1、集體土地房屋拆遷當(dāng)事人行為解讀以杭州城郊為例         內(nèi)容提要 通過對杭州市城市建設(shè)、土地管理等職能部門和城郊5個村莊及部分農(nóng)民的多次走訪，筆者發(fā)現(xiàn)，集體土地房屋拆遷的有關(guān)當(dāng)事人各有一本難念的“經(jīng)”，其根本原因是都希望自身利益最大化，這就注定了農(nóng)民的弱勢。但農(nóng)民作為經(jīng)濟人，卻以自己的方式與政府周旋。拆遷制度供給落伍，不能適應(yīng)瞬息萬變的社會經(jīng)濟和異常復(fù)雜的民情民意，最終導(dǎo)致集體房屋拆遷舉步維艱。實質(zhì)上，城郊集體土地“拆遷難”是城市和鄉(xiāng)村兩種社會制度在拆遷問題上的交匯和碰撞，是城鄉(xiāng)“二元”體制瓦解前城市產(chǎn)生的陣

2、痛、農(nóng)民發(fā)出的哭喊。 關(guān)鍵詞 城市化 農(nóng)房拆遷 當(dāng)事人行為   隨著城市化進(jìn)程的加快，越來越多的城郊農(nóng)村集體土地被征為國有，越來越多的集體土地上的農(nóng)民房屋被拆遷，據(jù)統(tǒng)計，2003年杭州市老城區(qū)共拆遷集體土地房屋175萬平方米，如果把余杭和蕭山兩個新城區(qū)計算在內(nèi)，當(dāng)年共拆遷集體土地房屋340萬平方米。在這一過程中，政府制訂拆遷條例和補償標(biāo)準(zhǔn)，委托拆遷評估機構(gòu)對農(nóng)民拆遷房屋進(jìn)行評估，政府或受政府委托的拆遷人分別與村集體和農(nóng)民談判，直至與村集體和農(nóng)民簽訂拆遷協(xié)議。但拆遷工作并非一帆風(fēng)順，一般項目的拆遷工程需要耗時2-3年，而這個過程則是一個農(nóng)民與政府討價還價的利益博弈過程。 政府

3、方面認(rèn)為，農(nóng)民要求過高，甚至刁蠻，使拆遷成為“天下第一難”，以致阻礙城市化進(jìn)程。農(nóng)民卻清醒看到，在現(xiàn)行土地征用和房屋拆遷法律法規(guī)前提下，不可能扭轉(zhuǎn)房屋被拆遷的事實，只可能通過各種努力實現(xiàn)家庭利益最大化。因此，他們通常采取突擊搭建、突擊裝修、改變舊房用途等方式以期增加拆遷補償，如果達(dá)不到目的，則采取集體抗?fàn)?、群體上訪甚至群體械斗。政府行為真的很到位嗎？農(nóng)民真的很刁蠻嗎？拆遷為什么成為“天下第一難”？筆者通過對杭州杭州市城市建設(shè)、土地管理等職能部門和城郊5個村莊及部分農(nóng)民的多次訪問，試圖從政府和農(nóng)民行為入手，描述城鄉(xiāng)結(jié)合部集體土地房屋拆遷現(xiàn)狀，分析其矛盾焦點，探索其癥結(jié)原因。 一、拆遷過程中的政府

4、政策與行為 （一） 政府關(guān)于集體土地房屋拆遷的政策和程序   1、不斷修訂和完善有關(guān)法律法規(guī)。1998年7月，杭州市政府頒布了杭州市征用集體所有土地房屋拆遷管理條例（以下簡稱拆遷條例），1998年8月1日起施行，結(jié)束了集體所有土地房屋拆遷無法可依的歷史。2002年7月杭州市人民政府印發(fā)了關(guān)于拆遷集體所有土地住宅房屋搬家補貼費和臨時過渡費標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的通知，規(guī)定集體土地住宅搬家補貼600元，臨時過渡期內(nèi)每人每月補貼160元，如逾期不能回遷或安置，臨時過渡費提高到每人每月320元，體現(xiàn)了政府兌現(xiàn)拆遷安置的誠信。2002年11月，市政府頒發(fā)了關(guān)于杭州市區(qū)征地綜合補償標(biāo)準(zhǔn)的批復(fù)，進(jìn)一步

5、提高了與集體土地房屋拆遷密切相關(guān)的征地補償標(biāo)準(zhǔn)，包括地上附著物的補償標(biāo)準(zhǔn)。2003年11月，杭州市人民政府辦公廳印發(fā)了杭州市征用集體所有土地房屋拆遷爭議裁決辦法的通知，規(guī)定杭州市國土資源局是杭州市區(qū)范圍內(nèi)征用集體所有土地房屋拆遷爭議的裁決機關(guān)。杭州市征地拆遷辦公室受市國土資源局委托，負(fù)責(zé)杭州市區(qū)范圍內(nèi)征用集體所有土地房屋拆遷爭議裁決的具體工作，并明確規(guī)定了拆遷人和被拆遷人申請集體房屋爭議的要件，指明了拆遷糾紛解決的路徑。   2、有序地實施集體土地房屋拆遷。第一步，申領(lǐng)拆遷許可證。建設(shè)用地單位向受托于杭州市國土資源局的杭州市征地拆遷辦公室憑建設(shè)項目固定資產(chǎn)立項計劃批文、建設(shè)

6、用地規(guī)劃許可證、用地批準(zhǔn)文件、房屋拆遷服務(wù)工作委托協(xié)議、拆遷方案、建設(shè)用地勘測定界資料等申領(lǐng)拆遷許可證。第二步，公告。根據(jù)杭州市征用集體所有土地房屋拆遷管理條例規(guī)定，集體所有土地房屋拆遷許可證一經(jīng)發(fā)放，市土地管理部門應(yīng)當(dāng)將拆遷人、拆遷范圍、搬遷期限等予以公告。第三步，動遷服務(wù)和房屋價格評估。在實施拆遷前，拆遷人或受托拆遷機構(gòu)向被拆遷人宣傳政策、調(diào)查登記、安置告示、簽訂協(xié)議、支付補償。同時，拆遷人在公證機構(gòu)的監(jiān)督下?lián)u號產(chǎn)生具有資質(zhì)的集體土地房屋拆遷評估單位，評估單位分別對被拆遷人的房屋及構(gòu)筑物進(jìn)行丈量登記、價格評估、評估告示。拆遷人根據(jù)評估價格與被拆遷人簽訂協(xié)議，被拆遷人在協(xié)議規(guī)定的期限內(nèi)搬遷。

7、如果被拆遷人有異議，則通過多次談判或行政訴訟等程序來解決。拆遷的詳細(xì)程序見圖1。 （二） 各級政府在拆遷中的職能   1、市政府是拆遷主體，主要行使管理、委托、監(jiān)督職能。為了科學(xué)、高效地配置杭州市區(qū)極其有限的土地資源，市政府統(tǒng)攬了8個城區(qū)區(qū)級政府的集體土地的征遷權(quán)，也就是說，杭州市集體土地征用和房屋拆遷主體是杭州市政府及其職能機構(gòu)。并在集體土地房屋拆遷中行使制訂、修改政策、委托下級土管部門組織拆遷、協(xié)調(diào)解決拆遷爭議、辦理房屋拆遷驗收合格、審批拆遷手續(xù)等權(quán)力，而較少從事具體拆遷工作。事實上，每年拆遷面積上百萬平方米之廣，單靠市級國土局、城建委的公職人員去完成如此龐大的拆遷任務(wù)

8、是可能的。   2、區(qū)政府是拆遷過渡政府，主要行使宣傳、協(xié)調(diào)督促職能。根據(jù)土地管理法第五章第四十六條規(guī)定，“國家征用土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施?！蹦敲?，杭州市城區(qū)8個區(qū)級政府均有權(quán)依法征用集體土地和實施房屋拆遷。但市政府統(tǒng)攬了8個區(qū)級政府的集體土地征遷權(quán)，也就是說統(tǒng)攬了8個區(qū)級政府的集體土地征用后的處置權(quán)巨大的國有土地出讓收益權(quán)，致使區(qū)政府在集體土地征用和房屋拆遷中只有責(zé)任而少有利益 ，僅限于行使拆遷工作的宣傳、協(xié)調(diào)、督促等職能。這樣，區(qū)政府往往把集體土地房屋拆遷視為份外工作，甚至“宣而不傳、配而不合、督而不辦?！? &#

9、160;3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是拆遷實施主體，任務(wù)重、壓力大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土管所受市、區(qū)土管部門委托和督促，直接進(jìn)行集體土地房屋拆遷的政策宣傳、調(diào)查登記、安置告示、產(chǎn)權(quán)確認(rèn)、簽訂協(xié)議、支付補償?shù)染唧w工作。這些具體工作涉及到每個農(nóng)民的切身利益，任何疏漏都不允許發(fā)生，否則，農(nóng)民輕則不簽協(xié)議，重則毆打拆遷人、圍攻鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、上訪區(qū)、市、省政府、上訴法院。而且，集體房屋拆遷又是在一個熟人社會里開展，拆遷人的老家或其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的家庭或部分親朋好友很可能就是被拆遷人，工作壓力、熟人關(guān)系、自身利益交織在一起，完成拆遷任務(wù)的壓力和難度便可想而知。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)土管所在對農(nóng)戶房屋的合法補償面積、房屋用途性質(zhì)、其它構(gòu)筑物的補償?shù)确矫婢哂休^

10、大的自由裁量權(quán)，但對自由裁量權(quán)的任何使用不當(dāng)，又會引發(fā)農(nóng)民的攀比和悔約。   4、村干部承擔(dān)部分政府拆遷職能。村委非基層政府，村干部也非國家公務(wù)員，本與政府拆遷職能無關(guān)。但一方面，村委選舉是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督下進(jìn)行的，或多或少地帶有行政干預(yù)的色彩，而且，村支書一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)推薦或指派，村支書與村長在村中兩權(quán)勢均力敵，有時村長也要顧及黨性、組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)等因素調(diào)整自己管理村務(wù)的立場 。另一方面，村干部尤其是村長是農(nóng)民民主選舉產(chǎn)生，在農(nóng)民中具有較高威望，不少村干部自然而然地成為農(nóng)民的“意見領(lǐng)袖”。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當(dāng)然要抓住這一關(guān)鍵人群，充分發(fā)揮他們拆遷中的重要作用。因此，盡管村干

11、部也是被拆遷人，他們的房屋利益也可能受到損害，但是，受“上級”頤指，他們不得不硬著頭皮執(zhí)行勸說農(nóng)民同意拆遷和盡早搬出住房的任務(wù)。          （三）政府在拆遷中的行為偏差   為了確保被拆遷人和拆遷人雙方的利益，政府不斷補充、修訂集體土地房屋拆遷條例、辦法，逐步規(guī)范拆遷行為，是非常值得肯定的。但是，由于拆遷情況紛繁復(fù)雜，政府及其受托人在集體土地房屋拆遷過程仍存在著許多非規(guī)范的行為。   1、超前頒發(fā)拆遷許可證。個別項目拆遷在沒有拿到項目建設(shè)用地批文之前，為了趕工程進(jìn)度（

12、按某領(lǐng)導(dǎo)批示，在某年某月之前竣工），提前發(fā)放集體所有土地房屋拆遷許可證，拆遷程序不到位，造成老百姓對政府的不信任。   2、私下給房屋評估機構(gòu)定盤子。搖號產(chǎn)生有資質(zhì)的評估機構(gòu)、科學(xué)評估集體土地房屋及建筑物、公正補償被拆遷農(nóng)戶，是政府拆遷行為規(guī)范化的具體體現(xiàn)。但在實際操作中，拆遷人事先給評估機構(gòu)（人）框定一個補償總盤子，使拆遷評估成為繼定方案下的分項數(shù)字游戲。這樣的評估只是給政府的拆遷行為披上了一件公正的外衣。   3、擅用自由裁量權(quán)，引發(fā)農(nóng)戶間補償不公平。拆遷人必須要與每一位農(nóng)民簽訂拆遷協(xié)議后，才能實施拆遷。因此，拆遷人為了防止農(nóng)民夜長夢多（不斷增加補償

13、項目，如裝修）、為了確保建設(shè)項目的工期、為了獲得拆遷進(jìn)度獎勵 ，非常希望盡快與每位農(nóng)民簽訂協(xié)議。面對每個農(nóng)民提出的不同要求，只要不超出其底線，拆遷人總是盡量滿足，但要求農(nóng)民個體一定“保密”。這樣就造成即使相似結(jié)構(gòu)、相似朝向、相似用途、相似成新度的建筑物或其它裝潢物品的補償價格差異懸殊，這種懸殊更多地出現(xiàn)在相鄰村社。實踐中，不同區(qū)域相鄰村社同一相似房屋補償金額可能相差10萬元以上。   4、強行拆遷時有發(fā)生。即將進(jìn)入杭州城郊某高教園區(qū)的投資方C，因為其投資項目得到了省、市兩級政府的充分肯定和大力支持，從不把村集體和農(nóng)民放在眼里，以高高在上的姿態(tài)與農(nóng)民談判，加上補償經(jīng)費業(yè)已支付

14、給村委，就認(rèn)為農(nóng)民應(yīng)該無條件地搬遷，也不管農(nóng)民對拆遷補償是否滿意、分配是否合理、過渡房是否找好、遷建問題是否規(guī)劃好、搬遷是否準(zhǔn)備好自2001年2月到2004年3月，在尚未與被拆遷農(nóng)民分別簽訂拆遷協(xié)議的情況下，先后7次將推土機開進(jìn)村，強行*農(nóng)民茶園近百畝，其中一次*茶園50畝。在農(nóng)民的強烈抗?fàn)幭?，投資方不得不以每畝1600畝的代價對此行為負(fù)責(zé)。 二、 農(nóng)民在房屋拆遷中的應(yīng)對行為   1、突擊裝修。農(nóng)民一旦得知拆遷的消息，第一件事就是突擊裝修，因為第一，裝修時間比房屋建造時間更難確認(rèn)；第二，裝修不僅可以在室內(nèi)地面、墻壁，還可以在院內(nèi)、外墻、房上進(jìn)行多方位、多層次的裝修；第三，2

15、000年前的集體土地房屋拆遷中的裝修補償是依據(jù)1995年相關(guān)建材價格頒布的房屋重置價格標(biāo)準(zhǔn)，2000年以后依據(jù)的是按2000年市場價格調(diào)整后房屋重置價格標(biāo)準(zhǔn)，而事實上，自1995年以來，建材價格一路下跌（2004年上半年的情形除外），加上同類建材的檔次差別較大，實際上農(nóng)民只需花20元/平方米的裝修就可以獲得50元/平方米的補償，利潤率高達(dá)250%，何況拆遷時還可以將原裝修材料拆走，這樣的投資，再沒有經(jīng)濟頭腦的農(nóng)民也會不遺余力。據(jù)杭州市建委前期辦工作人員介紹，在杭州郊區(qū)X鎮(zhèn)G村，2000年初和2003年先后兩次征地拆遷，2000年初被拆遷農(nóng)民較少突擊裝修，2003突擊裝修十分突出，以致2003年

16、對每戶農(nóng)民的裝修補償費平均比2000年高10萬元以上，當(dāng)年該村共200戶農(nóng)民拆遷，僅此一項使政府多耗費2000多萬元。   2、制造有利事實。農(nóng)民一旦得知拆遷消息，便立即著手制造對增加拆遷補償有利的事實。（1）增加舊房面積。目前，集體土地房屋沒有“三證”，也就是說農(nóng)民房屋的建造時間、層高、面積等產(chǎn)權(quán)屬性難以確定。所以，幾乎所有農(nóng)民都盡可能地增加房屋層高、在主屋旁邊搭建簡易房屋，千方百計地增加拆遷房屋面積，以獲得最大補償面積。（2）改變原房屋用途。將原來作居住用的房屋改變成生產(chǎn)、經(jīng)營性用房，如改建成工場、小店等，拆遷時同樣面積可獲得更多的補償。（3）回遷戶口。目前，杭州市集體

17、土地房屋拆遷安置主要是按被拆遷農(nóng)戶的常駐人口作為安置基數(shù)的，造成許多拆遷農(nóng)民在得知本地即將拆遷時（事實上從征地調(diào)查開始到發(fā)出征地凍結(jié)通告之間有相當(dāng)長一段時間，而且按現(xiàn)有有關(guān)規(guī)定，征地中的有關(guān)信息必須公開），將一些親友的戶口遷入拆遷地，造成安置人口增加。   3、拖延時間。自2001年6月國務(wù)院頒布城市房屋拆遷條例以來，強行拆遷被禁止。農(nóng)民非常清楚，只要不簽協(xié)議，拆遷人是不敢強行拆遷的。因此，農(nóng)民單方認(rèn)為拆遷人所給的房屋補償標(biāo)準(zhǔn)太低、面積丈量不合理、裝修折扣太高、某些附屬設(shè)施補償不足等原因之一就會拖延與拆遷人簽訂協(xié)議的時間。農(nóng)民知道至少在這一點上，主動權(quán)是掌握在自己手里的，并

18、且，農(nóng)民不怕拖，反正他們有的是時間，更何況與房屋相關(guān)的物價還在一天天地往上漲。但拖延對拆遷人非常不利，拆遷往往都實行包干制，拖延拆遷時間本身就意味著拆遷成本的提高，不僅自己拿不到足額的包干獎金，還會影響職位遷升，更不利于投資方項目進(jìn)程，如果屬于商品房開發(fā)項目，房屋早已作為期房出售，若不能如期拆遷還會因延長交房時間而賠償業(yè)主。所以，農(nóng)民的拖延常常迫使拆遷人作出實質(zhì)性讓步，造成“會哭的孩子有奶吃”，而“聽話的農(nóng)民”卻“相信村長上了當(dāng)”，從而加重了其他農(nóng)民不公道的感覺，也由此引發(fā)新的矛盾和糾紛。   4、法律訴求。在拆遷中，農(nóng)民進(jìn)行法律訴求主要有兩類原因，一是因政府失信而訴求。如

19、，著名的浙江某高校建分校，2001年征用位于杭州西郊W村的1100畝土地、拆遷210戶農(nóng)民，為了盡快拆遷，政府答應(yīng)農(nóng)民提出的三個條件，即同意征地的土地補償費可以分給農(nóng)民；答應(yīng)農(nóng)民拆遷后可以造連體別墅（兩個農(nóng)戶一幢樓）；集體可留用征地面積的10%。但等農(nóng)民交出土地，搬出自家房屋后，政府的三個承諾一個也沒有兌現(xiàn)。農(nóng)民憤怒了，分別6次上訪區(qū)政府、市政府和省政府，但因為新的政策已出臺，城市統(tǒng)一規(guī)劃等原因，上訪沒有任何結(jié)果。后來農(nóng)民只能上訴到法院，但因為政府當(dāng)初的承諾既無合同又無錄音，證據(jù)不足，農(nóng)民敗訴。這一事件發(fā)生后，“相信人民相信黨，相信政府要遭殃”的民謠在當(dāng)?shù)貜V為流傳。二是為公平而訴求。在農(nóng)民的公

20、平觀念中包含了普遍主義的訴求，他們經(jīng)常訴諸于普遍主義來表達(dá)不滿，比如常見的說法就是“為什么某人這樣，而我不可以?！狈从吃诜课莶疬w補償中，農(nóng)民的公平感是：以前的拆遷補償應(yīng)與現(xiàn)在的一樣，相似條件 的拆遷補償應(yīng)該一樣。但實踐中，政府為了平息農(nóng)民的抗?fàn)?，緩解社會矛盾，拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)在不斷提高；政府為了盡快拆遷，既使同一村社“相似條件”的不同農(nóng)戶的補償金額往往不一樣。盡管以“保密”為條件，但農(nóng)民群體的“直率坦言”往往沖淡農(nóng)村社會所固有“低流動性”。因此，農(nóng)民為公平的訴求實質(zhì)上對政府行為不公的訴求。 三、集體土地房屋拆遷中的矛盾焦點   從總體上講，集體房屋拆遷中的矛盾焦點是由拆遷當(dāng)事人

21、雙方利益分割不均造成的，在拆遷中，政府既是運動員，又是裁判員，在拆遷利益分割中處于絕對有利地位。農(nóng)民作為被拆遷人，雖然拆遷必須征得每個農(nóng)民的同意，農(nóng)民還可以通過談判或行政訴訟來維護(hù)自己的房屋權(quán)益，但由于政府在拆遷中的強勢地位和有失規(guī)范的拆遷行為，使農(nóng)民總是處于相對弱勢，從拆遷補償、安置過渡到農(nóng)居點建設(shè)與分配的各環(huán)節(jié)都受到一定程度的利益損害，這些正是拆遷的矛盾焦點所在。   1、農(nóng)民房屋利益沒有得到足額補償。在W村，農(nóng)民J被拆遷房屋520平方米，2000年建造，當(dāng)年造價60萬元（含裝修），拆遷貨幣補償57萬元，在距原住房2公里以外的農(nóng)居點購置安居戶3套（夫婦倆一套，兩個已婚兒子各一套），面積530平方米，