1、-淺析我國城市水務(wù)的現(xiàn)狀及開展趨勢王 蓮資源環(huán)境學(xué)院 0134摘要：我國雖然水資源量蘊藏豐富，但人均占有量低、水資源時空分布不均勻，屬于水資源短缺國家。誰是人類生產(chǎn)、生活都離不開的重要資源，隨著城市化進(jìn)程的加快，城市水務(wù)也越來越受到廣泛關(guān)注。關(guān)鍵詞：水資源 城市水務(wù) 引言伴隨著我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快, 水作為戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)資源和生態(tài)環(huán)境控制要素, 在城市開展中已經(jīng)成為一個較為突出的復(fù)雜問題, 水資源保障日益成為城市可續(xù)開展的制約性關(guān)鍵因素。水源地、供水、用水、排水、污水處理、回用形成了城市完整的水資源循環(huán), 如何實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置、高效利用和有效保護(hù), 是城市管理者面臨的重大問題。新中國成立

2、以來很長一段時間, 由于我國對水資源管理在地域上“城鄉(xiāng)分割, 在職能上“部門分割,在行政上“政出多門, 水的管理體制長期存在開展障礙。在現(xiàn)實需求和改革浪潮的沖擊下, 城市水務(wù)體制改革在局部地區(qū)首先突破, 并從水務(wù)一體化管理與水務(wù)投融資體制及市場化改革兩個方面展開。這場水的生產(chǎn)關(guān)系變革適應(yīng)了生產(chǎn)力開展, 自下而上, 由點到面, 逐步在全國推廣。1 城市水務(wù)管理體制改革的整體判斷總體而言, 我國城市水務(wù)管理體制改革經(jīng)歷了起步探索、快速開展、穩(wěn)固提高三個階段。1.1 第一階段: 起步探索階段( 1993-1999年)1993年, 市作為我國改革的試驗區(qū), 為解決自身嚴(yán)峻的水資源短缺問題, 在全國率先

3、成立水務(wù)局, 進(jìn)展水的管理體制創(chuàng)新, 并由此拉開了城市水務(wù)管理體制改革的序幕。之后, 城市涉水事務(wù)統(tǒng)一管理改革在少數(shù)省份率先實踐, 但尚未完全鋪開, 步伐比較快的有、。成立的水務(wù)局多以縣級為主, 有影響力的大城市所成立的水務(wù)局還不多。到1999年底, 全國共成立水務(wù)局100多家。這一時期的改革為各地自主探索和實踐, 尚缺乏相關(guān)政策支持, 國家層面上也處于調(diào)研和積累經(jīng)歷階段。水利部有關(guān)司局組織了對、等地水務(wù)管理體制改革的調(diào)研, 發(fā)表了5為什么要以水務(wù)局管理城市水資源6等一系列調(diào)研報告, 初步形成了對于水務(wù)管理體制改革的總體認(rèn)識和理解, 并提出城市水務(wù)改革應(yīng)確立城鄉(xiāng)涉水事務(wù)一體化管理的目標(biāo)。12

4、第二階段: 快速開展階段( 2000-2003年)2000年, 市為提高治水管水綜合效能,成立水務(wù)局, 成為我國第一個省級建制的水務(wù)局。2001年, 黨的十五屆五中全會明確提出/改革水的管理體制0。城市水務(wù)管理體制改革開場進(jìn)入到快速開展階段。全國多數(shù)省份不同程度地開場了改革嘗試, 一些具有全國性影響地位的重要城市相繼成立了水務(wù)局, 如、等。推行改革較快的省份有。宿遷作為地級市, 其推進(jìn)水務(wù)管理體制改革的經(jīng)歷在這一時期亦廣受關(guān)注。到2003年底, 全國成立水務(wù)局或由水利局承擔(dān)水務(wù)管理職能的縣級以上行政區(qū)為947個。這一時期, 國家層面上對于城市水務(wù)管理體制改革的指導(dǎo)開場加強。2002年5水法6的

5、修訂為強化水資源統(tǒng)一管理提供了法律依據(jù)。2002年5 月,水利部在呼和浩特市主持召開了/水務(wù)管理體制改革研討會0, 初步明確了水務(wù)管理體制改革的根本方向和路徑, 即建立城鄉(xiāng)涉水事務(wù)一體化的管理體制, 在城鄉(xiāng)水資源統(tǒng)一管理的前提下, 以區(qū)域水資源可持續(xù)利用支持城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)開展為目標(biāo), 對轄區(qū)圍防洪、水源、供水、用水、節(jié)水、排水、污水處理與回用以及農(nóng)田水利、水土保持乃至農(nóng)村水電等所有涉水事務(wù)實施一體化管理。要求正確處理好職能調(diào)整與管理體制、行業(yè)管理與行政隸屬、水務(wù)管理形式與容等三種關(guān)系問題。這一時期城市水務(wù)運營體制和機制改革亦逐漸深化, 主要表現(xiàn)在: 水務(wù)產(chǎn)業(yè)化和市場化運行的政策得到確立,

6、水務(wù)多元化的投融資體制機制初步形成, 全本錢水價開場落實, 水務(wù)企業(yè)產(chǎn)權(quán)改制向深層次方向邁進(jìn)。其中最典型的案例為我國第一家供排水一體化運營的水務(wù)公司) ) ) 水務(wù)集團(tuán)成立; 市水務(wù)局對水務(wù)工程投資、建立、運營、管理四別離, 培育水務(wù)市場, 組建水務(wù)稽查總隊開展水務(wù)統(tǒng)一執(zhí)法; 呼和浩特市水務(wù)局成立水務(wù)資產(chǎn)運營管理公司, 盤活水務(wù)存量資產(chǎn)。1.3第三階段: 穩(wěn)固提高階段( 2004-2021年)2004年5月, 經(jīng)中央機構(gòu)編制委員會辦公室同意, 市水務(wù)局成立, 標(biāo)志著全國水務(wù)管理體制改革進(jìn)入了新的階段。、等假設(shè)干有影響力的大城市相繼成立水務(wù)局; 2021年省水務(wù)廳和*市水務(wù)局成立; 許多地方積極

7、醞釀水務(wù)改革方案, 局部省份如在全省圍大力推行,市縣兩級成立水務(wù)局的速度明顯加快, 城市水務(wù)管理體制改革進(jìn)一步深化。到2021 年底, 全國成立水務(wù)局或由水利局承擔(dān)水務(wù)管理職能的縣級以上行政區(qū)總數(shù)比例超過2 /3。這一時期, 國家和地方層面關(guān)于城市水務(wù)管理體制改革的相關(guān)政策性文件陸續(xù)發(fā)布。2004年11月, 水利部召開了全國水務(wù)管理工作座談會, 統(tǒng)一了繼續(xù)推進(jìn)水務(wù)管理體制改革的認(rèn)識, 明確了水務(wù)管理體制改革目標(biāo), 在地方政府領(lǐng)導(dǎo)下建立健全政企分開、政事分開、責(zé)權(quán)明晰、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的現(xiàn)代水務(wù)管理體制, 并提出在國家政策指導(dǎo)下, 積極推進(jìn)水務(wù)產(chǎn)業(yè)化與市場化進(jìn)程, 逐步建立政府主導(dǎo)、社會籌資、市場運作、

8、企業(yè)開發(fā)的水務(wù)良性運行機制的要求。2005年水利部5深化水務(wù)管理體制改革指導(dǎo)意見6發(fā)布, 成為進(jìn)一步推進(jìn)和深化水務(wù)管理體制改革的指導(dǎo)性文件。2006年印發(fā)5關(guān)于加強城市水利工作的假設(shè)干意見6, 要求編制城市涉水專業(yè)規(guī)劃, 加強城市水利管理, 建立和完善城市水利保障機制。此外, 國務(wù)院辦公廳5關(guān)于推進(jìn)水價改革促進(jìn)節(jié)約用水保護(hù)水資源的通知6和國務(wù)院5關(guān)于投資體制改革的決定6等文件的下發(fā)為加快城市水務(wù)改革, 促進(jìn)和深化水務(wù)產(chǎn)業(yè)化和市場化進(jìn)程提供了指導(dǎo)和政策依據(jù)。2021年政府機構(gòu)改革, 明確水利部將不再負(fù)責(zé)城市涉水事務(wù)的具體管理, 由城市政府自行確定供水、節(jié)水、排水、污水處理的管理體制, 各省(自治

9、區(qū)、直轄市) 相繼出臺了許多地方性政策法規(guī)。這一時期, 尤其是2021年后, 一些地區(qū)的城市水務(wù)改革過程中, 職能調(diào)整不到位、監(jiān)管不力、急功近利等做法日益引起關(guān)注。2021 年的水價集中上漲事件引發(fā)了全社會對于當(dāng)前城市水務(wù)管理和運營的一些弊端的熱議, 客觀上要求深化城市水務(wù)管理和運營體制改革, 提高城市水務(wù)運營效率和效勞質(zhì)量, 促進(jìn)城市公共水效勞均等化逐漸成為城市水務(wù)管理改革的核心目標(biāo)。綜上所述, 從我國城市水務(wù)管理體制改革的進(jìn)程看, 城市水務(wù)管理體制產(chǎn)生于解決城市水問題的現(xiàn)實需求和改革的需要, 不僅是管理職能和效勞圍的調(diào)整, 更重要的是治水思路和水利開展戰(zhàn)略的重大轉(zhuǎn)變, 是一場水的生產(chǎn)關(guān)系適

10、應(yīng)生產(chǎn)力的變革, 表達(dá)了政府水行政職能向社會管理和公共效勞的重大轉(zhuǎn)變, 要通過加強水資源的優(yōu)化配置、高效利用和有效保護(hù), 滿足向城市生產(chǎn)生活提供最優(yōu)質(zhì)水效勞的要求。2 對城市水務(wù)管理體制改革的問題分析我國城市水務(wù)管理體制改革已走過17年歷程。目前, 推行水務(wù)一體化管理體制改革的具體措施主要是整合相關(guān)部門涉水事務(wù)管理職能、組建水務(wù)局(廳)或由水利局承擔(dān)水務(wù)管理職能、理順各相關(guān)部門之間的關(guān)系等。從目前已實行水務(wù)一體化管理的地區(qū)來看, 取得的主要成效在于實現(xiàn)了水資源的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理和優(yōu)化配置, 有效緩解了供需矛盾, 并在一定程度上理順了管理關(guān)系, 抑制了管理部門職能穿插、政出多門、辦事效率低下的

11、弊端。但各省改革的程度和成效不盡一樣, 存在改革缺位、不到位和落實不力的情況。改革缺位情況表達(dá)在: ( 1)局部地區(qū)尚未進(jìn)展水務(wù)一體化管理體制改革; ( 2)局部地區(qū)成立了水務(wù)局, 但沒有真正實現(xiàn)涉水事務(wù)一體化管理。改革不到位情況表達(dá)在:( 1)局部地區(qū)涉水事務(wù)一體化管理體制改革程度不高, 與城建系統(tǒng)、環(huán)保系統(tǒng)等的分工協(xié)作未完全理順; ( 2)局部地區(qū)水務(wù)一體化管理體制改革上下不同步, 各級水務(wù)管理部門職責(zé)不一致、一體化程度參差不齊。改革落實不力情況表達(dá)在: 局部地區(qū)水務(wù)一體化管理體制改革后, 管理職能難以落實。當(dāng)然, 城市水務(wù)體制改革是一個通過實踐探索真理的過程, 必然會存在一些問題。如果這

12、些問題不解決, 必然會影響水務(wù)一體化管理優(yōu)勢的充分發(fā)揮,影響水務(wù)體制改革的成效。21 水務(wù)改革上下不同步造成水務(wù)管理效率低下投融資渠道不暢水務(wù)管理體制改革上下不同步主要表達(dá)在中央和省級層面改革滯后, 成為城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理改革的制約。國家層面。盡管2021年中央行政體制改革已開場嘗試大部制機構(gòu)改革, 但在水管理體制改革上是滯后的, 當(dāng)時采取妥協(xié)方法, 明確水利部不再負(fù)責(zé)城市涉水事務(wù)的具體管理, 由此形成目前水利部、住建部和環(huán)保部均具有城市水務(wù)管理職能的格局。省級層面。2021 年后由城市政府自行確定供水、節(jié)水、排水、污水處理的管理體制, 但目前除、*、外, 絕大局部省級政府沒有設(shè)立水務(wù)一體化管

13、理機構(gòu)。在大量市縣水務(wù)局成立的同時, 國家層面和省級層面的水務(wù)管理職能調(diào)整相對滯后, 形成水務(wù)管理上下不統(tǒng)一的格局, 帶來以下問題。一是由于各涉水部門對水務(wù)管理體制改革的認(rèn)識不同, 支持和配合的程度亦不同, 與水務(wù)一體化相適應(yīng)的政策法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)滯后, 無法對各地水務(wù)一體化的管理與運營實踐形成有效的指導(dǎo)。二是由于沒有建立起配套的政策和制度, 一些城市供水、排水、污水處理劃歸水務(wù)部門后, 其設(shè)施建立與維護(hù)的財政資金投入中斷, 影響了城市水務(wù)根底設(shè)施的建立與維護(hù),反而給城市水務(wù)開展帶來一定不利影響。這一點尤其表現(xiàn)在城市排水領(lǐng)域。城市排水近乎于全公益性質(zhì), 限于融資能力和開展的歷史包袱, 根本上沒有

14、市場化運作的可能, 其運營幾乎完全依賴于城建部門的市政設(shè)施投入和城建配套費用等, 對于傳統(tǒng)的管理體制的依賴性極強。一旦排水機構(gòu)歸并到水務(wù)管理部門, 將面臨運行困難。正是考慮到這一因素, 很多城市在成立水務(wù)局時, 僅僅將具有一定市場化運作能力的供水職能劃歸水務(wù)部門, 排水職能往往沒有納入城市水務(wù)部門管轄圍。三是部門間(特別是城建部門) 工作不協(xié)調(diào), 步伐不一致的問題時有發(fā)生, 政出多門的現(xiàn)象依舊存在, 水務(wù)管理效率低下。比方在水務(wù)設(shè)施規(guī)劃與建立方面, 供排水管網(wǎng)建立和城市道路建立經(jīng)常不同步, 增加了水務(wù)設(shè)施建立的協(xié)調(diào)本錢。又比方涉水收費使用方面, 環(huán)保部門負(fù)責(zé)征收的排污費本應(yīng)用于補償超標(biāo)污染物的

15、額外處理本錢, 但由于與環(huán)保部門的水質(zhì)監(jiān)管職能未能有效協(xié)調(diào), 這局部費用也常常難以用于污水處理廠的行。四是易造成市縣水務(wù)局在城市水務(wù)工作中遇到的狀況和問題不能及時傳到達(dá)上級主管部門, 不利于各級水行政主管部門之間真正建立起城市水務(wù)工作方面的聯(lián)系。22 水務(wù)改革認(rèn)識和職能調(diào)整不到位使改革成效難以充分發(fā)揮水務(wù)改革認(rèn)識不到位問題。主要表現(xiàn)為局部地區(qū)改革的主動性和深度不夠, 有些地區(qū)改革進(jìn)展較慢, 還有些地區(qū)存在著改革目標(biāo)不明確, 改革流于形式的問題, 改革后工作思路和工作容并沒有從根本上發(fā)生變化。水務(wù)職能調(diào)整不到位。成立了水務(wù)局的一些市縣, 有的職能調(diào)整只是少局部落實, 與城建系統(tǒng)、環(huán)保系統(tǒng)等的分工

16、協(xié)作未完全理順, 城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理改革程度不高; 有的職能調(diào)整甚至難以落實, 沒有實現(xiàn)城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理, 特別是排水職能和污水處理職能, 相當(dāng)一局部城市限于自身開展實際和水效勞機構(gòu)的運營現(xiàn)狀, 很多水務(wù)局并沒有將這兩項職能納入管轄圍。也有很多城市, 雖然水務(wù)職能調(diào)整到位, 但只是管理權(quán)限做了轉(zhuǎn)移, 在運營層面上并未真正實現(xiàn)一體化, 很多涉水事務(wù)仍然停留在原來的工作狀態(tài), 供水、排水、污水處理回用等方面仍相互脫節(jié), 水務(wù)統(tǒng)一管理的目的沒有真正到達(dá)。23 管理方式落后和管理能力缺乏不利于管理目標(biāo)實現(xiàn)首先, 政府監(jiān)管機制尚未形成, 監(jiān)管手段缺乏。除少數(shù)較興旺的城市, 各地城市水務(wù)局成立后普遍存在

17、管理手段單一、管理措施落后的問題, 從而制約了管理水平的提高。多數(shù)城市的水務(wù)管理部門對于供排水和污水處理等領(lǐng)域的管理經(jīng)歷欠缺,現(xiàn)代化的水務(wù)管理技術(shù)應(yīng)用還很不夠, 信息共享和交流缺乏, 導(dǎo)致其不能有效地實施各項水務(wù)監(jiān)管職能, 對于城市水務(wù)的運營監(jiān)管力度大打折扣。水務(wù)管理缺乏系統(tǒng)的政策法規(guī)保障, 有些現(xiàn)行的法律法規(guī)不能滿足新體制的要求, 局部法律法規(guī)阻礙了全國水務(wù)管理體制改革的進(jìn)程。如現(xiàn)行5城市供水條例6明確的城市供水執(zhí)法主體是地方人民政府建立行政主管部門, 城市供水劃歸水務(wù)局后, 執(zhí)法主體不明。其次, 合理的城市水價形成機制尚未建立。水費和污水處理費等水務(wù)產(chǎn)品與效勞價格不到位。在高度的價格管制下

18、各地水務(wù)公司政策性虧損嚴(yán)重,不僅管網(wǎng)改造資金嚴(yán)重缺乏, 資產(chǎn)的負(fù)債率也一路高企, 企業(yè)融資也面臨各種困難。據(jù)統(tǒng)計, 2021年初, 全國供水企業(yè)的虧損面達(dá)79% , 實行企業(yè)化經(jīng)營的污水處理企業(yè)虧損面達(dá)30% 以上。水務(wù)企事業(yè)處于經(jīng)營虧損或保本狀態(tài), 對拓寬水務(wù)市場融資渠道及改革現(xiàn)行供排水管理體制構(gòu)成一定影響。第三, 在城市水務(wù)改革如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和處理好與流域管理的關(guān)系方面還缺乏很好的管理方法和手段。由于水務(wù)投融資渠道單一, 社會資本進(jìn)入緩慢, 水務(wù)根底設(shè)施建立投入嚴(yán)重缺乏, 很難保證城鄉(xiāng)水務(wù)效勞質(zhì)量和水平均等化; 由于城市水務(wù)的市場化傳導(dǎo)機制缺失, 用水和治水的外部性不能很好界定, 對流域上下

19、游之間的水事糾紛缺乏準(zhǔn)確判定, 水資源的流域特性得不到很好尊重, 就難以真正實現(xiàn)對水資源進(jìn)展流域管理, 保證流域水循環(huán)的目標(biāo)。24 用水者有效參與不夠不利于水務(wù)決策和水效勞水平提高長期以來, 我國城市水務(wù)存在用水者參與機制不完善、參與渠道不暢等問題, 這與水務(wù)行業(yè)傳統(tǒng)的管理運營體制有關(guān)系。水務(wù)管理改革的根本目的在于提高城市水效勞的運營效率和效勞質(zhì)量, 確保公眾享有平等的、充足的、高質(zhì)量的水效勞。改革的落腳點在于用水者, 因此用水者的充分參與是水務(wù)管理改革的題中應(yīng)有之義。然而水務(wù)管理體制改革以來, 推進(jìn)用水者參與的進(jìn)程仍比較緩慢, 利益訴求渠道不暢, 水務(wù)運行質(zhì)量問題的反響與解決機制仍不完善。由

20、于用水者參與程度不夠, 也缺乏必要的監(jiān)視權(quán)力和手段, 直接造成水務(wù)管理過程不公開和透明度缺乏, 無法表達(dá)水務(wù)局作為全新的水管理部門應(yīng)有的新形象和新氣象, 水務(wù)管理效率和效勞水平難以提高, 不利于各項水務(wù)職能落到實處,也無法提高用水者對于水務(wù)管理體制改革的理解和支持程度。3 深化水務(wù)管理體制改革的對策建議涉水事務(wù)統(tǒng)一管理符合我國城市化開展的大趨勢, 是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開展的必然要求。各地水務(wù)改革的實踐說明: 城市水務(wù)體制改革的推進(jìn)與地區(qū)城市化水平、水資源條件和水問題特點、城市自身經(jīng)濟(jì)和財政實力等因素密切相關(guān), 當(dāng)水對城市的整體開展產(chǎn)生重大制約作用的時候, 城市水務(wù)一體化管理才可能有效展開, 可以說是在城

21、市化的不斷推進(jìn)中而水到渠成的過程。因此, 深化城市水務(wù)管理體制改革, 必須始終堅持適應(yīng)水資源的自然屬性和社會屬性, 滿足生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力、適應(yīng)開展大趨勢的要求, 并以提高水管理效率、更好地滿足用水戶需求作為改革目標(biāo)。31 確立合理的改革推行路徑水務(wù)一體化改革不應(yīng)將重點放在部門權(quán)限之爭, 重要的是實現(xiàn)城市涉水事務(wù)統(tǒng)一管理, 建立起為城市整體開展而效勞的觀念。各城市限于自身開展實際和思想觀念, 對其理解和把握的能力是不同的。針對不同城市, 應(yīng)當(dāng)確立不同的改革路徑(表1) , 各項管理和運營職能的調(diào)整與歸并應(yīng)考慮部門間的利益博弈而做具體分析。應(yīng)當(dāng)特別強調(diào), 水務(wù)市場化和水效勞機構(gòu)的自主化運營是水務(wù)

22、管理體制改革的有力的助推器。只有水效勞機構(gòu)真正做到政企分開具有獨立運作的能力時, 對于管理體制的依賴性才能降低, 水務(wù)管理職能的調(diào)整才更容易實現(xiàn)。32 完善各級水務(wù)管理機構(gòu)和政府監(jiān)管機制建立和完善與水務(wù)一體化相適應(yīng)的上下對應(yīng)、配套完善的水務(wù)管理機構(gòu), 完善政府監(jiān)管機制, 建立起/一龍管水, 多龍治水0的城市水務(wù)開展方式,制定統(tǒng)一的規(guī)劃、政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等, 確保管理的效能。第一, 中央層面。大部制是未來行政體制改革的趨勢但實現(xiàn)大部制需要一個過程, 因此未來的城市水務(wù)管理改革可能仍將以國家層面的水行政主管部門為主要推動力量, 但長期面臨與其他主要城市涉水部門(城建和環(huán)保)的職能界定和整合問題。水

23、行政主管部門應(yīng)圍繞水資源統(tǒng)一管理和城鄉(xiāng)水效勞統(tǒng)籌這一核心目標(biāo), 爭取中央政府支持, 積極推動出臺有利于水資源統(tǒng)一管理和城鄉(xiāng)水效勞統(tǒng)籌的政策和法規(guī), 并爭取與其他涉水部門共同建立與城市水務(wù)一體化相適應(yīng)的上下對應(yīng)、配套完善的水務(wù)管理機構(gòu), 對省和市縣層面的水務(wù)管理給予指導(dǎo)。第二, 省級層面。省級層面建立統(tǒng)一的水務(wù)管理機構(gòu)和政策法規(guī)體系具有實現(xiàn)的可行性, 如我國省已經(jīng)成立水務(wù)廳, 在相當(dāng)程度上為全省層面推動水務(wù)管理體制改革樹立了標(biāo)桿。但省級層面開展水務(wù)管理體制改革面臨與中央層面同樣的一個難題, 即明確水行政主管部門與其他涉水部門之間的職能界定和整合, 需要省級政府的大力支持。各涉水部門(水利、城建、

24、環(huán)保)之間亦應(yīng)加強協(xié)調(diào)與合作, 建立聯(lián)合工作機制并成立組織機構(gòu)實體, 作為市縣水務(wù)局或水務(wù)管理部門的上層主管部門, 并制定相應(yīng)的水務(wù)規(guī)章和規(guī), 完善本省水務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)業(yè)政策, 切實加強省級層面對城市水務(wù)管理的指導(dǎo)。第三, 地方層面。加強水務(wù)管理體制改革措施的落實力度, 調(diào)整職能, 理順關(guān)系。在市級層面推行強有力的自上而下的水務(wù)一體化改革, 建立市縣鄉(xiāng)三級水務(wù)統(tǒng)一管理的網(wǎng)絡(luò)體系, 為落實城鄉(xiāng)水務(wù)統(tǒng)一管理的目標(biāo)提供體制保障。尚未成立水務(wù)局的市縣, 應(yīng)遵循自身開展實際, 適時完成水務(wù)管理職能的轉(zhuǎn)變。已經(jīng)實行水務(wù)管理體制改革但管理和運營職能調(diào)整尚不到位的市縣, 應(yīng)理順與傳統(tǒng)涉水部門的關(guān)系, 在資金、

25、人員、運行等各方面加強溝通與協(xié)調(diào), 平穩(wěn)轉(zhuǎn)移各項管理職能。已經(jīng)實現(xiàn)水務(wù)統(tǒng)一管理但沒有有效落實各項職能的市縣, 水務(wù)部門管理人員應(yīng)加強自身學(xué)習(xí), 強化管理能力建立, 加強運營監(jiān)管的力度, 全面落實水資源統(tǒng)一管理的各工程標(biāo)。第四, 完善政府監(jiān)管機制。通過取水許可證、排污許可證、污水處理費、市場準(zhǔn)入和退出機制、水價本錢監(jiān)審、依靠立法規(guī)定供水者和排水者權(quán)利和義務(wù)等措施和手段, 加強政府對城市水務(wù)行業(yè)的技術(shù)監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)監(jiān)管、效勞監(jiān)管和環(huán)境監(jiān)管。33 全方位完善協(xié)調(diào)與合作機制深化城市水務(wù)管理體制改革與國家行政體制改革關(guān)系密切, 尤其是中央層面受限于國家行政體制改革的進(jìn)程。因此, 在未來一段時期, 各涉水部門

26、之間完善協(xié)調(diào)與合作機制仍將是實現(xiàn)水資源統(tǒng)一管理和城鄉(xiāng)水效勞統(tǒng)籌目標(biāo)的重要手段。水務(wù)部門與城建部門作為涉及水務(wù)管理體制改革的兩個主要部門, 就城市水務(wù)統(tǒng)一管理加強協(xié)調(diào)與合作至關(guān)重要。最關(guān)鍵一步, 即以水資源統(tǒng)一管理和城鄉(xiāng)水效勞統(tǒng)籌為中心目標(biāo), 制定水務(wù)開展規(guī)劃, 合理確定水資源的開發(fā)、利用、治理、節(jié)約、配置、保護(hù)各方面開展目標(biāo), 兼顧城鄉(xiāng)生活、生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境等各種用水需求, 協(xié)調(diào)規(guī)劃水源、水廠、管網(wǎng)、排水、污水處理與回用, 水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理等各方面工程建立,確保本地水資源在整體上發(fā)揮出最大的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益。兩個部門之間應(yīng)建立起為城市整體開展而效勞的觀念, 做到統(tǒng)一政策, 統(tǒng)一投

27、入, 統(tǒng)設(shè), 統(tǒng)一調(diào)度, 統(tǒng)一監(jiān)測, 統(tǒng)一治理, 統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn), 統(tǒng)一收費等, 實現(xiàn)城市建立的整體協(xié)調(diào)。在現(xiàn)行管理體制下水務(wù)主管部門將長期面臨與環(huán)保部門之間就水質(zhì)管理權(quán)限而產(chǎn)生的分歧, 迫切需明確職責(zé)定位和加強協(xié)調(diào)合作。水務(wù)部門的水質(zhì)監(jiān)測應(yīng)定位為行業(yè)監(jiān)測, 為行業(yè)管理提供依據(jù), 同時就限制排污總量向環(huán)保部門提出意見建議并具有相關(guān)監(jiān)視權(quán)限; 環(huán)保部門的監(jiān)測屬于環(huán)境監(jiān)測疇, 環(huán)保部門的監(jiān)測數(shù)據(jù)和資料是政府環(huán)境決策的依據(jù), 但具體到水資源質(zhì)量的保護(hù)則應(yīng)與水務(wù)部門協(xié)同管理。34 完善與水務(wù)一體化相適應(yīng)的法律法規(guī)體系和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)逐步建立健全與水務(wù)一體化相適應(yīng)的、表達(dá)水務(wù)行業(yè)管理職能的法律法規(guī)體系, 有效解決

28、不同部門政策法規(guī)不協(xié)調(diào)、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法不力的問題,明確界定政府、管理部門、企業(yè)、公眾的責(zé)權(quán), 是依法治水、實現(xiàn)水務(wù)行業(yè)有效管理和運行的制度根底。國家層面上應(yīng)不斷完善涉水法律法規(guī)和規(guī)章體系, 在協(xié)調(diào)各涉水部門關(guān)系的根底上, 對現(xiàn)有的涉及城市水務(wù)的行政法規(guī)和部門規(guī)章進(jìn)展修訂和完善, 并盡快制定與水務(wù)一體化要求相適應(yīng)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與運行規(guī), 從而加強對各地水務(wù)管理和運營的指導(dǎo)。在流域?qū)用? 應(yīng)制定促進(jìn)流域水資源一體化管理的政策法規(guī)并盡快出臺實施, 統(tǒng)籌考慮流域上下游、左右岸、干支流之間各用水主體的用水、排水、污水處理與回用、水生態(tài)環(huán)境治理恢復(fù)等事務(wù), 規(guī)包括流域或獨立的小流域圍的水資源開發(fā)利用和節(jié)約保護(hù)

29、, 實現(xiàn)流域各類水資源統(tǒng)一配置和水環(huán)境有效治理保護(hù)。在省級層面(包括有立法權(quán)的較大的市), 應(yīng)密切結(jié)合本地實際, 清理與水務(wù)一體化管理體制不相適應(yīng)的地方性水務(wù)法規(guī)和規(guī)章, 按照城市水務(wù)統(tǒng)一管理的要求, 逐步建立健全水資源和水環(huán)境保護(hù)、城市供排水、污水處理及回用、方案用水與節(jié)約用水、城市防洪等方面的地方性水管理法規(guī)和規(guī)章。已經(jīng)成立水務(wù)局或己經(jīng)實施水務(wù)一體化管理的城市應(yīng)針對城市水務(wù)執(zhí)法和行政管理中存在的突出問題, 制定適合本地區(qū)開展特點的水務(wù)管理方法。結(jié)合國家制定的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和運行規(guī), 著重于當(dāng)前開展最薄弱和最緊迫的領(lǐng)域, 制定和完善適合自身水務(wù)運營的標(biāo)準(zhǔn)規(guī), 以爭取在較短時間實現(xiàn)一個既可承受也可執(zhí)

30、行, 并對現(xiàn)狀有明顯改觀的水務(wù)開展目標(biāo), 表達(dá)新的水務(wù)管理體制的優(yōu)越性。35 以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和推進(jìn)水務(wù)市場化來促進(jìn)水務(wù)一體化管理目標(biāo)實現(xiàn)隨著城鎮(zhèn)化水平的提高和城市規(guī)模的擴大,城鄉(xiāng)之間的水事聯(lián)系嚴(yán)密, 相互影響不斷增加,城市水務(wù)一體化管理應(yīng)將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水務(wù), 促進(jìn)城鄉(xiāng)公共水效勞均等化作為重要的改革目標(biāo)著力加以實現(xiàn)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水效勞, 即以效勞城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活為目標(biāo), 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水資源管理, 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水情調(diào)度, 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水務(wù)設(shè)施建立與管理, 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水務(wù)運行, 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水生態(tài)環(huán)境保護(hù), 從而提高水資源與水環(huán)境承載能力和水效勞保障能力, 實現(xiàn)城鄉(xiāng)可持續(xù)開展。同時, 我國一直探索建立政府主導(dǎo)、社會籌資、市場運作、企

31、業(yè)管理的水務(wù)良性運行機制。一是促進(jìn)城市供排水效勞縱向一體化, 防止產(chǎn)業(yè)鏈分割帶來的經(jīng)濟(jì)損失及交易本錢增加, 并推動水務(wù)行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條投資、建立和運營一體化。二是在城鄉(xiāng)區(qū)域整體布局供排水和治污等水效勞, 實現(xiàn)城鄉(xiāng)水務(wù)一體化, 并通過特大型水務(wù)集團(tuán)嘗試獨立的小流域圍的水務(wù)一體化運營。完善水務(wù)運營機制, 重點應(yīng)大力完善水務(wù)多元化的投融資體制和機制。一方面, 從上到下理順和整合供排水與污水處理的原有投資渠道, 將原來分割管理的各類水務(wù)資金統(tǒng)一運用。另一方面, 界定好投資者、使用者、管理者和受益者的責(zé)權(quán)關(guān)系,創(chuàng)造條件促使民間資本和海外資本進(jìn)入城鄉(xiāng)水務(wù)行業(yè), 加快城市水務(wù)設(shè)施建立。自2002 年水務(wù)市場化改

32、革以來, 2021年5月頒發(fā)5國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資安康開展的假設(shè)干意見6 (國發(fā)12021213號), 明確支持民間資本進(jìn)入城市供水、污水處理等水務(wù)領(lǐng)域。但如果不能建立水價市場化形成機制, 善水價本錢監(jiān)審和公開, 就難以引入民資,水價市場化能有利于提高水質(zhì)和效勞。5月31 日,國務(wù)院明確要求發(fā)改委住建部、水利部和財政部四部委聯(lián)合推進(jìn)水價改革。水價改革應(yīng)以建立/ 水價與本錢聯(lián)動機制0為根本目標(biāo), 從引進(jìn)市場機制入手, 抓好本錢監(jiān)審這個必要前提和法制保障, 盡快出臺/城市供水定價本錢監(jiān)審方法0。同時, 建立水務(wù)產(chǎn)業(yè)投資基金, 探索股權(quán)投資模式, 以權(quán)益融資為主防止負(fù)債率過高。36 建立健全