1、生物多樣性適應氣候變化法律問題初探    關鍵詞生物多樣性；氣候變化；環(huán)境法 楊 華(1979),男,上海政法學院副教授,復旦大學博士后研究人員,主要研究方向為環(huán)境資源法。(上海 201701) 本文為上海市法學會重點招標課題(項目編號:2010滬法課重字第7號)及上海市教委經(jīng)濟法學重點學科(項目編號:J52101)的研究成果。 當前,氣候變化問題逐漸成為生物多樣性公約關注的焦點。氣候變化直接或者間接地導致海平面上升、局部干旱、厄爾尼諾現(xiàn)象頻發(fā)、世界各地水患不斷,對自然生態(tài)系統(tǒng)和物種產(chǎn)生了嚴重影響,很多物種在氣候變化的大背景下瀕臨滅絕,生物多樣性保護已成

2、為全球關注的重要問題。本文主要從生物多樣性應對氣候變化的適應性法律措施入手,談談自己的看法。 一、氣候變化與生物多樣性的關系 (一)氣候變化嚴重影響生物多樣性 氣候變化產(chǎn)生的不利影響包括氣候變化所造成的自然環(huán)境或生物區(qū)系的變化,這些變化對自然的和人為管理下的生態(tài)系統(tǒng)的組成、復原力或生產(chǎn)力,或?qū)ι鐣?jīng)濟系統(tǒng)的運作,或?qū)θ祟惖慕】岛透＠a(chǎn)生重大的有害影響。其中,生物多樣性所受到的損害是氣候變化不利影響的典型表現(xiàn)之一。“生物多樣性”是指所有來源的活的生物體中的變異性,這些來源包括陸地、海洋和其他水生生態(tài)系統(tǒng)及其所構成的生態(tài)綜合體,它包括物種內(nèi)、物種之間和生態(tài)系統(tǒng)等方面的多樣性。在過去50年間,人類改

3、變生態(tài)系統(tǒng)的速度和廣度超過歷史上其他任何時期,而物種滅絕速度增加到地球史上典型時期速度的1 000倍。據(jù)政府間氣候變化委員會(IPCC)估測,如果氣溫上升1.52.5攝氏度,20%30%的物種將面臨滅絕的命運,如果按照目前的溫室氣體排放水平發(fā)展下去,在21世紀,很多生態(tài)系統(tǒng)的還原能力或者適應自然的能力可能趕不上氣候變化帶來的災難。1還有研究表明,氣候變化可以改變生態(tài)學上所講的“生態(tài)系統(tǒng)分界線”,分界線受到改變的區(qū)域內(nèi)的物種將面臨重新適應或者滅絕的境地。氣候變化還可以改變生物的基因和細胞,影響物種的繁殖期,有研究發(fā)現(xiàn),氣候變化所帶來的物種滅絕影響超出了改變物種生態(tài)棲息地所帶來的影響。2根據(jù)最新出

4、版的中國物種紅皮書,中國符合世界自然保護聯(lián)盟確定的瀕危等級物種比例分別為:無脊椎動物34.74%,脊椎動物35.92%,裸子植物69.91%,被子植物86.63%,大大超過了早期估計的20%30%的比例。3中國膠州灣的經(jīng)濟開發(fā)就是明顯例證。膠州灣在1928年的面積是535平方公里,目前只有360多平方公里,減少30%多；1935年的納潮量約12億立方米,現(xiàn)在只有7億立方米,下降40%多；1960年前后的膠州灣河口生物物種有54種,到20世紀80年代只有17種,減少近70%,原有的優(yōu)勢物種有14種,現(xiàn)在只剩下1種,減少93%。面對如此嚴峻的形勢,我們需要加強生物多樣性自然適應和人為適應氣候變化方

5、面的研究,尤其是通過法律的方式制定規(guī)范的適應措施。 (二)生物多樣性適應氣候變化的法律基礎 生物多樣性適應氣候變化包括其自然適應和人為適應兩個方面,自然適應是依靠物種的自身進化、遷移來解決；人為適應是通過基因保存、物種特殊保護、生態(tài)系統(tǒng)重建與恢復、提高物種的進化能力等方面加以適應。中國必須從國家戰(zhàn)略的高度通過規(guī)范性的法律制度加以解決。 生物多樣性和氣候變化雖然是兩種現(xiàn)象,分屬于兩個國際公約加以規(guī)定,但是兩者相互之間存在一定的聯(lián)系,而且已經(jīng)在實現(xiàn)各自公約的目標上取得一定的共識。2007年5月22日,世界第14個生物多樣性日的主題就定為“氣候變化與生物多樣”,生物多樣性公約秘書處指出,氣候變化被認

6、為是對生物多樣性最大的威脅之一,合理應對氣候變化對保護生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)及其向人類社會提供的服務是至關重要的。聯(lián)合國氣候變化框架公約的主要目標是通過京都議定書等全球協(xié)定,通過氣候變化大會的召開進行談判、磋商,以找到控制氣候變化和適應氣候變化的解決辦法,并向全球提供政策性的指導以抑制大氣中的溫室氣體。生物多樣性公約的主要目標是保護生物多樣性及其可持續(xù)利用,公平分配和利用基因資源所產(chǎn)生的利益。為了達到兩個公約的目標,公約的成員國已經(jīng)開始著手綜合處理、加強合作。例如生物多樣性公約秘書處在2003年專門設立“生物多樣性和氣候變化技術專家特別小組”,研究生物多樣性和氣候變化的內(nèi)在聯(lián)系,并就生物多樣性公

7、約與聯(lián)合國氣候變化框架公約及其京都議定書的實施進行綜合考慮,以便提出指導性的策略和方法建議。而且這兩個公約還在聯(lián)合國防治沙漠化公約的秘書處設立了一個聯(lián)絡小組,專門負責將生物多樣性和氣候變化的要求結合起來。京都議定書將聯(lián)合履約機制和清潔發(fā)展機制運用到發(fā)展中國家,開展CDM項目以及其他植樹造林、節(jié)能減排項目,這對生物多樣性的保護具有積極意義。        在國內(nèi)法上,很多國家也在著手制定適應氣候變化的法律法規(guī)。2009年12月8日,法國生態(tài)國務秘書Jouanno女士宣布法國正式啟動“適應氣候變化國家計劃”的制定工作,

8、并通過了法案。法國適應氣候變化措施有兩種形式:自發(fā)性適應和規(guī)劃性適應。其他生物多樣性公約的締約方,如日本、歐盟等都已經(jīng)制定了自己的戰(zhàn)略與行動計劃。中國也在著手制定中國生物多樣性保護應對氣候變化國家方案,這是在中國應對氣候變化國家方案的框架下,結合生物多樣性問題制定的戰(zhàn)略規(guī)劃。 生物多樣性公約第6條要求每一締約國應按照其特殊情況和能力,為保護和持續(xù)利用生物多樣性,制定國家戰(zhàn)略、計劃或方案,或為此目的變通其現(xiàn)有戰(zhàn)略、計劃或方案,這些戰(zhàn)略、計劃或方案除其他外應體現(xiàn)本公約內(nèi)載明與該締約國有關的措施。生物多樣性公約的第8條、第15條、第16條、第18條及第19條都強調(diào)了各國通過立法形式保護生物多樣性的重

9、要性。因此,綜上所述,生物多樣性適應氣候變化有其國內(nèi)、國際法律基礎。 二、中國生物多樣性適應氣候變化的法律實踐及問題分析 (一)中國生物多樣性適應氣候變化的法律實踐 國家環(huán)保部副部長吳曉青曾指出,做好生物多樣性應對氣候變化的工作,既是保護生物多樣性的必要措施,也是減緩氣候變化的重要途徑。生物多樣性可以反過來影響氣候,比如森林資源可以降低溫度、吸收二氧化碳,濕地和泥沼可以固存二氧化碳,同時,氣候變化也可能造成某種生物的迅速繁殖,可能給氣候變化帶來正面影響,進而有助于降低溫度。中國是最早加入生物多樣性公約的國家之一,但在維護生物多樣性問題上,在立法、政策制定與實施、保護和適應生物多樣性的能力方面,

10、仍然存在很多問題。中國先后頒布了環(huán)境保護法、野生動物保護法、森林法以及自然保護區(qū)條例、野生植物保護條例等一系列法律法規(guī),建立了生物多樣性履約協(xié)調(diào)機制和生物物種資源保護部際聯(lián)席會議制度,制定實施了中國生物多樣性保護行動計劃、全國生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃綱要、全國生物物種資源保護與利用規(guī)劃綱要、全國濕地保護工程實施規(guī)劃(2005-2010年)以及農(nóng)業(yè)七大體系建設、林業(yè)六大工程以及種資源保存等重大行動,對生物多樣性的保護起到了很大的作用。但是隨著全球氣候變化的迅速加劇,這些措施的效果很不明顯,我們必須采取更加有力的手段來適應氣候變化給生物多樣性帶來的不利影響。 (二)中國生物多樣性適應氣候變化的法律問題 第

11、一,生物多樣性保護戰(zhàn)略法律指導思想不夠。綜合考察這些法律性文件,我們發(fā)現(xiàn),這些規(guī)范性文件沒有將生物多樣性的重要性體現(xiàn)出來,只是將生物多樣性作為一項環(huán)境資源法律要素加以規(guī)定,沒有體現(xiàn)生物多樣性帶來的生態(tài)系統(tǒng)價值。在當前氣候變化背景下,生物多樣性面臨的物種滅絕等嚴重威脅沒有得到足夠的重視,法律保護問題上也沒有體現(xiàn)其國家戰(zhàn)略性、全局性,對生物多樣性保護應對氣候變化的整體指導思想、法律原則,以及生物多樣性保護的戰(zhàn)略總目標和階段目標都沒有體現(xiàn)。這與當前物種瀕危、滅絕的嚴峻現(xiàn)實無法匹配,因此,制定中國生物多樣性保護應對氣候變化的戰(zhàn)略與行動計劃,以系統(tǒng)地指導國內(nèi)相關工作顯得非常必要、非常緊迫! 第二,法律供

12、給明顯不足。中國雖然有環(huán)境保護法、野生動物保護法、野生植物保護法、森林法以及自然保護區(qū)條例等法律法規(guī),但是法律、法規(guī)中甚至連“生物多樣性”的字眼都沒有。環(huán)境保護法是1989年制定的,當時環(huán)境保護的指導思想更側重污染防治,對生物多樣性保護顯然沒有顧及到,尤其是在當前氣候變化成為國內(nèi)外熱點問題的情況下,該部法律的滯后性更加凸顯。野生動物保護法、野生植物保護法本來應該成為保護生物多樣性的重要法律,但是由于這兩部法律有其固有的缺陷:一是它們關注的只是野生動物、野生植物,與生物多樣性的整體性保護有明顯差距；二是偏重于對瀕危動植物的保護,與生物多樣性的持續(xù)保護有差距；三是它們根本不涉及保護動植物如何應對氣

13、候變化的問題。然而隨著氣候變化的生物遷移是影響生物多樣性的重要因素,根據(jù)研究表明,氣候變化的速度已經(jīng)快于生物遷移，4那么,法律如何在適應這種狀況方面發(fā)揮價值、能否發(fā)揮價值、發(fā)揮多大的價值是擺在我們面前的重要問題。森林法、自然保護區(qū)條例等法律本來應當發(fā)揮保護生物棲息地的重要功能,但是由于立法目的的定位,導致森林法片面注重保護森林、林木資源,其中大多是關于森林經(jīng)營、采伐、植樹造林等方面的規(guī)定,調(diào)整氣候僅僅是其附帶效果,而保護物種棲息地根本沒有提到,顯然被排除在立法目的之外；自然保護區(qū)條例只是為了加強自然保護區(qū)的建設和管理,為保護自然環(huán)境和自然資源而制定的,生物多樣性保護成為該法的分外之事。顯然,這

14、些法律規(guī)定在保護生物多樣性問題上也是不行的。因此,通過分析表明,中國法律法規(guī)在保護生物多樣性適應氣候變化問題上,存在著嚴重的供給不足。 另外,已有的生物多樣性政策性文件,比如中國生物多樣性保護行動計劃這一保護生物多樣性的針對性文件,也缺少相應的制度保護措施,其間大量的篇幅在唱“贊歌”,認為中國已有森林法、漁業(yè)法、野生動物保護法、自然保護區(qū)管理條例等體系完備的法律規(guī)定,但令人遺憾的是該文件制定過程中并沒有深究這些法律的實際效用。所以,我們不能沉醉于形式的法律,更要注重法律的效果。美國著名法學家博登海默說：“如果包含在法律規(guī)則部分中的應然內(nèi)容仍停留在紙上，而并不對人的行為產(chǎn)生影響，那么法律只是一種

15、神話，而非現(xiàn)實?！?(P239)因此,行之有效的基本制度還是需要及時制定實施的。一些領域,目前還存在法律的空白地帶,比如生態(tài)保護、轉基因生物安全、生物遺傳資源獲取與惠益分享、外來入侵物種環(huán)境安全、環(huán)保用微生物進出口管理等方面,亟須制定和完善相應的法律加以規(guī)范。        第三,法律的實施機關分割明顯。中國履行生物多樣性公約國家機制的常設辦事機構是設在國家環(huán)保部自然生態(tài)司的“國家生物多樣性保護履約辦公室”,而履行聯(lián)合國氣候變化框架公約的常設辦事機構設在國家發(fā)改委的“國家應對氣候變化領導小組辦公室”。國際公約履行機

16、構設置及履約機構的主管機關差異如此之大,導致履行生物多樣性公約和履行聯(lián)合國氣候變化框架公約不能互相協(xié)調(diào),造成履約效果不好,增加生物多樣性適應氣候變化問題的難度和成本。國際社會已經(jīng)制定好關于生物多樣性、氣候變化和土地荒漠化的里約三項公約之間聯(lián)合工作方案,說明公約的聯(lián)合履行得到了國際社會的認同,但是中國目前還維持在原來的狀態(tài)下,對于推動生物多樣性保護適應氣候變化是不利的。 第四,對破壞生物多樣性行為的懲罰力度不夠。瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約等公約要求締約國禁止瀕危動植物種國際貿(mào)易。中國的相關法律也有相應的禁止性規(guī)定,然而在中國卻有大量的瀕危動植物種貿(mào)易行為再現(xiàn),且其數(shù)量之巨讓人瞠目結舌,說明中國

17、的法律懲罰措施威懾力不大,懲罰力度遠遠不夠。另外,中國實施生物多樣性保護的部門之間不協(xié)調(diào),公安部門、林業(yè)部門、農(nóng)業(yè)部門等保護的措施和力度差異較大,懲罰的尺度也不統(tǒng)一。因此,強化法律的威懾力和執(zhí)行效果是值得思考的問題。中國環(huán)境法律大量充斥著“國家鼓勵”、“國家提倡”、“國家推廣”等口號式的條文,不具有可操作性。同時法律雖然設定了保護動植物、保護環(huán)境的義務,但是并沒有相應的法律責任規(guī)定,沒有法律責任的規(guī)定失去了法律本來的面目。6(P73)當然,懲罰力度不夠是中國環(huán)境資源法體系的通病,然而,這個問題不能長久置之。 另外,從環(huán)境標準和技術角度來看,研究十分匱乏。7比如對基因、物種、生態(tài)系統(tǒng)的不同層次的

18、生物多樣性研究,對生物多樣性變化的指標和評估方法、生物棲息地在氣候變化后遭到散失和破壞的研究,對氣候變化對生物多樣性的間接影響、突發(fā)極端天氣現(xiàn)象對生物多樣性的影響等問題的研究,中國甚至還沒有起步,還需要花費大量的人力、物力和財力加以研究和規(guī)范。 三、中國生物多樣性適應氣候變化的法律解決思路 根據(jù)生物多樣性公約和聯(lián)合國氣候變化框架公約的倡導,結合生物多樣性實際情況,中國生物多樣性適應氣候變化的法律解決思路有以下幾點: 第一,制定國家生物多樣性應對氣候變化的戰(zhàn)略指導思想。中國有必要依據(jù)中國應對氣候變化框架方案的指導思想盡快實施中國生物多樣性保護應對氣候變化國家方案,全面指導生物多樣性保護工作,并適時進行必要的配套立法,或者進行相應法律的修改與完善。我們應對現(xiàn)有的立法進行整合,改變舊法中缺少生物多樣性保護、氣候變化應對的現(xiàn)狀,適時推進中國生物多樣性保護適應氣候變化的國際合作,注重生物多樣性保護的整體性、生態(tài)性,改變單一保護措施的不足。 第二,建立生物多樣性公約、聯(lián)合國氣候變化框架公約的聯(lián)合履約機制,改變現(xiàn)存的兩個公約履行機構分割的局面。生物多樣性公約第6條要求每一締約國應盡可能并酌情將生物多樣性的保護和持續(xù)利