1、第6章 非政府公共組織本章重點(diǎn)非政府公共組織的特征與基本類(lèi)型非政府公共組織參與公共管理的依據(jù)我國(guó)事業(yè)單位及其管理體制的形成、存在問(wèn)題與改革我國(guó)非政府公共組織的發(fā)展與面臨的困境本章內(nèi)容6.1 非政府公共組織概述6.2 非政府公共組織參與公共管理的依據(jù)6.3 非政府公共組織的歷史與現(xiàn)狀6.4 非營(yíng)利組織6.5 事業(yè)單位6.1 非政府公共組織概述一、非政府公共組織的概念二、非政府公共組織的特征三、非政府公共組織的分類(lèi)四、非政府公共組織參與公共管理的方式一、非政府公共組織的概念人類(lèi)活動(dòng)的三大領(lǐng)域，政治活動(dòng)領(lǐng)域 政治國(guó)家 政府組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) 營(yíng)利組織社會(huì)活動(dòng)領(lǐng)域 公民社會(huì) 第三部門(mén)非政府公共

2、組織的涵義：觀點(diǎn)1：認(rèn)為所有政府和企業(yè)以外的社會(huì)組織都是非政府公共組織。如研究機(jī)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)、工會(huì)、商會(huì)、體育組織、慈善機(jī)構(gòu)、宗教組織、青年組織、民間基金，各種民間組織、衛(wèi)生組織、文化組織甚至政黨也包含其中。這種看法是最廣義的。觀點(diǎn)2：非政府公共組織是合法的、非政府、非營(yíng)利、非黨派性質(zhì)的實(shí)行自主管理的民間志愿性的非成員組織,它們采取網(wǎng)絡(luò)型的組織體制,致力于解決各種社會(huì)性問(wèn)題。這是最狹義的觀點(diǎn)。觀點(diǎn)3：非政府組織是不以營(yíng)利為目的,主要開(kāi)展各種志愿性的公益或互益活動(dòng)的非政府的社會(huì)組織。它有三個(gè)屬性：非營(yíng)利性、志愿性、非政府性。觀點(diǎn)4：非政府公共組織是一種不以營(yíng)利為目的的、在企業(yè)和政府未能開(kāi)展活動(dòng)的

3、領(lǐng)域?yàn)樯鐣?huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的社會(huì)組織。觀點(diǎn)5：美國(guó)霍普金斯大學(xué)非營(yíng)利組織比較研究中心提出的“結(jié)構(gòu)運(yùn)作定義”。薩拉蒙和海納爾認(rèn)為，凡符合組織性、民間性、非營(yíng)利性、自治性、志愿性、非宗教性和非政治性這七個(gè)特征的組織都可視為非政府公共組織。教材觀點(diǎn)：P115與非政府公共組織相近的概念非營(yíng)利組織（ NPO :non-profit organization ）非政府組織（ NGO :non-goverment organization)獨(dú)立部門(mén)（independent sector)志愿者組織（voluntary organization)慈善組織（charitable organization)

4、免稅組織（tax-exempt organization)公民社會(huì)（civil society)第三部門(mén)（Third Sector)二、非政府公共組織的特征趙黎青認(rèn)為非政府公共組織的主要特征：1. 在一定的價(jià)值觀指導(dǎo)下進(jìn)行活動(dòng)， 不以營(yíng)利為目的，致力于社會(huì)公益性事業(yè)。2.服務(wù)對(duì)象是被主流社會(huì)組織體制所忽視或排斥的邊緣性社會(huì)群體。 3.工作人員組成基于共同信念、目標(biāo)和興趣的個(gè)人之間聯(lián)系之上，具有志愿性。4.通過(guò)基于共同價(jià)值觀之上的協(xié)商與承諾方式獲取資源。 5.采取非等級(jí)的、分權(quán)的網(wǎng)絡(luò)式組織體制。普遍認(rèn)同的觀點(diǎn)：1.組織性。有規(guī)章制度，有組織架構(gòu)，有經(jīng)常性活動(dòng)。2.民間性。在體制上獨(dú)立于政府。但可

5、受政府資助，吸收政府官員參加活動(dòng)。3.公益性。不是以營(yíng)利為目的，其活動(dòng)可以有一定的營(yíng)利，但其利潤(rùn)不能在所有者和管理者之間進(jìn)行分配。4.自治性。自己管理自己，不受制于政府，也不受制于其他組織。5.自愿性。經(jīng)費(fèi)、人員、活動(dòng)都具有自愿性。三 非政府公共組織分類(lèi)聯(lián)合國(guó)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)分類(lèi)體系將其分為三大類(lèi)和15個(gè)小類(lèi)：教育類(lèi)，包括小學(xué)教育、中學(xué)教育、大學(xué)教育、成人教育等；醫(yī)療和社會(huì)工作類(lèi)，包括醫(yī)療保健、獸醫(yī)、社會(huì)工作；其它社區(qū)社會(huì)和個(gè)人服務(wù)類(lèi)，包括環(huán)境衛(wèi)生、商會(huì)和行業(yè)協(xié)會(huì)、工會(huì)、娛樂(lè)組織、圖書(shū)館、博物館及文化機(jī)構(gòu)、運(yùn)動(dòng)與休閑等。我國(guó)非政府公共組織分類(lèi)1.事業(yè)單位2.社區(qū)組織與中介組織3.社會(huì)團(tuán)體4.民辦機(jī)

6、構(gòu)5.公共企業(yè)1.事業(yè)單位是指受?chē)?guó)家行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，沒(méi)有生產(chǎn)收入，由國(guó)庫(kù)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，不實(shí)行經(jīng)濟(jì)核算，提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞動(dòng)服務(wù)的社會(huì)組織， 是一種有別于黨政群機(jī)關(guān)和企業(yè)，受?chē)?guó)家管理，所需的經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政撥款或部分撥款支持；它具有獨(dú)立法人資格，以追求社會(huì)效益為主，同時(shí)也謀求合法的經(jīng)濟(jì)利益，它所獲得的利潤(rùn)不在所有者和管理者之間分配。事業(yè)單位主要從事：教育，科研，文化，體育，衛(wèi)生等行業(yè)。它包括：學(xué)校，科研機(jī)構(gòu)，新聞，出版，廣播影視，圖書(shū)館，博物館，文化館，展覽館，文物單位，醫(yī)療，防疫，藥檢機(jī)構(gòu)，體育設(shè)施管理單位，體育訓(xùn)練機(jī)構(gòu)等。2.社區(qū)組織與中介組織是聚集在一定區(qū)域內(nèi)的社會(huì)群體，按一定的規(guī)范和制度結(jié)合起來(lái)

7、的社會(huì)共同體。在職能承擔(dān)了政府轉(zhuǎn)移出來(lái)的部分職能；在性質(zhì)上具有明顯的社會(huì)性、福利性和保障性；在服務(wù)方式上，既提供無(wú)償服務(wù)，也提供有償服務(wù)，但不以營(yíng)利為主要目的，社會(huì)效益和社會(huì)價(jià)值才是社區(qū)組織的主要目的。 社區(qū)組織城市居委會(huì)，農(nóng)村村委會(huì)，調(diào)解委員會(huì)，幫教委員會(huì)，治安巡邏隊(duì)，衛(wèi)生服務(wù)隊(duì)，擁軍優(yōu)屬小組中介組織仲裁機(jī)構(gòu)，公證機(jī)構(gòu)，質(zhì)量認(rèn)證機(jī)構(gòu)，資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，律師事務(wù)所，審計(jì)師事務(wù)所，會(huì)計(jì)師事務(wù)所等。3.社會(huì)團(tuán)體政治性團(tuán)體。工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)、科協(xié)、工商聯(lián)、青聯(lián)、僑聯(lián)、臺(tái)聯(lián)等8個(gè)群眾團(tuán)體。據(jù)社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例，這些組織不必在民政部門(mén)登記。具有濃厚政治色彩和行政色彩。經(jīng)濟(jì)性團(tuán)體。商會(huì)，行業(yè)協(xié)會(huì)，同業(yè)公會(huì)

8、，基金會(huì)，社會(huì)福利團(tuán)體等。文化性團(tuán)體。這類(lèi)團(tuán)體包括：文聯(lián)，學(xué)會(huì)，協(xié)會(huì)，研究會(huì)等。不需要登記注冊(cè)的社會(huì)組織。如單位內(nèi)部的集郵協(xié)會(huì)，大學(xué)校園的學(xué)生社團(tuán)。 我國(guó)民政部把全部社團(tuán)分成四類(lèi)一是學(xué)術(shù)性團(tuán)體，指從事自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)以及交叉學(xué)科研究的團(tuán)體；二是行業(yè)性團(tuán)體，指由同行業(yè)的企業(yè)自愿組織的團(tuán)體；三是專(zhuān)業(yè)性團(tuán)體，指由專(zhuān)業(yè)人員組成或以專(zhuān)業(yè)技術(shù)、專(zhuān)門(mén)資金為從事某項(xiàng)事業(yè)而成立的社會(huì)團(tuán)體；四是聯(lián)合性團(tuán)體，指人群的聯(lián)合體或團(tuán)體的聯(lián)合體。 4.民辦機(jī)構(gòu)民辦機(jī)構(gòu)是指由民間主辦的，旨在推進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展的組織機(jī)構(gòu)。民辦機(jī)構(gòu)基本上沒(méi)有政府的財(cái)政支持，所以必然收取一定的費(fèi)用，提供有償服務(wù)，但它不象企業(yè)那樣，追求利潤(rùn)最大

9、化。這類(lèi)機(jī)構(gòu)主要有：福利院，老年人公寓，老年人活動(dòng)中心，老年醫(yī)療保健中心，托兒所，幼兒園，兒童圖書(shū)館，職業(yè)介紹所，婚姻介紹所，家政服務(wù)中心，信息咨詢(xún)中心等。5.公共企業(yè)不完全以營(yíng)利為目的、還負(fù)有特殊的公共政策義務(wù)的國(guó)有企業(yè)。它是按照企業(yè)的組織形式設(shè)立并按企業(yè)性質(zhì)經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。它具有公共性。利潤(rùn)歸國(guó)家所有；政府對(duì)決策權(quán)的限制；必須承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)為先。分布領(lǐng)域：郵政、交通；供水、供電、供氣、供暖；金融機(jī)構(gòu)；軍工、造幣、航空航天等。四 非政府公共組織參與公共管理的方式1.從事運(yùn)作性發(fā)展項(xiàng)目，向目標(biāo)群體提供特定的產(chǎn)品與服務(wù)。2.從事特定問(wèn)題的研究與教育。3.影響社會(huì)輿論。4.倡議和游說(shuō)

10、。5.抗議與斗爭(zhēng)。6.公益訴訟。1.從事運(yùn)作性發(fā)展項(xiàng)目向目標(biāo)群體提供特定的產(chǎn)品與服務(wù)。如旨在消除貧困的小額信貸制度“Microfinance”，通常由信貸聯(lián)盟、協(xié)會(huì)、合作社專(zhuān)向中低收入階層提供小額度的持續(xù)的信貸服務(wù)。2.從事特定問(wèn)題的研究與教育一般通過(guò)組織專(zhuān)題研究，召開(kāi)討論會(huì)和座談會(huì)或舉辦各類(lèi)培訓(xùn)班，以提高相關(guān)人群的理解能力。一般專(zhuān)業(yè)集團(tuán)，學(xué)術(shù)團(tuán)體，都是通過(guò)這種方式發(fā)揮作用。3.影響社會(huì)輿論通過(guò)各種大眾傳媒，向公眾傳遞其主張，引起公眾注意，提高公眾的認(rèn)知，給政府施加壓力，使政府在決策中充分考慮其主張。4.倡議和游說(shuō)通過(guò)倡議和游說(shuō)決策者來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的主張，譬如乙肝病原攜帶者從發(fā)起違憲審查到將十個(gè)兩

11、會(huì)提案藍(lán)本遞交給兩會(huì)代表，將維權(quán)工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到對(duì)兩會(huì)代表的游說(shuō)動(dòng)員上。5.抗議與斗爭(zhēng)。這種方式較為激進(jìn) ，在中國(guó)較少出現(xiàn)。6.公益訴訟。這種方式是較新的，同時(shí)也是較為不成熟的方式。如中國(guó)政法大學(xué)污染受害者法律幫助中心為福建屏南1634名農(nóng)民訴榕屏化工廠環(huán)境污染一案提供法律幫助和資金支持。 6.2 非政府公共組織參與公共管理的依據(jù)一、理論依據(jù)二、現(xiàn)實(shí)依據(jù)三、參與意義一、理論依據(jù)1.市場(chǎng)失靈與政府失靈理論2.合約失靈理論3.治理理論4.第三方管理理論（亦稱(chēng)志愿失靈理論）1.市場(chǎng)失靈與政府失靈理論市場(chǎng)是網(wǎng)絡(luò)型的體制，人們自愿、平等地在市場(chǎng)中從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，但市場(chǎng)是利潤(rùn)趨向的。政府的活動(dòng)具有社會(huì)公益性，但

12、政府等級(jí)式體制帶有強(qiáng)制性。非政府組織從事社會(huì)公益活動(dòng)，是非強(qiáng)制性的、非等級(jí)性和非利潤(rùn)趨向的網(wǎng)絡(luò)型體制，體現(xiàn)的是為他人、為社會(huì)服務(wù)的奉獻(xiàn)精神和平等合作精神。2.合約失靈理論由美國(guó)法律經(jīng)濟(jì)學(xué)家亨利漢斯曼提出，主張從營(yíng)利性組織的局限性入手來(lái)對(duì)第三部門(mén)的功能需求進(jìn)行分析。合約失靈是指由于信息不對(duì)稱(chēng)等原因的存在，僅僅依靠營(yíng)利組織和消費(fèi)者之間的合約，難以防止?fàn)I利性生產(chǎn)者坑害消費(fèi)者的機(jī)會(huì)主義行為。第三部門(mén)由于受到了“非分配約束”（non-distribution constraint），不能將其獲得的凈收入分配給對(duì)該組織實(shí)施控制的個(gè)人，使得其在提供物品時(shí)具有營(yíng)利組織所無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)，消費(fèi)者更愿意將這類(lèi)服務(wù)委

13、托給不以營(yíng)利為目的的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。 3.治理理論治理理論強(qiáng)調(diào)人類(lèi)政治過(guò)程的重心應(yīng)從統(tǒng)治走向治理，從善政走向善治。治理實(shí)質(zhì)上就是國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的回歸，是政府與第三部門(mén)、私人部門(mén)之間的合作與互動(dòng)。治理理論的核心價(jià)值：主體多元化、方式協(xié)調(diào)化、過(guò)程互動(dòng)化。4.第三方管理理論（亦稱(chēng)志愿失靈理論）這是由第三部門(mén)研究專(zhuān)家、美國(guó)約翰-霍普金斯大學(xué)薩拉蒙提出的理論。他認(rèn)為在之前的第三部門(mén)研究中均存在著某種局限性，那就是第三部門(mén)往往被視作政府和市場(chǎng)失靈之后的輔助性衍生物，而忽略了第三部門(mén)本身在提供公共服務(wù)時(shí)也存在著的缺陷“志愿失靈（voluntary failure）”。 由于政府提供公共服務(wù)的交易成本比第三

14、部門(mén)高，在市場(chǎng)失靈的時(shí)候，第三部門(mén)應(yīng)該作為最初的提供公共服務(wù)的制度，只有在第三部門(mén)提供的服務(wù)不足的情況下，政府才能發(fā)揮作用。政府組織的優(yōu)勢(shì)正好能彌補(bǔ)第三部門(mén)的缺陷，但政府又往往由于過(guò)度科層化而缺乏對(duì)社會(huì)需求的即時(shí)回應(yīng)，而志愿者組織卻能夠根據(jù)個(gè)人需求的不同來(lái)提供相應(yīng)的服務(wù)并在相互之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)以及在小范圍內(nèi)開(kāi)展服務(wù)，這種組織特征上的互補(bǔ)性使得政府與第三部門(mén)建立起了合作關(guān)系。二、現(xiàn)實(shí)依據(jù)政治環(huán)境的角度社會(huì)結(jié)構(gòu)的角度經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的角度三、參與意義政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)國(guó)際6.3 非政府公共組織的歷史與現(xiàn)狀一、國(guó)外非政府公共組織的歷史發(fā)展二、我國(guó)非政府公共組織的發(fā)展三、存在問(wèn)題四、發(fā)展思路三、存在問(wèn)題中國(guó)非政府公共組

15、織的官民兩重性 雙重管理體制政府撥款政府影響人事任免權(quán) 在辦公場(chǎng)所等硬件設(shè)施上依賴(lài)政府四、發(fā)展思路1、政府選擇到社會(huì)選擇2、良性合作3、內(nèi)部良好秩序4、加強(qiáng)內(nèi)部治理1、政府選擇到社會(huì)選擇首先，由政府選擇模式轉(zhuǎn)向社會(huì)選擇模式。非政府公共組織的產(chǎn)生和發(fā)展路徑應(yīng)由國(guó)家法團(tuán)主義向社會(huì)法團(tuán)主義轉(zhuǎn)變，由政府選擇模式向社會(huì)選擇模式轉(zhuǎn)變。 2、良性合作開(kāi)發(fā)非政府公共組織與政府以及企業(yè)的良性合作方式。非政府公共組織既要獲得政府或是企業(yè)的資金支持，又要保持自身的民間性、獨(dú)立性，唯一的出路就是探求新的良性的合作方式。 再次，形成非政府公共組織內(nèi)部的良好秩序。應(yīng)努力使非政府公共組織由直面競(jìng)爭(zhēng)模式向妥協(xié)合作模式發(fā)展。

16、最后，加強(qiáng)各個(gè)非政府公共組織的內(nèi)部治理。(責(zé)信能力、績(jī)效評(píng)估、監(jiān)督機(jī)制） 6.4非營(yíng)利組織一、非營(yíng)利組織的特征與分類(lèi)二、非營(yíng)利組織是公共管理主體的必要組成部分三、當(dāng)代中國(guó)公共管理中的非營(yíng)利組織非營(yíng)利組織以增進(jìn)社會(huì)公共利益為組織目標(biāo)，且是非官方的，即本身并不具有行政權(quán)力的公共組織。非強(qiáng)制性和服務(wù)性一、非營(yíng)利組織的特征與分類(lèi)（一）特征（二）非分配性約束（三）分類(lèi)（一）特征1.正式組織性2.非政府性3.非利潤(rùn)分配性4.自主管理性5.志愿性6.公共性（二）非分配性約束非營(yíng)利組織不能把獲得的凈收入分配給對(duì)該組織實(shí)施控制的個(gè)人，包括組織成員、管理人員、理事等，凈收入必須保留，完全用于為追逐的進(jìn)一步發(fā)展提供

17、資金。是區(qū)別于營(yíng)利性組織的最重要的特征契約失靈情況下，對(duì)生產(chǎn)者機(jī)會(huì)主義行為的有力制度約束（三）分類(lèi)根據(jù)功能：宗教性組織社會(huì)性組織文化性組織學(xué)術(shù)性組織保護(hù)性組織政治性組織慈善性組織社會(huì)運(yùn)動(dòng)組織我國(guó)非營(yíng)利組織的分類(lèi)已登記非營(yíng)利組織社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例基金會(huì)管理?xiàng)l例民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例未登記非營(yíng)利組織沒(méi)有或不能在民政部門(mén)登記的非營(yíng)利組織掛靠在政府或事業(yè)單位的民辦單位單位內(nèi)部的社會(huì)組織以企業(yè)形式轉(zhuǎn)登記的非營(yíng)利組織二、非營(yíng)利組織是公共管理主體的必要組成部分1.是微觀的社會(huì)服務(wù)和管理職能的主要承擔(dān)者2.能提高公共物品的供給效率3.能較好地滿足社會(huì)多元化的需求4.是當(dāng)代公共管理社會(huì)化和市場(chǎng)化的必然

18、要求三、當(dāng)代中國(guó)公共管理中的非營(yíng)利組織（一）我國(guó)非營(yíng)利組織的興起（二）我國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展存在的問(wèn)題（三）我國(guó)非營(yíng)利組織改革發(fā)展的基本取向（一）我國(guó)非營(yíng)利組織的興起市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革后逐步形成和發(fā)展起來(lái)的公民社會(huì)的要求，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相生相伴政府職能的轉(zhuǎn)變要求建立非營(yíng)利組織（二）我國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展存在的問(wèn)題1.非營(yíng)利組織自身存在的問(wèn)題2.外在環(huán)境問(wèn)題1.非營(yíng)利組織自身存在的問(wèn)題1）身份不清2）缺乏資金3）內(nèi)部組織不健全4）行為缺乏代表性和規(guī)范性2.外在環(huán)境問(wèn)題1）培育和監(jiān)督管理脫節(jié)2）重登記而忽視過(guò)程監(jiān)督3）法制薄弱（三）我國(guó)非營(yíng)利組織改革發(fā)展的基本取向1.大力培育非營(yíng)利組織2.加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)督管理6.5事業(yè)單位一、事業(yè)單位的含義與特征二、事業(yè)單位改革準(zhǔn)政府組織介于政府組織和非營(yíng)利組織之間的一種過(guò)渡型公共組織，即非營(yíng)利的以增進(jìn)公共利益為組織目標(biāo)，但通過(guò)授權(quán)等行使一定的行政權(quán)力或通過(guò)所具有的公共權(quán)威管理公共事務(wù)，對(duì)公共事務(wù)的管理具有一定強(qiáng)制性的公共組織。一、事業(yè)單位的含義與特征（一）含義（二）特征（一）含義受?chē)?guó)家行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，沒(méi)有生產(chǎn)收入、所需經(jīng)費(fèi)由國(guó)庫(kù)支出、不實(shí)行經(jīng)濟(jì)核算、主要提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)服務(wù)的社會(huì)組織。主要集中在科教文衛(wèi)等領(lǐng)域事業(yè)單