1、城市規(guī)劃可持續(xù)性評價方法(fngf)探討作者(zuzh)：洪亮平 林丹提交(tjio)日期：2007-06-21 22:05:54提交者：aragon文章來源: HYPERLINK /admin/view.asp?newsid=6352 t _blank /admin/view.asp?newsid=6352如轉(zhuǎn)載本文，請注明轉(zhuǎn)自： HYPERLINK 區(qū)域與旅游規(guī)劃空間站()提 要：在可持續(xù)性評價的發(fā)展脈絡(luò)與實踐背景下，論述了可持續(xù)性評價與城市規(guī)劃的相互關(guān)系，闡述了城市規(guī)劃可持續(xù)性評價的概念、基本內(nèi)容、工作程序與技術(shù)方法。介紹了深圳2030城市發(fā)展策略可持續(xù)性評價方法的實際應(yīng)用。最后探討了我

2、國未來開展城市規(guī)劃可持續(xù)性評價的發(fā)展趨勢。 關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃，可持續(xù)性，評價環(huán)境影響評價，戰(zhàn)略環(huán)境評價 隨著2003年我國環(huán)境影響評價法以及規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則的實施，城市規(guī)劃環(huán)境影響評價受到地方政府和有關(guān)部門的重視，并對城市規(guī)劃編制開始產(chǎn)生影響。武漢市作為全國“規(guī)劃環(huán)評”的試點之一，2006年相繼開展了武漢王家墩中心商務(wù)區(qū)建設(shè)規(guī)劃、武漢科技新城總體規(guī)劃等11個項目的環(huán)境影響評價，由此推動了武漢市其它規(guī)劃層次的規(guī)劃環(huán)評工作。與西方發(fā)達國家相比，我國的規(guī)劃環(huán)評工作雖起步較晚但發(fā)展迅速。歐盟國家自1985年歐共體強制推行“環(huán)境影響評價”，到2001年發(fā)布并推行“戰(zhàn)略性環(huán)境評價”，到2004年英

3、國開始實行“可持續(xù)性評價”，其發(fā)展歷程經(jīng)歷了由具體要素評價向多學(xué)科綜合目標(biāo)評價的過程，其理論、方法和實踐經(jīng)驗可供我國借鑒。 1可持續(xù)性評價的發(fā)展脈絡(luò)與實踐背景 自1969年美國國家環(huán)境政策法案(NEPA，1969)頒布，人們便開始關(guān)注并進行建設(shè)項目的“環(huán)境影響評價”(EIA：Environmental Impact Assessment)工作。與此同時，許多國家也開始通過相關(guān)法規(guī)建立官方的環(huán)境影響評價制度。如加拿大(1973年)、澳大利亞(1974年)、聯(lián)邦德國(1975年)、法國(1976年)及其它40多個國家相繼于1980年代建立了比較完善的環(huán)境影響評價制度。這一時期環(huán)境影響評價主要是針對

4、具體建設(shè)項目可能對周圍環(huán)境所造成的影響(如水、空氣、土壤、噪聲、景觀等)進行評估和監(jiān)測。 1987年可持續(xù)發(fā)展概念明確提出來之后，一些環(huán)境影響評價工作者建議：一方面，應(yīng)對環(huán)境影響評價進行更綜合的分析，使之包含更廣泛的評價因子；另一方面，除對具體建設(shè)項目應(yīng)進行環(huán)境影響評價外，對于城市、區(qū)域、甚至國家層面上的重要政策、計劃和規(guī)劃可能對環(huán)境造成的潛在影響也應(yīng)進行評價和監(jiān)測，并使之與決策制定過程相整合。在此背景下，1990年代開始，“戰(zhàn)略性環(huán)境評價”(SEA：Strategic Environmental Assessment)作為“第二代”環(huán)境影響評價方法開始在許多國家得到應(yīng)用和推廣。它作為“第一代

5、”建設(shè)項目環(huán)境影響評價方法的升級，包括了環(huán)境、經(jīng)濟、社會因素在內(nèi)的更廣泛的評價框架(kun ji)，并且隨著區(qū)域開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、自然資源開發(fā)利用和城市規(guī)劃所造成的環(huán)境影響越來越廣泛和突出，戰(zhàn)略環(huán)評作為實施可持續(xù)發(fā)展的一種先導(dǎo)步驟和實際措施開始被廣泛應(yīng)用于各國戰(zhàn)略決策和規(guī)劃制訂之中。到2001年，歐盟開始發(fā)布并推行“戰(zhàn)略性環(huán)境評價導(dǎo)則”(Directive 200142EC)，并于2004年7月起在歐盟成員國正式施行。 在歐盟成員國中，英國(yn u)在推進實施可持續(xù)發(fā)展方面一直走在前列。在“政策評價”(Policy Assessment)領(lǐng)域，英國自1990年代后期便開始嘗試將國家、區(qū)域和地方

6、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略具體(jt)落實到各項政策、計劃、規(guī)劃和重大決策之中，并由此在戰(zhàn)略環(huán)評的基礎(chǔ)上逐步形成了“可持續(xù)性評價”(Sustainability Appraisal)的概念及相關(guān)技術(shù)方法。 與戰(zhàn)略環(huán)評相比較，作為“第三代”評價方法的可持續(xù)性評價更具有多學(xué)科綜合目標(biāo)評價的特征。那么，什么是可持續(xù)性評價呢?從其與城市規(guī)劃的關(guān)系來看，可持續(xù)性評價是與規(guī)劃(或戰(zhàn)略)制訂相平行的、系統(tǒng)的、循環(huán)的評價過程。通過這一過程可以對規(guī)劃或戰(zhàn)略在環(huán)境、經(jīng)濟以及社會方面所達到的可持續(xù)發(fā)展程度進行界定與評價，進而通過評價報告對規(guī)劃或戰(zhàn)略的反饋，促進其向可持續(xù)方向發(fā)展。 有鑒于可持續(xù)(chx)性評價對規(guī)劃和戰(zhàn)略編制的

7、促進作用，英國環(huán)境、交通與區(qū)域部于1991年發(fā)布了“對區(qū)域規(guī)劃導(dǎo)則實行可持續(xù)性評價的實施指引”，提出：“為了檢驗區(qū)域空間戰(zhàn)略和規(guī)劃政策是否實施了國家和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，應(yīng)在戰(zhàn)略規(guī)劃編制過程中實行系統(tǒng)的、反復(fù)的可持續(xù)性評價”。同年大倫敦政府法案和2000年發(fā)布的英國政府城鄉(xiāng)規(guī)劃條例也提出剛剛開始啟動編制的倫敦規(guī)劃(即大倫敦空間發(fā)展戰(zhàn)略)應(yīng)同時進行獨立的可持續(xù)性評價。由此，通過若干理論研究和實踐，城市規(guī)劃可持續(xù)性評價開始在英國各層次的規(guī)劃編制中逐步推行。2004年英國規(guī)劃和強制征收法案正式要求：在區(qū)域空間戰(zhàn)略和地方規(guī)劃(LDD：Local Development Documents)的編制過

8、程中應(yīng)進行可持續(xù)性評價。 2城市規(guī)劃可持續(xù)性評價的技術(shù)(jsh)方法 從英國已經(jīng)開展的城市規(guī)劃可持續(xù)性評價實踐來看，可持續(xù)性評價是與城市規(guī)劃編制同時進行的一個獨立的評價過程。它依據(jù)規(guī)劃的不同層次，針對國家、區(qū)域或地方可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(包括(boku)總體目標(biāo)和分目標(biāo))，逐項檢測城市規(guī)劃的各項內(nèi)容實施可持續(xù)發(fā)展的具體表現(xiàn)(或支持程度)。在實際對城市規(guī)劃進行評價時，由有廣泛代表性的各方面人土所組成的獨立的評價小組，通過對規(guī)劃編制各主要階段成果進行評價，形成可持續(xù)性評價報告反饋給城市規(guī)劃編制小組，使其對下一階段城市規(guī)劃編制內(nèi)容進行修改和調(diào)整。正是通過這樣一個與城市規(guī)劃編制平行開展、相互反饋的過程，政府

9、期望將廣泛的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)具體落實到城市規(guī)劃的各項政策、規(guī)劃內(nèi)容以及具體提案中，從而提高城市規(guī)劃本身的可持續(xù)性。 以城市空間(kngjin)發(fā)展戰(zhàn)略的可持續(xù)性評價為例，其典型的評價過程主要包括以下幾個核心步驟(見圖1)：界定規(guī)劃特征，明確評價工作范圍；可持續(xù)性評價目標(biāo)框架的建立；對規(guī)劃目標(biāo)及規(guī)劃草案進行評價；以目標(biāo)為導(dǎo)向?qū)σ?guī)劃(或戰(zhàn)略)的相關(guān)政策或策略進行逐項測評；對規(guī)劃實施進行監(jiān)測。由于在具體的評價過程中，評價對象屬于(shy)不同的類型與層次，因此首先要分析該規(guī)劃(或戰(zhàn)略)會對城市或區(qū)域發(fā)展哪些方面、哪些因素將產(chǎn)生重要改變和影響。該評價對象會與哪個層次、哪些可持續(xù)發(fā)展問題與目標(biāo)相關(guān)聯(lián)。 在

10、評價工作的第1步，需要分析(fnx)評價工作的背景與目標(biāo)，明確底線(baseline)，并界定評價工作的范圍； 可持續(xù)性評價的第2步是依據(jù)規(guī)劃(guhu)所屬層次、內(nèi)容和特點，確定該規(guī)劃所應(yīng)涵蓋或達到的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和內(nèi)容，并由此形成可持續(xù)性評價的目標(biāo)框架。一般而言，該目標(biāo)框架的：確定既要符合國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的總體目標(biāo)，又要結(jié)合本區(qū)域或城市可持續(xù)發(fā)展的具體內(nèi)容來進行，同時還要具有針對性，也即評價對象能夠?qū)ι鲜瞿繕?biāo)產(chǎn)生切實影響。這些目標(biāo)既可以是可持續(xù)發(fā)展的基本性原則，也可以是一些具體要素(yo s)或指標(biāo)。以倫敦規(guī)劃草案可持續(xù)性評價為例，該評價小組在英國政府可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略4項宏觀目標(biāo)和150項

11、分項目標(biāo)的基礎(chǔ)上，根據(jù)全面性、相關(guān)性、一致性和可測度的原則，最終確定了由33項可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)構(gòu)成的評價框架，以此對倫敦規(guī)劃草案中所提出的各項規(guī)劃內(nèi)容進行測評。 由于可持續(xù)性評價是與規(guī)劃或戰(zhàn)略編制同時進行并及時反饋的過程，因此，評價工作的第3步是依據(jù)上述評價框架，對規(guī)劃草案(或備選方案)的主要目標(biāo)和關(guān)鍵指標(biāo)進行初步評價，以幫助規(guī)劃編制小組在符合可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的前提下，進一步發(fā)展規(guī)劃方案，并繼續(xù)下一階段的規(guī)劃編制工作。 在可持續(xù)性評價的第4步(以目標(biāo)為導(dǎo)向?qū)σ?guī)劃政策進行評價時)，可以采用評價矩陣的方法進行。即以第2步所確定的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)框架為標(biāo)準，對規(guī)劃或戰(zhàn)略中體現(xiàn)其主要內(nèi)容的各項規(guī)劃政策進行逐

12、條測評，用以確定：每條規(guī)劃政策(或策略)對于城市(或區(qū)域)產(chǎn)生了積極的，還是消極的影響；是偏離了可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)還是向可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)邁進(即規(guī)劃對可持續(xù)發(fā)展的支持度)；這種影響是在規(guī)劃周期內(nèi)還是在周期外發(fā)揮作用；抑或某些規(guī)劃政策對于可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)并無影響或影響不明確。在實際進行評價時，評價小組可以依據(jù)規(guī)劃的具體情況，采用定性方法(多方討論)或是定量方法進行測評。對于某些可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，可以依據(jù)地方或區(qū)域發(fā)展的實際情況，制定相應(yīng)的指標(biāo)或指數(shù)來對其進行量化評價。 可持續(xù)性評價的最后步驟，是對規(guī)劃的實施過程及結(jié)果進行監(jiān)測與評價，它屬于事后評價類型。在此階段需要注意的是：監(jiān)測與評價的結(jié)果應(yīng)與規(guī)劃(或戰(zhàn)略

13、)原來所制定的目標(biāo)相對照，并將評價結(jié)果反饋到后續(xù)(或下一層次)規(guī)劃編制和可持續(xù)性評價中，以便(ybin)進一步對規(guī)劃目標(biāo)、政策、內(nèi)容、指標(biāo)與指數(shù)進行調(diào)整和修正。 3深圳2030城市發(fā)展策略可持續(xù)性評價案例(n l)研究 為進一步探討在我國城市發(fā)展戰(zhàn)略層面進行可持續(xù)性評價的可行性及其技術(shù)方法，筆者與相關(guān)(xinggun)研究人員以深圳2030城市發(fā)展策略為例，進行了可持續(xù)性評價的案例研究。 深圳2030城市發(fā)展策略是中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院以城市空間發(fā)展為主要內(nèi)容，為探索深圳未來25年的發(fā)展途徑，經(jīng)過不斷的假設(shè)與反駁，反復(fù)的分析與論證，歷時數(shù)載完成的城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。其研究成果包括12個專題研究報

14、告，1個總報告和1個公眾咨詢文件。它主要有前言；優(yōu)勢與挑戰(zhàn)；目標(biāo)與定位；策略與建議以及結(jié)語五個部分；重點研究了4個問題：深圳新的使命與新的目標(biāo)；未來增長方式；空間發(fā)展戰(zhàn)略與途徑；深圳實現(xiàn)全面協(xié)調(diào)發(fā)展的策略。 為了便于對深圳2030城市發(fā)展策略進行可持續(xù)性評價，筆者對該發(fā)展策略所提出的不同層面的共38條策略進行了整理并編號(bin ho)。(在后續(xù)評價中均以編號代替所指代的規(guī)劃戰(zhàn)略)。具體如表1：表1深圳2030城市發(fā)展策略(cl)相關(guān)規(guī)劃策略一覽表在建立對該戰(zhàn)略規(guī)劃進行可持續(xù)性評價的目標(biāo)框架時，考慮到目前我國各個層次的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)體系尚未建立，為此，筆者借鑒了英國城市可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)體系的研究

15、(ynji)成果，并結(jié)合中國相關(guān)研究提出的城市發(fā)展能力指標(biāo)體系，初步提出了城市地區(qū)層面可持續(xù)發(fā)展的33項目標(biāo)作為本次評價的目標(biāo)框架，具體如表2。深圳2030城市發(fā)展策略是比較典型的城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，筆者通過應(yīng)用上文提出的可持續(xù)性評價方法和步驟，以評價矩陣表的方式依據(jù)33項可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)對該規(guī)劃所提出的38條策略進行了逐項測評。一是可以得出深圳2030城市發(fā)展策略對于可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的整體支持度；二是可以依據(jù)評價矩陣，評價每條策略對城市(或區(qū)域)可持續(xù)發(fā)展的具體影響，并提出對其進行修改的建議。例如(lr)，通過對評價矩陣表的統(tǒng)計，我們可以得出對該規(guī)劃中一級策略：“區(qū)域發(fā)展策略”(S1)的可持續(xù)性評

16、價結(jié)果(表3)，并對其中的二級策略逐條進行分析，進而將分析評價結(jié)果反饋給規(guī)劃編制小組。4對未來(wili)我國開展城市規(guī)劃可持續(xù)性評價的展望 近年來，“規(guī)劃環(huán)評”這個詞開始頻繁地進入公眾視野，我國城市規(guī)劃學(xué)界也開始關(guān)注環(huán)境影響評價法的實施對城市規(guī)劃所產(chǎn)生的影響。以國外環(huán)境影響評價的發(fā)展軌跡為參照，就目前我國規(guī)劃環(huán)評的實施情況來看，大體與西方國家1980年代末至1990年代初“第一代”環(huán)境影響評價(EIA)的實施情況相似：即著重對城市規(guī)劃規(guī)模與環(huán)境承載力；規(guī)劃實施所帶來的污水、廢氣、噪聲、垃圾排放量及其處置方式，以及土地改變(gibin)所引發(fā)的自然生態(tài)受損等一系列環(huán)境問題進行評價，還較少涉及對

17、規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃政策之經(jīng)濟、社會影響方面的評價。但即便這樣，目前規(guī)劃環(huán)評工作對城市規(guī)劃所起的促進作用仍是不言而喻的。以武漢科技新城總體規(guī)劃環(huán)境影響評價為例，通過“環(huán)評”與規(guī)劃編制之間的反饋和互動，環(huán)評所提出的“污水處理廠尾水人湖改入江”等8項重大調(diào)整均被該規(guī)劃采納，從而達到了“從規(guī)劃源頭采取防范措施，避免先污染再治理的規(guī)劃環(huán)評目的”。 從促進我國城市規(guī)劃理論與方法發(fā)展的角度來看，規(guī)劃環(huán)評亦具有積極意義。按照系統(tǒng)規(guī)劃的“目標(biāo)一信息一預(yù)測和模擬一評價一選擇一連續(xù)監(jiān)督”這一典型模式，“評價”本身就應(yīng)當(dāng)是一個完整的城市規(guī)劃編制過程必不可少的環(huán)節(jié)。尤其是通過來自于系統(tǒng)外部的獨立性評價的參與，可以對城市規(guī)劃本身進行連續(xù)性的“糾偏”，從而達到降低或消除規(guī)劃本身“缺陷”的目的。同時，規(guī)劃環(huán)評事實上也建立了環(huán)境科學(xué)與城市規(guī)劃之間相互交叉的平臺，有利于進一步充實城市規(guī)劃的內(nèi)涵，提高其科學(xué)性。也正是在這一點上，人們可以看到：西方國家環(huán)境影響評價從第一代方法(EIA)，發(fā)展到第二代(SEA：戰(zhàn)略性環(huán)境評價)，到第三代(SA：可持續(xù)性評價)，其發(fā)展過程正是城市規(guī)劃與經(jīng)濟、社會、生態(tài)、環(huán)境科學(xué)、管理學(xué)、政策學(xué)等多門學(xué)科相互交叉，不斷融合的過程。藉此過程，城市規(guī)劃也由以往對具體功能目標(biāo)的追求轉(zhuǎn)向?qū)?nèi)涵更廣泛的城市可持續(xù)