1、 行政法學(xué)原理1美國摩根訴合眾國案 1930年4月，美國農(nóng)業(yè)部長發(fā)出一項命令，要求調(diào)查當(dāng)時的價格是否合理，1932年5月，在收集到大量的證據(jù)和材料的同時，發(fā)布了規(guī)定價格的命令，同年7月，基于對業(yè)已改變了的農(nóng)業(yè)條件的考慮，又重新舉行了聽證。聽證會于1932年11月結(jié)束，并收集到大量的證據(jù)。1933年6月14日，農(nóng)業(yè)部長作出關(guān)于最高價格的決定，并拒絕再次舉行聽證會。因此而被起訴。美國最高法院在同時提起的對農(nóng)業(yè)部長的五十起基于同一原因的案件中，只受理了作為代表的摩根案。原告聲稱，農(nóng)業(yè)部長在簽署命令時，既未參加“正式聽證”，也未審閱有關(guān)證明材料，更沒有閱讀和考慮原告呈送的證據(jù)要點和聽證會上的辯論記錄。

2、他僅僅是在別人作出的決定上簽了名而已，因而，農(nóng)業(yè)部長的命令是非法的，武斷的，并剝奪了他們第五修正案中“正當(dāng)程序”所保障的合法財產(chǎn)的權(quán)利。因而，要求撤銷農(nóng)業(yè)部長關(guān)于規(guī)定最高價格的命令，請求法院保護其“正當(dāng)程序”所賦予的聽證權(quán)。地區(qū)法院三名法官判決支持農(nóng)業(yè)部長的命令，駁回了原告的訴訟請求。隨后，原告直接向聯(lián)邦最高法院提起上訴，最高法院受理了原告的上訴。2最高法院認為，正式聽政的規(guī)定與傳統(tǒng)的法院審理程序相關(guān)聯(lián)，在這種審理中，作出判決的審判官必須聽取并研究證據(jù)。聽證就是要聽取證據(jù)和辯護詞，如果認定此項命令中事實的人沒有研究證據(jù)和辯護詞，那就表明聽證根本沒有舉行。而在此案中，作出最后命令的農(nóng)業(yè)部長在簽發(fā)

3、命令時沒有親自聽取或?qū)忛啽景嘎犠C中所提出的任何證據(jù)，也沒有聽取或研究原告提出的案情要點；農(nóng)業(yè)部長所知曉的一點情況是在原告及其代理人不在場的情況下，從與農(nóng)業(yè)部的職員的討論中得到的。這根本不是正式聽證所要求的“聽取另一方意見”。首席大法官休斯認為：作裁決的權(quán)力和責(zé)任是授予農(nóng)業(yè)部長的，而不是作為行政機關(guān)的農(nóng)業(yè)部，因此沒有理由說，農(nóng)業(yè)部的一位官員可以審查證據(jù)，而另一個沒有研究過證據(jù)的人可以制定命令。因此，農(nóng)業(yè)部長必須親自聽取證據(jù)，認真思考，作出他認為公正的結(jié)論。3在這一案件中，首席大法官休斯所強調(diào)的“作裁決的人必須聽證”成為著名的摩根原則。他指出，“作裁決的人必須聽證”并非一個機械的要件，它允許在收集

4、證據(jù)時利用部長的助手，也允許部長的下屬對證據(jù)進行篩選和分析，以便在裁決中幫助行政首長。辯護詞可以是口頭的，也可以是書面的，但關(guān)鍵“聽證”是要實質(zhì)意義上的“聽證”。這樣的聽證要求作裁決的人必須注意案情，研究案情，成為真正作裁決的人，把形式上作裁決的人和事實上作裁決的人統(tǒng)一起來。大法官文森也認為：“作裁決的人必須聽證” 并不是要農(nóng)業(yè)部長在摩根案中親自主持聽證會，而是意味著程序上的一種最低限度，以保證負有制作最終裁決和命令責(zé)任的人能夠作出明智的和他人認為公正的判斷。因此，地區(qū)法院駁回原告訴訟請求是錯誤的，行政裁決應(yīng)相當(dāng)于法院判決，農(nóng)業(yè)部長必須答復(fù)原告的問題，原告有權(quán)獲得正當(dāng)聽證的機會。 4授課內(nèi)容行

5、政法的基本范疇行政主體法 行政行為法行政監(jiān)督救濟法 5一、行政法的基本范疇行政法的概念及特點行政法的淵源和行政法律關(guān)系行政法的地位和作用行政法的基本原則6第一節(jié) 行政法的概念及特點 （一）行政的概念 “行政”（Administration)一詞源于拉丁語，原意為執(zhí)行事務(wù)?，F(xiàn)可理解為“行政”、“管理”、“執(zhí)行”、“政府”等意。在漢語中較為簡單，一指行使國家權(quán)力的活動，一指機關(guān)、團體等內(nèi)部的管理工作。原用法廣泛，既指對國家事務(wù)的管理（公共行政）也指各種社會組織對其內(nèi)部事務(wù)的管理（私人行政）?，F(xiàn)通行的用法主要指前者。至今國內(nèi)外學(xué)界對這個詞的含義的認識沒有統(tǒng)一的界定。主要觀點有： 1、除外說 行政是指

6、除立法、司法以外的所有國家職能。 2、國家意志執(zhí)行說行政是國家意志的執(zhí)行。 3、目的說行政是為實現(xiàn)國家目的而進行的活動 4、目的+職能說-是指國家行政機關(guān)為實現(xiàn)國家目的和任務(wù)而行使的執(zhí)行指揮組織監(jiān)督諸職能。7我國一般法律書籍的表述：行政就是國家行政機關(guān)依法行使職能，對國家事務(wù)進行組織和管理的活動。從動態(tài)和靜態(tài)兩方面看行政的概念學(xué)術(shù)界的新觀點從動態(tài)上定義：行政就是執(zhí)行國家意志的關(guān)于國家事務(wù)和公共事務(wù)的執(zhí)行性決策、組織、調(diào)控、處理等公共管理活動。從靜態(tài)上定義：執(zhí)行國家意志的承擔(dān)執(zhí)行性國家事務(wù)和公共事務(wù)的公共管理組織，即國家行政機關(guān)。8（二）、行政法的概念1、國外有代表性的行政法概念（1）大陸法強調(diào)

7、公法屬性行政法是對于行政法規(guī)根本規(guī)定之總概念。喬治梅葉（德國）行政法是公法的一個部門，它調(diào)整行政機關(guān)與國民之間的關(guān)系、規(guī)定國家官員的法律地位及公民在同作為國家代表的政府官員交往中的權(quán)利和義務(wù)的法律規(guī)范的總稱。羅拉（土耳其）行政法即規(guī)范行政以及行政權(quán)對于人民關(guān)系法規(guī)之總體。奧科（法國）行政法通常是憲法的延伸和具體化，它主要是關(guān)于政府行政和對行政的司法審查。_克魯爾（荷蘭）9（2）英美法強調(diào)對政府行政權(quán)的控制行政法是控制政府權(quán)力的法。其目的就是要保證政府權(quán)力在法律的范圍內(nèi)行使，防止政府濫用權(quán)力，以保護公民韋德（英國）行政法是有關(guān)行政機關(guān)權(quán)力和程序的法律，其中特別包括調(diào)整對行政行為進行司法審查的法律

8、。戴維斯（美國）行政法是管理政府行政活動的部門法。它規(guī)定行政機關(guān)可以行使的權(quán)力，確定行使這些權(quán)利的原則，對受到行政行為損害者給予法律補償。它回答以下問題：行政機關(guān)可以被賦予什么樣的權(quán)利？這些權(quán)利有什么限度？用什么方法把行政機關(guān)限制在這個限度之內(nèi)？施瓦茨（美國）102、我國有代表性的行政法概念 （1）單一關(guān)系調(diào)整說 行政法“是指有關(guān)國家行政管理法律規(guī)范的總稱，是以行政關(guān)系為調(diào)整對象的一個僅次于憲法的獨立法律部門”。張煥光行政法學(xué)原理 （2）兩種關(guān)系同時調(diào)整說 行政法“既調(diào)整行政關(guān)系，又調(diào)整監(jiān)督行政關(guān)系，是調(diào)整這兩類關(guān)系的法律規(guī)范和原則的總稱。”羅豪才行政法學(xué) （3）行政權(quán)力雙向規(guī)范說 “行政法是

9、關(guān)于行政權(quán)力的組織分工和行使、運作，以及對行政權(quán)力進行監(jiān)督并進行行政救濟（或補救）的法律規(guī)范的總稱。”王連昌行政法學(xué)（4）廣義狹義說所謂行政法廣義地講是指對行政活動過程特別是行政權(quán)力運行過程加以規(guī)范、監(jiān)督與補救，調(diào)整行政與監(jiān)督行政的主體及其行為所形成的社會關(guān)系的有關(guān)法律規(guī)范和原則的總稱。狹義地講是指行政主體行使行政權(quán)力實施行政管理及其損害救濟有關(guān)的法律規(guī)范和原則的總稱。莫于川行政法學(xué)原理與案例教程11（三）、行政法的特點1、形式上的特征 （1）沒有統(tǒng)一、完整的實體行政法典。由分散于憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章等為數(shù)眾多的法律文件中的規(guī)范組成。（2）有統(tǒng)一的行政程序法典。（3）規(guī)范形式多樣、|數(shù)量巨大

10、。2、內(nèi)容上的特征（1）內(nèi)容廣泛數(shù)量龐大。（2）穩(wěn)定性較弱，易于變動。（3）實體規(guī)范與程序規(guī)范交織。3 。（3）12第二節(jié) 行政法的淵源和行政法律關(guān)系一、行政法的淵源1、概念：是指行政法律規(guī)范的根本來源和外部表現(xiàn)形式。在法律淵源制度上，主要有成文法和不成文法之分。成文法主要是指國家機關(guān)根據(jù)立法權(quán)限和立法程序制定發(fā)布的規(guī)范性法律文件，不成文法主要是指慣例、判例和理論學(xué)說等。成文法的優(yōu)點是明確清晰，易于了解和執(zhí)行；局限性是易于僵化呆板，難以適應(yīng)經(jīng)常變化的社會現(xiàn)實。我國行政法法律淵源實行成文法制度，行政機關(guān)的慣例、法院的司法判例以及學(xué)者的理論學(xué)說尚不能成為我國行政機關(guān)活動的法律根據(jù)，也不能成為評價行

11、政活動合法性的準則。2、行政法法律淵源的種類（1）憲法、 （2）法律、 （3）行政法規(guī)、 （4）地方性法規(guī) （5）自治條例和單行條例 （6）行政規(guī)章 （7）國際條約和協(xié)定 （ 8）法律解釋。 13二、行政法律關(guān)系及其特點（一）行政法律關(guān)系的含義及構(gòu)成1、概念：是指由行政法律規(guī)范確認和調(diào)整，具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的社會關(guān)系。2、行政法律關(guān)系的構(gòu)成（1）行政法律關(guān)系主體行政法律關(guān)系的參加者，行政法權(quán)利義務(wù)的承擔(dān)者；（2）行政法律關(guān)系的內(nèi)容主體享有和承擔(dān)的行政法權(quán)利與義務(wù)的總和。按照國家行政管理的過程，行政機關(guān)的權(quán)利為：規(guī)定公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的命令權(quán)和執(zhí)行權(quán)、懲治行政違法行為的制裁權(quán)和解

12、決行政爭議的裁判權(quán)。行政機關(guān)的義務(wù)概括為：依法行使行政職權(quán)、接受國家機關(guān)的法制監(jiān)督和社會監(jiān)督、保證當(dāng)事人在行政決策過程中的知情權(quán)、參與權(quán)和得到法律救濟的權(quán)利。在國家行政管理的過程中，公民、法人和其他組織的權(quán)利可以概括為：依法參加國家管理和監(jiān)督國家行政機關(guān)，要求國家行政機關(guān)尊重和保障其自主權(quán)、自由權(quán)和平等權(quán)，保障和滿足受教育、社會保障等福利權(quán)。公民、法人和其他組織的義務(wù)可以概括為：接受和協(xié)助國家行政、管理、及時履行法定公共義務(wù)、遵守和維護公共秩序與國家公共利益。（3）行政法律關(guān)系的客體行政法權(quán)利義務(wù)所指向的對象。大體上有物、精神財富和行為三種。物是指各種有經(jīng)濟價值的有形物。精神財富是指具有經(jīng)濟或

13、者社會價值的智力成果。行為，包括作為和不作為。 14（二）、行政法律關(guān)系的變動行政法律關(guān)系處于動態(tài)變化之中，包含了產(chǎn)生、變更和消滅的過程。（1）行政法律關(guān)系的產(chǎn)生，是指行政法律關(guān)系主體之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的形成。取決于一定事件的發(fā)生和一定行為的發(fā)生。多數(shù)情形下它由行政機關(guān)的單方職權(quán)行為依法設(shè)立。（2）行政法律關(guān)系的變更，是指行政法律關(guān)系各構(gòu)成因素的變更。（3）行政法律關(guān)系的消滅，是指行政法律關(guān)系的終止，消滅的方式主要是廢止和撤銷。（4）行政法律關(guān)系變動之原因設(shè)立、變更和消滅行政法律關(guān)系，以相應(yīng)的行政法律規(guī)范的存在為前提，以一定的法律事實的出現(xiàn)為主因。法律事實可以分為事件和行為兩類。前者是不以當(dāng)事人

14、的意志為轉(zhuǎn)移的客觀現(xiàn)象，后者是當(dāng)事人有意識的能夠產(chǎn)生法律效果的行為。 15（三）行政法律關(guān)系的特點1、當(dāng)事人中必定有一方是行政主體。2、當(dāng)事人雙方地位不對等。國家行政機關(guān)單方面的意思表示?？梢鹦姓申P(guān)系的產(chǎn)生變更和解除，無需征得對方同意。3、當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)基本上由法律規(guī)范事先規(guī)定，一般不能由當(dāng)事人相互約定和自由選擇，當(dāng)事人只能依法享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)。4、當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)具有相對性和統(tǒng)一性。對于國家機關(guān)而言這一特性表現(xiàn)的更為突出。5、爭議處理特殊性。引起的爭議必須按法律規(guī)定通過司法程序解決。16第三節(jié) 行政法的地位和作用一、行政法在法律體系中的地位1、是現(xiàn)代法律體系中三大部門法之一。由于調(diào)整

15、對象的特殊性和調(diào)整內(nèi)容的系統(tǒng)性，行政法與民事法律刑事法律共同構(gòu)成完整的法律體系。2、是憲法的實施法，與憲法的關(guān)系更為密切、對社會的影響更加廣泛。（1）從社會生活角度看，現(xiàn)代社會國家行政活動無處不在、無所不包，離開了它的作用，國家在政治上的民主經(jīng)濟上的發(fā)展、社會上的公正和秩序就無從談起。（“若無視法律的作用，就不能言談現(xiàn)代社會”室井力）（2）從法律體系結(jié)構(gòu)看，行政法不僅直接以憲法作為自己的法律淵源，而且是對憲法原則和內(nèi)容的更進一步的具體化。因而被譽為“動態(tài)的憲法”。是一個獨立的不同于其它法律部門的部門法。17二、行政法的作用（一）主要觀點1、英美法系國家的看法和觀點控權(quán)論認為行政法的作用就在于控

16、制政府權(quán)力、保證政府權(quán)力在法律范圍內(nèi)行使，防止政府濫用權(quán)力，從而保護行政相對人的合法權(quán)益?！靶姓C關(guān)可以被賦予什么樣的權(quán)利？這些權(quán)利有什么限度？用什么方法把行政機關(guān)限制在這個限度之內(nèi)？”施瓦茨（美國）2、大陸法系國家的看法和觀點保權(quán)論強調(diào)行政法的作用就在于維護和保障國家行政權(quán)的有效行使。3、我國學(xué)者的主要觀點（1）平衡論：行政法的作用在于平衡國家行政機關(guān)和相對人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。（2）綜合論：既肯定保權(quán)作用、也肯定控權(quán)作用、還要講求平衡（二）總結(jié)和歸納：1、控制和監(jiān)督國家行政權(quán)力主體，規(guī)范行政活動，防止權(quán)力濫用。2、保障行政權(quán)力合法有效實施，實現(xiàn)行政目的，維護社會秩序和公共利益。3、保護相對人合

17、法權(quán)益，實現(xiàn)社會公正。4、調(diào)整行政關(guān)系，建立維護和諧的社會秩序。18第四節(jié)、 行政法的基本原則一、行政法基本原則的含義 行政法的基本原則是指導(dǎo)行政法的制定、執(zhí)行、遵守以及解決行政爭議的基本準則，貫穿于規(guī)范行政法的立法、行政執(zhí)法、行政司法和行政監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)。是對行政法規(guī)范精神的實質(zhì)概括，反映行政法的基本價值觀念和目的。二、一般的看法和觀點1、英美法：越權(quán)無效、自然公正。前者亦稱越權(quán)原則，要求行政機關(guān)必須在法律授權(quán)范圍內(nèi)行事，如果在實體上或是在程序上違反了法律規(guī)定或與法律要求不符，屬于越權(quán)行為。越權(quán)行為在法律上就是無效行為。后者亦稱自然正義原則，要求行政機關(guān)對于法律授予的權(quán)力應(yīng)當(dāng)公正正當(dāng)?shù)男惺埂?/p>

18、”它包括公正程序的兩項根本規(guī)則：一個人不能在自己的案件中做法官；人們的抗辯必須公正地聽取?！保f德）2、大陸法：合法性原則和比例原則。前者要求行政行為必須有法律依據(jù)，必須符合法律要求，行政機關(guān)必須以自己的行為來保證法律的實施。后者要求開展行政活動必須在合法范圍內(nèi)注意合理的比例和協(xié)調(diào)。簡單地講就是行政行為必須合法、合理、協(xié)調(diào)。19三、我國行政法的原則1、行政合法性原則：是指行政權(quán)力的設(shè)立、行使必須依據(jù)法律規(guī)定，符合法律要求，不能與法律相抵觸,否則就必須承擔(dān)違法的法律責(zé)任。（1）實體合法行政主體的行政活動只能在法定的范圍內(nèi)，依照法律規(guī)定進行；行政行為必須符合法律。超越法定權(quán)限的行為無效。（2）程序

19、合法一個人不能在自己的案件中做法官；人們的抗辯必須公正地聽取；作出對當(dāng)事人不利的行政決定時，應(yīng)預(yù)先通知當(dāng)事人并給其申訴之機會。2、行政合理性原則：是指行政行為的內(nèi)容要客觀、適度、符合公平正義等法律理性 ，符合全社會共同行為準則的社會公理。（1）行為動因合乎立法目的。 （2）行為要有正當(dāng)動機。（3）行為內(nèi)容合乎情理。（4）行為合比例，措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)。應(yīng)當(dāng)避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式。3、行政應(yīng)急性原則：是指在緊急情況下，出于國家安全、社會穩(wěn)定和公共利益的特別需要，行政主體可以在限制條件下采取無法律依據(jù)甚至是同法律規(guī)定相抵觸的措施和行為。（1）有底線限制。不得限制和剝奪最基本的人權(quán)，如生

20、命權(quán)、語言權(quán)、宗教信仰權(quán)等。（2）有極大的緊急性、優(yōu)先性、強制性和權(quán)威性。（3）需要有效的監(jiān)督約束機制和法律救濟機制作保障。4、信賴保護原則：行政主體對其在管理過程中形成的可預(yù)期的行為、承諾等可預(yù)期因素，必須遵守信用，不得隨意變更，否則承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。如出于重大公共利益的考量確需變更時必須做出相應(yīng)的補救安排。20 責(zé)任行政原則 1、責(zé)任行政原則含義 指國家行政機關(guān)必須對自己所實施的行政活 動承擔(dān)責(zé)任，整個行政活動應(yīng)處于一種負責(zé)任的狀態(tài)，不允許行政機關(guān)只實施行政活動，而可以對自己的行為不承擔(dān)責(zé)任。 第一，責(zé)任行政原則是由國家行政機關(guān)的活動本身的性質(zhì)和特征決定的 第二，責(zé)任行政原則是行政法的價值

21、和目的所在 第三，責(zé)任行政原則是全部行政法產(chǎn)生的基礎(chǔ)，是貫穿所有行政法規(guī)范 第四，責(zé)任行政原則符合我國國情212.責(zé)任行政原則的內(nèi)容第一，責(zé)任行政原則的目標是實現(xiàn)行政活動的有責(zé)任狀態(tài) 第二，責(zé)任行政原則要求必須有明確的主體 第三，責(zé)任行政原則要求將行政機關(guān)的各種活動與責(zé)任相連，不存在無責(zé)任的行政活動 第四，責(zé)任行政原則要求建立實現(xiàn)責(zé)任的法律制度 湖南嘉禾拆遷之痛“誰影響嘉禾發(fā)展一陣子，我影響他一輩子”，縣政府掛出的橫幅措辭嚴厲 22【案例】 香港中旅集團有限公司投資路橋案1995年，福州市政府推出了一個路橋建設(shè)的境外招商項目，并力邀中央政府在香港設(shè)立的四大中資企業(yè)之一的香港中旅集團有限公司投資

22、。經(jīng)過協(xié)商成立了合作公司，并于1997年10月簽訂專營權(quán)協(xié)議，約定合作公司以人民幣12億元受讓閩江二橋、三橋、四橋及白湖亭收費站產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)及通行費收費權(quán)和其他相關(guān)權(quán)益，28年后再無償歸還中方。針對港方對城市道路擴建后白湖亭收費站可能受到影響的擔(dān)心，福州市政府在專營權(quán)協(xié)議中作了一系列承諾，明確保證自合作公司經(jīng)營之日起9年內(nèi)，所有從福州南大門進出的車輛都通過該收費站，并保證在28年的專營權(quán)有效期限內(nèi)采取措施維護收費站的正常運營，同時在協(xié)議中約定如果在9年內(nèi)因特殊情況導(dǎo)致通行費收入嚴重降低或通行費停收時，福州市政府應(yīng)收回專營權(quán)，并保證港方除收回本金外，按實際經(jīng)營年限獲取年凈回報率18%的補償。 2

23、3專營權(quán)協(xié)議簽訂后，港方所投入的8.4億元人民幣資金中，用4億元新建了閩江四橋，其余的4.4億元進了福州市財政專戶，由市政府進行支配。港方投資的8.4億元，其中3.02億元由境外現(xiàn)金投入，其余以合作公司名義向銀行貸款，由港中旅集團提供全額擔(dān)保。這一招商項目完成后，港方投資新建的閩江四橋被評為福州市當(dāng)年十大杰出項目，并被譽為以市政建設(shè)項目進行BOT(特許經(jīng)營)引資的成功范例。 2004年5月，福州二環(huán)路三期路段正式通車，此后大量車輛繞過白湖亭收費站走不收費的二環(huán)路，造成合作公司通行費收入急劇減少，經(jīng)營陷于絕境。港方在福州市8.4億元的巨額投資在近7年的時間里不僅幾乎沒有回報，還要承擔(dān)2億多元未還

24、銀行貸款的還款責(zé)任。 為此合作公司多次與福州市政府交涉，提出了多種解決方案，港中旅集團主要領(lǐng)導(dǎo)也親赴福州，與福州市政府主要領(lǐng)導(dǎo)進行了多次磋商談判并一再作出讓步，但均未得到福州市政府的批準。從2003年12月起，福州市政府干脆對港中旅集團的多次致函和派人上門求見不理不睬。港中旅集團將情況如實上報主管部門國務(wù)院國資委后，國資委和中央政府駐香港聯(lián)絡(luò)辦公室出面與福州市政府聯(lián)系，但同樣未獲得回應(yīng)。 24在要求進一步談判磋商無門的情況下，合作公司向中國國際經(jīng)濟貿(mào)易仲裁委提出了仲裁申請，要求終止與福州市政府的專營權(quán)協(xié)議，并由福州市政府返還總額達9億多元的投資本金和投資補償款。此申請在7月6日獲得正式受理后，

25、福州市政府隨即以中國國際經(jīng)濟貿(mào)易促裁委無權(quán)受理為由，向福州市中級人民法院起訴提起管轄權(quán)異議。港方為合作公司寫了答辯狀，但掌管合作公司印章的中方不敢蓋章，致使合作公司無法應(yīng)訴。 這一案件引起了強烈的社會反響，也引起國外媒體的極大關(guān)注。法學(xué)專家一致認為：雙方簽署的專營權(quán)協(xié)議合法有效，雙方均應(yīng)依法履行；福州市政府適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的需要，提前修通二環(huán)路，這一做法無可非議，但是，對二環(huán)路開通后收費站的收費格局改變造成的投資者經(jīng)濟損失，福州市政府有責(zé)任予以合理補償；由于福州市政府未能按照專營權(quán)協(xié)議約定采取增設(shè)收費站或遷移原有收費站等措施，致使被許可人不能按照協(xié)議約定收取道路通行費用，由此遭受的損失應(yīng)由

26、行政許可機關(guān)福州市政府承擔(dān)。 25二 行政主體法一、概述二、中央行政組織三、地方行政組織四、國家公務(wù)員26第一節(jié)、行政主體和行政組織概述 （一）行政主體的概念 1、概念 依法享有國家行政職權(quán)，能代表國家獨立進行行政管理活動，并能獨立承擔(dān)法律責(zé)任的組織。 2、特征（1）是組織而非個人。（2）依法享有行政職權(quán)。（3）有權(quán)代表國家獨立行使行政權(quán)力。（4）能獨立參加行政訴訟。 3、行政主體與相關(guān)概念的關(guān)系（1）行政主體與行政機關(guān)（2）行政主體與公務(wù)員（3）行政主體與行政法律關(guān)系主體27（二）行政主體的種類和范圍： 1、種類 （1）職權(quán)主體與授權(quán)主體（2）中央行政主體與地方行政主體（3）地域性行政主體與

27、公務(wù)性行政主體（4）實質(zhì)行政主體和形式行政主體2、范圍（1）國務(wù)院及其組成部門；（2）國務(wù)院直屬機構(gòu)和經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的辦事機構(gòu)；（3）國務(wù)院部委管理的國家局；（4）地方人民政府及其職能部門；（5）經(jīng)授權(quán)的派出機關(guān)和派出機構(gòu)；（6）經(jīng)授權(quán)的行政機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和臨時機構(gòu)。（7）法律法規(guī)授權(quán)的其他組織。28（三）行政主體的資格及確認1、行政主體的資格行政主體應(yīng)當(dāng)具備的條件。（1）組織要件組織自身具備的要件。行政機關(guān)：設(shè)立有法律依據(jù)，屬國家行政組織序列；成立經(jīng)有權(quán)機關(guān)批準；對外公告成立；有法定編制和人員；由行政預(yù)算經(jīng)費；具備必須辦公條件。法律法規(guī)授權(quán)組織：具有法人資格；不以營利為目的（2）法

28、律要件在法律上應(yīng)具備的條件。必須有法律法規(guī)的明確授權(quán)。2、資格的確認應(yīng)從兩個要件加以衡量。我國行政組織法尚不完備，在實踐中側(cè)重法律要件上予以確認。即看一個組織有無法律法規(guī)明確規(guī)定的行政職權(quán)。29（四）行政組織1、概念及特征 行政組織是指擔(dān)當(dāng)行政事務(wù)、享有行政權(quán)力的各級政府及其設(shè)置的行政機關(guān)的綜合體。（1）是行政機關(guān)的組合體，是行政機關(guān)組成的有機系統(tǒng)。（2）是各級政府的組織，由各級政府及其設(shè)置的行政機關(guān)組成。（3）是擔(dān)當(dāng)行政事務(wù)行使行政權(quán)力的組織。2、行政組織與相關(guān)概念（1）行政組織與行政主體（1）行政組織與行政機關(guān)（2）行政組織與行政機構(gòu)（2）行政組織與公務(wù)員3、行政組織的設(shè)置（1）中央行政組

29、織（2）地方行政組織30二、中央行政組織 （一）界定和設(shè)置： 國家設(shè)置的擔(dān)當(dāng)中央行政事務(wù)，行使行政權(quán)力的中央人民政府及下屬行政機關(guān)的集合體。 在我國， 按憲法、國務(wù)院組織法 規(guī)定，中央行政組織由國務(wù)院國務(wù)院組成部門國務(wù)院直屬機構(gòu)辦事機構(gòu)以及部委管理的國家局等構(gòu)成。1、國務(wù)院即中央人民政府，是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是最高國家行政機關(guān)。國務(wù)院實行總理負責(zé)制。國務(wù)院的組成人員，是總理、副總理、國務(wù)委員，各部部長、各委員會主任、審汁長和秘書長。2、國務(wù)院機構(gòu)的種類（1）國務(wù)院辦公廳協(xié)助國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)處理國務(wù)院日常工作的機構(gòu)，由國務(wù)院秘書長領(lǐng)導(dǎo) 。（2）國務(wù)院組成部門主管特定國家行政事務(wù)的行政機構(gòu)，依

30、法分別履行國務(wù)院的基本行政管理職能。它包括各部、各委員會、中國人民銀行和國家審計署。實行部長、主任和署長、行長負責(zé)制 。 31(3)國務(wù)院直屬機構(gòu)和國務(wù)院辦事機構(gòu)前者是國務(wù)院主管某項專門業(yè)務(wù)的行政機構(gòu)，具有獨立的行政管理職能。后者是協(xié)助國務(wù)院總理辦理專門事項的行政機構(gòu)，不具有獨立的行政管理職能。(4)國務(wù)院部委管理的國家局由國務(wù)院組成部門管理，主管特定業(yè)務(wù)，行使行政管理職能的行政機構(gòu)。 (5)國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)承擔(dān)國務(wù)院行政機構(gòu)重要業(yè)務(wù)工作組織協(xié)調(diào)任務(wù)。 32 33（二）中央行政組織的管理體制1、國外體制（1）美國聯(lián)邦垂直管理體制 聯(lián)邦政府的各項管理事項都由聯(lián)邦設(shè)置行政機關(guān)承擔(dān)；聯(lián)邦政府的分支

31、機構(gòu)直接隸屬于政府總部，受其管轄和節(jié)制；聯(lián)邦政府對州政府沒有行政上的監(jiān)督權(quán)但可通過司法途徑對各州實施法律監(jiān)督。（2）德國分級管理體制 法律政策的制定在聯(lián)邦一級，而法律的執(zhí)行則屬于各州事物；各州可據(jù)具體情況設(shè)置行政機關(guān)負責(zé)法律執(zhí)行；對于必須由聯(lián)邦自行執(zhí)行的事項，才設(shè)置聯(lián)邦行政機關(guān)。（3）法國國家垂直管理體制 國家行政與地方行政分立；中央行政組織管轄范圍及于全國，地方行政組織作為國家在地方的代表，在一定區(qū)域內(nèi)執(zhí)行事務(wù)。（4）日本國家行政管理體制 國家行政與地方行政分立；國家行政的決策權(quán)集中在中央，國家行政在地方的實施主要委托地方完成；少數(shù)情況下，國家也設(shè)置地方分支機構(gòu)來直接履行國家行政職能。342

32、、我國體制 中央行政機關(guān)行使行政決策權(quán)，地方行政機關(guān)負責(zé)執(zhí)行；國家行政在地方的推行依賴地方行政機關(guān)；公共事務(wù)歸屬于國家，沒有國家行政和地方行政的嚴格劃分；地方行政機關(guān)多為雙重領(lǐng)導(dǎo)。3、我國體制存在的問題 國務(wù)院主管部門政策的執(zhí)行難以保證；地方行政管理的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)難以保證；地方政府的規(guī)模難以控制。4、改革的路徑 建立單一制領(lǐng)導(dǎo)體制國務(wù)院及其職能部門直接控制地方政府。35三、地方行政組織（一）界定和設(shè)置1、地方行政組織的含義：在實行地方自治的國家，地方組織是地方自治團體的組織，與國家行政組織分立。在沒有實行地方自治的國家，地方組織是國家在地方設(shè)置的行政機關(guān)，代表國家對地方的行政事務(wù)進行管理。2、地

33、方組織的設(shè)置：按憲法和地方組織法規(guī)定我國地方組織有地方各級權(quán)力機關(guān)、地方各級人民政府及其工作部門組成。還有派出機關(guān)和派出機構(gòu)。（1）地方各級權(quán)力機關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（副省級市、局級市）、縣（縣級市）、鄉(xiāng)四級。（2）地方各級人民政府四級。（3）地方各級政府工作部門。（4）派出機關(guān)一級政府在一定行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立的派出組織。主要有行政公署、區(qū)公所、街道辦事處。（5）派出機構(gòu)政府工作部門據(jù)工作需要在一定行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立的派出機構(gòu)。其職能較單一如派出所、稅務(wù)所、工商所。（6）非政府組織由法律法規(guī)授權(quán)或行政機關(guān)委托、以授權(quán)或委托機關(guān)的名義、責(zé)任歸授權(quán)或委托機關(guān)。如居委會、村委會。 36（二）我國地方行

34、政組織制度存在的問題1、地方分權(quán)不發(fā)達。中央集中權(quán)力過多，地方缺乏獨立的行政主體地位，必要權(quán)力欠缺，如行政組織權(quán)、財政權(quán)、國家決策的參與權(quán)。2、民主程度不高。地方居民參與管理的程度有限，法律確認的選舉和被選舉的權(quán)利多為間接方式。地方居民的直接請求權(quán)等尚未得到充分的確認和保障。3、行政官員唯上不唯民。地方居民缺乏對行政官員的直接控制，地方官員更關(guān)心是否得到上級的肯定，而不太在意是否得到地方居民的支持。 直接后果就是對地方的利益和地方的發(fā)展重視不夠。4、中央對地方缺乏有效控制。一方面權(quán)力多集于中央，地方權(quán)力過小，另一方面，除了立法控制、人事控制外，缺乏有效的行政控制和司法監(jiān)督。5、地方制度的法律規(guī)

35、范不足。（三）發(fā)展構(gòu)想1、通過法律明確地方的法律地位、事權(quán)和權(quán)限范圍，規(guī)定中央和地方的關(guān)系。2、擴大地方自主權(quán)，減少官治色彩、增加民主成分，保障地方居民權(quán)利。3、加強國家對地方的控制，改變過分倚重人事控制的官治手段，強化行政控制、引入司法控制機制。4、完善保障機制，確保中央和地方都在自己的權(quán)限范圍內(nèi)活動。372005.4.27公務(wù)員法順利通過2006.1.1施行四、 國家公務(wù)員 （一）公務(wù)員的概念、特征及分類： 1、概念：公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、有國家財政負擔(dān)工資福利的工作人員。(公務(wù)員法第二條“本法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職，納入國家行政編制，由國家財政負擔(dān)工資福利的工

36、作人員”。）【三個內(nèi)涵：公務(wù)性履行公職、組織性納入編制、經(jīng)濟性國家財政負擔(dān)?！?38 2、公務(wù)員的特征： （1）公務(wù)員是個人； （2）公務(wù)員是直接或間接代表行政主體實施行政職務(wù)的人員 （3）基于一定公務(wù)身份關(guān)系是公務(wù)員實施行政管理行為的法律基礎(chǔ)； （4）公務(wù)員所實施的行政職務(wù)行為的法律后果歸屬于他所代表的行政主體，行政主體與公務(wù)員之間實質(zhì)上是一種委托代理關(guān)系。 3、公務(wù)員的分類美國式的以職位、工作、責(zé)任進行的職位分類，英國式的以公務(wù)員個人具有的條件進行的品位分類。美國分為一般職位類和技術(shù)保管類共28個等級，英國分為綜合類、專業(yè)技術(shù)類、秘書類、法律類、警察類等十類6個等級。 我國：綜合管理類、專

37、業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類。4、公務(wù)員的職務(wù)層次 領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)有國家級、省部級、廳局級、縣處級、鄉(xiāng)科級共十級。綜合類非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)：巡視員、調(diào)研員、主任科員、副主任科員、科員、辦事員。； ： 39（二）國家公務(wù)員的資格條件及身份 1、國家公務(wù)員的條件（公務(wù)員法第二章）國籍、年齡、政治、健康、能力、學(xué)歷、其他條件。2、公務(wù)員的身份雙重身份公務(wù)員、公民。雙重行為個人行為、公務(wù)行為。以公民身份對待法定職責(zé)就會導(dǎo)致失職或瀆職；以公務(wù)員身份從事個人行為就會導(dǎo)致權(quán)力濫用。3、確認公務(wù)員身份的要素（1）職務(wù)要素據(jù)法定職務(wù)關(guān)系確定法定職責(zé)；（2）公務(wù)要素據(jù)是否在執(zhí)行公務(wù)過程中確定身份和行為性質(zhì)；（3）

38、時間要素據(jù)是否在法定履行職責(zé)的范圍和時間內(nèi)確認行為與身份（警察有特殊要求）。（4）命令要素據(jù)是否在執(zhí)行命令來確認行為與身份。40潘根生訴鎮(zhèn)政府、鎮(zhèn)管委會人員打人致死案 2000年3月，潘根生的運煤車經(jīng)過南京市江寧區(qū)橫溪鎮(zhèn)時被該鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府的委托組織、鎮(zhèn)管委會工作人員胡德文等人攔下。胡德文等人以路面受污染為由收取保潔費，雙方發(fā)生爭執(zhí)并揪打，經(jīng)派出所警察勸解后平息。胡德文等非常氣憤，當(dāng)在市場上發(fā)現(xiàn)參與揪打自己的潘根生的父親潘立志時，即上前對其進行毆打而致其死亡。潘根生向法院起訴，要求確認橫溪鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府、鎮(zhèn)管委會人員毆打致死其父的行政行為違法并要求賠償死亡賠償金等。法院審理后認為：胡德文等人的行為系個人行

39、為，橫溪鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府、鎮(zhèn)管委會不承擔(dān)行政賠償責(zé)任。法院判決駁回原告訴訟請求。 41 （三）我國公務(wù)員的組成1、黨的機關(guān)工作人員；2、人大機關(guān)工作人員；3、行政機關(guān)工作人員；4、政協(xié)機關(guān)工作人員；5、審判機關(guān)工作人員；6、檢察機關(guān)工作人員；7、民主黨派機關(guān)工作人員。（四）公務(wù)員的權(quán)利和義務(wù)1、權(quán)利： 職權(quán)保障權(quán)；職務(wù)保護權(quán);獲得報酬權(quán)；學(xué)習(xí)培訓(xùn)權(quán)；批評建議權(quán)；申訴控告權(quán)；法定辭職權(quán)；其他權(quán)利（人身自由權(quán)、休息權(quán)等）。2、公務(wù)員的義務(wù)： 模范守法；履行職責(zé)、提高效率；為民服務(wù)、接受監(jiān)督；維護國家安全、榮譽和利益；忠于職守、勤勉盡責(zé)、服從命令；保守秘密；守紀崇德；廉潔公正；法定其它義務(wù)。42（四）公務(wù)員

40、的管理公務(wù)員管理的基本原則 1、考試錄用、功績晉升這一原則是指用公開考試、擇優(yōu)錄用的方法選拔公務(wù)員；以功績主義作為公務(wù)員享受待遇和級別升遷的依據(jù)。這是現(xiàn)代公務(wù)員制度的根本標志。主要包括機會均等、優(yōu)勝劣汰、功績工資、論功行賞等。在考試錄用上，英國強調(diào)通才標準，注重個人學(xué)歷、較關(guān)注知識面和基礎(chǔ)理論；美國則強調(diào)專才標準，注重職務(wù)上的專業(yè)技能。但在功績主義上兩國均從考勤、考績兩個方面進行，重點在考績，而不論資歷、親疏或黨派關(guān)系。在我國這一原則的主要內(nèi)容是公開、平等、競爭、擇優(yōu)的公務(wù)員考試制度，以及嚴格標準、全面考核、結(jié)果入檔的考核制度?？己藘?nèi)容主要有德、能、勤、績、廉五個方面，基本方法是領(lǐng)導(dǎo)與群眾相結(jié)

41、合，平時與定期相結(jié)合，結(jié)果分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職四檔。考核結(jié)果記住個人檔案，以為獎懲、任用、晉級等依據(jù)。2、政事分開、兩官分途這一原則源于西方政治學(xué)所強調(diào)的“政治行政兩分法”。也就是將國家公職人員分成“政務(wù)官”和“事務(wù)官”兩大類，前者根據(jù)選舉或政治任命產(chǎn)生，有任期，屬“制定政策型”、行使國家權(quán)力的“高級”或“特別職”公務(wù)員，隨選舉勝負而進退；后者則通過公開考試擇優(yōu)錄用，屬“執(zhí)行政策型”、執(zhí)行國家公務(wù)的“低級”或“一般職”公務(wù)員，不與內(nèi)閣共進退，實行職務(wù)常任制。433、政治中立、職務(wù)常任這一原則產(chǎn)生于西方三權(quán)分立、多黨制政治制度，是改革“政黨分肥”的產(chǎn)物。所謂政治中立就是要求公務(wù)員對政

42、黨政治采取公正、超然的態(tài)度，以保證公務(wù)員不受黨派紛爭的影響而公正地履行職責(zé)，保證政府工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。美國公務(wù)員法明確規(guī)定公務(wù)員“在政治上必須采取中立態(tài)度，禁止參加競選等政治活動，禁止進行金錢授受?！比毡緡夜珓?wù)員法規(guī)定公務(wù)員“不得作為政黨或其他政治團體的負責(zé)人、政治顧問或同等作用的成員?！?所謂職務(wù)常任就是指公務(wù)員職業(yè)身份穩(wěn)定，受國家法律保護。非因過失不得免職和受罰，也不隨政黨的的變更而進退，以保證公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定，保持政府工作的連續(xù)性。4、規(guī)范培訓(xùn)、工資福利保障規(guī)范培訓(xùn)是指按照公務(wù)員職位的要求和發(fā)展的需要，有計劃有組織的開展旨在提高公務(wù)員素質(zhì)、能力和水平的教育培養(yǎng)訓(xùn)練活動。主要有初任培

43、訓(xùn)、任職培訓(xùn)、專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)、知識更新培訓(xùn)等。培訓(xùn)以國家主辦為主、社會性培訓(xùn)機構(gòu)為輔為原則。一般地，各國均建立國家行政學(xué)院、培訓(xùn)中心等機構(gòu)負責(zé)對公務(wù)員的培訓(xùn)；此外還委托國內(nèi)外著名高校和大中型企業(yè)對公務(wù)員進行培訓(xùn)。工資保障主要包括同工同酬、平衡比較、定期加薪以及與物價掛鉤等內(nèi)容。 44（2、公務(wù)員的錄用、任用： 公務(wù)員任職實行選任制、委任制和聘任制。選任制公務(wù)員，在選舉結(jié)果生效時即任當(dāng)選職務(wù)。任期屆滿不再連任，或者任期內(nèi)辭職、被罷免、被撤職的，其所任職務(wù)即終止；委任制公務(wù)員，遇有試用期滿考核合格、職務(wù)發(fā)生變化、不再擔(dān)任公務(wù)員職務(wù)以及其他情形需要任免職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)按照管理權(quán)限和規(guī)定的程序任免其職務(wù)。

44、主任科員以下職位采取考試錄用，試用期1年；專業(yè)技術(shù)職位、輔助職位經(jīng)省以上公務(wù)員主管部門批準可聘任，期限15年，試用期16月。試用期滿合格的，予以任職；不合格的，取消錄用。 【受過刑罰和開除處分的不得錄用】 453、公職的履行（1）考核對公務(wù)員履行職務(wù)情況進行考察核查并且作出評價，為公務(wù)員調(diào)整職務(wù)、級別和工資以及公務(wù)員獎勵、培訓(xùn)、辭退提供依據(jù)。考核的內(nèi)容，有德、能、勤、績四個方面。其中重點是考核工作業(yè)績。結(jié)果分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職四個等次，應(yīng)以書面形式通知公務(wù)員本人。（2）獎勵對工作表現(xiàn)突出者的褒獎和鼓勵 。精神鼓勵與物質(zhì)鼓勵相結(jié)合，以精神獎勵為主（嘉獎、記三等功、記二等功、記一等功，

45、授予榮譽稱號）。給予獎勵公務(wù)員或者公務(wù)員集體獎勵，按照規(guī)定的權(quán)限和程序決定或者審批。（3）懲戒指對違反法律和紀律應(yīng)當(dāng)承擔(dān)紀律責(zé)任的公務(wù)員所給予的處分。有警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。【反對上級錯誤權(quán)：公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)時，認為上級的決定或者命令有錯誤的，可以向上級提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見；上級不改變該決定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該決定或者命令，執(zhí)行后果由上級負責(zé)，公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任；但是，公務(wù)員執(zhí)行情況明顯違法的決定或者命令的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?！浚?）培訓(xùn)。有初任培訓(xùn)、任職培訓(xùn)、專業(yè)培訓(xùn)和在職培訓(xùn)。 (5)職務(wù)升降職務(wù)的晉升和降低。 （6）職務(wù)交流和

46、回避。職務(wù)交流包括調(diào)任、轉(zhuǎn)任和掛職鍛煉。回避分為職務(wù)回避（公務(wù)員之間有夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、姻親關(guān)系）、地域回避（在縣鄉(xiāng)級機關(guān)任主官，不得在原地任職）、公務(wù)回避（執(zhí)行公務(wù)時相對人與本人、親屬有利害關(guān)系 ）46 (7)公職的退出退休、辭職、辭退 退休。辭職。辭職分為辭去公職和辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)兩種。辭去公職，是公務(wù)員出于個人原因，申清并經(jīng)任免機關(guān)批準退出國家公職，消滅公務(wù)員與機關(guān)之間公職關(guān)系的制度。其程序是，首先向任免機關(guān)提出書面申請，任免機關(guān)在法定時間內(nèi)予以審批。（未滿服務(wù)年限；未滿解密期限；公務(wù)未處理完畢；審計、審查期間不得辭職職）。辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)分為三種：一是法定辭職，即因為工作變動依法需要辭去

47、現(xiàn)任職務(wù)的；二是個人辭職，即因個人原因或者其他原因自愿提出辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；三是引咎辭職，即因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響，或者對重大事物負有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任應(yīng)當(dāng)引咎辭職，不辭職的要責(zé)令辭職。辭退。辭退是因為公務(wù)員擔(dān)任公職存在缺陷，國家單方面解除公務(wù)員與機關(guān)之間公職關(guān)系的制度。辭退的條件，連續(xù)兩年不稱職；不能勝任現(xiàn)職又不接受其他安排；工作調(diào)整本人拒絕；不履行義務(wù)、不守紀律、教育無轉(zhuǎn)變；不適合在機關(guān)工作；曠工或因公外出、請假期滿逾期不歸，連續(xù)超過15天，或年內(nèi)累計超過30天。辭退決定應(yīng)當(dāng)以書面形式通知被辭退的公務(wù)員。被辭退的公務(wù)員，可以領(lǐng)取辭退費或者根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定享受待業(yè)保險。遇有以下情

48、形不得辭退公務(wù)員：因公致殘，被確認喪失或者部分喪失工作能力的；患病或者負傷，在規(guī)定的療養(yǎng)期內(nèi)的；女性公務(wù)員在孕期、產(chǎn)假、哺乳期內(nèi)的；法律行政法規(guī)規(guī)定的其他不得辭退的情形 47 (8)公職的保障與救濟 分為物質(zhì)保障和權(quán)益保障。 物質(zhì)保障是指公務(wù)員的工資保險福利制度。公務(wù)員實行國家統(tǒng)一的職務(wù)與級別相結(jié)合的工資制度。工資包括基本工資、津貼、補貼和獎金。公務(wù)員工資應(yīng)當(dāng)按時足額發(fā)放；公務(wù)員享受國家規(guī)定的福利待遇；公務(wù)員享受國家建立的公務(wù)員保險制度，保障公務(wù)員在退休、患病、工傷、生育、失業(yè)等情況下獲得幫助和補償。任何機關(guān)不得違反國家規(guī)定自行更改公務(wù)員工資、福利、保險政策，擅自提高或者降低公務(wù)員的工資、福利

49、、保險待遇。任何機關(guān)不得扣減或者拖欠公務(wù)員的工資。 權(quán)益保障是指公務(wù)員的申訴控告制度，國家有義務(wù)保障公務(wù)員申訴權(quán)和控告權(quán)的依法實現(xiàn)。 公務(wù)員對涉及本人的處分等人事處理決定不服，可以向原處理機關(guān)申請復(fù)核；對復(fù)核結(jié)果不服的，可以按照規(guī)定向同級公務(wù)員主管部門或者作出該人事處理的機關(guān)的上一級機關(guān)提出申訴；也可以不經(jīng)復(fù)核，直接提出申訴。公務(wù)員申訴的受理機關(guān)審查認定人事處理有錯誤的，原處理機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時予以糾正。機關(guān)因錯誤的具體人事處理對公務(wù)員造成名譽損害的，應(yīng)當(dāng)賠禮道歉、恢復(fù)名譽、消除影響。造成經(jīng)濟損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予賠償。 公務(wù)員認為機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人侵犯其合法權(quán)益的，可以依法向上級機關(guān)或者有關(guān)的專門機關(guān)提

50、出控告。受理控告的機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定及時處理。 對于聘任制公務(wù)員的權(quán)益保障，可以通過國家設(shè)立的人事爭議仲裁程序解決聘任制公務(wù)員與所在機關(guān)之間因履行聘任合同發(fā)生的爭議。當(dāng)事人對仲裁裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟。48 三 行政行為法 一、行政行為概述二、抽象行政行為三、具體行政行政為49（一）行政行為的概念和特征 1、概念主要有主體說，即行政機關(guān)實施的行為1；行政權(quán)力說，即行使行政權(quán)的行為2，公法行為說，即具有行政法意義或效果的行為 。我國從三個層面理解1 廣義:是指國家行政機關(guān)實施的行政管理活動的總稱，它是國際公認的研究行政法學(xué)的專用詞，實際上是行政管理活動的代稱。 中義:是指國家行政機關(guān)依

51、法實施行政管理，直接或間接產(chǎn)生行政法律效果的行為。也有學(xué)者認為，行政行為是指行政機關(guān)行使行政權(quán)力所實施的一切具有法律意義、產(chǎn)生法律效果的行為。 狹義:狹義的行政行為僅指具體的行政行為；一 、 行政行為概述50 行政行為是指行政主體履行行政職責(zé)、運用行政職權(quán)所實施的行政管理或提供行政服務(wù)并產(chǎn)生法律效果的行為。主體要素：行政主體所作出的行為；職權(quán)要素：行政主體行使行政職權(quán)的為；法律要素：是具有法律意義和法律效果的行為；外部要素 ：行政機關(guān)對外實施的行為。不包括對內(nèi)部事務(wù)的組織和管理。衛(wèi)生防疫部門執(zhí)法人員封存涉嫌變質(zhì)的火腿 512、行政行為的特征（1）行政行為的專屬性與單方性。 （2）行政行為的服務(wù)

52、性和從屬性。從屬性是指在行政與法的關(guān)系上，法律地位優(yōu)越，行政行為具有從屬性，行政主體的行政權(quán)力的直接來源就是法律。因此，意思自治原則“不適用于公行政之行政法意思表示”1，行政行為必須全面接受法律的監(jiān)控，行政行為的權(quán)限和內(nèi)容必須符合法律、行政行為必須符合法定程序，只有這樣才能實現(xiàn)行政法治。1 （3）行政行為的無償性和可救濟性行政權(quán)力是一種以公共利益的增加為最終目的的公權(quán)力，是一種職責(zé)和義務(wù)，且公務(wù)活動的相關(guān)費用已由國家向行政相對人征收，因此行政行為是無償?shù)摹⒚赓M的，如果行政主體在為行政行為的過程中再收取費用，就會使公共服務(wù)的性質(zhì)發(fā)生變化。沒有救濟的權(quán)利就不是權(quán)利。為了保障行政相對人的合法權(quán)益，監(jiān)

53、督行政主體依法行政，法律規(guī)定行政相對人可對國家工作人員予以監(jiān)督，可以提出申訴和控告，必要授課提請進行行政復(fù)議和行政訴訟。 52（二） 行政行為的內(nèi)容： 1、行政行為內(nèi)容的含義及特征： 行政行為的內(nèi)容是指行政行為作用于行政相對人所產(chǎn)生的影響和效果。 （1）行政行為內(nèi)容是行政行為中明確表達出來的 ； （2）行政行為的內(nèi)容是行政行為的主要構(gòu)成要件； （3）行政行為的內(nèi)容具有多樣性 。532、行政行為的具體內(nèi)容 （1）賦予權(quán)利或免除義務(wù) （2）設(shè)定義務(wù)或剝奪權(quán)益（3）確認法律事實或法律地位 新版結(jié)婚離婚證54（三） 行政行為的分類 1、抽象行政行為與具體行政行為（以行政行為針對的對象是否是特定的為標準

54、） （1）抽象行政行為是指行政機關(guān)針對不特定相對人的具有普遍約束力的行政行為 。（2）具體行政行為是指行政主體針對特定的對象，就特定事項所作的處理決定，并直接對特定對象的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的單方行為 。552、羈束行政行為和自由裁量行政行為（根據(jù)法律規(guī)定行政行為約束的程度的不同） （1）羈束行政行為：是指法律明確規(guī)定了行政行為的范圍、條件、形式、程序、方法等，行政機關(guān)沒有自由選擇的余地而作出的行政行為 ；（2）自由裁量行政行為：是指法律只對行為的內(nèi)容、方式、程度等規(guī)定一定的范圍和幅度，行政主體可以憑自身對法律精神的理解和執(zhí)法經(jīng)驗，在法律規(guī)定的限度內(nèi)，作出自認為是最恰當(dāng)、最合適的行政行為 。3、應(yīng)

55、申請的行政行為和依職權(quán)的行政行為 （根據(jù)行政主體行使職權(quán)的前提條件不同 ）（1） 應(yīng)申請的行政行為：是指行政行為以相對人的申請為前提條件，行使行政權(quán)力而作出的行政行為 （2） 依職權(quán)的行政行為：依職權(quán)的行政行為是指行政機關(guān)主動行使行政權(quán)力而作出的行政行為 。 564、單方行政行為和雙方行政行為（以行政行為成立時參與其意思表示的當(dāng)事人的數(shù)目不同為標準） （1） 單方行政行為 ：是指行政機關(guān)單方意思表示就能夠成立的行為 。（2） 雙方行政行為 ：是指必須經(jīng)過行政主體和行政相對人雙方意思表示一致才能成立的行為 。5、要式行政行為和非要式行政行為 （按照是否必須具備法定的形式、程序為標準 ）（1） 要

56、式行政行為 ：是指法律、法規(guī)規(guī)定必須具備某種方式或形式才能產(chǎn)生法律效力的行政行為。 （2） 非要式行政行為 ：非要式行政行為是指法律沒有明確行政行為的具體形式，只要明確表達了意思就能產(chǎn)生法律效果的行政行為。57（四） 行政行為的成立 1、概念及條件： 是指行政行為應(yīng)當(dāng)具備哪些要件，才能構(gòu)成行政行為，具備行政行為的效力。（1)主體條件必須具有行政主體資格。（2）職權(quán)條件行政主體只有在自己職權(quán)范圍內(nèi)作出的行政 行為才具法律效力。（3）內(nèi)容條件行政主體對權(quán)利義務(wù)的處理必須符合法律規(guī)定，包括符合法律規(guī)定的原則、目的等。還要求行政行為是出于行政主體真實的意思表示，行政行為的內(nèi)容清楚、具體。（4）程序和形

57、式條件行政主體作出的行政行為必須符合法定程序、具備法定形式。58【案例】林曉榮訴鎮(zhèn)政府案1994年8月，林曉榮與盧洪煦向鎮(zhèn)政府提出離婚登記申請。在辦完相關(guān)手續(xù)后，由于未帶照片無法領(lǐng)取離婚證而離開。當(dāng)天下午，盧洪煦帶著自己及林曉榮的照片來到鎮(zhèn)政府辦公室，把照片交給婚姻登記員。工作人員貼上照片加蓋公章后將兩本離婚證發(fā)給盧洪煦。盧離開后未將林曉榮的離婚證交給其本人。幾天后，林曉榮向鎮(zhèn)政府表示反悔，盧也應(yīng)鎮(zhèn)政府工作人員的要求將本該由林曉榮持有的離婚證交回。但林曉榮拒絕領(lǐng)取并向縣人民法院提起行政訴訟，要求撤銷鎮(zhèn)政府發(fā)出的離婚證。法院作出判決撤銷鎮(zhèn)政府發(fā)出的離婚證。59（1）即時生效一經(jīng)作出級具有效力。

58、（2）送達生效送達文書一經(jīng)送達即具有效力。 （3）附條件生效 一旦法定事實發(fā)生或是時間屆滿就 發(fā)生效力。 3、行政行為的失效 （1）確認無效 （2）撤銷（因行政行為違法的撤銷； 作為行政處罰的撤銷） （3）廢止 （4）期限屆滿 （5）其它（權(quán)利主體放棄權(quán)利主張、 相對人死亡等）2、行政行為的生效 604、行政行為的效力行政行為的效力是指行政行為所發(fā)生的法律效果，這種法律效果表現(xiàn)為它產(chǎn)生特定的法律約束力或強制力。（1）公定力行政行為一旦做出即被推定為合法。它要求一切機關(guān)、組織和個人對行政主體所做出的行政行為表示尊重，不能任意否認其效力。（2）確定力行政行為對行政主體和行政相對人所具有的不被任意撤

59、銷和改變的法律效力。（3）拘束力已生效的行政行為具有約束和限制行政主體、行政相對人以及其他人的法律效力。（4）執(zhí)行力已生效的行政行為要求行政主體和行政相對人對其內(nèi)容予以實現(xiàn)的法律效力。61 第二節(jié)、抽象行政行為 一、概述 1、概念與特征： 抽象行政行為是指行政機關(guān)針對不特定相對人的具有普遍約束力的行政行為 。（1）普遍性（對象普遍性、效力普遍性）（2）持續(xù)性（具有后及力，不僅適用于當(dāng)時的行為或事件，而且適用于以后 將要發(fā)生的同類行為或事件）（3）準立法性（雖屬行政行為，但具規(guī)范性強制性等法律特征，且必須經(jīng)過 立項、起草、審定公布等程序）（4）不可訴性（我國明確規(guī)定抽象行政行為不能成為行政訴訟的

60、直接對象） 【在發(fā)達國家建立了違憲審查制度、憲法訴訟制度，公民可對此行為直接 提出訴訟】2、分類：（1）行政機關(guān)的行政立法行為（行政立法）（2）行政機關(guān)除行政立法行為以外的其它抽象行政行為（規(guī)定行政措施、 發(fā)布決定和命令）3、有效成立的要件：（1）行政機關(guān)討論決定；（2）行政首長簽署；（3）公開發(fā)布。 621、概念與特點 國家行政機關(guān)依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，制定行政法規(guī)和規(guī)章的活動。（1）行政性 立法主體國家行政機關(guān)； 調(diào)整對象行政管理實務(wù)； 立法目的實現(xiàn)行政管理職能。（2）立法性 以國家名義創(chuàng)制法律法規(guī)具有權(quán)威性； 所制定的行為規(guī)則屬于法的范疇，具有普遍性規(guī)范性強制性等法的基本特征； 必須