1、東北老工業(yè)基地資源型城市轉(zhuǎn)型的難點及路徑分析張萬強(qiáng)： 所長、研究員、博士遼寧社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所INSTITUTE OF INDUSTRIAL ECONOMICS, LASS, CHINA東北地區(qū)包括東北三省和蒙東地區(qū)，是建國后早期的重化工業(yè)基地，形成了一批資源型城市，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和推動工業(yè)化進(jìn)程做出了重大貢獻(xiàn)。 東北老工業(yè)基地資源型城市轉(zhuǎn)型的難點及路徑研究一、東北地區(qū)資源型城市、資源枯竭城市基本情況東北老工業(yè)基地資源型城市轉(zhuǎn)型的難點及路徑研究東北老工業(yè)基地資源型城市轉(zhuǎn)型的難點及路徑研究 1.資源型城市 從根據(jù)國家發(fā)展委2013年公布的“全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃” ，全國共262個資源型城市

2、，其中地級行政區(qū)（包括地級市、地區(qū)、自治州、盟等）126個，縣級市62個，縣（包括自治縣、林區(qū)等）58個，市轄區(qū)（開發(fā)區(qū)、管理區(qū)）16個。 其中東北地區(qū)共40個，包括遼寧15個，吉林11個，黑龍江11個，蒙東3個。東北老工業(yè)基地資源型城市轉(zhuǎn)型的難點及路徑研究 1.資源型城市 從根據(jù)國家發(fā)展委2013年公布的“全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃” ，全國共262個資源型城市，其中地級行政區(qū)（包括地級市、地區(qū)、自治州、盟等）126個，縣級市62個，縣（包括自治縣、林區(qū)等）58個，市轄區(qū)（開發(fā)區(qū)、管理區(qū)）16個。 其中東北地區(qū)共40個，包括遼寧15個，吉林11個，黑龍江11個，蒙東3個。東北地區(qū)資源型城市

3、名單所在?。▍^(qū)、市）地級行政區(qū)縣級市縣（自治縣、林區(qū)）市轄區(qū)（開發(fā)區(qū)、管理區(qū)）遼寧（15）阜新市、撫順市、本溪市、鞍山市、盤錦市、葫蘆島市北票市、調(diào)兵山市、鳳城市、大石橋市寬甸滿族自治縣、義縣弓長嶺區(qū)、南票區(qū)、楊家杖子開發(fā)區(qū)吉林（11）松原市、吉林市、遼源市、通化市、白山市、延邊朝鮮族自治州九臺市、舒蘭市、敦化市汪清縣二道江區(qū)黑龍江（11）黑河市、大慶市、伊春市、鶴崗市、雙鴨山市、七臺河市、雞西市、牡丹江市、大興安嶺地區(qū)尚志市、五大連池市蒙東地區(qū)（3）赤峰市霍林郭勒市、阿爾山市東北老工業(yè)基地資源型城市轉(zhuǎn)型的難點及路徑研究東北老工業(yè)基地資源型城市轉(zhuǎn)型的難點及路徑研究 2.資源枯竭型城市 2008

4、年、2009年、2011年，國家發(fā)改委同國土資源部、財政部分三批共確定了69個資源枯竭型城市（縣、區(qū)），其中東北地區(qū)共20個。東北地區(qū) 資源枯竭型型城市資源枯竭型城市批次地級市及以上數(shù)量縣級市/縣數(shù)量省下轄區(qū)數(shù)量市下轄區(qū)數(shù)量總計第一批資源枯竭型城市阜新、盤錦、遼源、白山、伊春5大興安嶺地區(qū)16第二批資源枯竭型城市撫順、七臺河2阿爾山、北票、舒蘭、敦化、五大連池、南票6葫蘆島市楊家杖子、葫蘆島市南票區(qū)、遼陽市弓長嶺區(qū)、311第三批資源枯竭型城市雙鴨山、鶴崗2通化市二道江區(qū)13東北老工業(yè)基地資源型城市轉(zhuǎn)型的難點及路徑研究東北地區(qū)資源枯竭型城市分類資源枯竭型城市類型資源枯竭型城市名稱數(shù)量 煤炭資源枯

5、竭型城市七臺河、撫順、阜新、北票、南票、遼源、鶴崗、雙鴨山、通化市二道江區(qū)9金屬資源 枯竭型城市葫蘆島市楊家杖子開發(fā)區(qū)、葫蘆島市南票區(qū)、遼陽市弓長嶺區(qū)3森工資源枯竭型城市大興安嶺地區(qū)、五大連池、伊春、白山、舒蘭、阿爾山、敦化市7石油資源枯竭型城市盤錦1合計20二、東北地區(qū)資源型城市轉(zhuǎn)型的難點（以阜新市為例）東北老工業(yè)基地資源型城市轉(zhuǎn)型的難點及路徑研究東北老工業(yè)基地資源型城市轉(zhuǎn)型的難點及路徑研究 1.資源枯竭與落后的體制機(jī)制結(jié)合在一起，轉(zhuǎn)型難度更大資源型企業(yè)是資源型城市經(jīng)濟(jì)活動的微觀主體，大部分資源型企業(yè)屬于國有企業(yè)，在東北地區(qū)體現(xiàn)的更充分，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后。盡管多數(shù)國有企業(yè)進(jìn)行了改制，但大都是

6、國有股一股獨大，效率低下、人浮于事、跑冒滴漏、管理不規(guī)范等問題不能從根本上解決。國有企業(yè)落后的體制機(jī)制與與政府、銀行、民企、社會組織等結(jié)合在一起，渲染為老工業(yè)基地廣受詬病的發(fā)展環(huán)境，影響了城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。東北老工業(yè)基地資源型城市轉(zhuǎn)型的難點及路徑研究部分企業(yè)成為僵尸企業(yè)，歷史遺留問題解決難度大。以阜新市為例，廠辦大集體問題、政策性破產(chǎn)企業(yè)遺留問題、棚戶區(qū)改造和采煤沉陷區(qū)治理問題等給阜新轉(zhuǎn)型升級帶來巨大壓力。目前有廠辦大集體企業(yè)367戶，7萬余人，大致測算改革成本在50億元以上。 東北老工業(yè)基地資源型城市轉(zhuǎn)型的難點及路徑研究 2.產(chǎn)業(yè)單一，基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)難度大 傳統(tǒng)的“靠山吃山”、“有水快流

7、”觀念使得資源型城市仍舊高度依賴資源型產(chǎn)業(yè)，不注重發(fā)展接續(xù)和替代產(chǎn)業(yè)。 阜新市轉(zhuǎn)型以來重點培育的液壓、氟化工、皮革等重點產(chǎn)業(yè)集群，大多處于起步階段，這些產(chǎn)業(yè)規(guī)模不大，產(chǎn)業(yè)鏈條不完整，核心競爭力不強(qiáng)，對阜新發(fā)展未形成有力的支撐。 盡管食品及農(nóng)產(chǎn)品加工、裝備制造、能源三個產(chǎn)業(yè)在全市工業(yè)中占有較高的比重，但就每個產(chǎn)業(yè)而言，產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)度不高，對其它產(chǎn)業(yè)和整個地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能產(chǎn)生較強(qiáng)的帶動作用，因此三個產(chǎn)業(yè)中沒有一個產(chǎn)業(yè)能夠成為阜新當(dāng)前的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。 東北老工業(yè)基地資源型城市轉(zhuǎn)型的難點及路徑研究 3.資源型城市大都區(qū)位優(yōu)勢差，轉(zhuǎn)型發(fā)展的難度更大 大部分的資源型城市的發(fā)展都是遵循著“緣礦建廠、緣廠建鎮(zhèn)、連鎮(zhèn)

8、成市”的路徑發(fā)展而來的，受自然資源分布的影響也大，大部分資源型城市身處內(nèi)陸地區(qū)或邊遠(yuǎn)地區(qū)，與發(fā)達(dá)城市相距較遠(yuǎn)，城市間缺乏便利的交通信息網(wǎng)絡(luò)，經(jīng)濟(jì)體系處于相對封閉狀態(tài)，對外開放程度低。 如阜新位于遼寧西部，干旱少雨，遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)增長較快的東部沿海城市，既不利于資源型產(chǎn)品外銷，也不利于接受發(fā)達(dá)城市的經(jīng)濟(jì)輻射，承接發(fā)達(dá)城市轉(zhuǎn)移的技術(shù)、資金和人才。 東北老工業(yè)基地資源型城市轉(zhuǎn)型的難點及路徑研究 4.人才等生產(chǎn)要素流失，新興資源不愿進(jìn)入 傳統(tǒng)資源枯竭，新型資源流入少、流出多。由于資源型城市的地域偏遠(yuǎn)、社會福利水平不高、投資環(huán)境較差，使得在要素相對自由流動的環(huán)境下，資源型城市不但很難吸引到高技術(shù)人才、外部投資

9、資金和項目流入，反而每年都不斷有人才、資金和項目外流。 東北近些年人才流失嚴(yán)重，而資源枯竭型城市尤其嚴(yán)重。東北老工業(yè)基地資源型城市轉(zhuǎn)型的難點及路徑研究 5.煤炭去產(chǎn)能對經(jīng)濟(jì)和社會影響較大以阜新市為例，2015-2017年，阜新市及阜礦集團(tuán)承擔(dān)全省煤炭去產(chǎn)能75%的任務(wù)，先后關(guān)閉退出煤礦59家，累計去產(chǎn)能1213萬噸，2018年關(guān)閉退出30萬噸以下煤礦16個，去產(chǎn)能231萬噸。阜新轉(zhuǎn)型前作為支柱產(chǎn)業(yè)的煤炭產(chǎn)業(yè)完全衰退，涉及大量就業(yè)，這對接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)還沒有完全建立起來的阜新經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型帶來了較大的影響。三、未來轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑東北老工業(yè)基地資源型城市轉(zhuǎn)型的難點及路徑研究東北老工業(yè)基地資源型城市轉(zhuǎn)型的難點及

10、路徑研究 1.加快推進(jìn)資源枯竭城市的市場化水平，優(yōu)先推進(jìn)國企改革 把“提升市場化水平”作為一切改革的核心目標(biāo) 從進(jìn)入新常態(tài)后國內(nèi)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，越是市場化程度高的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)增長越相對穩(wěn)健，市場化程度低的地區(qū)則經(jīng)濟(jì)增長乏力，東北地區(qū)表現(xiàn)尤為明顯?？梢哉f，全面提升市場化水平是當(dāng)前東北老工業(yè)基地所有問題的的根本，是增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展活力、培育新動能的牛鼻子。 東北老工業(yè)基地資源型城市轉(zhuǎn)型的難點及路徑研究在資源枯竭城市優(yōu)先推進(jìn)以混合所有制為主的國企改革，解決“一股獨大”問題 把“推進(jìn)新一輪以混合所有制為重點的產(chǎn)權(quán)制度改革，著力引進(jìn)規(guī)模大、有實力、有社會責(zé)任感的民營企業(yè)、外資企業(yè)等社會資本。 對于仍實

11、行國有控股的企業(yè)，要降低國有股比重，讓其它非國有股足夠大，可以影響企業(yè)的管理、用人、激勵、戰(zhàn)略實施等。 應(yīng)注意的是，不是一混就靈：關(guān)鍵是能否找到有管理能力、有社會責(zé)任感、有戰(zhàn)略格局的非國有投資者參與企業(yè)運營。東北老工業(yè)基地資源型城市轉(zhuǎn)型的難點及路徑研究葫蘆島鋅廠的混改樣本： “管資產(chǎn)”變?yōu)椤肮苜Y本” 中冶葫蘆島有色金屬集團(tuán)前身遼寧省葫蘆島鋅廠是有色金屬行業(yè)聞名遐邇的國有企業(yè)，由于改革滯后，財務(wù)負(fù)擔(dān)、人員和社會負(fù)擔(dān)越來越重，2007年并入央企中冶集團(tuán)。在2008年經(jīng)歷國際金融危機(jī)，有色金屬價格低迷等困境后一蹶不振，企業(yè)走到了破產(chǎn)邊緣，徹底淪為“僵尸”企業(yè)。 2013年1月，企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率高達(dá)24

12、9%，24家銀行及其他金融機(jī)構(gòu)只收不貸。東北老工業(yè)基地資源型城市轉(zhuǎn)型的難點及路徑研究 2013年10月，東北民營金屬采選企業(yè)宏躍集團(tuán)參與重整，實現(xiàn)了中冶集團(tuán)控股55%、宏躍集團(tuán)持股35%、遼寧省和葫蘆島市各持股5%的目標(biāo)，大股東中冶集團(tuán)將企業(yè)經(jīng)營管理權(quán)交給民營股東宏躍集團(tuán)負(fù)責(zé)，開啟了民營二股東托管國有控股企業(yè)的新模式，國有股東則由“管資產(chǎn)”變?yōu)椤肮苜Y本”。 隨著宏躍集團(tuán)全面參與經(jīng)營，現(xiàn)代企業(yè)管理制度被引入企業(yè)，企業(yè)對外“治賴、治蠻”，對內(nèi)“治貪、治懶”，成本大幅下降，利潤持續(xù)上升，企業(yè)煥發(fā)了新的活力。東北老工業(yè)基地資源型城市轉(zhuǎn)型的難點及路徑研究 葫蘆島鋅廠民營二股東托管企業(yè)的混改模式的創(chuàng)新點在

13、于，它在保持國有資本仍占大股東從而避免“政治不正確”的同時，真正解決了國有企業(yè)無人負(fù)責(zé)的問題，帶來企業(yè)的活力。這一模式適合那些不想放棄國有控股的國有企業(yè)，其前提是需要找到一位管理能力強(qiáng)、有擔(dān)當(dāng)、有境界的民營企業(yè)家。 改革后政府主要管資本，不參與企業(yè)日常經(jīng)營活動，除代表國有股東派出董事表達(dá)股東意愿外，不向企業(yè)派駐和安排人員，改革后仍保留的原政府部門任命的企業(yè)干部必須辭掉政府職務(wù)，徹底斷絕政府向企業(yè)安排閑人的可能性。 企業(yè)可以真正建立現(xiàn)代企業(yè)制度，市場化選聘職業(yè)經(jīng)理、安排薪酬制度、實施股權(quán)激勵等。東北老工業(yè)基地資源型城市轉(zhuǎn)型的難點及路徑研究 2.建議將部分資源枯竭城市列入國家產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)轉(zhuǎn)型試點

14、中發(fā)20167號文件提出“積極支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一地區(qū)（城市）加快轉(zhuǎn)型，研究制定促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展的政策措施，建立新興產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展園區(qū)，安排中央預(yù)算內(nèi)投資資金支持園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共平臺建設(shè)。” 根據(jù)阜新原有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)衰退和新的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)尚未形成的實際情況，為推動阜新產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，建議國家將阜新市列入全國產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)轉(zhuǎn)型試點。 東北老工業(yè)基地資源型城市轉(zhuǎn)型的難點及路徑研究 3.建議國家對采煤沉陷區(qū)綜合治理和獨立工礦區(qū)改造搬遷給予更多政策傾斜 中發(fā)20167號和國發(fā)201662號文件都提出推進(jìn)采煤沉陷區(qū)綜合治理和獨立工礦區(qū)改造搬遷。 在采煤沉陷區(qū)綜合治理和獨立工礦區(qū)改造搬遷項目推進(jìn)實施過程中，資

15、金落實成為最大的問題，除了中央預(yù)算內(nèi)投資給予30%支持外，地方自籌和銀行貸款落實困難，資金存在較大缺口。 阜新市清河門采煤沉陷區(qū)綜合治理項目和新邱獨立工礦區(qū)改造搬遷項目已獲國家發(fā)改委批準(zhǔn)，但本市對項目建設(shè)資金基本沒有財政支付能力，而阜礦集團(tuán)也無力承擔(dān)沉陷區(qū)治理資金。 東北老工業(yè)基地資源型城市轉(zhuǎn)型的難點及路徑研究 建議允許國家政策性銀行給予貸款支持； 建議國家補(bǔ)助資金在目前30%的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高補(bǔ)助比例。 遼寧阜新海州露天煤礦 東北老工業(yè)基地資源型城市轉(zhuǎn)型的難點及路徑研究 4.建議在重點產(chǎn)業(yè)布局上向資源枯竭城市傾斜 經(jīng)過多年轉(zhuǎn)型，多數(shù)地區(qū)接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)框架初步形成，但目前產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)仍然十分脆弱，突出的問題就是產(chǎn)業(yè)缺乏重大項目。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，資本、技術(shù)和人才更多地向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和資源富集地區(qū)集聚，資源枯竭城市在大項目競爭中沒有優(yōu)勢可言。 中發(fā)20167號文件提出“國家重大生產(chǎn)力布局特別是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)布局重點向東北地區(qū)傾斜”。 建議國家在產(chǎn)業(yè)布局上給予特殊政策支持，把一些大項目布局在這些城市，帶動其它產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。如阜新市依托存量風(fēng)、光資源，規(guī)劃了50萬千瓦光伏領(lǐng)跑、100萬千瓦風(fēng)電平價上網(wǎng)示范基地、50萬千瓦風(fēng)電清潔供暖示范基地項目，建議國家給予大力支持。 東北老工業(yè)基地資源型城市轉(zhuǎn)型的難點及路徑研究 5.建議國家對煤炭資源枯竭城市的去產(chǎn)能給予差別化政策 2