1、政府與市場間互動(dòng)制度探析研究【摘要】汶川地震破壞了正常的社會(huì)秩序和法制運(yùn)行環(huán)境，抗震救災(zāi)完畢以后，社會(huì)秩序和法制秩序都面臨恢復(fù)常態(tài)的任務(wù)，需要通過有效的步驟和科學(xué)的制度安排加以引導(dǎo)。這里僅以住房重建作為分析對(duì)象，觀察其中的制度變化，提出科學(xué)定位政府和市場作用的界限?！娟P(guān)鍵詞】災(zāi)后重建政府市場互動(dòng)制度地震打破了社會(huì)平衡，抗震救災(zāi)改變了法律選擇，進(jìn)而改變了“政府和市潮對(duì)“公共物品與私人物品在常態(tài)下的配給形式，社會(huì)秩序因此受到破壞。途徑依賴使抗震救災(zāi)中大量公布的應(yīng)急性制度和措施在重建中仍然發(fā)揮效力，甚至已成為人們的習(xí)慣。詳細(xì)到微觀的實(shí)證環(huán)境中，在抗震救災(zāi)階段，政府代表的公權(quán)直接替代市場進(jìn)入私權(quán)領(lǐng)域提

2、供私人物品。災(zāi)民的私權(quán)在政府公權(quán)的保護(hù)下獲得暫時(shí)平衡與穩(wěn)定，災(zāi)區(qū)的秩序得到暫時(shí)平衡，災(zāi)民的私權(quán)獲得了市場不可以提供的公權(quán)救濟(jì)?？墒?，隨著救災(zāi)過程的完畢，政府的公權(quán)必然會(huì)逐漸退出私域，政府的職責(zé)將主要是提供公共物品，而私人物品主要由市場提供?；蛘哒f，私權(quán)主要根據(jù)私法實(shí)現(xiàn)，公權(quán)必須根據(jù)公法行使，緊急狀態(tài)下的應(yīng)急法規(guī)將逐漸退出重建的環(huán)境。這是社會(huì)恢復(fù)正常狀態(tài)的必然選擇，卻與非正常狀態(tài)中的途徑依賴產(chǎn)生了嚴(yán)重沖突。如何在恢復(fù)重建中實(shí)現(xiàn)“政府市潮關(guān)系的復(fù)位，成為現(xiàn)實(shí)和理論必須面對(duì)的新問題。災(zāi)后重建是將抗震救災(zāi)過程中形成的非常態(tài)社會(huì)運(yùn)行形式恢復(fù)到正常社會(huì)秩序中，市場功能的正?；彩穷}中之義。因此，在災(zāi)后重建

3、過程中首先應(yīng)正確確定政府與市場二者的關(guān)系，才能保障災(zāi)后重建工作的有效進(jìn)展。為了深化尋找制度設(shè)計(jì)的方向和機(jī)理，我們需要考察災(zāi)后重建過程中政府和市場最可能被合理定位運(yùn)用以進(jìn)步重建效果的對(duì)象住房重建。因?yàn)樽》恐亟仁钦畬?shí)現(xiàn)重建目的的顯著標(biāo)志，也是災(zāi)民恢復(fù)正常生活與災(zāi)區(qū)恢復(fù)正常社會(huì)秩序的顯著標(biāo)志，還是充滿著災(zāi)民自身訴求與政府責(zé)任的市場與政府互相交織的場域。因此選擇以災(zāi)后住房重建為調(diào)查對(duì)象，可以對(duì)此次災(zāi)后重建顯示出來政府與市場位置設(shè)定情況及其中得失進(jìn)展評(píng)價(jià)。調(diào)查對(duì)象、目的與方法為了理解災(zāi)后重建過程中政府與市場行為的效果問題，同時(shí)對(duì)政府行為與市場行為邊界進(jìn)展確定，在2022年7月汶川大地震一周年兩個(gè)月的

4、時(shí)候，對(duì)本次地震的重災(zāi)區(qū)進(jìn)展了一次實(shí)地調(diào)查，調(diào)查集中于災(zāi)后房屋重建中的融資問題，分別針對(duì)政府行為與市場行為進(jìn)展實(shí)地考察。本次調(diào)研采用問卷與訪談相結(jié)合的形式，共制作發(fā)放問卷400份，收回有效問卷252份，收回率63%，對(duì)象多集中于2065歲之間的安置點(diǎn)以及安置點(diǎn)附近的農(nóng)村區(qū)域，還包括了城鎮(zhèn)和當(dāng)?shù)剀S進(jìn)煤礦的職工。調(diào)查對(duì)象中，有54%的房屋倒塌，40%的房屋成為危房，絕大局部房屋重建工作沒有完成，甚至有一局部重建還沒有開場，大局部因?yàn)橘Y金不夠而停建或者沒有開建。即使是政府統(tǒng)籌統(tǒng)建的房屋有一半至今無人居住，我們調(diào)查的一個(gè)被稱為成都市樣板房的“河畔，這是一處全部由政府出資設(shè)立的新房，只要該村村民放棄以前

5、的宅基地即可無條件入住，但是，現(xiàn)實(shí)中卻是入住率很低。房屋重建最主要的融資方式是等待政府的救援，絕大局部因資金問題而沒有完成住房重建的災(zāi)民不會(huì)選擇貸款來解決資金問題。災(zāi)民對(duì)政府產(chǎn)生不同程度的依賴，認(rèn)為政府應(yīng)該為他們完成重建工作，從根源上講，這種認(rèn)識(shí)與一段時(shí)間的抗震救災(zāi)所形成的災(zāi)民對(duì)政府的依賴和政府對(duì)市場的替代不無關(guān)系。因此，為了獲得具有一般性的認(rèn)識(shí)，我們的調(diào)查必須落腳于住房重建中發(fā)生的政府行為和市場化行為，并對(duì)此進(jìn)展評(píng)估，為將來可能的災(zāi)難所需要的制度和社會(huì)重建提供理論支持。政府行為的調(diào)查根據(jù)有關(guān)政策可以理解到，政府已經(jīng)設(shè)立災(zāi)后重建專項(xiàng)資金，中央政府與地方政府財(cái)政資金配套使用。成都市災(zāi)后恢復(fù)重建專

6、項(xiàng)資金300億元，資金來源包括中央和省財(cái)政災(zāi)后恢復(fù)重建專項(xiàng)補(bǔ)助、市級(jí)財(cái)政性資金、社會(huì)捐贈(zèng)資金、銀行貸款或信托資金等，主要用于重災(zāi)區(qū)城鄉(xiāng)受災(zāi)居民毀損房屋、公共效勞設(shè)施、根底設(shè)施恢復(fù)重建和促進(jìn)災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)開展的其他工程。在A市的調(diào)查中，我們理解到政府充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的作用，在相關(guān)政策措施的引導(dǎo)下尊重補(bǔ)助對(duì)象的意愿，由補(bǔ)助對(duì)象自主選擇重建形式，其主要的重建形式有兩種：其一，統(tǒng)籌統(tǒng)建，以政府監(jiān)視為主體；其二，統(tǒng)籌自建，以政府和農(nóng)戶自身為共同的監(jiān)視主體，在融資問題上享受三方面的政策：一是國家按兩類三檔給予戶均2萬元的政府補(bǔ)助政策。二是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策，統(tǒng)規(guī)自建戶享受的人均8000元補(bǔ)助，是按“拆院

7、并院的政策，將節(jié)約的宅基地指標(biāo)掛鉤城鎮(zhèn)適用換來的，這在地震前也已經(jīng)在施行。三是信貸政策，成都市和彭州市都成立了災(zāi)后農(nóng)村重建貸款擔(dān)保公司，支持統(tǒng)規(guī)自建戶利用宅基地?fù)?dān)保貸款。從理論上看，統(tǒng)籌自建應(yīng)該受到廣闊災(zāi)民的歡送，但是，現(xiàn)實(shí)中卻是更多的人選擇了統(tǒng)籌統(tǒng)建的形式，因?yàn)樵撔问较拢鲗?dǎo)著一切，等到房屋建成之后僅需支付極少的資金或者讓出自己以前的宅基地就可以獲得一處新的房屋。從災(zāi)民對(duì)房屋建立形式的選擇看，政府在災(zāi)后重建過程中的作用無處不在，災(zāi)民也對(duì)其產(chǎn)生了過度的依賴，并由此產(chǎn)生了雙方合力作用下共同放棄市場方法的行為，政府的責(zé)任被有意無意的加重了。市場行為的調(diào)查在住房重建融資行為調(diào)查過程中，很難發(fā)現(xiàn)市

8、場作用的發(fā)揮。按照中國人民銀行與銀監(jiān)局的相關(guān)規(guī)定，鼓勵(lì)銀行等金融機(jī)構(gòu)支援災(zāi)后重建工作，但是在實(shí)際的應(yīng)用中卻并不理想。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，B地政府在探究如何解決農(nóng)民無法以自建農(nóng)房作擔(dān)保獲得貸款的問題的過程中，采取了設(shè)立擔(dān)保公司為他們提供擔(dān)保，以保證貸款的落實(shí)，并且提供優(yōu)惠措施，由金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)戶提供額度最高6萬元、最長期限8年、政府貼息3年的貸款。但是，效果并不是很理想，資金不到位的災(zāi)民很少會(huì)選擇貸款這種方式來進(jìn)展融資。市政府采用農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款的方法，在受災(zāi)的五個(gè)縣市成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保公司，由市縣兩級(jí)政府按照11的出資為五個(gè)擔(dān)保公司注入資金，向符合條件的災(zāi)民提供住房融資貸款的擔(dān)保；遵循農(nóng)戶申請(qǐng)，擔(dān)

9、保公司審核并提供擔(dān)保，信譽(yù)社發(fā)放貸款的程序；如農(nóng)戶遺缺確權(quán)的宅基地使用權(quán)，修建房屋的產(chǎn)權(quán)為擔(dān)保公司反擔(dān)保。這種通過市場化運(yùn)作來進(jìn)展住房重建的方式為融資行為的市場化運(yùn)作提供了平臺(tái)，為農(nóng)村災(zāi)民的住房重建融資提供了便利。此外，政府鼓勵(lì)農(nóng)民以宅基地使用權(quán)與社會(huì)資本結(jié)合進(jìn)展聯(lián)建住房，這對(duì)吸引社會(huì)資金在市場機(jī)制的作用下參與聯(lián)建具有重要作用?？墒牵{(diào)查過程中，我們理解到這樣一種現(xiàn)象，盡管政府已經(jīng)設(shè)立了專門的擔(dān)保公司，但沒有充分加以運(yùn)用，市場化運(yùn)作在住房重建中發(fā)揮的作用極其有限。災(zāi)后恢復(fù)重建中的主體與制度缺失政府具有維穩(wěn)定、保民生、促開展的管理職能和公共職能。災(zāi)后住房重建是災(zāi)民最為關(guān)切的民生問題，政府理所當(dāng)然

10、應(yīng)在這個(gè)過程中發(fā)揮作用，災(zāi)區(qū)政府為災(zāi)后各項(xiàng)恢復(fù)重建工作做出了突出的奉獻(xiàn)。政府直接參與災(zāi)后住房重建，極大進(jìn)步了重建效率，三年重建任務(wù)兩年完成成為最具說服力的事實(shí)。政府在災(zāi)后重建中始終充當(dāng)主角，其中一個(gè)非常重要的原因是抗災(zāi)階段公布了大量的應(yīng)急性法律規(guī)章，而這些法律法規(guī)在進(jìn)入災(zāi)后重建后沒有退出，其最明顯的特點(diǎn)就是賦予了政府極大的權(quán)利。使得常態(tài)社會(huì)中保障市場機(jī)制作用發(fā)揮的大量法律法規(guī)受到限制，無法對(duì)市場運(yùn)行中的各種主體進(jìn)展有效標(biāo)準(zhǔn)，尤其是對(duì)政府行為進(jìn)展標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致災(zāi)后重建階段市場機(jī)制作用仍然被政府行為擠壓在狹小的空間里。雖然，在重建過程中，由政府主導(dǎo)建立了市場化運(yùn)作的融資形式且公布了多項(xiàng)優(yōu)惠措施，但是最

11、終屈從于政府更重要的效率目的的追求，各項(xiàng)工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿都是保障房屋重建工作高效運(yùn)行和維護(hù)災(zāi)區(qū)社會(huì)秩序的穩(wěn)定。在此大目的下，政府才愿意通過市場化運(yùn)作，充分運(yùn)用競爭機(jī)制的和節(jié)約社會(huì)本錢。很顯然，災(zāi)后重建的決策主體沿襲了抗震救災(zāi)階段中的政府一方，而常態(tài)社會(huì)應(yīng)具有的多主體決策構(gòu)造沒有得到表達(dá)，由此導(dǎo)致的結(jié)果必然是整個(gè)重建過程和社會(huì)構(gòu)造的變化都依賴與政府在多目的之下所做的決策。由此，我們不難發(fā)現(xiàn)，恢復(fù)重建的對(duì)象和方向都取決于單主體對(duì)自身行為的理性判斷，所以，從這個(gè)角度上講，政府在此次災(zāi)后重建中已做到了最優(yōu)的表現(xiàn)。然而，從恢復(fù)重建的終極目的看，沒有其他主體的參與，并因此缺乏了多主體討價(jià)還價(jià)的市場機(jī)制，仍然是美中缺乏的，甚至完好意義上的災(zāi)后恢復(fù)重建可能受到延誤，并