1、8/8政府非稅收入管理培訓(xùn)材料第一專題 政府非稅收入理論簡述按照現(xiàn)代財政理論和世界銀行的分類方法，政府收入就是政府的財政收入，包括稅收收入、非稅收入、債務(wù)收入和社?；鹗杖胨膫€部分。政府收入是保障政府權(quán)力機(jī)構(gòu)正常運轉(zhuǎn)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。在我國，由于還沒有建立起覆蓋全民的社會保障體系,社會保障基金與個人賬戶相掛鉤，政府對社保基金不擁有完全的所有權(quán)，目前社?；疬€不能納入財政收入的范疇。我國的財政收入主要來源于稅收收入、非稅收入和債務(wù)收入。從資金來源渠道方面講,債務(wù)收入不屬于稅收收入，也應(yīng)當(dāng)劃入非稅收入的范疇，只是它不屬于財政經(jīng)常性收入，單獨把它列為一項，是為了保持統(tǒng)計分析口徑的方便性和

2、一致性.政府非稅收入是指除稅收以外,由各級政府、國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團(tuán)體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會公共需要或準(zhǔn)公共需要的財政資金。從這個概念表述可以看出，政府非稅收入有多個來源渠道，并且這些來源渠道差異很大。不同的來源渠道，其理論依據(jù)也不同，非稅收入的理論呈現(xiàn)多元化現(xiàn)象。這種多元的來源渠道和理論依據(jù)，將非稅收入化分為不同的種類.根據(jù)財政部關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知（財綜200453號，以下稱“53號文件）的分類方法,非稅收入分為行政事業(yè)性收費、政府性基金、罰沒收入、國有資本經(jīng)營收入、國有資源和國

3、有資產(chǎn)有償使用收入、其他非稅收入等6大類。其中，國有資本經(jīng)營收入、國有資源和國有資產(chǎn)有償使用收入的理論依據(jù)比較簡單，就是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中的產(chǎn)權(quán)及其收益理論。廣義上講,產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)、配置權(quán)和處置權(quán),很多書刊在上述三權(quán)之外，還將收益權(quán)明確為產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容。實際上，收益權(quán)是附著在三權(quán)上的權(quán)益,是所有權(quán)、配置權(quán)和處置權(quán)衍生出來的權(quán)益，不是獨立存在的權(quán)益。從狹義上講，產(chǎn)權(quán)就是所有權(quán)。不論從廣義上還是狹義上來講，既然是國有資本、國有資源和國有資產(chǎn),其產(chǎn)權(quán)就屬于國家，由此帶來的所有權(quán)、配置權(quán)、處置權(quán)也屬于國家,與這三權(quán)緊密聯(lián)系的收益權(quán)當(dāng)然屬于國家。國有資本、國有資源和國有資產(chǎn)的有償使用方式有多種，既有在產(chǎn)權(quán)不變的

4、情況下,所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移；也有在產(chǎn)權(quán)、所有權(quán)都不變的情況下，讓渡配置（使用)權(quán)；還有整個產(chǎn)權(quán)都發(fā)生轉(zhuǎn)移的情形。這三種不同的權(quán)益轉(zhuǎn)移行為,就是有償使用行為.用通俗的語言可以表述為出售、出租、租賃、擔(dān)保等等。在市場經(jīng)濟(jì)制度下，不論哪一種有償使用方式，都是應(yīng)當(dāng)通過市場進(jìn)行交易，其交易收入都屬于國家的收入,也就是政府的非稅收入。我們探究政府取得國有資本經(jīng)營收入、國有資源和國有資產(chǎn)有償使用收入的理論依據(jù)，就是產(chǎn)權(quán)及其收益理論，這一理論是微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中的基本理論，我們在這里不再贅述.下面重點探討一下政府取得行政事業(yè)性收費和罰沒收入的理論依據(jù)。我們探討非稅收入的理論依據(jù)，實際上是在說明政府取得非稅收入的合理性。

5、政府的財政收支是行政行為的重要內(nèi)容,在財政領(lǐng)域貫徹落實依法行政，就是要依法理財,首先是依法取得財政收入。法律首先體現(xiàn)的是合理性，然后才是公正性。我們探討非稅收入的合理性，也是在尋找政府取得非稅收入合法性的落腳點.在任何一個國家,不論其經(jīng)濟(jì)和政治制度如何，人們都在享用兩種消費品。一是私人消費品，如我們消費的食物、衣服、車輛、房屋等等，涉及衣食住行各個方面。這類消費品都具有競爭性和排他性兩個重要特點。所謂競爭性,就是某人消費一種消費品,會減少別人對這種消費品的享用.以我們消費的食物為例，在一定時期內(nèi)生產(chǎn)者供給的食物是有限的，如果某一個人消費了其中的一部分,就會有其他人不能消費。所謂排他性，就是某人

6、在享用一種消費品時，不允許其他人同時享用.比如一件衣服只能由一個人來穿，絕對不可能兩個及兩個以上的人同時在穿同一件衣服,也就是一件衣服不能由兩個以上的人同時消費。這種競爭性和排他性，決定了私人消費品的價格是由供給和需求的關(guān)系來決定的，也就是由市場來決定，市場機(jī)制排斥那些不愿支付現(xiàn)行價格而消費產(chǎn)品的人,從而使消費品分配給那些出價最高的人。人們消費的另一種物品是公共消費品，也叫公共物品。這種消費品的最大特點是非競爭性和非排他性,他們在同一時刻同時為多個人提供利益;同時，如果排除某個人消費或者利用公共物品,也是不可能的，或者要付出很高的代價。公共物品最典型的例子就是國防、公共治安、無線廣播電視、基礎(chǔ)

7、教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、道路交通等。在這種情況下，公共物品的供給者，是無法向消費者索要公共物品的供給成本的，因為消費者在任何情況下都能免費消費公共物品，在經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)典理論中，免費享用公共物品的的消費者稱為“免費搭車者”。由于公共物品的價格不能被消費者自愿接受，如果沒有強(qiáng)制措施,任何一個理性的人都會成為“免費搭車者”,為了持續(xù)不斷地提供公共物品,國家必須強(qiáng)制讓每一個消費者接受公共物品的價格，這種價格就是稅收.所以,稅收帶有普遍性和強(qiáng)制性,稅收政策適用于每一個公民和法人，不是只對某一部分人適用。從提供公共物品的角度解釋稅收的概念，是亞當(dāng)斯密在國富論中的表述。我們在大學(xué)稅收課本上學(xué)到的稅收概念，一般是“為

8、了保障正常履行管理職能需要，國家面向特定對象強(qiáng)制取得的收入，這種概念是一種通俗表述,并沒有說明稅收的本質(zhì)。稅收收入與行政事業(yè)性收費、罰沒收入在理論上有很大的關(guān)聯(lián)性，只有明白了國家取得稅收收入的理論依據(jù)，才能進(jìn)一步探究行政事業(yè)性收費和罰沒收入的理論依據(jù).上面說到，為了持續(xù)不斷的提供公共物品，必須向所有消費者征稅，這是因為所有消費者都可以消費公共物品。公共物品是一個相對的概念,一種消費品在特定區(qū)域內(nèi)是公共物品，如果把范圍擴(kuò)大，可能就不是所有人都可以消費,或者不是所有人都必須消費，原來的公共物品這時就變成了準(zhǔn)公共物品,如地方病的防治與免費治療等.對于準(zhǔn)公共物品，如果面向所有人征稅，那些不需要消費這種

9、準(zhǔn)公共物品的人，就會成為“交錢拉車者”，顯然不公平。公共物品主要由政府提供，政府層級不同,公共物品與準(zhǔn)公共物品是可以相互轉(zhuǎn)化的。公共物品的“價格”，或者說公共物品的成本補(bǔ)償方式，與一個國家的稅收立法權(quán)是緊密相關(guān)的。美國的聯(lián)邦議會和州議會都有稅收立法權(quán),美國聯(lián)邦政府面向全國提供的公共服務(wù),可以通過稅收的方式來獲得成本補(bǔ)償；州（?。┱嫦蛉菥用裉峁┑墓卜?wù)，也可以通過稅收的方式獲得成本補(bǔ)償.所以美國的州與州之間稅種、稅率都可以不同.我國與美國的情形不同，我國的稅收立法權(quán)屬于全國人民代表大會，地方各級人大沒有稅收立法權(quán)，所以，我國中央政府面向全國人民提供的公共物品，可以通過稅收的方式取得成本補(bǔ)

10、償，省級政府面向全省人民提供的公共物品就不能通過稅收的方式取得成本補(bǔ)償。就全國來說，省級以下人民政府提供的公共物品都是準(zhǔn)公共物品，中央政府面向特殊人群提供的公共物品也是準(zhǔn)公共物品。在公共財政體制下，政府提供準(zhǔn)公共物品,都不能以稅收的方式獲得成本補(bǔ)償，只能按照排他性原則,由準(zhǔn)公共物品的受益者付費，通過受益者付費獲得成本補(bǔ)償.大家一定要注意，這里講受益者付的是費，而不是稅，這就是費的一個由來，也是政府收費的一個重要由來。美國的縣以下政府提供的公共物品，以及州和聯(lián)邦政府提供的準(zhǔn)公共物品，也是通過收費的方式來獲得成本補(bǔ)償.收費在其他國家也同樣存在.收費還有另外的原因，或者說還有另外的由來。在社會發(fā)展過

11、程中,有一個與公共物品和準(zhǔn)公共物品聯(lián)系非常密切的特殊經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，就是外部性。所謂外部性，是指某個理性的人(公民和法人）的經(jīng)濟(jì)行為對另一個（些）理性的人產(chǎn)生了影響，受到影響者沒有因受到損害而得到補(bǔ)償,或者沒有因得到利益而付費的現(xiàn)象。外部性又分為外部經(jīng)濟(jì)和外部不經(jīng)濟(jì)。外部經(jīng)濟(jì)是指某個理性的人（公民和法人)對另一個（些)理性的人產(chǎn)生了有益的影響,也稱為正外部性，如個人開展衛(wèi)生防疫活動，個人拿錢修路、架橋、辦教育等等。外部不經(jīng)濟(jì)是指某個理性的人（公民和法人）對另一個(些）理性人產(chǎn)生了不利的影響，如企業(yè)排污行為,各種違反法律法規(guī)的行為等等。如果一個企業(yè)開展生產(chǎn)活動，購買原材料所產(chǎn)生的成本是企業(yè)的私人成本;

12、排污造成外部承擔(dān)的費用，叫做外部成本或社會成本.排污企業(yè)需要對造成的外部成本進(jìn)行補(bǔ)償，這就是我們平常所說的外部成本補(bǔ)償理論，我們征收的排污費、污水處理費、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費等等,就屬于成本補(bǔ)償收費，這類收費都是管理類收費.違法違規(guī)行為也是外部不經(jīng)濟(jì)形象，因為我們的社會生活和經(jīng)濟(jì)生活秩序是由法律法規(guī)和道德所規(guī)范的，如果一個理性的經(jīng)濟(jì)人違法違規(guī),就會擾亂他人的生活秩序，對違法違規(guī)的人進(jìn)行處罰所得的罰沒收入，也是外部成本補(bǔ)償收入.政府性基金有兩種來源渠道。一是財政內(nèi)部在支出時切塊安排，二是面向社會征收。前一種情況有水利工程建設(shè)基金、預(yù)算調(diào)節(jié)基金等,這類基金不存在理論依據(jù)問題,是政府根據(jù)需要對財政資金作出的一種支出安排。后一種情況如地方教育附加、重大水利工程建設(shè)基金等等,是政府提供公共服務(wù)或準(zhǔn)公共服務(wù)的一種成本補(bǔ)償，嚴(yán)格來講，這種類型的政府性基金就是稅收,只是我國目前工業(yè)化、城市化步伐太快，社會需要政府提供的公共服務(wù)和準(zhǔn)公共服務(wù)太多，而我國的稅收立法權(quán)又高度集中，調(diào)整稅率、稅基的靈活性不夠,只能根據(jù)支出需要，以政府性基金的形式，參照稅收征管方式，為政府籌集用于提供公共服務(wù)和準(zhǔn)公共服務(wù)的資金.從發(fā)展角度來看，政府性基金應(yīng)當(dāng)逐步被稅收所取代。從以上分析可以看出，非稅收入的理論依據(jù)其實并不深奧，也不復(fù)雜,主