1、.：.；一、相關案例2004年2月5日，北京市防治艱苦動物疫病指揮部辦公室下發(fā)了京防指字200429號關于采取政府收買方式清理本市原種禽場周邊地域散養(yǎng)家禽的緊急通知：其中清理范圍包括西田各莊肉雞原種場半徑3公里以內(nèi)的一切散養(yǎng)家禽；清理方式為采取一致收買、一致加工，并由政府給予一次性補償方式進展清理。當日，某縣人民政府發(fā)布了通告并下發(fā)了密政字200464號關于清理北京家禽育種有限責任公司周邊地域家禽緊急會議紀要。會議議定：對北京家禽育種有限責任公司半徑3公里以內(nèi)的一切家禽進展收買。涉及西田各莊鎮(zhèn)蒼頭、疃里、西田各莊、董各莊4個村；對養(yǎng)殖戶補償規(guī)范為散養(yǎng)雞每只30元，成規(guī)模養(yǎng)殖的肉雞，由畜牧專業(yè)人

2、員核定肉雞實踐養(yǎng)殖本錢，在核定后補償養(yǎng)殖本錢的根底上，每只再補償2元。西田各莊鎮(zhèn)蒼頭村霍某所豢養(yǎng)肉雞在被收買范圍內(nèi)。2004年2月6日，被告某縣西田各莊鎮(zhèn)人民政府收買成規(guī)模養(yǎng)殖戶原告霍某豢養(yǎng)的33日齡肉雞2996只。之后，被告某縣西田各莊鎮(zhèn)人民政府根據(jù)某縣畜牧效力中心畜牧師王某估算的肉雞本錢加上每只肉雞2元的利潤，即以每只肉雞13.10元的價錢對收買原告霍某的肉雞進展了補償。原告霍某已將補償款領走。某縣人民法院判決如下：為了預防禽流感疫情，維護原種基地的平安，被告某縣西田各莊鎮(zhèn)人民政府根據(jù)有關文件精神，對收買范圍內(nèi)成規(guī)模肉雞養(yǎng)殖戶原告王某豢養(yǎng)的肉雞進展收買，理當予以補償。原告王某對被告某縣西田

3、各莊鎮(zhèn)人民政府的收買行為應給予了解和支持。被告某縣西田各莊鎮(zhèn)人民政府根據(jù)市場行情等客觀情況，以某縣畜牧效力中心畜牧師王某估算的肉雞本錢加上每只肉雞2元的利潤，即以每只肉雞13.10元的價錢對收買原告王某的肉雞進展補償，并無不當，對原告王某的訴訟懇求，本院不予支持。1本案發(fā)生在禽流感的大背景下，是一同典型的行政補償訴訟。行政補償是指國家對公民、法人和其他組織因行政機關和行政機關任務人員合法行使職權行為或因公共利益需求致其合法權益遭到損害而給予補償?shù)姆删仍贫取?行政補償，作為一種權益保證和利益平衡機制，對為了實現(xiàn)國家和社會公共利益而合法地給特定人帶來特別損失時依法予以彌補，具有重要的作用和意義

4、。二、行政補償制度的價值一保證公民的財富不受公權益的損害我國憲法明確規(guī)定：國家維護公民、法人和其他組織的合法財富權。雖然行政征收等行政行為是合法的行政行為，但其畢竟對公民的財富權呵斥了損失或即將呵斥損失，而要保證公民的憲法權益就只能用行政補償。二對構建調(diào)和社會具有重要意義行政補償是針對行政相對人利益的損失而采用國家補償?shù)呢熑沃贫?，是為?guī)范行政權對公民和法人及其他組織的損害而設立的一種制度，其中心是為了維護公民和法人及其他組織的合法權益，即維護行政相對人的私權益，使公權益的行使與私權益保證之間實現(xiàn)最正確的平衡，從而有效地保證調(diào)和社會的構建。三對提高管理效率有重要意義行政補償制度給予行政相對人以適

5、度補償，從而彌補了其一定程度上的損失，使行政主體可以在較短的時間和合理的范圍內(nèi)更有效地行使行政權，到達預期的行政目的。這在行政管理活動中稱為行政效益的提高。三、行政補償?shù)牧⒎ㄑ馗锛拔覈姆涩F(xiàn)狀行政補償?shù)母拍顏碓从诠嬲魇?，它是一種由國家對土地及其他財富一切權進展強迫征收而開展起來的制度。在世界史上，最早開行政補償制度先河的是國家責任最興隆的法國，法國早在1789年的中就宣布：“財富是神圣不可進犯的權益，除非當合法認定的公共需求顯系必要時，且在公平而預先補償?shù)臈l件下，任何人的財富不得受剝奪“。3在德國，有“對于因公共福祉而犧牲權益及利益之人，國家應予補償“的規(guī)定。4在我國，幾千年的封建社會不斷

6、尊崇“君權至上，不能夠建立國家行政補償制度。黨的十一屆三中全會以后，我國各種立法走上正軌，一些單行法律、法規(guī)對行政補償作了規(guī)定，例如1982年國務院公布的和1986年第六屆全國人大常委會經(jīng)過的，對行政補償制度的一些詳細內(nèi)容，如征收規(guī)范、補償條件、補償額度等作了規(guī)定。我國目前沒有制定行政補償根本法，國家賠償法對行政補償?shù)膯栴}也沒有做任何規(guī)定。雖然、等幾十部法律法規(guī)中都涉及到了行政補償問題，使許多行政管理領域的行政補償問題有法可依，但范圍、規(guī)范并不一致。類似SARS、禽流感此類突發(fā)事件，目前國內(nèi)依然缺乏一致的行政補償規(guī)范的規(guī)定。的公布實施與2004年憲法修正案第十三條的規(guī)定對于行政補償制度具有里程

7、碑式的意義。作為一種權益保證和利益平衡機制的現(xiàn)代法律制度，行政補償制度將會在我國依法治國的進程中扮演越來越重要的角色。四、行政審問實務中，行政補償案件的法律適用在目前缺乏一致的行政補償法的情況下，對行政補償案件的審理該當如何適用法律呢？第一，程序方面上的問題，優(yōu)先適用；假設其他行政法律法規(guī)另有規(guī)定的話，適用其他法律的規(guī)定。第二，實體方面上的問題，有相關的行政法律法規(guī)規(guī)定的情況下，優(yōu)先適用此規(guī)定。假設缺乏此方面的規(guī)定，一方面參照相關地方政府的政策文件，另一方面，鑒于行政補償屬于詳細行政行為，雖然依規(guī)定，只應就詳細行政行為進展合法性審查。但由于行政補償規(guī)范缺乏明確的法律法規(guī)規(guī)定，此時就此規(guī)范應進展

8、合理性審查，參考其他相關法律法規(guī)或者其他地市的政策進展合理性審查。5五、當前我國行政補償訴訟中法律適用存在的問題法律適用是司法實際中的一個難點，通常以為法官在適用法律時至少面臨三種姿態(tài)：一是無法可依，存在立法上的“真空地帶；二是法律規(guī)范之間存在沖突，或法律條款的含義模糊不清；三是可以適用的法律存在合法性或合理性問題。這些問題在行政補償法律適用中表現(xiàn)得非常突出。一法律規(guī)范的模糊性和概括性使適用法律缺乏可操作性?？陀^上，立法所處理的問題具有普遍性和普通性，有時運用模糊言語雖非概括之必要，但能夠完全是出于立法戰(zhàn)略的需求。行政補償領域的法律規(guī)范中出現(xiàn)頻率最高的是“公共利益一詞。從憲法的兩個補償條款看，

9、“公共利益目的是行政補償構成要件之一。第8條基于信任維護原那么的行政補償條款中也規(guī)定了“公共利益目的。然而，就目前來看，無論在我國實際界還是在實務部門，對公共利益及公共利益目的的界定都很模糊，這直接導致了行政補償領域諸多問題的出現(xiàn)，導致人民法院審理行政補償案件難于把握“公共利益的判別規(guī)范。又如在行政補償單行法律法規(guī)中對行政補償范圍的描畫往往是諸如“補償、“適當?shù)难a償、“合理的補償、“相應的補償或“按照國家有關規(guī)定給予補償。但對于補多少、補什么、怎樣補、何時補、誰來補等問題那么非常模糊。用語的籠統(tǒng)、原那么、簡單、粗放，呵斥實際中缺乏可操作性，難于掌握和實施。6二法律破綻或缺陷呵斥法律適用上的困難

10、。由于立法者的忽略，或者缺乏遠見，或者立法技術的欠缺等要素的存在，法律規(guī)那么中時有缺陷或破綻出現(xiàn)，呵斥法律適用困難。依筆者所見，目前有關行政補償?shù)姆梢?guī)范中至少存在以下法律破綻：1、現(xiàn)行憲法中沒有對行政補償?shù)母驹敲醋鞒鲆?guī)定。2004年憲法修正案使我國行政補償制度有了憲法根據(jù)，但其最大的缺乏是沒有規(guī)定行政補償?shù)母驹敲?。法律的根本原那么，對于每一個法律制度來說，都是必不可少的，它有助于該法律制度的一致，有助于準確地適用和了解法律條文，并可以補充詳細法律條文的缺乏。有了行政補償?shù)母驹敲?，才干使詳細的立法有可以遵照的一致?guī)范，也才干使一切應予補償?shù)膶ο蟮玫焦降亩呛翊吮”说难a償。否那么，

11、就會導致各個部門之間的補償規(guī)范不一致，從而產(chǎn)生不公平景象，破壞平等原那么。現(xiàn)代西方國家都把行政補償?shù)母驹敲粗苯訉戇M憲法，如德國根本法規(guī)定的“公平補償原那么；日本憲法規(guī)定的“正當補償原那么，美國聯(lián)邦憲法第五修正案規(guī)定的“公正補償原那么等等。而在我國憲法條款中只用了“補償二字，沒有明確規(guī)定行政補償?shù)母驹敲础涡蟹煞ㄒ?guī)規(guī)定不周全、不協(xié)調(diào)。2、缺乏一致的行政補償立法。雖然我國曾經(jīng)有幾十部單行法律法規(guī)對行政補償問題有所涉及，但是這些行政補償?shù)姆梢?guī)定是分散的、各自獨立并針對不同領域作出的，整體的、規(guī)范化的行政補償制度尚未建立。由于缺乏一致的行政補償立法，政策性調(diào)整的傾向就很明顯，呵斥了補償規(guī)范

12、的不穩(wěn)定性以及補償方式的差別性、補償?shù)碾S意性和不公正性引發(fā)一系列行政補償糾紛。而且由于補償?shù)姆秶?、?guī)范不一，對損害程度一樣或類似的情形予以不同的補償，或者對損害程度不同或相當懸殊的情形予以一樣的補償，從而違反了憲法所確定的“法律面前人人平等的原那么。此外，單行法律與有關法規(guī)之間也存在著大量不協(xié)調(diào)甚至發(fā)生矛盾沖突的情況。3、我國現(xiàn)行的行政補償法律法規(guī)對行政補償?shù)某绦虼蠖辔醋饕?guī)定，尤其短少救援程序設置。我國以單行法律法規(guī)確立損失補償?shù)牟簧?，但在這些法律法規(guī)中設定損失補償程序的卻不多。行政相對人因行政機關的合法行政行為導致其權益損失時，應該經(jīng)過何種程序在多長時間內(nèi)才干獲得行政補償，相對人在該程序中擁

13、有什么樣的權益，大多數(shù)法律法規(guī)并沒有作出明確規(guī)定。行政機關假設回絕行政相對人的補償懇求，雙方不能就補償數(shù)額或補償方式達成協(xié)議，或者行政相對人不服行政機關一方作出的判決、決議時，行政相對人能否提起訴訟，在這些法律法規(guī)中更沒有作出明確規(guī)定。由于程序的短缺，從而使相對人的行政補償詳細權益得不到真正落實，連低程度的正義也難于實現(xiàn)。三裁判根據(jù)適用困難。1、行政補償糾紛能否屬于行政訴訟受案范圍無明確的法律規(guī)定。普通以為，我國第2條以及第1條的規(guī)定，是人民法院受理行政補償案件的法律根據(jù)。最高人民法院2004年1月14日發(fā)布的中，明確將行政補償列入為“行政行為的種類，這意味著行政補償曾經(jīng)被我國最高司法機關確以

14、為行政訴訟的一種。但在我國的行政訴訟實際中，相當一部分人以為，行政補償是基于行政機關的合法侵權行為而由國家承當?shù)呢熑?，因此行政補償不能經(jīng)過行政訴訟途徑處理。而且，最高法院對行政補償訴訟的案件類型未作明確規(guī)定，司法實際中所掌握的行政補償案件的受案范圍也不一致。因此，行政補償糾紛在受案范圍上還存在一定的妨礙。2、對行政補償案件的起訴條件規(guī)定不明確，司法實際中做法不一。目前，行政補償糾紛已屢見不鮮，且有不斷增長的趨勢。但這些糾紛應否經(jīng)過復議程序，如經(jīng)過復議程序?qū)妥h結果不服，又能否訴諸法院或者因行政補償引起的糾紛能否直接向法院起訴？這些問題，至今沒有明確的法律規(guī)定。有人以為，行政補償糾紛與行政賠償糾

15、紛有許多一樣點，因此在目前法無明文規(guī)定的情況下該當參照行政賠償?shù)某绦蛴枰蕴幚?，當事人單獨提起行政補償應領先行經(jīng)過行政程序處置后才干向人民法院提起訴訟。另有人以為，既然法律對行政補償案件的起訴條件沒有特別規(guī)定，就應依行政訴訟法及司法解釋的規(guī)定，不需以行政復議或行政程序為前置程序，而且對行政補償行政復議不服仍可向人民法院起訴。由此呵斥不同法院基于不同的出發(fā)點對行政補償糾紛案件要么直接受理，要么變相地不予受理。3、裁判時征引法律條困難。就行政賠償而言，我國曾經(jīng)制定并實施了，有關國家賠償問題有了一致的法律規(guī)定。此外，及其司法解釋都對行政賠償案件的審理作出了相應規(guī)定，行政賠償制度曾經(jīng)比較完善。而行政補償

16、那么缺乏一致的立法，而且及其司法解釋中也未涉及行政補償案件審理有關問題。有人以為程序法與實體法都要征引，有人以為僅僅援用程序性規(guī)定即可。雖然行政訴訟法律條款的征引問題還有爭論，但由于我國現(xiàn)行行政補償制度依托單行法律法規(guī)立法的方式過于局限，不能夠窮盡行政補償?shù)囊磺惺马棧缫蚝戏ㄐ姓袨閷θ松頇嗟膿p害補償，現(xiàn)行立法就未涉及，一旦訴到人民法院，人民法院裁判就缺乏直接的實體法律根據(jù)，也缺乏訴訟法上的程序法律規(guī)定。普通以為，我國第10條第3款和第13條規(guī)定是關于行政補償救援程序的法律根據(jù)，但人民法院將憲法直接作為行政補償訴訟判決的根據(jù)在實際中仍是有爭議的。近年來，隨著憲法司法化進程的推進，實際中曾經(jīng)有將

17、憲法作為法律根據(jù)直接辦案的情形，比如齊玉苓案件。該當說，基于憲法對補償?shù)拿鞔_規(guī)定，法院在沒有直接法律法規(guī)規(guī)章和其他規(guī)范性文件根據(jù)的情況下，可以直接根據(jù)憲法的規(guī)定，判令相關補償義務機關承當補償責任，對受害人予以救援。7六、行政補償法律規(guī)范在司法審查程序中的適用規(guī)那么的實際思索一效能等級原那么。行政法律規(guī)范的效能級別可分為：法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章、自治條例和單行條例、其他規(guī)范性文件。當不同效能級別法律規(guī)范對同一行政補償問題的規(guī)定存在沖突時，該當適用上位法；當不存在沖突時，居于下位的實施性規(guī)定反而該當優(yōu)先適用。8居于效能等級最低端的“其他規(guī)范性文件，包括：國務院部門的規(guī)定

18、；縣級以上地方各級人民政府及其任務部門的規(guī)定；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定，通常是有關部門為指點法律執(zhí)行或者實施行政措施而作出的，它在其效能范圍內(nèi)對于相應的行政機關具有約束力，許多詳細行政行為皆是直接根據(jù)這類規(guī)范而做出的。作為下位法，其他規(guī)范性文件的適用有兩點特殊之處：一是即使與上位法不存在沖突的實施性規(guī)定，也不能得到優(yōu)先適用，而只能作為詳細行政行為合法的根據(jù)；二是對其他規(guī)范性文件的審查存在合法性審查和合理性審查兩個方面?！敖?jīng)審查以為被訴詳細行政行為根據(jù)的詳細運用解釋和其他規(guī)范性文件合法、有效并合理、適當?shù)?，在認定被訴詳細行政行為合法性時應成認其效能。9二合法性規(guī)那么。我國行政訴訟法第五條規(guī)定：“人民法

19、院審理行政案件對詳細行政行為能否合法進展審查。這就是行政訴訟中的“合法性審查原那么，它要求行政主體具有法定職權，詳細行政行為證據(jù)確鑿充分，符合法定程序，適用法律法規(guī)正確。而在這里所指的合法性原那么，那么是指補償行為所根據(jù)的法律規(guī)范該當是合法的，包括權限合法、內(nèi)容合法、目的合法。這是最根本的適用規(guī)那么。首先，法律規(guī)范的制定主體該當有法律明確的規(guī)定或授權，并且在法定的權限范圍內(nèi)對行政補償做出規(guī)定，不得超越職權。其次，法律規(guī)范的內(nèi)容該當有利于維護公民、法人或其他組織的合法權益。由于行政補償法律關系中行政機關具有絕對的主導性，行政相對人處于絕對的弱勢位置，假設行政補償法律規(guī)范的內(nèi)容在權益義務上不對等，

20、減少權益主體的范圍，限制或剝奪行政相對人的權益，或沒有規(guī)定相應的權益保證和實現(xiàn)途徑，該當視為內(nèi)容不合法。其三，法律規(guī)范制定的目的不應遭到惡意的支配。假設法律規(guī)范的制定不是為了更好地履行行政職能，而是為了維護本部門、本地域或私人的利益，那么可以斷定這樣規(guī)定的目的是不合法的。三利益衡量原那么。利益衡量原那么是指國家機關在行使公權益過程中，該當全面調(diào)查有關利益，進展輕重緩急的選擇和協(xié)調(diào)，確保各方利益得到最大化實現(xiàn)。10利益衡量原那么以法官自在裁量權的行使為前提，法官在各種利益、價值的博奕中尋求平衡最正確點，要可以代表社會公眾普通的價值取向和利益思索。筆者以為，該當著重思索以下兩個要素：一是維護弱勢一

21、方的利益。行政法律關系的雙方分別代表了國家和個人，力量對比之懸殊不言自明。此時需求法官在審查適用法律的過程中，權衡公共利益與個人利益的關系，或者完全支持一方利益，或者經(jīng)過犧牲一種利益的部分來促進另一種利益的增長。二是對根本人權的維護。四程序合理原那么。行政訴訟涉及對兩種程序的審查：一種是對所根據(jù)法律規(guī)范制定程序的審查；另一種是對行政行為適用程序的審查。有學者提出“最低程度的公正的概念，其要意在于“有些程序要求是一個法律程序為了表達程序正義而不可短少的，是最低限制的要求。假設這些要求沒有得到滿足，不論該程序的其它方面如何，程序的公正性和正當性都會產(chǎn)生問題。11根據(jù)這種觀念，任何一種程序都必需求具

22、備程序中立、程序公正、程序理性、程序經(jīng)濟四個根本的、最低程度的要求。在對行政補償法律規(guī)范的審查適用中，程序?qū)彶楸夭豢缮?。從程序中立的要求看，法律?guī)范的制定過程盡能夠少地遭到人為要素或外來要素的干擾，如制定者與其所制定的法律規(guī)范具有某種利益關系，或存在偏見、偏私，或制定者的此項職能與其他項職能無法別分開來，不可以堅持中立。從程序公正的要求看，規(guī)范的制定能否堅持了一定程度的信息公開、透明，監(jiān)視程序能否完善。從程序理性的要求看，法律規(guī)范的制定過程能否是一個不斷限制行政自在裁量權、防止行政隨意化的過程。從程序經(jīng)濟的要求看，在條件適當?shù)那闆r下能否采用了較為簡便的方式。對于行政補償法律規(guī)范的制定，聽證程序

23、也非常重要。由于行政補償?shù)闹贫ㄉ婕罢畬?、法人、其他組織的合法權益進展損害后的救援，其中重要的內(nèi)容和原那么確實定該當以聽證的方式進展，一方面保證公民的知情權和參與權，另一方面經(jīng)過接受公眾的聲音對規(guī)范予以完善，確保規(guī)范的合理性、穩(wěn)定性。五比例原那么。比例原那么源于德國，它經(jīng)過調(diào)查目的與手段的關系，尤其是調(diào)查目的價值的實現(xiàn)不能過分損害公民的根本人身財富權益這一方面，來防止超限制地破壞利益與價值的平衡。12比例原那么之于行政法正好像誠信原那么之于民法，因此也有學者將其稱為行政法的“帝王條款。我國尚沒有法律對比例原那么進展準確的論述，但在司法實際中卻出現(xiàn)了比例原那么運用的勝利案例。最高人民法院在匯

24、豐公司不服哈爾濱市規(guī)劃局行政處分上訴案作出的判決書中，有這樣的表述：“規(guī)劃局所作的處分決議應針對影響的程度，責令匯豐公司采取相應的矯正措施，既要保證行政管理目的的實現(xiàn)，又要兼顧維護相對人的權益，應以到達行政執(zhí)法目的和目的為限，盡能夠使相對人的權益蒙受最小的損害。雖然是只言片語的論述，我們依然可以窺見比例原那么在我國司法審查程序中得以適用的三點根本涵義：第一，所采取的行政手段該當可以促成行政目的的實現(xiàn)；第二，該當確保行政行為給行政相對人帶來的損害是最小的；第三，所采取的行政手段與行政相對人所蒙受的損害該當成比例。在行政補償司法審查程序中，比例原那么同樣對法官適用法律作出限制。首先，該法律規(guī)范是詳

25、細行政行為的根據(jù)，可以促成行政補償?shù)膶崿F(xiàn)；其次，該法律規(guī)范對于補償規(guī)范、補償范圍、補償原那么的規(guī)定該當與行政行為呵斥的損害相當，可以使相對人所受的損害降至最低。六特別規(guī)那么。是指在緊急形狀下對行政補償?shù)姆蛇m用規(guī)那么。緊急形狀是一個憲政概念，是為處理社會非常形狀下的政府權益運作和公民權益維護之間問題的制度設計。13在緊急形狀下，前述五種行政補償法律適用規(guī)那么依然該當?shù)玫竭m用，只是在適用時要把握一個度的問題。如：利益衡量原那么，在正常形狀下要求法官充分維護弱勢一方的利益，充分思索人的生存、自在和開展等根本人權。緊急形狀包括戰(zhàn)爭、政變、動亂、恐懼活動、流行疫病、自然災禍等情形，此時國家獨立平安、社會次序穩(wěn)定和公共利益上升為主導利益。政府會為了促成這一利益而采取法律未規(guī)定的或與普通法律規(guī)定相抵觸的非常管理措施，在一定程度上限制或剝奪公民、組織的權益和自在。如在“非典時期對“非典病人強迫治療、對疑似患者限制人身自在等措施。此時利益衡量原那么發(fā)生逆轉(zhuǎn)，公共利益的維護成為首要思索的問題。需求強調(diào)的是，保證根本人權原那么和法律保管原那么該當作為特別規(guī)那么中的根本內(nèi)