1、 文章來源：中顧法律網(wǎng)上網(wǎng)找律師 就到中顧法律網(wǎng) 快速專業(yè)解決您的法律問題唉論修訂預(yù)算法的啊若干具體問題板朱大旗 中國人拔民大學(xué)法學(xué)院 斑教授耙關(guān)鍵詞: 敖預(yù)算/預(yù)算法/白修訂懊內(nèi)容提要:半 為適應(yīng)社會主啊義市場經(jīng)濟體制挨發(fā)展的需要，我盎國預(yù)算法的修訂唉已經(jīng)列入了國家隘“十五”立法規(guī)翱劃，有關(guān)的立法澳論證工作正緊鑼般密鼓地進行之中凹。本文從分析我搬國現(xiàn)行預(yù)算法存隘在的問題入手，搬就預(yù)算法的立法搬名稱、預(yù)算年度白和預(yù)算周期、預(yù)吧算過程的制度設(shè)敖計、預(yù)算調(diào)整、芭預(yù)算法律責(zé)任等叭五個重要而具體板問題的立法修訂鞍提出了自己的對白策與建議。罷預(yù)算法是規(guī)哀范預(yù)算行為及由白此而產(chǎn)生的預(yù)算扳關(guān)系的法律規(guī)范巴的

2、總稱。我國現(xiàn)艾行預(yù)算法頒行于叭市場經(jīng)濟體制目隘標確立之初、脫拔胎于有計劃商品佰經(jīng)濟體制之時 埃1，其內(nèi)容敗不可避免地帶有笆計劃經(jīng)濟體制時擺代的烙痕。隨著版經(jīng)濟、社會等環(huán)板境條件的改變，敗這一法律與全面佰建設(shè)小康社會、耙完善社會主義市昂場經(jīng)濟體制、促凹進經(jīng)濟社會和人班的全面發(fā)展的要翱求日益脫節(jié)，迫襖切需要根據(jù)現(xiàn)實把國情加以修訂。愛事實上，國家有百關(guān)機關(guān)和部門早盎已深刻認識到了霸這一點，國家預(yù)辦算制度的改革與叭完善近幾年來一阿直在中央和地方襖層面試點進行 敗2;十屆全襖國人大常委會已皚將預(yù)算法的修訂柏列入了“十五”耙立法規(guī)劃第一類岸 3，有關(guān)鞍的立法研討、論骯證工作正緊鑼密啊鼓地進行之中。俺為此，

3、本文擬就哀預(yù)算法修訂當中霸若干重要而具體敗的問題略陳管見扳，以就教于方家擺，并祈能對修訂把預(yù)算法貢獻綿力啊。壩一、預(yù)算法跋應(yīng)予正名版我國現(xiàn)行預(yù)骯算法的全稱為襖中華人民共和國八預(yù)算法，而其敖實質(zhì)內(nèi)容卻包括挨決算(第八章)澳在內(nèi)。雖然從廣澳義而言，決算作版為對預(yù)算的總結(jié)癌，可視為預(yù)算活白動的最后一道程啊序，但其編制、背審核、審批的程凹序、規(guī)則畢竟和背預(yù)算有很大的不板同;況且，預(yù)算板編制是政府支出絆政策的抉擇、預(yù)埃算執(zhí)行是政府公巴共施政行為的落吧實，而決算則是八比較純粹的會計艾審查。兩者的性挨質(zhì)迥然不同，因斑此，在有些國家把和地區(qū)訂有專門板的決算法，就有百關(guān)決算的方式、靶方法和程序等做笆出較為明確的

4、規(guī)胺定(如我國臺灣案地區(qū))，而在另壩一些國家里預(yù)算爸和決算則統(tǒng)一在拜財政法中(矮如日本)。如我案國此次修法為節(jié)百省立法資源，仍稗然將兩者規(guī)定于把同一法律之中，巴而制定統(tǒng)一財政扳法時機又不成熟捌，則筆者建議應(yīng)熬將修訂后的預(yù)算拜法更名為中華邦人民共和國預(yù)算霸和決算法以求俺名實相符，進而罷可以名正言順地安細化決算的有關(guān)扳制度規(guī)定。事實板上，在新中國成笆立之初，我國于拔1951年8月背19日即由中央霸人民政府政務(wù)院懊頒布了有關(guān)預(yù)算白、決算的法律規(guī)按范，其名稱即為艾預(yù)算決算暫行霸條例。名稱與阿內(nèi)容相統(tǒng)一，開胺國領(lǐng)袖們縝密的凹立法思維和技術(shù)捌，應(yīng)當引起我們澳當代立法者的深背思和取法。俺二、關(guān)于預(yù)半算年度和

5、預(yù)算編昂制周期鞍關(guān)于預(yù)算年埃度和預(yù)算編制周敖期，我國現(xiàn)行預(yù)辦算法存在的問題耙非常之大，此次骯修改必須予以解拔決。皚首先，在預(yù)拔算年度方面，我唉國現(xiàn)行預(yù)算法佰第10條規(guī)定翱采歷年制，即從敖公歷1月1日起哀到12月31日愛止，而我們審批版預(yù)算的全國人民澳代表大會每年于絆3月初才召開，皚經(jīng)其批準的中央絆預(yù)算依預(yù)算法叭實施條例第3拌0條的規(guī)定由財埃政部自全國人大哀批復(fù)之日起30稗天內(nèi)批復(fù)中央各翱部門預(yù)算。中央矮各部門再自財政罷部批復(fù)本部門預(yù)挨算之日起15日背內(nèi)，批復(fù)所屬各罷單位預(yù)算。由上捌推論各單位接到拌經(jīng)批復(fù)的預(yù)算快版則3月中旬、慢愛則4月下旬，單澳位預(yù)算之執(zhí)行在凹無預(yù)算約束的“拜真空”條件下進扮行

6、了年度預(yù)算的邦1/4近1/隘3。為彌補這一案“真空”，預(yù)巴算法第44條鞍規(guī)定：“預(yù)算年罷度開始后，各級爸政府預(yù)算草案在拔本級人民代表大柏會批準前，本級熬政府可以先按照搬上一年同期的預(yù)埃算支出數(shù)額安排柏支出;預(yù)算經(jīng)本骯級人民代表大會壩批準后，按照批搬準的預(yù)算執(zhí)行”擺。這種做法是在懊不考慮本年度施皚政方針的情況下隘主觀地肯定了上案年同期支出的合奧理性，實際上也斑根本無法執(zhí)行，襖從而給本年度預(yù)矮算平衡留下了隱岸患，使預(yù)算約束襖流于形式，預(yù)算唉法治無從談起。瓣考察國外政府(斑或國家)預(yù)算年八度的選擇，并無白統(tǒng)一模式，其起捌止期間的確立主罷要受到政治、立襖法與行政諸多因把素的影響，如立昂法機關(guān)會議日期壩

7、、選舉周期、政芭府財政收支現(xiàn)金愛流量等。如美國絆即有46個州政爸府采七月制，其疤聯(lián)邦預(yù)算為十月澳制，日本與英國澳則采取四月制。藹對于我國而言，半預(yù)算年度問題的板解決可資采納的絆方案有兩個，或搬繼續(xù)采用一月制辦(即歷年制)，邦但人大會期要改挨到12月;或人按大會期不變，改疤采四月制。這兩翱個方案難分伯仲斑，都是可以實行把的。全國人大代鞍表在這兩個時期罷擇一集中開會并扳不會影響重大的霸生產(chǎn)經(jīng)營活動，暗更何況批準國家按預(yù)算是安排占G扳DP總值近1/暗3比重經(jīng)濟總量艾的大事，是決定壩政府行政范圍和隘行政方向的大事把，是確保人民群耙眾公共利益需要爸實現(xiàn)的大事，還奧有什么比這更大矮、更重要的經(jīng)濟奧活動、政

8、治活動頒呢?依法治國、搬依法行政不能停跋留在口頭和表面啊，要落實于行動昂，政府施政在一瓣切問題上、在模俺范守法上更應(yīng)率百先垂范。絆在預(yù)算編制安周期方面，現(xiàn)行胺預(yù)算法實施條矮例規(guī)定國務(wù)院按于每年11月1笆0日前下達編制氨下一年度預(yù)算草版案的指示，中央罷各部門編制的部扳門預(yù)算應(yīng)在每年耙12月10日前懊報財政部審核，癌省級預(yù)算草案于安下一年1月10奧日前報財政部 芭4。這樣各百基層部門編制預(yù)岸算的時間只有短哀短一、兩個月的扒時間，預(yù)算的編八制流于紙面，根傲本就缺乏科學(xué)性骯、可行性。受1瓣999年12月扮25日第九屆全礙國人大常務(wù)委員扒會第十三次會議愛通過的“全國人吧大常委會關(guān)于加芭強中央預(yù)算審查癌監(jiān)

9、督的決定” 襖的推動，200半0年、2001暗年我國的部門預(yù)俺算編制先后提前拔到9月、7月，敖部門預(yù)算編制實挨行“兩上兩下”盎的編制規(guī)程，編熬制程序也逐步規(guī)邦范。但總體來說白，編制時間還是哎很短，只有6個半月時間，僅為大傲多數(shù)OECD國跋家的一半，只有擺美國聯(lián)邦預(yù)算的吧1/3 5吧。要知道，我國哀現(xiàn)行預(yù)算是采用岸“基數(shù)加因素”捌編制，其編制審昂核過程尚顯緊張伴，如果今后采取扮“零基預(yù)算”、氨“績效預(yù)算”來斑編制，則根本就霸無法完成預(yù)算編愛制、審批工作，跋從而對預(yù)算的科扮學(xué)性和準確性造隘成很大影響。因拔此，需要進一步百延長預(yù)算周期。拜鑒于中國預(yù)算部挨門多、附屬單位埃多、支出門類又般很復(fù)雜的國情，

10、佰并從預(yù)留三個月瓣給全國人大常委疤會進行實質(zhì)審查邦考慮，筆者認為佰預(yù)算編制工作最傲好從預(yù)算年度的傲上一年度初就開懊始，也即一年的把預(yù)算編制周期。瓣三、關(guān)于預(yù)邦算過程的制度設(shè)壩計鞍一個完整的哀國家預(yù)算是由預(yù)扮算編制、審批、扮執(zhí)行、調(diào)整、決拌算以及貫穿其間礙的監(jiān)督管理等既吧相對獨立又交互拌影響、銜接的程懊序所構(gòu)成的動態(tài)皚過程。在這一過壩程的不同階段中拜，法定的預(yù)算主拌體應(yīng)依法定的職絆權(quán)在法定的時間絆按法定程序和規(guī)耙則做出相應(yīng)的預(yù)斑算決策，并根據(jù)胺變化的外部環(huán)境稗在法律授權(quán)的范吧圍內(nèi)進行彈性調(diào)艾適，以保障預(yù)算啊政策目標的實現(xiàn)礙。我國目前預(yù)算扮過程的制度設(shè)計昂相當粗糙，突出哎的問題是預(yù)算權(quán)胺高度集中缺

11、乏制扒約，預(yù)算編制、艾審批因時間倉促壩流于形式，預(yù)算壩過程和結(jié)果高度扒封閉缺乏監(jiān)督、白控制。這一切應(yīng)拔通過修訂預(yù)算法阿進行科學(xué)合理的盎制度設(shè)計來予以拔克服。在此，筆搬者謹提出以下建敖議：擺(一)在相阿對較長的預(yù)算編隘制周期中合理配艾置編制、匯編、佰審核、審批的時笆間資源熬預(yù)算不是單半純的紙面數(shù)字編阿列，而是施政計哀劃和具體支出項礙目的選擇。為使捌預(yù)算的編制更具扒有科學(xué)性、合理絆性、效益性，筆唉者認為，預(yù)算從襖編制到最終提交班全國人民代表大鞍會應(yīng)有一年的時按間周期。其流程擺可大致如下：氨1. 預(yù)算八年度前一年的第頒12月，由各瓣預(yù)算部門提交下爸一年度的施政計哎劃。壩2. 第3拜月，預(yù)算編制部耙門

12、匯總各部門計班劃形成總體施政唉方案，經(jīng)國務(wù)院啊財經(jīng)規(guī)劃和審核懊委員會 6礙審核通過后，報藹國務(wù)院審批，下絆發(fā)編制概算指示按。辦3. 第4百月，各預(yù)算部門百提交概算，編制俺部門審查概算，扮報國務(wù)院批復(fù)并稗下發(fā)正式編制方皚案和要求。啊4. 第5挨7月，預(yù)算部傲門正式編制預(yù)算芭，報編制部門，埃同時報財政部門俺、審計部門。翱5. 第8熬9月，編制部埃門審核、與預(yù)算藹部門協(xié)商(預(yù)算拜師級、司長級、扒部長級)預(yù)算;班財經(jīng)規(guī)劃和審核霸委員會審核部門胺預(yù)算;編制部門班匯總經(jīng)審核的部般門預(yù)算形成政府矮預(yù)算;國務(wù)院辦柏公會議通過，9半月底提交人大常板委會，并應(yīng)提交扳有關(guān)審計報告。盎6. 第1藹012月，人伴大常委

13、會“三讀扳”審議，“一讀敗”時編制部門負吧責(zé)人應(yīng)作整體編把制情況說明，交邦換初步意見?！敖O二讀”時對各部凹門預(yù)算進行審查矮，編制部門、相挨關(guān)預(yù)算部門負責(zé)按人應(yīng)到會接受質(zhì)背詢;常委會提出笆修改建議?！叭刈x”時對政府預(yù)板算整體評估、形礙成審查決議 背7。捌7. 12傲月底以前，在全邦國人大會議上，懊人大財經(jīng)委員會凹主任受人大常委絆會委托，在編制稗部門負責(zé)人代表罷國務(wù)院作預(yù)算報熬告后，作關(guān)于審唉查預(yù)算草案情況拔的報告。斑應(yīng)指出的是巴，前述時間劃分扮并不絕對，可以耙適度提前。如預(yù)扳算部門實際上可扒以有7個月編制凹時間，編制部門疤也可能有3、4骯個月審核、匯總埃時間，人大常委頒會的預(yù)算工作機跋構(gòu)也可以

14、提前與爸行政部門進行溝靶通。啊(二)構(gòu)建般以行政系統(tǒng)為主罷導(dǎo)、行政系統(tǒng)和哎立法系統(tǒng)權(quán)力制艾衡的符合中國國爸情的編制、審批搬、執(zhí)行、管理、版監(jiān)督體制靶世界各國預(yù)盎算的決策機制，礙因各自的政治架埃構(gòu)、法制傳統(tǒng)、拌歷史演進不同而盎各不相同，并無按完全統(tǒng)一的模式叭。但總的發(fā)展趨跋勢是構(gòu)建以行政隘系統(tǒng)為主導(dǎo)、在耙立法與行政之間扳存在某種程度制礙衡的決策架構(gòu)，般而在行政、立法氨各自系統(tǒng)的內(nèi)部熬也存在日益集權(quán)岸的趨勢。這種集翱權(quán)，在行政系統(tǒng)把突出表現(xiàn)為預(yù)算爸編制決策權(quán)越來伴越集中于政府首奧腦、部門(單位拔)負責(zé)人及其直挨屬的龐大而又專拌業(yè)的預(yù)算編制部暗門的手中，尤其敖是政府首腦的手胺中;而在立法系骯統(tǒng)，則表

15、現(xiàn)為預(yù)把算決策權(quán)主要集芭中于某一機構(gòu)，搬如集中于下院，傲尤其集中于下院笆中諸多具有預(yù)算斑參與權(quán)的委員會絆中的某一個專門跋委員會(通常是耙預(yù)算委員會)。佰這些預(yù)算決策者瓣依職權(quán)在法律的案框架范圍內(nèi)各自爸開展相應(yīng)的決策艾工作，并在國家拌(或選區(qū))最高板施政方針的約束班下進行具體的預(yù)愛算談判和協(xié)調(diào) 辦8。這種以叭行政為主導(dǎo)、集耙權(quán)與制衡并存但拔以集權(quán)為主的預(yù)岸算編制模式的形懊成，是由預(yù)算決捌策的行政效率性拜、時效性、政策襖性、技術(shù)性、環(huán)案境調(diào)適性以及對敗日益膨脹的公共罷支出規(guī)模的控制壩性要求所決定的暗，是同行政系統(tǒng)疤的首長負責(zé)制與愛立法系統(tǒng)的多數(shù)佰議決制的性質(zhì)相哀吻合的。這種趨扒勢是我們修改預(yù)耙算法

16、、界定中國昂各預(yù)算主體職權(quán)斑時必須充分注意柏的問題。擺而就中國現(xiàn)昂實情況而論，預(yù)扳算決策的基本情拌況是：立法機構(gòu)伴基本上無權(quán)、行跋政系統(tǒng)內(nèi)高度集氨權(quán)、審計機關(guān)審骯計未能形成制度絆 9、預(yù)算搬決策過程和結(jié)果耙高度封閉。對此哎作以下分析和建俺議：疤1.立法機阿構(gòu)方面。立法機耙構(gòu)基本無權(quán)的狀擺況，除了全國人板民代表大會會議板制度的局限性、斑權(quán)力機關(guān)預(yù)算職伴權(quán)和程序規(guī)定不按明的原因外，更按為重要的原因是背缺少一個強有力哎的專門委員會及案真正專業(yè)的預(yù)算拔審查人員。因為邦，立法權(quán)力資源把本身就掌握在自爸己的手中，它是搬可以用來設(shè)定程按序、加強自己的扮預(yù)算職權(quán)的 板10;在預(yù)算凹出了問題時尤其阿如此。筆者冒

17、昧埃地認為，立法機搬關(guān)之所以在預(yù)算阿問題上較少進行岸監(jiān)控，某種程度鞍上歸因于自身欠跋缺監(jiān)控的專業(yè)能熬力和實力。當然辦，這個問題并不敗能歸咎于權(quán)力機安構(gòu)本身，這里首敖先有一個整個社凹會的觀念認同問骯題，即對國家政耙治架構(gòu)的認識問拜題。搬根據(jù)中國的巴現(xiàn)實國情，筆者凹認為中國的預(yù)算挨立法監(jiān)督權(quán)應(yīng)集八中于全國人民代艾表大會(全國政扳協(xié)有一定民主監(jiān)愛督權(quán))，尤其是爸應(yīng)集中于常設(shè)機辦構(gòu)全國人大隘常委會。具體的班職權(quán)劃分是：年啊度預(yù)算由人民代傲表大會作形式審哀查、通過;人大礙常委會事先就年傲度預(yù)算作實質(zhì)性襖的“三讀”審查罷并形成審查決議矮，享有修訂建議百權(quán)、部門(或項敗目)預(yù)算否決權(quán)礙;人大常委會對哎預(yù)算調(diào)

18、整行使審稗查、批準權(quán)或否盎決權(quán);人大常委阿會對決算、有關(guān)哀預(yù)算決算的審計拌報告行使審查、唉批準權(quán);人大常瓣委會委員長會議埃根據(jù)特別情況可巴形成決議，要求巴對重大項目預(yù)算隘或部門預(yù)算的編叭制、執(zhí)行情況，半指令國家審計機八構(gòu)進行專項審計懊。政府應(yīng)在全國芭人大代表會議召頒開3個月以前將霸政府預(yù)算草案及拔審計報告提交人半大常委會進行審爸查。稗人大常委會澳的審查主要依靠挨其專門委員會半預(yù)算工作委員跋會進行。預(yù)算工柏作委員會在人大擺常委會領(lǐng)導(dǎo)下開斑展工作，同時對板全國人大財政經(jīng)按濟委員會負責(zé)。佰為真正能夠使預(yù)翱算工作委員會開邦展卓有成效的工頒作，應(yīng)大力加強敗其預(yù)算決算審查巴室的隊伍建設(shè)，稗增強其預(yù)算審查傲

19、、政策分析的能斑力。要較大規(guī)模矮地擴編、實行專挨業(yè)審查師制度、班加強預(yù)算政策效百果審查。預(yù)算工瓣作委員會在審查搬預(yù)算工作中應(yīng)與斑預(yù)算部門、預(yù)算耙編制部門溝通、稗協(xié)調(diào)，對特定項白目審查時可組織把政策協(xié)調(diào)會、專霸家論證會、聽證辦會，必要時允許班其聘請社會審計頒力量實行審計，版并依法保障這些爸工作所需經(jīng)費來爸源。巴2.行政系伴統(tǒng)方面。行政系叭統(tǒng)是預(yù)算編制、凹執(zhí)行的主角，也藹是修訂預(yù)算法界俺定預(yù)算主體職權(quán)頒的重點、難點。愛筆者認為，我國巴行政系統(tǒng)預(yù)算決埃策機制的構(gòu)建應(yīng)骯貫徹較高程度的班集權(quán)與一定程度懊的分權(quán)相結(jié)合的鞍精神，以保障預(yù)把算決策高效運轉(zhuǎn)八、按時完成。矮我國現(xiàn)行行吧政預(yù)算權(quán)是高度八集權(quán)的，但這

20、種搬集權(quán)在政府層面案不是集中在政府擺首腦，而是集中暗于財政部;在預(yù)絆算部門、預(yù)算單絆位方面，不是集靶中在部門、單位笆負責(zé)人手中而是叭集中于財務(wù)部門阿。這種集中是有暗問題的，它使得扮政府首腦、部門板負責(zé)人有施政的鞍責(zé)任，卻沒有施伴政所必須的自主挨的財政權(quán)，事權(quán)拌與財權(quán)脫節(jié)，政佰府首腦、部門負襖責(zé)人的實際財權(quán)氨被架空，從而造傲成財政權(quán)的失控板。而在部門預(yù)算埃的情況下，這將伴不利于加強對日癌益膨脹的財政支挨出壓力的實際控礙制。稗解決這一問安題的關(guān)鍵是要成把立專門的預(yù)算編安制部門，直接對暗行政首長負責(zé)。柏在國務(wù)院成立正版部級的行政管理哎與預(yù)算辦公室，佰在各預(yù)算部門亦鞍成立編制辦公室般(但不一定非得唉司

21、局級)，在總鞍理、部長的直接辦領(lǐng)導(dǎo)下開展工作襖。國務(wù)院行政管背理與預(yù)算辦公室盎的主要職責(zé)應(yīng)包頒括三個方面：(盎1)中央各部門邦、各單位行政編絆制、人員定額、壩工資標準的管理邦;(2)公共行傲政政策研究與績哎效分析評估;(挨3)預(yù)算、決算背的審核、協(xié)調(diào)、鞍匯總、編制。該罷辦公室應(yīng)實行公敗務(wù)員和專業(yè)技術(shù)笆人員(預(yù)算師、瓣預(yù)算分析師)相拌結(jié)合的管理制度奧，可考慮從財政艾部現(xiàn)有人員中和搬向社會公開招聘案專門人才加以解吧決。藹為了更好地翱做好財經(jīng)規(guī)劃和阿預(yù)算工作的組織鞍協(xié)調(diào)，真正將有板關(guān)財政權(quán)集中于敗政府首腦手中。班筆者建議成立國扳務(wù)院財經(jīng)規(guī)劃和稗審核委員會，為胺跨部委的決策協(xié)昂調(diào)機構(gòu)，其日常把工作由行

22、政管理阿與預(yù)算編制辦公盎室負責(zé)。委員會哀主席由國務(wù)院總般理親自擔(dān)任，成俺員包括行政管理隘與預(yù)算編制辦公奧室主任、財政部案部長、稅務(wù)總局隘局長、海關(guān)總署胺署長、國家發(fā)改愛委主任、國務(wù)院疤機關(guān)事務(wù)管理局頒局長、勞動和社霸會保障部部長、敗科技部部長以及頒2、3位財經(jīng)、伴法律專家組成。瓣其職責(zé)是規(guī)劃中把長期總體財經(jīng)政昂策、確定年度財般政預(yù)算整體方針暗和方案，審查各擺預(yù)算部門預(yù)算、辦在特別情況下協(xié)絆調(diào)部門預(yù)算編制拜工作。瓣我國財政部搬門高度集中的財擺政職權(quán)是由我國吧建國初期鞏固政拌權(quán)、五十年代抗罷美援朝及其后計岸劃經(jīng)濟等國情決辦定的必然產(chǎn)物，扒是和過去相對單斑一的財政政策目斑標、較小的財政拜經(jīng)濟總量和國

23、家背對經(jīng)濟的強力控傲制的國情相適應(yīng)瓣的。但在現(xiàn)今市扮場經(jīng)濟體制條件皚下，由于利益主柏體多元化帶來的邦公共支出政策的扳多元性要求、由凹于財政經(jīng)濟總量艾的急遽擴大、同藹時也由于部門預(yù)礙算、績效預(yù)算等斑的推行，這種由笆一個部門總管財霸政、代編預(yù)算并斑負責(zé)執(zhí)行的管理背體制已經(jīng)變得越哎來越不適應(yīng)。其哀結(jié)果是既不利于礙集中精力編制好昂預(yù)算，又不利于背集中精力執(zhí)行好安預(yù)算，不利于預(yù)按算的科學(xué)化、規(guī)翱范化管理，也缺板少行政機構(gòu)之間藹的制衡機制，財笆力浪費、財政失靶控現(xiàn)象比較嚴重班。而設(shè)立新機構(gòu)骯剝離財政部門的埃預(yù)算編制權(quán)以后邦，可以使財政部笆門更好地集中精昂力做好財政收入鞍入庫組織工作、哀財政資金的出庫懊審核

24、、撥付工作背以及財政資金使艾用中的監(jiān)督管理暗工作、政府支出凹集中采購工作，哀進而提高我國財艾政資金的使用運唉營效率和效益。骯3.審計監(jiān)奧督方面。近些年胺來，我國的審計把機構(gòu)在財政預(yù)算邦審計方面，取得笆了很大的成績。埃修訂預(yù)算法巴(也包括修訂案審計法)時，敖應(yīng)當很好地吸取巴審計工作當中的背成功經(jīng)驗和做法搬，將一些帶有普昂遍性的經(jīng)驗制度扒化、法律化、程稗序化。做好預(yù)奧算法和審計疤法之間的配合拜、銜接工作，在澳預(yù)算的編制、審礙批、執(zhí)行各環(huán)節(jié)伴中賦予審計機構(gòu)搬以更大的職權(quán)、佰更多的程序參與班機會。因為，財疤政預(yù)算工作具有案很高的專業(yè)性、澳技術(shù)性，一般群半眾監(jiān)督很難發(fā)揮哎作用，預(yù)算法的癌修訂應(yīng)保障審計埃

25、衛(wèi)士能夠行權(quán)并哀有制度保障。礙(三)提高壩透明度，實行預(yù)版算結(jié)果公開和預(yù)班算過程的適度開暗放，加強人民群安眾對預(yù)算的監(jiān)督隘要真正體現(xiàn)巴民主理財?shù)囊蟀?，在修訂預(yù)算法傲中應(yīng)規(guī)定：除涉熬及國防機密、國拜家秘密者外，所佰有經(jīng)過批準的預(yù)捌算文件、決算文皚件、預(yù)算調(diào)整文癌件及其審計結(jié)果叭的有關(guān)基本信息俺，都應(yīng)通過媒體佰或其他方式向社扒會公開;國務(wù)院藹預(yù)算編制、審核叭部門，人大常委吧會預(yù)算工作機構(gòu)盎為履行職責(zé)，可版根據(jù)需要組織專邦家論證會、聽證埃會;建立人民群鞍眾就重大預(yù)算項板目決策失誤提起耙公益訴訟的制度澳。翱四、關(guān)于預(yù)芭算調(diào)整班在正常情況鞍下，預(yù)算執(zhí)行機伴關(guān)嚴格按照經(jīng)過哎較長時間精心編白制并經(jīng)立法機關(guān)

26、敗依法定程序?qū)徟绲念A(yù)算文件執(zhí)行礙預(yù)算，這既為維凹護預(yù)算立法權(quán)威敖、維護預(yù)算法紀半所必須，也是政案府施政取信于民愛的重要方面。但班是，國家預(yù)算決鞍不是靜態(tài)的紙面癌，而是一個動態(tài)柏的調(diào)適過程。由懊于預(yù)算從編制到八執(zhí)行有一個較長昂的周期，在預(yù)算傲執(zhí)行中，執(zhí)行預(yù)暗算文件時面對的跋實然環(huán)境和制定拔它時判斷預(yù)期的啊環(huán)境可能會有很骯大的不同，此時頒如果再拘泥于預(yù)埃算文件的規(guī)定執(zhí)稗行預(yù)算，反而對板于人民的福利不矮利。這時就應(yīng)賦昂予預(yù)算的執(zhí)行以愛一定的彈性，此藹即預(yù)算調(diào)整。但搬對這些調(diào)整還是鞍應(yīng)該明確規(guī)定非疤常嚴格的條件，矮采取相對(年度板預(yù)算程序)簡化阿但卻是必要的程笆序加以控制，以安免其為執(zhí)行機關(guān)傲濫用。

27、因此，預(yù)熬算調(diào)整實質(zhì)上要笆解決的是一個兩班難的問題，如何半在維護預(yù)算文件白和立法機關(guān)的權(quán)挨威的同時而又賦耙予執(zhí)行機關(guān)以一稗定的自由裁量權(quán)爸，以因應(yīng)變化了絆的環(huán)境的需要，隘提高行政效率，瓣進而更好地謀求把人民的福利。搬我國現(xiàn)行預(yù)艾算法對預(yù)算調(diào)整斑定有專章(第七辦章)，但其內(nèi)容斑規(guī)定存在較大的耙問題。突出表現(xiàn)扳在預(yù)算調(diào)整定義啊不準、允許進行頒預(yù)算調(diào)整的“特伴殊情況”不明、疤預(yù)算調(diào)整的程序壩未能區(qū)別特殊情阿況的不同性質(zhì)加搬以區(qū)別對待。佰按我國現(xiàn)行挨預(yù)算法第53條壩的規(guī)定：預(yù)算調(diào)叭整是指經(jīng)權(quán)力機背關(guān)批準的本級預(yù)拔算，在執(zhí)行中因礙特殊情況需要增伴加支出或者減少盎收入，使原批準瓣的收支平衡的預(yù)唉算的總支出

28、超過昂總收入，或者使叭原批準的預(yù)算中拜舉借債務(wù)的數(shù)額傲增加的部分變更暗。這一定義是不拌準確、甚至可以班說是帶有重大缺版陷的。現(xiàn)代漢敖語詞典明白無爸誤地告訴我們：矮“改變原有的情白況，使適應(yīng)客觀艾環(huán)境和要求” 班11即為調(diào)背整。據(jù)此嚴格推柏論，改變已經(jīng)經(jīng)柏過批準的預(yù)算收頒入、預(yù)算支出的斑任何情況即為預(yù)扒算調(diào)整。而現(xiàn)行礙預(yù)算調(diào)整定義之按誤在于它未能全澳面反映預(yù)算調(diào)整半的所有情況，使擺國家預(yù)算監(jiān)督尤扒其是立法機關(guān)對阿預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督鞍大打了折扣。深癌究現(xiàn)行預(yù)算調(diào)整叭定義，其理論之耙誤在于它是建立拌在“以收定支”襖為基礎(chǔ)的收支平辦衡理論之上的預(yù)哀算調(diào)整，它控制靶的僅是因單獨增板加支出、或因單拜獨減少收入

29、而增捌加赤字 12拜的情況，是控襖制赤字的工具，案而赤字是需要彌邦補的。因此，其柏所定義的預(yù)算調(diào)白整實際上是不周稗延的預(yù)算調(diào)整，矮它僅只是預(yù)算追吧加(彌補)。更鞍進一步地，它還白未能涵蓋同時增罷加支出亦相應(yīng)增八加收入，或者同按時減少收入亦相昂應(yīng)減少支出而仍阿然保持收支平衡襖的情況;也未能皚涵蓋單獨減少支壩出、增加收入，愛或者同時減少支擺出、增加收入而罷產(chǎn)生的盈余情況鞍(即總收入額超隘過總支出額)。盎而這些未能涵蓋熬的情況在理論上扳與原有的經(jīng)批準芭的收支平衡表中岸的預(yù)算數(shù)相比，昂顯然是有改變的隘?？伤鼈兙窗坷ㄔ陬A(yù)算調(diào)整的熬定義范圍之內(nèi)。襖由此而產(chǎn)生的實埃踐之害是，這些班情形是允許行政隘執(zhí)行機

30、關(guān)在無任壩何規(guī)則、程序監(jiān)疤督的情況下完全跋不受限制而可以拌自由實施的。應(yīng)氨當引起我們關(guān)切白的是：在行政機翱關(guān)擁有行政立法案資源、執(zhí)行資源般的情況下，增加啊支出隱含著亂立擺項、亂花錢的危板險;增加收入隱俺含著亂收費、收襖過頭稅、提高稅斑率、甚至開征新暗稅的危險;減少矮收入隱含著亂開板減免稅口子、應(yīng)斑收不收的危險;鞍減少支出隱含著捌支出項目立項不耙合理、或者依預(yù)按算應(yīng)給老百姓的岸福利沒有兌現(xiàn)的爸危險;同時增加盎支出亦相應(yīng)增加鞍收入、同時減少拔收入亦相應(yīng)減少背支出、同時減少叭支出而又增加收八入都意味著相應(yīng)絆的經(jīng)濟資源(福隘利)在不同項目暗、不同利益群體斑身上沒有依原來版預(yù)算的分配格局扮而發(fā)生了轉(zhuǎn)移。

31、骯由此勢必造成財靶政資金的浪費、芭腐敗、權(quán)力濫用襖、不負責(zé)任和利罷益分配的扭曲等辦。因此，我們不耙僅要注意到預(yù)算癌執(zhí)行中的財政赤艾字之害，還要注把意到某些未受到吧監(jiān)管的平衡下的拜扭曲之弊，尤其翱應(yīng)注意到預(yù)算盈版余的虛假形勢下半可能存在的加重啊負擔(dān)、失信于民背之害。由是以觀懊，表面上的預(yù)算懊調(diào)整定義問題，懊實際是現(xiàn)實生活扒中的大是大非問氨題。背通過以上分藹析，并考慮到給疤行政執(zhí)行機關(guān)以瓣一定的裁量權(quán)，澳使某些細小的改疤變不必受預(yù)算調(diào)哀整程序的約束，瓣筆者將預(yù)算調(diào)整辦定義為：經(jīng)批準隘的本級預(yù)算，在昂執(zhí)行過程中由于安特殊情況的需要藹而單獨改變預(yù)算翱收入、預(yù)算支出安或同時改變預(yù)算艾收入和預(yù)算支出半的幅

32、度達到一定拜百分比(如3%柏或2%)以上的班部分變更 1岸3。即在比例把數(shù)以下者，可不愛經(jīng)調(diào)整程序而由哎行政機關(guān)調(diào)劑處把理;在比例數(shù)以邦上者，則區(qū)別情伴形，分為以下三艾種情況依相應(yīng)程擺序進行預(yù)算調(diào)整按：哎1.一般性斑特殊情況的預(yù)算胺調(diào)整。凡新增項巴目或新增項目費擺用達原項目費用奧一定比例以上、熬取消重大(或特把定)項目或減少凹該等項目費用達啊原項目費用一定邦比例以上 1拔4、將取消項安目費用用于其他暗項目支出、或為挨彌補財政短收而版謀劃新增增收措靶施等，應(yīng)由項目凹預(yù)算單位報主管霸預(yù)算部門，經(jīng)其伴審核后轉(zhuǎn)送預(yù)算扮編制部門和財政佰部門做出處理，耙經(jīng)政府審核后在懊同級人大常委會襖審議日一個月前壩報送

33、，經(jīng)其審批吧通過后才可執(zhí)行骯。絆2.突發(fā)性拔特殊情況的預(yù)算鞍調(diào)整。如因國防叭緊急設(shè)施或戰(zhàn)爭扒、經(jīng)濟上的重大吧變故、重大突發(fā)叭災(zāi)害(如地震、熬非典、洪水)等唉，主管預(yù)算部門案可以商財政部門絆經(jīng)政府批準后先把行支付部分經(jīng)費挨，然后編制預(yù)算吧，經(jīng)政府部門審爸核后報同級人大笆常委會審議批準敖。艾3.一般性扳項目取消或項目拌結(jié)余的報備。一哀般性項目被取消瓣或一般性項目經(jīng)翱費結(jié)余達原項目拜經(jīng)費一定比例以八上的，由項目預(yù)辦算單位報主管預(yù)版算部門，轉(zhuǎn)送預(yù)昂算編制部門和財搬政部門做出處理扮，經(jīng)政府批準后唉報同級人大常委跋會備案。爸五、關(guān)于預(yù)般算法律責(zé)任矮時下要求在哎修訂預(yù)算法中“搬嚴定預(yù)算違法行藹為法律責(zé)任”的

34、霸呼聲很高(筆者啊似乎感到財經(jīng)界敗尤甚)，作為法埃律人理應(yīng)對此呼埃應(yīng)。但深入的理暗論分析和現(xiàn)實考版察卻表明：我國按修訂預(yù)算法對預(yù)佰算違法行為的法扒律責(zé)任條款應(yīng)作懊一定規(guī)定但不宜半太多。因為從理瓣論上分析，國家頒預(yù)算的決策者和艾資金來源者是分按離的，是受托人敗替他人作決策，岸是處分他人財產(chǎn)扮的行為，是一種挨義務(wù)和責(zé)任，因扒而具有可歸責(zé)性白、可受懲罰性 愛15;但另頒一方面，預(yù)算決搬策尤其是預(yù)算編班制決策(含審議埃通過)是集體決藹策，且預(yù)算過程靶中具有多元的利班益主體及偏好、邦高度開放的外部班環(huán)境壓力和多制爸約性，形成預(yù)算敖的諸多因素處于疤預(yù)算決策者自身礙控制之外，因而氨使預(yù)算違法行為挨又具有難歸

35、責(zé)性俺、難受懲罰性 胺16。尤其絆是在預(yù)算職權(quán)界百定不清、程序規(guī)霸定不夠明確的情挨況下就更是這樣俺。而從預(yù)算實踐拌考察，預(yù)算違法氨行為多發(fā)生于預(yù)邦算執(zhí)行中，而執(zhí)拜行中的違法行為般在我國的會計隘法、審計法癌、國庫管理板條例甚至刑叭法中都有相關(guān)捌規(guī)定 17鞍，現(xiàn)行的主要問礙題不是預(yù)算法有絆沒有規(guī)定的問題唉，而是執(zhí)行不力岸問題、是執(zhí)法理疤念問題。否則，般縱令增加許多法絆律責(zé)任條款，也襖只能是形同具文笆。哀我國現(xiàn)行預(yù)版算法第十章有3半條關(guān)于“法律責(zé)阿任”的規(guī)定，與稗其他國家或地區(qū)把預(yù)算法的規(guī)定相哎比并不顯少，因板為許多國家的預(yù)笆算法根本就沒有拌或甚少法律責(zé)任吧規(guī)定。筆者認為阿，減少預(yù)算決策熬失誤和違法

36、行為艾的關(guān)鍵，主要不般在于法律責(zé)任條安款規(guī)定的多少，熬不在于“秋后算埃賬”，而在于政愛府財政職能的轉(zhuǎn)癌變 18、斑在于預(yù)算過程中稗預(yù)算主體權(quán)力制拜衡機制的確立、按預(yù)算程序的完善敖以及人民群眾預(yù)唉算過程的適度參扒與和預(yù)算文件的熬公開、在于預(yù)算擺過程的全過程控奧制。筆者較為具白體的法律責(zé)任建啊議有兩點，一是絆完善預(yù)算法現(xiàn)有胺3條規(guī)定與相關(guān)辦法律的配合與銜翱接;二是在明確瓣預(yù)算職權(quán)與程序俺的前提下，對那絆些繞開預(yù)算過程板進行重大投資決翱策造成巨大損失哀的負有直接領(lǐng)導(dǎo)傲責(zé)任的責(zé)任人，半由立法機構(gòu)或人壩民(以公益訴訟俺)要求其引咎辭熬職。注釋:胺1 壩中華人民共和國愛預(yù)算法于19翱94年3月22版日由第

37、八屆全國骯人民代表大會第壩二次會議通過，白自1995年1哀月1日起施行，白原由國務(wù)院于1辦991年10月背21日發(fā)布的斑國家預(yù)算管理條佰例同時廢止。板2 如拌近些年來進行的稗政府采購制度、扒財政轉(zhuǎn)移支付制辦度、部門預(yù)算制拌度、收支兩條線搬管理制度、國庫疤集中支付制度、百農(nóng)村費稅改革與板省、縣統(tǒng)籌制度瓣等的試點和改革柏就是這方面的反岸映。矮3 即爸在本屆內(nèi)審議的哀法律草案。按照愛全國人大常委會昂五年立法規(guī)劃，挨修訂后的預(yù)算柏法草案將于2扮005年年底提骯交全國人大常委凹會討論，并有望胺在2006年3版月提請全國人民骯代表大會審議。稗4具體拔內(nèi)容請參見19扮95年11月2擺2日國務(wù)院發(fā)布藹實施的中華人矮民共和國預(yù)算法唉實施條例第2叭4條、25條、艾27條。拜5 絕熬大多數(shù)OECD安國家的預(yù)算編制稗周期為10到1隘2個月，而美國叭為18個月。資扳料來源可參見經(jīng)般濟合作與發(fā)展組暗織編著、財政部盎財政科學(xué)研究所安譯：比較預(yù)算艾，人民出版社般2001年12拌月第1版。半6 此胺為筆者建議設(shè)立哀的一個機構(gòu)，下八文將有專門討論阿。澳7 此絆一季度可以說是笆國家權(quán)力機關(guān)的案“預(yù)算季”?？及]到國家預(yù)算對挨政府公共行政的熬極端重要性和對搬國家預(yù)算的立法般控制的必要性，骯筆者認為現(xiàn)行全襖國人大常委會兩跋月一次的固定會隘議制度在“預(yù)算頒季”應(yīng)根據(jù)預(yù)算八審議實際情況的辦需要作特別