1、航空碳減排法制發(fā)展及啟示溫室氣體的排放被認(rèn)為是氣候變暖的元兇，1 依據(jù)2 0 1 3年國(guó)際民航 組織環(huán)境報(bào)告，航空碳排放雖然僅占全球總排放的2 %,但年均增速位居各行 業(yè)之首，預(yù)測(cè)至2 0 2 0年將占2 0% 4 1 %。2而且航空碳排放直接在 對(duì)流層上部和平流層，更易對(duì)氣候變化產(chǎn)生影響。鑒于此，航空碳減排勢(shì)在必 行，而以市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化碳排放權(quán)配置，不失為一種低成本、可持續(xù)的碳減排激 勵(lì)工具。1 9 9 7年京都議定書(shū)(以下簡(jiǎn)稱議定書(shū))第2條第2款規(guī)定， 締約方應(yīng)通過(guò)國(guó)際民用航空組織 (InternationalCivi lAvi at ionOr - ganizat ion, ICAO) ,

2、謀求限制或減少航空 燃料產(chǎn)生的溫室氣體之排放。由于I CAO框架下的國(guó)際航空減排議題遲遲未取得預(yù)期進(jìn)展，歐盟2 0 0 8/1 0 1/EC號(hào)指令將航空業(yè)納入歐盟碳排放 交易機(jī)制(Eu rope anUn i onEmi ss ionsTrading Scheme, EUETS)中，建立歐盟層面航空碳排放的市場(chǎng)措施機(jī)制(m arketbasedmeasure, MBM) ,邁出全球航空業(yè)碳減排責(zé) 任量化第一步，但因合法性存在嚴(yán)重缺陷，實(shí)施受到較多限制。受歐盟行動(dòng)的 壓力，第3 9屆I C AO大會(huì)通過(guò)國(guó)際航空碳抵消和減排計(jì)劃(C a r b o n Of fset t ingandReduct

3、 ionSchemeforlnt ernat ionalAvi a t ion, CORSIA) ,雖然CORSI A實(shí)施面臨一定障礙，但仍在推進(jìn)中。作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體的中國(guó)，亟待加 速包括航空在內(nèi)的各項(xiàng)碳減排工作，民航局關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)節(jié)能減排工作的 指導(dǎo)意見(jiàn)(民航發(fā)2011 4 4號(hào))也提出，2 0 2 0年中國(guó)民航能源強(qiáng) 度/碳強(qiáng)度均較2 0 0 5年下降2 2%。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒歐盟和I CAO 的法制發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，積極參與全球航空碳減排行動(dòng)，并且建構(gòu)我國(guó)的法制 框架。一、歐盟航空碳減排的法制發(fā)展及其合法性缺陷1 / 101.歐盟航空碳減排法制的發(fā)展背景。歐盟及其成員國(guó)在議定書(shū)簽

4、署后 積極開(kāi)展碳排放交易法制建設(shè)，依據(jù)歐盟2 0 0 3 / 8 7 /EC號(hào)指令，在2 005年1月1日EUETS正式啟動(dòng)。EUET S推行總量限制與交易規(guī)則”，即在限制溫室氣體排放總量的基礎(chǔ)上，排放單位按照分配或交易的行政許 可配額進(jìn)行排放。為確保EUET S有效實(shí)施，歐盟制定了嚴(yán)格的履約機(jī)制： 在第一階段（2 0 0 5 2 0 0 7年），排放單位的溫室氣體排放量每超過(guò)配額 1噸，將被處以4 0歐元的罰款；在第二階段（2008 2012年），罰款 額從每噸4 0歐元變?yōu)槊繃? 0 0歐元，并且次年排放額度將扣除上一年的超 標(biāo)數(shù)量。3剩余的排放配額，可以保留供日后自身使用，或通過(guò)交易所出

5、售 給其他單位。歐盟2 0 0 3 /8 7/EC號(hào)指令以法律形式對(duì)碳排放交易機(jī)制 予以明確，促進(jìn)了歐盟碳減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為達(dá)成2 0 2 0年末排放量在1 9 9 0年基礎(chǔ)上降低2 0 %的減排目標(biāo)，歐盟采取單獨(dú)行動(dòng)，通過(guò)2 0 0 8/1 0 1/EC號(hào)指令將航空營(yíng)運(yùn)者列為排放單位，要求從2 0 1 2年1月1日開(kāi) 始，所有飛往、飛離、飛經(jīng)歐盟成員國(guó)機(jī)場(chǎng)的航班均納入EUET S框架。歐 盟單邊建立區(qū)域性全球航空碳排放交易體系的合法性受到廣泛地質(zhì)疑，加之難 以調(diào)停內(nèi)部利益群體的爭(zhēng)端，被迫妥協(xié)頒布2 0 1 4 /4 2 1 /EU號(hào)指令， 改為在2 0 16年第3 9屆I C A O大會(huì)上能

6、夠達(dá)成具有執(zhí)行力的全球統(tǒng)一航 空碳排放交易體系，承諾2 0 1 6年1 2月3 1日之前暫停將非歐盟航空公司 進(jìn)出歐盟的航班納入EUET So 2 0 17年歐盟依據(jù)第3 9屆I C A。大會(huì) 建立的C O R S I A ,頒布?xì)W盟2017/2392號(hào)法規(guī)對(duì)2 0 0 3 /87 /EC號(hào)指令予以修訂，從2 0 1 7年起將EUETS地理范圍限制在歐洲經(jīng) 濟(jì)區(qū)內(nèi)的航班范圍。為了促進(jìn)CORS I A實(shí)施，歐盟將第三方國(guó)家納入EU ET S期限延長(zhǎng)至2023年12月3 1日。屆時(shí)若不能有效推動(dòng)全球航空碳 交易具體制度框架的形成，E U E T S將從2 0 2 4年恢復(fù)到原來(lái)的全部范圍。 2 .

7、歐盟航空減排的法制框架歐盟航空碳減排機(jī)制是對(duì)歐盟。2 0 0 8/102 / 101/E C號(hào)指令確立EUET S的細(xì)化，主要包括碳減排目標(biāo)、碳排放交易所 涵蓋范圍、配額方式和執(zhí)行機(jī)制等內(nèi)容。（1 ）碳減排目標(biāo)歐盟2 0 0 8 / 1 0 1/EC號(hào)指令指出，航空碳排放的限制是歐盟碳減排目標(biāo)的重要部分，減排 期分為兩個(gè)階段：第一階段為2 012年1月1日至2012年12月31日， 排放配額總量為2 0 0 4 - 2 0 0 6年平均排放額（歷史排放）的9 7 %;第二 階段為2 0 1 3年起至2 0 2 0年止，要求每年的排放配額總量為歷史排放的 9 5%。4 （2）適用范圍歐盟2 0

8、0 8 / 1 0 1 /EC號(hào)指令明確提出， 從2 0 1 2年起所有飛離或抵達(dá)歐盟區(qū)域內(nèi)的航班均納入E U ET S o同時(shí)， 該指令對(duì)于碳排放計(jì)算，不僅包括航空器在歐盟區(qū)域內(nèi)的排放，而且將全程航 線碳排放均計(jì)入排量。依據(jù)歐盟2 0 1 4 /4 2 1 /EU指令，征收航段范圍 變更為限于歐盟空域之內(nèi)。（3 ）配額分配依據(jù)歐盟2 0 0 8/1 0 1/E C號(hào) 指令，航空碳排放配額分配包括免費(fèi)發(fā)放和拍賣兩種方式。免費(fèi)配額的獲取是 根據(jù)歷史排放的比例確定，各航空營(yíng)運(yùn)者通過(guò)碳排放量的自我監(jiān)測(cè)、報(bào)告提交 和數(shù)據(jù)核證程序，依據(jù)其排放量占總排放量的比例，確定其免費(fèi)配額。在減排 第一階段，1 5

9、%碳排放配額以拍賣方式分配，8 5 %被免費(fèi)分配給各航空營(yíng) 運(yùn)者；在第二階段，免費(fèi)配額比例降低至8 2%,另外3 %預(yù)留給航空市場(chǎng)的 新進(jìn)入者及快速發(fā)展者。（4）執(zhí)行機(jī)制為保證航空碳排放指令的順利實(shí)施，歐 盟2 0 0 8/1 0 1/EC號(hào)指令第3 g條還針對(duì)監(jiān)測(cè)、報(bào)告及處罰等予以規(guī) 定。指令要求航空營(yíng)運(yùn)者向主管成員國(guó)遞交碳排放量的監(jiān)測(cè)計(jì)劃以及計(jì)算噸公 里數(shù)的監(jiān)測(cè)方法，經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)后，航空營(yíng)運(yùn)者每年度向主管國(guó)家遞交執(zhí)行情況報(bào) 告。該報(bào)告經(jīng)由政府認(rèn)證的獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)核證，核證包括報(bào)告內(nèi)容是否違反 監(jiān)測(cè)計(jì)劃，是否存在虛假陳述等。對(duì)于超額卻未購(gòu)買配額的航空營(yíng)運(yùn)者，處以 罰款；嚴(yán)重者，甚至?xí)馐軞W盟發(fā)布

10、的 運(yùn)行禁止令”，受罰的航空營(yíng)運(yùn)者可以 向歐盟委員會(huì)申辯獲得救濟(jì)。3 .國(guó)際公約視角下歐盟航空碳減排法制的合法 性缺陷。歐盟強(qiáng)行將航空業(yè)納入E U ETS, 一方面有利于減少航空碳排放，3 / 10 另一方面增加財(cái)政收入，借此爭(zhēng)奪碳排放定價(jià)權(quán)，在碳金融及相關(guān)產(chǎn)業(yè)先行一 步。歐盟這一舉措雖然精明，但如意算盤遭到美、中、俄、日、印等大國(guó)強(qiáng)烈 反對(duì)，5 從諸國(guó)際公約視角看，其存在較為嚴(yán)重的合法性缺陷。（1 ）京 都議定書(shū)的視角航空碳減排議題離不開(kāi)全球氣候談判這一大背景。議定書(shū) 作為聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約（以下簡(jiǎn)稱公約）補(bǔ)充條款，是公約 框架下航空碳減排最具相關(guān)性的國(guó)際法依據(jù)。公約第3條明確提出共同但

11、有 區(qū)別的責(zé)任原則，第4條第3款、第5款進(jìn)一步明確了發(fā)達(dá)國(guó)家締約方應(yīng)承擔(dān) 更多義務(wù)，幫助發(fā)展中國(guó)家；第7款進(jìn)一步指明發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)限制性義務(wù)和 責(zé)任。議定書(shū)繼承公約的 共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，其確立基于市場(chǎng) 機(jī)制的碳排放交易應(yīng)當(dāng)符合該原則。根據(jù)歐盟2 0 0 8 / 1 0 1 /EC號(hào)指令， EUETS配額分配采用 基準(zhǔn)制+祖父制”，等于變相獎(jiǎng)勵(lì)在基準(zhǔn)期排放量大 的航空營(yíng)運(yùn)者，懲罰提前采取減排措施而在基準(zhǔn)期排放量較少的航空營(yíng)運(yùn)者。歐盟航空碳減排掩蓋了發(fā)達(dá)國(guó)家的歷史碳排放責(zé)任，中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家的排放 主要是 生存和發(fā)展性排放”，歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家的排放更多的是 奢侈性排放工6表面上一視同仁，實(shí)質(zhì)

12、上卻通過(guò) 刀切”對(duì)發(fā)展中國(guó)家予以不公平對(duì)待， 違反公約議定書(shū)所明確的共同但有區(qū)別的責(zé)任原則。（2）芝加哥公 約的視角國(guó)際民用航空公約（以下簡(jiǎn)稱芝加哥公約）是I CAO的憲 法性文件，且議定書(shū)第2條第2款要求締約方通過(guò)I CAO謀求限制或減少 溫室氣體的排放，因此芝加哥公約成為航空碳減排的重要法律基礎(chǔ)。依據(jù) 芝 加哥公約，歐盟2 0 0 8/10 1/EU號(hào)指令存在以下相悖之處：涉嫌違反芝加哥公約關(guān)于領(lǐng)空主權(quán)的有關(guān)規(guī)定。公約第1條確認(rèn)各締約國(guó)擁有完 整的領(lǐng)空主權(quán)，歐盟航空碳減排卻將航空器的全程航線包括在內(nèi)，對(duì)航空器在 他國(guó)領(lǐng)空碳排放予以管制，存在侵犯他國(guó)領(lǐng)空主權(quán)之虞。涉嫌違反芝加哥公約關(guān)于公海飛

13、行的有關(guān)規(guī)定。公約第1 2條規(guī)定公海上空的有效規(guī)則應(yīng)由公 約予以規(guī)定，但歐盟航空碳減排將包括公海在內(nèi)的全程航線納入其管轄范圍，4 / 10侵犯了公海上空的立法權(quán)主體。 涉嫌違反芝加哥公約關(guān)于稅費(fèi)征收的有 關(guān)規(guī)定。公約第1 5條規(guī)定稅費(fèi)征收的公布及通知要求，歐盟航空碳排放相當(dāng) 于對(duì)途經(jīng)歐盟領(lǐng)空的締約國(guó)航空器變相征收 碳稅工該征收行為依據(jù)公約應(yīng)對(duì) I CAO予以通知義務(wù)且不被締約國(guó)反對(duì)，而歐盟采取單邊手段要求締約國(guó)航 空營(yíng)運(yùn)者購(gòu)買航空碳排放配額違反了該項(xiàng)義務(wù)。（3 ） 1 9 9 4年關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定的視角航空運(yùn)輸是一種國(guó)際服務(wù)貿(mào)易，具相關(guān)措施應(yīng)當(dāng)符合WTO框架 下1 9 9 4年關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定

14、 （Gene r a lAgreementon Tari ffsandTradel994, GATT1994）和服務(wù)貿(mào)易 總協(xié)定（Gene r a 1 A g reementonTrade i nSe rv ices, GATS）的相關(guān)規(guī)定。歐盟航空碳減排的實(shí)施將增加航空營(yíng)運(yùn)者的 運(yùn)行成本，增加成本會(huì)傳導(dǎo)至乘客以及貨物，7必將對(duì)航空器運(yùn)營(yíng)者產(chǎn)生貿(mào) 易限制效果，違反了GATT第3條和GATS第1 7條的國(guó)民待遇原則規(guī)定。 歐盟將所有國(guó)家航空器一視同仁納入E U ETS,并未充分考慮每個(gè)國(guó)家的現(xiàn) 實(shí)情況，航空營(yíng)運(yùn)者可能已參加其他國(guó)家或地區(qū)的碳減排體系，為碳排放支付 了成本。因此，若使不同國(guó)家的航空

15、營(yíng)運(yùn)者處于平等的競(jìng)爭(zhēng)地位，則須針對(duì)不 同情況給予差別待遇，這又與G A T S第2條第1款規(guī)定的最惠國(guó)待遇原則相 違背。8 二、國(guó)際民用航空組織航空碳減排的法制發(fā)展及其障礙1 .國(guó)際民用航空組織航空碳減排的法制發(fā)展。歐盟航空碳減排固然具有 控制航空器溫室氣體排放的功能，但區(qū)域性措施存在合法性缺陷等諸多不良影 響，因此亟待I C A O提出全球化解決方案。2016年，第39屆ICAO 大會(huì)上通過(guò)了國(guó)際民航組織關(guān)于環(huán)境保護(hù)的持續(xù)政策和做法的綜合聲明一氣候變化和國(guó)際民航組織關(guān)于環(huán)境保護(hù)的持續(xù)政策和做法的綜合聲明一全球市場(chǎng)措施機(jī)制兩份重要文件，建立航空碳減排的一攬子措施CORS I Ao CO R S

16、 I A分三個(gè)階段實(shí)施：在試驗(yàn)期（2 0 2 1 2 0 2 3年）和第一階段（25 / 10 024 2026年），各國(guó)可自愿參與，發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)當(dāng)率先參與；第二階段 （2027 2035年）為強(qiáng)制性參與，其中2 0 18年單項(xiàng)國(guó)際航空活動(dòng)的 收入噸公里（RevenueTonneKi lometers, RTKs） 數(shù)超過(guò)RTKs總數(shù)0. 5 %的成員國(guó)，或RTK s累計(jì)數(shù)達(dá)到RTK s總數(shù) 9 0 %的成員國(guó)，必須參與，9被列為最不發(fā)達(dá)國(guó)家、小島嶼發(fā)展國(guó)家和內(nèi) 陸發(fā)展國(guó)家可選擇自愿參與。截止到2 0 1 9年5月6日，已有8 0個(gè)國(guó)家自 愿參與到2 0 2 1年啟動(dòng)的全球市場(chǎng)措施機(jī)制（GMBM

17、）計(jì)劃，這代表了全球 7 6.6 3 %的航空活動(dòng)。10 2 .國(guó)際民用航空組織航空碳減排法制發(fā)展 的障礙。第3 9屆I C A O大會(huì)雖然通過(guò)C O R S I A ,但其具體實(shí)施還存在 以下障礙。（1 ）排放單位以及MRV機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議隨著不同國(guó)家或地區(qū)的市場(chǎng) 化碳排放交易機(jī)制的發(fā)展，產(chǎn)生了不同的 排放單位”，目前已被認(rèn)證的包括清 潔發(fā)展機(jī)制中的核證減排量（C E R）、歐盟交易機(jī)制中的排放配額（E U A）、 聯(lián)合履約機(jī)制中的減排單位（ERU）、自愿減排單位（VER）以及中國(guó)自愿 減排單位（CCER）。11各種排放單位的監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核證要求不同， 市場(chǎng)供求量也不一致。因此，CORS I A

18、實(shí)施的前提是確定用于抵消國(guó)際 航空碳排放的標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)不僅會(huì)影響航空業(yè)的減排成本，還會(huì)最終影響各成 員國(guó)參與該計(jì)劃的積極性。CORSI A下的監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核實(shí) （Mo n i t o ring, Report ingandVe r i fication,MRV） 機(jī) 制是GM B M的核心規(guī)范和設(shè)計(jì)要素，是確定排放基線所必須依賴的先行程序。該機(jī)制要求參與者每年須對(duì)排放量進(jìn)行自我監(jiān)測(cè)及確認(rèn)應(yīng)履行的義務(wù)，并且將 上述監(jiān)測(cè)結(jié)果報(bào)告給主管部門，由主管部門指定第三方進(jìn)行獨(dú)立核實(shí)。由于抵 消機(jī)制對(duì)碳數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性要求較高，MRV機(jī)制面臨巨大挑戰(zhàn)。目前，市場(chǎng)機(jī)制 談判小組下設(shè)的專家組還在對(duì)C O R S I A

19、下MRV機(jī)制的建設(shè)進(jìn)行討論。（2）政策執(zhí)行效率及減排效果問(wèn)題按照第3 9屆I C A O大會(huì)的要求，CORSI A簽署國(guó)的航空營(yíng)運(yùn)者以2 0 1 9年和2 0 2 0年的平均排放水平建立第一個(gè)6 / 10 全球性排放基準(zhǔn)，CORSI A以大會(huì)決議性質(zhì)通過(guò)，但缺乏法律約束力。各 成員國(guó)會(huì)對(duì)會(huì)議通過(guò)的條款持保留態(tài)度，例如2 0 0 7年第3 6屆I CAO大 會(huì)通過(guò)同時(shí)承認(rèn) 共區(qū)”原則和 非歧視”原則，以及包括一攬子行動(dòng)安排的A 3 6 -2 2號(hào)決議，歐盟便對(duì)其中避免單邊行動(dòng)條款提出保留。各成員國(guó)的保留態(tài) 度嚴(yán)重降低該計(jì)劃的執(zhí)行效率。CORSIA的減排效果以及能否真正保護(hù)環(huán) 境亦存在較大爭(zhēng)議。I

20、 CAO往屆大會(huì)形成三個(gè)GMBM備選方案，其中全球 排放交易機(jī)制是對(duì)全球航空碳排放設(shè)定總量上限，碳權(quán)運(yùn)用是充抵該總量上限 以上及以下的所有航空碳排放。12因此C O R S I A被質(zhì)疑只是抵消碳 排放量增長(zhǎng)，并不能有效限制碳排放。這一方面賦予CORS I A適應(yīng)國(guó)際航 班強(qiáng)勁增長(zhǎng)的靈活性；另一方面卻受到無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)碳減排的詬病。三、全球航空碳減排法制發(fā)展對(duì)我國(guó)的啟示1 .夯實(shí)我國(guó)航空碳減排法制發(fā)展的制度基礎(chǔ)。（1 ）制定應(yīng)對(duì)氣候變化基 本法我國(guó)處于氣候變化國(guó)際談判的立場(chǎng)經(jīng)歷了被動(dòng)卻積極參與、謹(jǐn)慎保守參與、 開(kāi)放活躍參與三個(gè)發(fā)展階段。13 1 9 9 2年全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn) 公約， 2 0 0

21、 2年國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)議定書(shū)。2 0 0 7年，我國(guó)國(guó)務(wù)院印發(fā)中國(guó)應(yīng)對(duì)氣 候變化國(guó)際方案（國(guó)發(fā) 2 0 0 7 1 7號(hào)），這是我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的第一 部全面政策性文件，也是發(fā)展中國(guó)家頒布的第一部應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際方案。2 0 0 9年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議。一些地方政府 出臺(tái)應(yīng)對(duì)氣候變化的專門性規(guī)章，例如2 0 1 0年青海省應(yīng)對(duì)氣候辦法、2 0 1 1年山西省應(yīng)對(duì)氣候辦法等。2 0 1 5年修改促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法， 首次提及 應(yīng)對(duì)氣候變化氣候變化是一個(gè)綜合性問(wèn)題，這種綜合性特征使任 何一部環(huán)境、能源立法均無(wú)法予以全方位規(guī)制。關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議提出，按照積極應(yīng)對(duì)氣候變化

22、的總體要求，嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)約能源法、可再生能源 法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法、森林法、草原法等相關(guān)法律法規(guī)，依 法推進(jìn)我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化工作。我國(guó)亟待制定一部具有基本法性質(zhì)的氣候變7 / 10化應(yīng)對(duì)法，以滿足國(guó)際、國(guó)內(nèi)的雙重需求：一方面與應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際需要 相銜接，體現(xiàn)碳排放大國(guó)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)；另一方面滿足國(guó)內(nèi)需要，提供我國(guó)應(yīng)對(duì) 氣候變化具有全局性意義的法律框架。關(guān)于碳減排、尤其碳排放交易的規(guī)定將 是我國(guó)氣候變化應(yīng)對(duì)法的重要內(nèi)容之一，為我國(guó)航空碳減排法制奠定堅(jiān)實(shí)的 法律基礎(chǔ)。（2 ）擴(kuò)充碳稅進(jìn)入環(huán)境保護(hù)稅的征收范圍2 0 15年修訂大氣污 染法第2條第2款規(guī)定， 大氣污染物與溫室氣體實(shí)施協(xié)同控

23、制但是2 0 1 6年環(huán)境保護(hù)稅法規(guī)定污染物不包含C O 2 ,即我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅不包括碳稅。 碳稅作為應(yīng)對(duì)氣候變化的一項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)工具之一，是碳排放交易的重要前提和 基礎(chǔ)，能夠較好地推進(jìn)節(jié)能減排工作： 碳稅的覆蓋面較廣，基本上可以面向 所有消費(fèi)化石燃料的單位和個(gè)人。碳稅的穩(wěn)定性較強(qiáng)，有助于形成對(duì)能源價(jià) 格以及延伸商品或服務(wù)價(jià)格的穩(wěn)定預(yù)期。碳稅的執(zhí)行成本較低，在既有稅收 征收管理體制下，通過(guò)稅務(wù)機(jī)關(guān)和環(huán)保機(jī)關(guān)的合作，額外成本增加不多。碳稅的公益性較強(qiáng)，通過(guò)稅收優(yōu)惠可以實(shí)現(xiàn)碳減排的公共利益目的。14因此， 我國(guó)應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大環(huán)境保護(hù)稅的征收范圍，將碳稅納入其框架，既推進(jìn)我國(guó)航空碳 減排工作進(jìn)度，還為未來(lái)C

24、 O R S I A在我國(guó)的實(shí)施予以稅制支撐。（3 ）推進(jìn) 碳交易制度從政策到法律的進(jìn)程2 0 1 1年國(guó)家發(fā)改委發(fā)布關(guān)于開(kāi)展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知（發(fā)改辦氣候2011 2 6 0 1號(hào)），同意7個(gè)省市 啟動(dòng)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，推動(dòng)運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)2 0 2 0年我國(guó)溫室氣體減排 目標(biāo)。2 0 1 2年國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法，2 0 1 4年又出臺(tái)碳排放權(quán)交易管理暫行辦法。2 0 1 6年，國(guó)家發(fā)改委印發(fā) 關(guān)于切實(shí)做好全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)啟動(dòng)重點(diǎn)工作的通知（發(fā)改辦氣候20 16 5 7號(hào)），明確提出2 0 1 7年啟動(dòng)全國(guó)碳排放權(quán)交易，第一階段將涵 蓋包括航空業(yè)在內(nèi)的

25、重點(diǎn)排放行業(yè)。但是，由于我國(guó)目前處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的 關(guān)鍵期，因此2 0 1 7年國(guó)家發(fā)改委僅印發(fā)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）（發(fā)改氣候規(guī)2017 2191號(hào)），以發(fā)電行業(yè)為突破口，8 / 10 分基礎(chǔ)建設(shè)期、模擬運(yùn)行期、深化完善期三階段推進(jìn)碳排放交易市場(chǎng)建設(shè)。全 國(guó)碳排放交易市場(chǎng)的交易主體擴(kuò)充、交易產(chǎn)品豐富等需要制度的保障，因此需 要推進(jìn)我國(guó)碳排放交易從政策層面到法律層面的轉(zhuǎn)化。2 .建立我國(guó)航空碳減 排的法制體系。我國(guó)航空碳減排法制設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮改進(jìn)技術(shù)、改善運(yùn)行、 利用基于市場(chǎng)的措施及應(yīng)用可持續(xù)航空替代燃料等四大手段，15以重點(diǎn)促 進(jìn)航空低碳技術(shù)和運(yùn)營(yíng)的發(fā)展、合理分配航空碳排放的配額以及形成基于碳排 放交易的航空能源價(jià)格。（1 ）促進(jìn)航空低碳技術(shù)和運(yùn)營(yíng)的發(fā)展在保證航空器飛 行安全的前提下，為達(dá)成航空碳減排目標(biāo)，一方面應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)生產(chǎn)的自主創(chuàng)新和 航空技術(shù)的研發(fā)，以技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)航空碳減排，重點(diǎn)是航空器節(jié)油改造、生物 燃油研究和應(yīng)用以及綠色機(jī)場(chǎng)建設(shè)；另一方面應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)航空運(yùn)營(yíng)管理，例如國(guó) 務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)（國(guó)發(fā)2 0 1 2 2 4號(hào)）提出的，實(shí)行航路航線截彎取直，提高臨時(shí)航線使用效率，優(yōu)化地面運(yùn)行組織，減少無(wú) 效飛行和等待時(shí)間航空營(yíng)