1、上海市城市更新政策與地價評估上海市地質(zhì)調(diào)查研究院 曹 玲 燕 二一七年七月目錄CONTENTS一、城市更新概況二、上海城市更新實施辦法三、存量盤活工業(yè)用地的實施辦法一、城市更新概況起源于美、英、德、法等發(fā)達的西方國家；以1970年為界，先后經(jīng)歷了城市物質(zhì)更新、城市綜合復(fù)興兩個政策范式典型案例：日本東京六本木；德國柏林；挪威奧斯陸阿卡布吉濱水區(qū)國外國內(nèi)自20世紀80年代開始，陳占祥、吳良鏞等開始理論研究典型城市：廣州、深圳、上海20世紀80年代開始，我國著名城市規(guī)劃專家陳占祥將城市更新的概念引入國內(nèi)，并將其定義為城市“新陳代謝”的過程。1983年，吳良鏞先生提出了“有機更新”理論。城市更新指依據(jù)

2、所要進行改造的要求及內(nèi)容，適當(dāng)規(guī)模、合適尺度的提高規(guī)劃設(shè)計質(zhì)量，解決當(dāng)前與未來的關(guān)系，令各片的發(fā)展大道趨于完整，集無數(shù)相對完整性之和，從而改善城市整體環(huán)境，最終達到有機更新。吳良鏞先生對“城市更新”做了如下定義：城市更新包括改造、改建或再開發(fā)、整治和保護，改造、改建或再開發(fā)是指比較完整地剔除現(xiàn)有環(huán)境中的某些方面，目的是為了開拓空間，增加新的內(nèi)容以提高環(huán)境質(zhì)量；整治是對現(xiàn)有的環(huán)境進行合理的調(diào)節(jié)利用，一般指做局部的調(diào)整和小的改動；保護則指保留現(xiàn)有的格局和形式并加以保護，一般不許進行改動。但傳統(tǒng)“舊城改造”的概念過多關(guān)注物質(zhì)層面，而忽視了社會和經(jīng)濟層面的價值問題?，F(xiàn)代城市更新概念中不僅指拆舊建新或是

3、對城市實體環(huán)境的改善，更多地反映了綜合性的可持續(xù)發(fā)展目標。一、建設(shè)用地規(guī)模過大，建設(shè)用地總量逼近規(guī)劃“天花板”，后備土地資源潛力有限截止2014年底，全市建成區(qū)面積3124km2，占市域陸地面積的44% ，這一比例高于大倫敦、大巴黎、東京圈等國際大都市2030%的水平；同時，這一水平已接近規(guī)劃規(guī)模3226km2的“天花板”，建設(shè)用地增量空間有限。城市更新背景二、土地利用結(jié)構(gòu)不合理（一）生產(chǎn)用地總量大，工業(yè)用地比重高達27%，這一比例是東京圈、紐約、倫敦的310倍。上海市現(xiàn)狀工業(yè)用地分布圖二、土地利用結(jié)構(gòu)不合理住宅用地：占建設(shè)用地比重22%，遠低于東京59%，和香港、紐約30%-40%水平也有較

4、大差距。農(nóng)村宅基地偏高：占到住宅用地總量的40.3%，而全市農(nóng)業(yè)戶籍人口僅占全市戶籍人口總量的10.2%。公共服務(wù)設(shè)施用地：占建設(shè)用地比重11%，作為衡量宜居生活的重要指標，其占比低于國際同類大都市。（二）生活用地結(jié)構(gòu)不平衡二、土地利用結(jié)構(gòu)不合理（三）生態(tài)用地總量不足，城市綠化覆蓋率及人均公園面積均較低三、用地績效不顯著，建設(shè)用地利用總體水平和工業(yè)用地績效與國際大都市存在較大差距2014年建設(shè)用地地均二三產(chǎn)GDP為7.81億元/平方公里，僅為紐約的1/2（2002年）、香港的1/7（2005年）。2013年地均工業(yè)生產(chǎn)總值45億元/平方公里，僅為紐約的1/2（2002年）、東京的1/4（200

5、7年）。億元/平方公里上海城市更新政策2014年，關(guān)于進一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平的若干意見（滬府發(fā)201414 號）關(guān)于本市開展“城中村”地塊改造的實施意見滬府（2014）24號關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實施辦法滬府辦(2014)25號（現(xiàn)變更為（2016）22號）關(guān)于加強本市經(jīng)營性用地出讓管理的若干規(guī)定（試行）滬府辦(2015)30號上海市加快推進具有全球影響力科創(chuàng)中心建設(shè)的規(guī)劃土地政策實施辦法滬府辦（2015）69號2015年，上海市城市更新實施辦法（滬府發(fā)201520號）二存量盤活工業(yè)用地的實施辦法存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型規(guī)劃和計劃編制存量工業(yè)用地盤活方式土地出讓方式和地價管理要求工業(yè)用

6、地提高容積率工業(yè)用地調(diào)整為標準廠房(一)規(guī)劃先行城市總體規(guī)劃存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型規(guī)劃控制性詳細規(guī)劃轉(zhuǎn)型年度計劃轉(zhuǎn)型實施方案(整體轉(zhuǎn)型)市級規(guī)劃區(qū)級規(guī)劃項目規(guī)劃城市總體規(guī)劃由市規(guī)土局會同市發(fā)改委、市經(jīng)信委等部門開展全市總體層面規(guī)劃戰(zhàn)略研究確定與上海全球城市定位、建設(shè)五個中心目標相匹配的用地結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局、發(fā)展規(guī)模和轉(zhuǎn)型方向，調(diào)整優(yōu)化工業(yè)用地布局和結(jié)構(gòu)，明確重點轉(zhuǎn)型區(qū)域、總體規(guī)模及其盤活方向、開發(fā)時序和策略。存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型規(guī)劃由各區(qū)縣政府組織編制，是區(qū)縣政府實施存量工業(yè)用地盤活的規(guī)劃管理依據(jù)。劃定整體轉(zhuǎn)型區(qū)域的范圍和總體規(guī)模，明確轉(zhuǎn)型區(qū)域的發(fā)展方向、主要功能、實施策略等相關(guān)內(nèi)容。確定轉(zhuǎn)型區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施

7、、公共服務(wù)和其他公益性設(shè)施的功能、規(guī)模及布局要求。提出轉(zhuǎn)型區(qū)域內(nèi)控制性詳細規(guī)劃編制的任務(wù)要求。一定要編制轉(zhuǎn)型規(guī)劃嗎?政策解讀：轉(zhuǎn)型區(qū)域已批準控制性詳細規(guī)劃符合轉(zhuǎn)型發(fā)展方向的，可以不編制轉(zhuǎn)型規(guī)劃，直接編制轉(zhuǎn)型年度計劃，明確存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型項目和實施方案。控制性詳細規(guī)劃市規(guī)土局、各區(qū)縣政府按照規(guī)定權(quán)限，組織編制或修訂控制性詳細規(guī)劃。確定轉(zhuǎn)型區(qū)域用地規(guī)模、空間布局、開發(fā)強度、配套設(shè)施、道路系統(tǒng)、綠化環(huán)境、風(fēng)貌保護等控制要求。明確轉(zhuǎn)型區(qū)域內(nèi)必須配置基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及其他公益性設(shè)施的內(nèi)容、類型、規(guī)模和用地布局?？刂菩栽敿氁?guī)劃是實施存量工業(yè)用地盤活的法定規(guī)劃依據(jù)。是否可以對已批準控制性詳細規(guī)劃進行

8、調(diào)整？政策解讀：通過轉(zhuǎn)型規(guī)劃研究或規(guī)劃評估等工作，對于已批準控制性詳細規(guī)劃不符合轉(zhuǎn)型方向的，可以按照相關(guān)規(guī)定程序，對已批準控制性詳細規(guī)劃進行調(diào)整完善，以符合區(qū)域功能定位。轉(zhuǎn)型年度計劃由區(qū)縣政府根據(jù)本市、區(qū)縣政府年度重點工作安排，結(jié)合本市、區(qū)縣經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、相關(guān)專項規(guī)劃實施情況，研究確定的存量盤活工作的年度實施計劃，是落實存量盤活項目實施的主要抓手。區(qū)縣規(guī)土局根據(jù)轉(zhuǎn)型規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃，組織開發(fā)主體編制存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型實施方案。區(qū)縣規(guī)土局對轉(zhuǎn)型項目實施方案進行匯總，形成區(qū)縣年度存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型年度計劃，包括區(qū)縣年度盤活項目情況、盤活項目類型、轉(zhuǎn)型區(qū)域土地利用和規(guī)劃編制情況，組織實施和計劃安

9、排等內(nèi)容。年度計劃經(jīng)區(qū)縣政府常務(wù)會議審核同意后,向市規(guī)土局備案,并向市發(fā)改委和經(jīng)信委等部門提供。轉(zhuǎn)型實施方案由整體轉(zhuǎn)型開發(fā)主體應(yīng)根據(jù)年度計劃、控制性詳細規(guī)劃，在區(qū)縣政府的指導(dǎo)下，編制區(qū)域整體轉(zhuǎn)型開發(fā)方案。實施方案應(yīng)包括轉(zhuǎn)型區(qū)域現(xiàn)狀、控制性詳細規(guī)劃、存量工業(yè)用地利用現(xiàn)狀等，以及盤活項目組織實施、轉(zhuǎn)型內(nèi)容、資金平衡方案、地價標準（土地價款）、開發(fā)期限、開發(fā)時序安排、逾期處置方案等內(nèi)容。按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、公益優(yōu)先”的要求，優(yōu)先保障公益性設(shè)施建設(shè)，后進行經(jīng)營性開發(fā)。分階段轉(zhuǎn)型開發(fā)的，實施方案應(yīng)明確各階段開發(fā)內(nèi)容，合理安排開發(fā)時序，優(yōu)先實施公益性設(shè)施建設(shè)。（二）盤活方式存量工業(yè)用地盤活有區(qū)域整體轉(zhuǎn)型、零星

10、轉(zhuǎn)型、土地收儲后出讓等三種方式。區(qū)域整體轉(zhuǎn)型（區(qū)域劃定）除各區(qū)縣政府明確需納入土地收儲范圍外，位于完整的規(guī)劃單元或整個產(chǎn)業(yè)園區(qū)，區(qū)域發(fā)展方向、主要功能較為明確，具備統(tǒng)籌規(guī)劃開發(fā)建設(shè)條件，可形成相對完整城市功能的區(qū)域，經(jīng)區(qū)縣政府批準，可按照整體轉(zhuǎn)型方式實施存量工業(yè)用地盤活。整體轉(zhuǎn)型范圍內(nèi)，涉及少量其他存量建設(shè)用地的，可以納入整體轉(zhuǎn)型范圍，參照存量工業(yè)用地盤活政策，一并實施整體轉(zhuǎn)型。整體轉(zhuǎn)型區(qū)域的規(guī)模，可以根據(jù)區(qū)縣實際情況，綜合相關(guān)規(guī)劃研究確定，對具體面積規(guī)模無要求。強調(diào)整體轉(zhuǎn)型：有效實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)所有土地權(quán)利人利益平衡，有效實現(xiàn)各類基礎(chǔ)設(shè)施、公共空間等公益性項目的落實，有利于區(qū)域整體功能的完善、城市

11、空間的優(yōu)化和城市品質(zhì)的提升。區(qū)域整體轉(zhuǎn)型（開發(fā)機制）建立由區(qū)縣政府主導(dǎo)、以原土地權(quán)利人為主體的開發(fā)機制。整體轉(zhuǎn)型范圍內(nèi)，土地權(quán)利人單一的，可以由原土地權(quán)利人或其全資子公司作為盤活開發(fā)主體。整體轉(zhuǎn)型范圍內(nèi)，土地權(quán)利人分散的，可以通過協(xié)商方式，明確各方權(quán)利義務(wù)后，建立由原土地權(quán)利人參與的聯(lián)合開發(fā)體，實施區(qū)域整體轉(zhuǎn)型開發(fā)，原土地權(quán)利人不得單獨實施開發(fā)。區(qū)域整體轉(zhuǎn)型（相關(guān)管理要求）轉(zhuǎn)型為研發(fā)總部類用地的，“195區(qū)域”“104區(qū)塊”內(nèi)的研發(fā)總部類用地，均應(yīng)當(dāng)以產(chǎn)業(yè)項目類自用為主。其中，“104區(qū)塊”內(nèi)轉(zhuǎn)為通用類的，應(yīng)嚴格按照經(jīng)批準的規(guī)劃執(zhí)行，可以出租，但開發(fā)單位須在出讓年期內(nèi)長期持有70%以上的物業(yè)產(chǎn)

12、權(quán)，剩余部門可以分割轉(zhuǎn)讓。轉(zhuǎn)型為商業(yè)、辦公用地的，開發(fā)單位須在出讓年期內(nèi)持有50%以上的物業(yè)產(chǎn)權(quán)；位于區(qū)縣政府確定的重要特定區(qū)域內(nèi)的，開發(fā)單位須在出讓年期內(nèi)長期持有全部商業(yè)、辦公用途物業(yè)產(chǎn)權(quán)。明確轉(zhuǎn)為公寓式辦公、公寓式酒店的，須出讓年期內(nèi)長期持有物業(yè)產(chǎn)權(quán)，僅用于出租，不得整體和分幢、分層、分套轉(zhuǎn)讓。轉(zhuǎn)型為教育、醫(yī)療、科研、養(yǎng)老等用途的，房屋不得分割轉(zhuǎn)讓。零星轉(zhuǎn)型（開發(fā)條件）規(guī)劃用途為非住宅類的經(jīng)營性用地。未納入舊城改造范圍內(nèi)的。權(quán)利主體單一且周邊無規(guī)劃開發(fā)建設(shè)用地，具備獨立開發(fā)條件的。擬轉(zhuǎn)型發(fā)展的項目，經(jīng)區(qū)縣政府相關(guān)部門評估，具有明確的產(chǎn)業(yè)和功能，并滿足投入、產(chǎn)出、節(jié)能、環(huán)保、本地就業(yè)等相關(guān)準

13、入標準。對周邊的“邊角地”“夾心地”“插花地”等存量土地，不具備獨立開發(fā)條件的，可采取擴大用地的方式，由零星工業(yè)用地的原土地權(quán)利人結(jié)合開發(fā)。零星轉(zhuǎn)型（開發(fā)機制）符合零星工業(yè)用地盤活條件的，可以由原土地權(quán)利人作為盤活開發(fā)主體，也可以由原土地權(quán)利人的全資子公司作為盤活開發(fā)主體。零星轉(zhuǎn)型（管理要求）零星工業(yè)用地自行開發(fā)的，應(yīng)向政府無償提供不少于10%比例的建設(shè)用地用于公益性設(shè)施、公共綠地等建設(shè)；無法提供土地的，應(yīng)將不少于15%的經(jīng)營性物業(yè)產(chǎn)權(quán)無償提供給區(qū)縣政府相關(guān)部門，定向用于公益性用途，以及區(qū)域內(nèi)土地房屋征收、建設(shè)用地減量化等工作的經(jīng)營性物業(yè)補償。轉(zhuǎn)型為商業(yè)、辦公用地的，須在出讓年期內(nèi)長期持有60

14、%以上的物業(yè)產(chǎn)權(quán)。為什么需提供部分用地或物業(yè)用于公益性用途？政策解讀：存量工業(yè)用地盤活是從上海城市發(fā)展的總體目標和地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要出發(fā)，以規(guī)劃為引導(dǎo)，中心城區(qū)通過存量工業(yè)用地盤活，增加公共綠地、公共空間和公共服務(wù)設(shè)施；產(chǎn)業(yè)園區(qū)根據(jù)科技創(chuàng)新中心建設(shè)、高新技術(shù)和“四新企業(yè)”等發(fā)展規(guī)劃，按照構(gòu)建科技產(chǎn)業(yè)商務(wù)社區(qū)要求，加大科技創(chuàng)新平臺、眾創(chuàng)空間建設(shè)，增加公共租賃公寓、教育文化場所、商業(yè)服務(wù)設(shè)施和公共開放空間等配套服務(wù)功能，促進產(chǎn)業(yè)能級提升和轉(zhuǎn)型發(fā)展，實現(xiàn)城市功能完善、空間優(yōu)化、品質(zhì)提升。按規(guī)劃退讓土地是否可視為承擔(dān)了公益性責(zé)任要求？政策解讀：零星工業(yè)用地自行開發(fā)的，應(yīng)向政府無償提供不少于10%比例的

15、建設(shè)用地用于公益。盤活項目已按規(guī)劃退讓土地、且滿足以上比例要求的，可以視為已按規(guī)劃承擔(dān)了公益性責(zé)任。提供給政府部門的物業(yè)如何管理？政策解讀：對于無償提供給政府部門的物業(yè)，其房地產(chǎn)權(quán)利應(yīng)移交給區(qū)縣政府相關(guān)管理部門，用于公益性用途，以及區(qū)域內(nèi)土地房屋征收、建設(shè)用地減量化等工作的經(jīng)營性物業(yè)補償。土地收儲后出讓（收儲范圍）各區(qū)縣政府確定的重要特定區(qū)域（如黃浦江兩岸、城市公共活動中心、歷史文化風(fēng)貌保護區(qū)等），應(yīng)以土地收儲后公開出讓為主。已納入舊區(qū)改造范圍、不符合零星轉(zhuǎn)型條件的存量工業(yè)用地，應(yīng)由土地儲備機構(gòu)收儲后，按規(guī)劃實施。土地收儲后出讓（利益平衡機制）（三）土地出讓方式符合工業(yè)用地整體轉(zhuǎn)型或零星轉(zhuǎn)型要

16、求，由聯(lián)合開發(fā)體或原土地權(quán)利人開發(fā)的，可以采用“存量補地價”方式辦理供地手續(xù)納入土地收儲范圍的，商品住宅、商業(yè)、辦公等經(jīng)營性用地采用公開招拍掛方式出讓。土地價款補繳方式區(qū)縣規(guī)劃土地管理部門通過委托土地評估機構(gòu)，按照批準地點進行市場評估，經(jīng)區(qū)縣政府集體決策后，由單一主體或聯(lián)合開發(fā)體，補繳出讓價款。補繳出讓價款=新土地使用條件下土地使用權(quán)市場價格-原土地使用條件下剩余年期土地使用權(quán)市場價格土地價格評估的要求1、研發(fā)總部產(chǎn)業(yè)類用地起始樓面價不低于同區(qū)域工業(yè)用地基準地價樓面價的150%。2、研發(fā)總部通用類用地，按照受讓人不同區(qū)別對待。受讓人為園區(qū)平臺的，起始樓面價不低于同區(qū)域工業(yè)用地基準地價樓面價10

17、5%；受讓人為非園區(qū)平臺的，起始樓面價不低于同區(qū)域辦公用地基準地價樓面價的70%。3、工業(yè)用地標準廠房類，按照受讓人不同區(qū)別對待。受讓人為園區(qū)平臺的，起始樓面價不低于同區(qū)域工業(yè)用地基準地價樓面價70%；受讓人為非園區(qū)平臺的，起始樓面價不低于同區(qū)域工業(yè)用地基準地價樓面價的130%。4、工業(yè)用地產(chǎn)業(yè)項目類，起始樓面價不低于同區(qū)域工業(yè)用地基準地價。5、商業(yè)辦公等經(jīng)營性用途的市場評估地價，不得低于相同地段同用途的基準地價。6、持有物業(yè)的市場評估地價，可以上海市經(jīng)營性用地物業(yè)持有條件地價評估技術(shù)規(guī)則進行修正。退讓或提供公益性用地是否可以在地價款中核減？政策解讀：對于整體轉(zhuǎn)型、零星轉(zhuǎn)型的工業(yè)用地，可以在地

18、價市場“雙評估”的同時，對按規(guī)劃退讓或提供公益性用地的權(quán)益進行市場評估，經(jīng)區(qū)縣政府集體決策，可以在存量補地價總價款中予以核減。零星轉(zhuǎn)型存量工業(yè)用地?zé)o法提供公益性用地的，應(yīng)將不少于15%的經(jīng)營性物業(yè)產(chǎn)權(quán)無償提供給區(qū)縣政府相關(guān)部門，經(jīng)區(qū)縣政府集體決策，提供給政府部分物業(yè)可以不納入存量補地價評估范圍。土地價款的繳納方式土地價款可以按照土地出讓合同約定，采用一次性付款、分期付款方式。（四）工業(yè)用地提高容積率按規(guī)劃提高建筑容積率的，土地權(quán)利人應(yīng)按照市場評估價，補繳土地價款，市場評估地價不得低于相同地段相應(yīng)用途基準地價。區(qū)縣政府可根據(jù)產(chǎn)業(yè)類型和土地利用績效等情況，按一定比例收取土地出讓價款，降低創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和

19、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級成本，具體比例由區(qū)縣政府集體決策確定。未明確地價款補償思路？雙評估/“20號文”擇高？（五）工業(yè)用地調(diào)整為標準廠房類存量工業(yè)用地調(diào)整為標準廠房不需要調(diào)整規(guī)劃存量工業(yè)用地調(diào)整為標準廠房的土地使用權(quán)年期為不超過50年。存量工業(yè)用地調(diào)整為標準廠房需要補繳地價。補繳地價可以按照市場評估價，通過“雙評估”確定需要補繳的土地出讓價款。節(jié)余土地分割轉(zhuǎn)讓概念：通過出讓、依法登記取得房地產(chǎn)權(quán)證書的產(chǎn)業(yè)項目類工業(yè)用地，在滿足原土地權(quán)利人自身需要后節(jié)余的部分，可向區(qū)縣規(guī)劃土地管理部門申請分割轉(zhuǎn)讓。節(jié)余工業(yè)用地分割轉(zhuǎn)讓需要調(diào)整規(guī)劃。節(jié)余工業(yè)用地轉(zhuǎn)讓的年期為原土地使用權(quán)的剩余年期。節(jié)余工業(yè)用地分割轉(zhuǎn)讓的土地

20、價格，可以在原出讓價格基礎(chǔ)上增加適當(dāng)?shù)呢攧?wù)成本和管理費用，原則上不得高于上一年度區(qū)域內(nèi)的工業(yè)用地產(chǎn)業(yè)項目類地價的平均價格。節(jié)余工業(yè)用地分割轉(zhuǎn)讓后需要調(diào)整房地產(chǎn)權(quán)證。節(jié)余工業(yè)用地分割轉(zhuǎn)讓后應(yīng)納入土地全生命周期管理。三上海城市更新實施辦法（一）定義所稱城市更新，主要是指對本市建成區(qū)城市空間形態(tài)和功能進行可持續(xù)改善的建設(shè)活動，重點包括：一是完善城市功能，強化城市活力，促進創(chuàng)新發(fā)展；二是完善公共服務(wù)配套設(shè)施，改善社區(qū)服務(wù)；三是加強歷史風(fēng)貌保護，彰顯人文底蘊，提升城市魅力；四是改善生態(tài)環(huán)境，加強綠色建筑和生態(tài)街區(qū)建設(shè)；五是完善慢行系統(tǒng)，方便市民生活和低碳出行；六是增加公共開放空間，促進市民交往；七是改善

21、城市基礎(chǔ)設(shè)施和城市安全，保障市民安居樂業(yè)；八是市政府認定的其他城市更新情形。三上海城市更新實施辦法（二）適用范圍本辦法適用于本市建成區(qū)中按市政府規(guī)定程序認定的城市更新地區(qū)。已經(jīng)市政府認定的舊區(qū)改造、工業(yè)用地轉(zhuǎn)型、城中村改造的地區(qū)，按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。三上海城市更新實施辦法（三）管理機制城市更新由市政府及相關(guān)管理部門組成工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)全市城市更新工作，對全市城市更新工作涉及的重大事項進行決策。市城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，設(shè)在市規(guī)劃國土資源主管部門，負責(zé)全市城市更新協(xié)調(diào)推進工作。市規(guī)劃國土資源主管部門負責(zé)協(xié)調(diào)全市城市更新的日常管理工作，依法制定城市更新規(guī)劃土地實施細則，編制相關(guān)技術(shù)和管

22、理規(guī)范等。區(qū)縣政府是推進本行政區(qū)城市更新工作的主體。三上海城市更新實施辦法（四）工作機制地區(qū)評估劃定城市更新單元形成區(qū)域評估報告區(qū)縣政府批準后備案形成實施計劃區(qū)縣政府批準后備案將項目納入土地出讓合同進行管理組織公眾參與征求社會意見統(tǒng)籌各方意見確定城市更新項目多部門就項目功能、改造方式、建設(shè)計劃、運營管理等提出要求區(qū)域評估實施計劃全生命周期管理三上海城市更新實施辦法（五）規(guī)劃政策（一）在符合區(qū)域發(fā)展導(dǎo)向和相關(guān)規(guī)劃土地要求的前提下，允許用地性質(zhì)的兼容與轉(zhuǎn)換，鼓勵公共性設(shè)施合理復(fù)合集約設(shè)置。（二）在同一街坊內(nèi)，對符合相關(guān)要求的地塊可進行拆分合并等地塊邊界調(diào)整。（三）在地塊所處高度分區(qū)的范圍內(nèi)，建筑高

23、度可進行適當(dāng)調(diào)整，超過高度規(guī)定應(yīng)該進行規(guī)劃論證。風(fēng)貌保護、凈空控制等地區(qū)按相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。三上海城市更新實施辦法（五）規(guī)劃政策（四）按城市更新區(qū)域評估的要求，為地區(qū)提供公共性設(shè)施或公共開放空間的，在原有地塊建筑總量的基礎(chǔ)上，可獲得獎勵，適當(dāng)增加經(jīng)營性建筑面積，鼓勵集約節(jié)約用地。增加風(fēng)貌保護對象的，可予建筑面積獎勵。（五）因確有實施困難，在滿足消防、安全等要求的前提下，按規(guī)定征詢相關(guān)利益人意見后，經(jīng)規(guī)劃土地管理部門同意，部分地塊的建筑密度、建筑退界和間距等可以按不低于現(xiàn)狀水平控制。（六）城市更新中應(yīng)當(dāng)采用綠色、低碳、智能技術(shù)，實現(xiàn)節(jié)能環(huán)保高標準，加快低碳智慧城市建設(shè)。鼓勵對建筑第五立面的生態(tài)化、景

24、觀化以及其他有益于增加公共價值的改造利用。三上海城市更新實施辦法區(qū)域評估要求經(jīng)營性用地土地出讓前根據(jù)規(guī)劃實施評估，確定需要補充的公共空間和公共服務(wù)實施內(nèi)容及規(guī)模，并納入土地出讓條件。規(guī)劃實施評估要求應(yīng)滿足“擬出讓地塊將不小于10%的用地面積用作綠地或開放空間”或者“擬出讓地塊應(yīng)將不小于10%的建筑面積用于公益性設(shè)施。”兩條底線要求之一。如果同時增加公共空間和公共服務(wù)設(shè)施的，公共空間占地面積比例與公共服務(wù)設(shè)施建筑面積占比相加達到10%的要求也可。評估結(jié)論中優(yōu)先補充公共綠地和公共空間，其次為公共服務(wù)設(shè)施。三上海城市更新實施辦法關(guān)于綠地和開放空間擬出讓地塊評估明確要求提供的綠地或開放空間，短邊寬度一

25、般不小于12米，并臨路布局。住宅地塊綠地和開放空間在建成后產(chǎn)權(quán)無償移交政府，用地性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)楣簿G地，由政府負責(zé)運營管理。其它用地的綠地和開放空間在建成后產(chǎn)權(quán)歸土地受讓人，由土地受讓人負責(zé)運營管理，但須保證24小時向公眾開放。綠地和開放空間鼓勵種植喬木，原則上喬木覆蓋率不低于50%。綠地和開放空間中應(yīng)設(shè)置公共藝術(shù)作品（設(shè)施），包括城市雕塑、裝置藝術(shù)，經(jīng)藝術(shù)化處理的城市家具和公共設(shè)施等。通過評估，應(yīng)明確公共開放空間中公共藝術(shù)作品的建設(shè)要求三上海城市更新實施辦法關(guān)于公共服務(wù)配套設(shè)施擬出讓地塊評估明確要求提供的公益性設(shè)施，應(yīng)布局在建筑物三層以下，且臨街布置，方便到達。新增公益性服務(wù)設(shè)施建成后產(chǎn)權(quán)移交政

26、府。經(jīng)規(guī)劃評估新增的公益性服務(wù)設(shè)施建筑面積不計入控詳規(guī)劃地塊容積率。經(jīng)評估，應(yīng)明確新增的公共服務(wù)配套設(shè)施的內(nèi)容和規(guī)模，并應(yīng)優(yōu)先補充現(xiàn)狀設(shè)施的短板。其中公益性服務(wù)設(shè)施不包含業(yè)委會、物業(yè)管理用房。在評估階段不能完全確定設(shè)施內(nèi)容和規(guī)模的，可在土地出讓條件中明確新增公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)模，在建設(shè)項目管理階段進一步細化明確。擬出讓地塊完全為保障性住房的，新增公共服務(wù)配套設(shè)施建筑面積不能滿足地上總建筑面積10%的，須由區(qū)規(guī)土部門出具情況說明。三上海城市更新實施辦法（六）土地政策（一）現(xiàn)有物業(yè)權(quán)利人或者聯(lián)合體為主進行更新增加建筑量和改變使用性質(zhì)的，可以采取存量補地價的方式。城市更新項目周邊不具備獨立開發(fā)條件的零

27、星土地，可以以擴大用地方式結(jié)合城市更新項目整體開發(fā)。（二）城市更新項目的土地使用條件應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)批準的控制性詳細規(guī)劃確定。以拆除重建方式實施的，可以重新設(shè)定出讓年期；以改建擴建方式實施的，其中不涉及用途改變的，其出讓年期與原出讓合同保持一致，涉及用途改變的，增加用途部分的出讓年期不得超過相應(yīng)用途國家規(guī)定的最高出讓年期?，F(xiàn)有物業(yè)權(quán)利人或者物業(yè)權(quán)利人組成的聯(lián)合體，應(yīng)當(dāng)按照新土地使用條件下土地使用權(quán)市場價格與原土地使用條件下剩余年期土地使用權(quán)市場價格的差額，補繳土地出讓價款。三上海城市更新實施辦法（六）土地政策（三）城市更新按照存量補地價方式補繳土地出讓金的，市、區(qū)政府取得的土地出讓收入，在計提國家和

28、本市有關(guān)專項資金后，剩余部分由各區(qū)統(tǒng)籌安排，用于城市更新和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。對納入城市更新的地塊，免征城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費等各種行政事業(yè)收費，電力、通信、市政公用事業(yè)等企業(yè)適當(dāng)降低經(jīng)營性收費。（四）城市更新的風(fēng)貌保護項目，參照舊區(qū)改造的相關(guān)規(guī)定，享受房屋征收、財稅減免等優(yōu)惠政策。三上海城市更新實施辦法以市場評估價為核心上海市城市更新規(guī)劃土地實施細則（試行），“第三十五條（土地出讓價款）按照批準存量房補地價的時點進行市場評估，按照新土地使用條件下土地使用權(quán)市場價格與原土地使用條件下剩余年期土地使用權(quán)市場價格的差額，補繳出讓價款計收地價的情形1用地性質(zhì)轉(zhuǎn)換3土地供應(yīng)方式改變2用地邊界調(diào)整4建筑容量調(diào)整

29、計收地價的情形用地性質(zhì)轉(zhuǎn)換城市更新過程中鼓勵各類經(jīng)營性用地向公共設(shè)施用地轉(zhuǎn)換住宅用地轉(zhuǎn)換成公共租賃用地（宿舍、人才公寓等）辦公用地與商業(yè)用地相互轉(zhuǎn)換，同時限制非住宅用地轉(zhuǎn)換為住宅用地。原條件（更新前）現(xiàn)條件（更新后）商業(yè)辦公公共設(shè)施辦公商業(yè)公共設(shè)施住宅公共設(shè)施公共租賃住房計收地價的情形用地邊界調(diào)整（一）更新地塊與周邊的“邊角地”、“夾心地”、“插花地”無法單獨使用的土地合并，所引起的地塊擴大；（二）相鄰地塊合并為一幅地塊；（三）一幅地塊拆分為多幅地塊；（四）在保證公共要素的用地面積或建筑面積不減少的前提下對規(guī)劃各級公共設(shè)施、公共綠地和廣場用地的位置進行調(diào)整。城市更新中用地邊界調(diào)整引起地價發(fā)生變

30、化需計收地價的情形主要有：土地面積擴大地塊拆分地塊合并非經(jīng)營性用地地塊位置互換。計收地價的情形土地供應(yīng)方式改變 原劃撥用地轉(zhuǎn)出讓用地原租賃用地轉(zhuǎn)出讓用地建筑容量調(diào)整 建筑容量增加引起的容積率增加；建筑容量減少引起的容積率減少用地性質(zhì)轉(zhuǎn)換評估思路根據(jù)細則及20號文， 用途調(diào)整或用途比例調(diào)整需補繳地價款新用途或用途比例下的土地使用權(quán)市場價格原用途或用途比例下的土地使用權(quán)市場價格評估方法住宅、商服用地：市場比較法、剩余法或假設(shè)開發(fā)法、基準地價系數(shù)修正法；對已建在用的租賃性商服用地，宜選用收益還原法公共管理與公共服務(wù)和交通運輸用地：市場比較法，成本逼近法、基準地價系數(shù)修正法市場比較法收益還原法剩余法（

31、假設(shè)開發(fā)法）基準地價系數(shù)修正法成本逼近法住宅用地商服用地公共管理及公共服務(wù)用地用地性質(zhì)轉(zhuǎn)換影響因素住宅用地：重點關(guān)注舊式里弄、花園洋房，建筑密度與間距、綠化率、容積率、土地使用權(quán)利限制商服用地：重點關(guān)注區(qū)域交通便捷度、所在區(qū)域的性質(zhì)（商服區(qū)、住宅區(qū)還是工業(yè)區(qū)）、距各類商服中心的距離、客流數(shù)量公共管理及公共服務(wù)用地：重點關(guān)注對外交通便捷程度、區(qū)域人口狀況、公共服務(wù)設(shè)施的密度及服務(wù)半徑特殊情況原條件混合用途比例不明確。目前估價中商辦比例的確定方案有以下幾種：參考周邊商辦綜合用地情況確定；根據(jù)地價評估的最有效利用原則確定；根據(jù)現(xiàn)狀利用比例確定；根據(jù)設(shè)計方案確定項目規(guī)模大小對評估參數(shù)的影響剩余法、基準

32、地價系數(shù)修正法中參數(shù)取值一是僅評估土地面積增加部分的市場價格（ “1+1=2” ）二是通過雙評估的方法得到擴大前、后或合并前、后土地價格的差額確定應(yīng)補繳的地價款（ “1+12” ）用地邊界調(diào)整評估思路參數(shù)取值土地供應(yīng)方式改變劃撥用地評估思路根據(jù)20號文，分為兩種情況：出讓時不改變土地及建筑物、構(gòu)筑物現(xiàn)狀的，補繳地價款=現(xiàn)狀使用條件下的出讓土地使用權(quán)的正常市場價格原條件下的劃撥土地使用權(quán)價格。出讓時重新設(shè)定規(guī)劃建設(shè)條件的，補繳地價款=新設(shè)定規(guī)劃建設(shè)條件下的出讓土地使用權(quán)的正常市場價格原條件下的劃撥土地使用權(quán)價格。土地供應(yīng)方式改變租賃用地評估思路根據(jù)租金支付方式，分為兩種情況：一次性支付開發(fā)成本且

33、分期支付政府收益（出讓金）的，補繳地價款=現(xiàn)條件下的出讓土地使用權(quán)的正常市場價格前期土地收儲、開發(fā)客觀成本租金盈余收益。其中，現(xiàn)條件的出讓土地使用年限為出租剩余年限；前期土地收儲、開發(fā)客觀成本為出租剩余年限的剩余成本，即需核減已使用年限的成本；租金盈余收益為合同租金與市場實際租金的差額分期支付地價款的，補繳地價款=現(xiàn)條件下的出讓土地使用權(quán)的正常市場價格租金盈余收益。其中現(xiàn)條件的出讓土地使用年限與租金盈余收益的界定同上。評估方法前期土地收儲、開發(fā)客觀成本：成本逼近法租金盈余收益：收益還原法建筑容量調(diào)整評估思路根據(jù)20號文，容積率調(diào)整分為兩種情況：一種情況是僅調(diào)整容積率，用途不變，此類項目的評估思

34、路為，“需補繳地價款等于樓面地價乘以新增建設(shè)面積。樓面地價應(yīng)評估測算以下內(nèi)容后擇高確定：新容積率規(guī)劃條件下評估期日的樓面地價，原容積率規(guī)劃條件下評估期日的樓面地價，原容積率下出讓時樓面地價進行期日修正后在評估期日的樓面地價。另一種情況是用途與容積率同時調(diào)整的，需補繳地價款等于新用途樓面地價乘以新增建筑面積，加上新、舊用途樓面地價之差乘以原建筑總面積。新用途樓面地價應(yīng)評估測算以下內(nèi)容后擇高確定：新容積率、新用途規(guī)劃條件在評估期日的正常市場樓面地價，原容積率、新用途規(guī)劃條件在評估期日的正常市場樓面地價。舊用途樓面地價，按評估期日原容積率規(guī)劃條件下的樓面地價確定。2015年3月，國土資源部辦公廳發(fā)布

35、關(guān)于實施和有關(guān)問題的通知（國土資廳發(fā)201512號），對于原條件容積率較低的項目評估做出如下規(guī)定，“已出讓土地因調(diào)整容積率需評估補繳地價款的，若調(diào)整前原容積率低于1，可按新容積率規(guī)劃條件下評估期日的樓面地價乘以新增建筑面積確定應(yīng)補繳的地價款。對列入市縣政府舊城區(qū)成片改造、棚戶區(qū)改造計劃的地塊，政府主動調(diào)整涉及多宗土地的城鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃，在評估應(yīng)補繳地價款時，樓面地價可按新容積率規(guī)劃條件下評估期日的樓面地價確定?！苯ㄖ萘空{(diào)整參數(shù)取值市場比較法、基準地價系數(shù)修正法，容積率改變，容積率修正系數(shù)發(fā)生改變剩余法（假設(shè)開發(fā)法），容積率改變，尤其是容積率變化幅度較大時，建筑物形態(tài)發(fā)生變化，由此導(dǎo)致房地產(chǎn)的銷售價格以及建設(shè)成本、利潤水平等都將隨之發(fā)生變化建筑容量調(diào)整特殊情況：混合用地容積率分攤問題以商辦混合為例：市場比較法：相同商辦比例的成交案例較少，同時缺乏商業(yè)、辦公各自的分攤?cè)莘e率而無法通過分別計算商業(yè)、辦公地價，實際估價中已基本不采用剩余法：可通過估算