1、完善行政決策程序的幾點思考當前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展正處于關(guān)鍵時期，面臨十分難得 的發(fā)展機遇。為避免行政決策失誤對經(jīng)濟社會發(fā)展造成損失， 提高政府的公信力和執(zhí)行力，完善行政決策程序是非常必要 的。一、完善行政決策程序是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，推進依法 行政的內(nèi)在要求行政決策程序是指按照規(guī)則化的步驟、方式、時限等要求， 行政決策主體在有行政相對人參與的情況下，為了履行政府職 能，在其權(quán)限范圍內(nèi)，就某一公共事項如何處理做出決定的過 程。行政決策是行政管理的重要方式和首要環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了政府 對經(jīng)濟社會發(fā)展的導(dǎo)向。行政決策權(quán)是行政權(quán)力的核心，行政 決策權(quán)的行使對整個行政管理活動起決定性作用。行政決策正 確與否關(guān)

2、系到一個部門、地區(qū)乃至國家的政治、經(jīng)濟和文化事 業(yè)發(fā)展的興衰成敗，而行政決策程序是決定行政決策正確與否 的重要保障。黨的十七大報告要求推進決策科學(xué)化、民主化 o 2004 年國務(wù)院發(fā)布的全面推進依法行政實施綱要要求健全行 政決策機制和完善行政決策程序”。2008年國務(wù)院下發(fā) 的關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定要求完善市縣政府 行政決策機制，要建立健全重大行政決策聽取意見、聽證、 合法性審查、集體決定、實施情況后評價制度。所以，完善行 政決策程序，提高行政決策的質(zhì)量和水平，是深入貫徹落實科 學(xué)發(fā)展觀和推進依法行政、建設(shè)法治政府的內(nèi)在要求，有利于 保護人權(quán)，實現(xiàn)社會公正與效率，保障社會和諧，促進經(jīng)濟

3、社 會又好又快發(fā)展。二、當前行政決策程序方面存在的不足行政決策程序是約束決策主體行為隨意性的重要手段。但 在行政管理實踐中，行政決策程序不完善，決策機制不健全仍 是一個比較突出的問題，頻頻導(dǎo)致決策失誤，給政府造成損失， 甚至侵害人民群眾的合法權(quán)益。分析我國行政決策程序方面存 在的不足，筆者認為主要有以下幾個方面:（一）信息收集處理機制不完善。信息的全面性和準確性 對決策正確與否起著決定性作用。目前，我國一些地方政府及 部門在重大決策上的失誤大多都與信息掌握不全面、不準確有 關(guān)，造成這種現(xiàn)象的原因主要有以下幾個方面：一是信息工作 制度不規(guī)范。信息工作缺乏明確的制度規(guī)范，易受人為因素影 響，甚至受

4、到人為阻礙，導(dǎo)致決策信息收集不及時、不準確； 有些官員甚至為了所謂政績發(fā)布虛假信息，導(dǎo)致信息片面和失 真。二是信息機構(gòu)及其人員總量不足。我國政府的專業(yè)性信息 機構(gòu)主要有政府內(nèi)設(shè)的統(tǒng)計機構(gòu)、信息中心、政策研究機構(gòu)等， 為中央政府服務(wù)的信息機構(gòu)較多，為地方政府決策服務(wù)的信 息機構(gòu)較少，而且這些機構(gòu)往往人員偏少。例如，我國國家統(tǒng) 計局只有200多人，國家信息中心只有300多人，各部委下屬 的信息機構(gòu)人員編制也不多。而美國僅聯(lián)邦調(diào)查局就有27800 人，其中總部9800人。不僅如此，我國政府某些專業(yè)信息機 構(gòu)還承擔(dān)著很多非信息工作的職能，也削弱了政府信息機構(gòu)在 收集和處理信息方面的力量。三是信息收集方

5、法不科學(xué)、內(nèi)容 不全面。一些政府官員仍習(xí)慣于采用典型調(diào)查法、召開座談會 和聽匯報等方法獲取信息，在信息不足的情況下過于自信，并 倉促做出決策。信息機構(gòu)過多地依靠層層填寫、匯總統(tǒng)計報表 的方法獲得信息，缺乏主動搜集信息的動力機制，在缺乏有效 監(jiān)督的情況下，瞞報、虛報、漏報的現(xiàn)象時有發(fā)生，這樣獲得 的信息容易導(dǎo)致決策失誤。（二）公眾參與機制不完善。公眾直接參與政府決策的途 徑和機會較少，與政府決策機關(guān)的溝通機制還不完善，溝通渠 道不夠多，與群眾切身利益密切相關(guān)的公共政策出臺前向社 會公開征求意見不夠，特別是一些弱勢群體與政府決策機關(guān)溝 通的渠道較少，一些現(xiàn)有渠道在實際中發(fā)揮作用也有限。有些 決策做

6、出前雖然采取了民主的形式，征求了公眾意見，進行了 專家論證，但最后還是一兩個人的意見起決定作用，甚至暗箱 操作，以民主的形式掩蓋大多數(shù)人的意見，實現(xiàn)部門或局部的 利益。例如，近年來很多地方進行價格調(diào)整召開的聽證會，就 受到社會質(zhì)疑。（三）專家參與機制不完善。專家參與主要包括兩個環(huán)節(jié)， 一是決策方案設(shè)計環(huán)節(jié)，二是決策評估論證環(huán)節(jié)。目前決策方 案的設(shè)計由政府官員或政府機構(gòu)自行設(shè)計而不注重專家的作 用，甚至根本不請專家參與，即使請專家參與也僅僅是做做樣 子，走走形式。重大社會經(jīng)濟決策問題非常專業(yè)，而政府領(lǐng)導(dǎo) 不可能是各方面的專家，加之他們精力有限，這樣自行設(shè)計的 方案往往比較表面化，專業(yè)化程度較低而

7、難以解決問題的實 質(zhì)。近年來，很多地方政府及部門在決策前也做一些評估論證， 其中很多論證是科學(xué)的、客觀的，保證了決策的正確性。但有 些論證僅僅是走形式，甚至是為領(lǐng)導(dǎo)提出的決策方案唱贊歌， 而對決策方案的正確與否不進行科學(xué)客觀地論證，這種論證也 是導(dǎo)致決策失誤的重要原因之一。（四）合法性審查制度不完善。有些地方政府及部門依法 行政意識還比較淡薄，做出重大行政決策前不經(jīng)過合法性審 查，或經(jīng)審查不合法的也做出決定，造成侵犯行政管理相對人 權(quán)益的事件時有發(fā)生，并引起行政訴訟。合法性審查在法律原 則規(guī)定的范圍內(nèi)也要兼顧合理性，對因政府部門職能交叉、追 逐部門利益而造成政策沖突或政策空白的情況，也要進行政

8、策 審查。（五）集體決定制度堅持不嫵 民主集中制是我黨的一 項基本原則，也是各級政府及部門進行重大決策的基本原則， 但一些地方政府及部門在進行重大決策時，往往過分強調(diào)集 中，發(fā)揚民主不夠。很多重大決策仍然是領(lǐng)導(dǎo)意志決定集體民 主，甚至主要領(lǐng)導(dǎo)意見代替了集體決定。三、完善行政決策程序、提高行政決策水平的建議（一）完善調(diào)研制度，全面準確地掌握行政決策信息。這是進行科學(xué)決策的前提。陳云同志曾說：領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)制定政 策，要用百分之九十以上的時間做調(diào)查研究工作，最后討論作 決定用不到百分之十的時間就夠了?！闭{(diào)查研究實際上就是一 個信息收集處理的過程，應(yīng)當通過調(diào)研掌握包含重大行政決策 事項的現(xiàn)狀，實施的必要性

9、、可行性，要解決的主要問題，可 供參考的資料，實施的措施、利弊分析等方面的內(nèi)容。在決策 過程中，無論是發(fā)現(xiàn)問題、制訂方案、評估選擇，還是組織實 施都離不開信息的作用。要強化行政決策主體的信息意識，在 決策過程中把信息收集處理置于重要地位，深入實際調(diào)查研 究，盡可能做到信息不全面不決策，信息不準確不決策。在充 分調(diào)查研究在基礎(chǔ)上，應(yīng)該根據(jù)實際情況形成決策方案。決策 方案應(yīng)該既要立足實際，又要放眼未來，具有一定的前瞻性和 戰(zhàn)略性。在特定情況下對需要進行多方案比較研究或者爭議較 大事項，應(yīng)當擬定兩個以上可供選擇的決策方案。（二）完善行政決策聽取意見制度，確保公眾通過多種 方式廣泛參與行政決策。決策方

10、案擬定后要多方面聽取意見， 尤其要征求決策事項涉及的有關(guān)方面的意見，通過座談會、協(xié) 調(diào)會等形式進行充分協(xié)調(diào)協(xié)商，形成正式的決策方案草案。除 依法不得公開的事項外，應(yīng)當向社會公布重大行政決策方案草 案，征求公眾意見。公布時應(yīng)當明確公眾提交意見的途徑、方 式和起止時間，聯(lián)系部門和聯(lián)系方式，包括通信地址、電話、 傳真和電子郵箱等。承辦單位應(yīng)當采取便民、靈活的原則，拓 展公眾提交意見的途徑，豐富公眾提出意見的方式，并指定本 單位特定的部門或機構(gòu)負責(zé)公眾意見的收集，責(zé)任到人，保證 落實。涉及公眾重大利益、公眾對決策方案有重大分歧、可能 影響社會穩(wěn)定和法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定應(yīng)當聽證的重大行政決策， 應(yīng)當舉行聽證

11、會。對公眾提出的意見和建議，合理的應(yīng)采納吸 收，未采納的應(yīng)說明情況，充分遵重公民的知情權(quán)、參與權(quán)、 表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。（三）完善專家咨詢制度，充分發(fā)揮專家在行政決策中 的作用。國務(wù)院全面推進依法行政綱要指出：涉及全國 或者地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的重大決策事項以及專業(yè)性較強的決 策事項，應(yīng)當事先組織專家進行必要性和可行性論證?！睂＜?參與重大行政決策主要是在決策方案的設(shè)計環(huán)節(jié)和決定前的 評估論證環(huán)節(jié)。重大行政決策涉及專業(yè)性、技術(shù)性強的，必須 發(fā)揮在這一領(lǐng)域掌握科學(xué)理論知識并有深入研究的專家學(xué)者 的作用，聽取專家的意見，組織有關(guān)專家進行充分論證。應(yīng)當 充分利用現(xiàn)有大專院校、科研機構(gòu)專家的力量，同時加強專門

12、 研究咨詢機構(gòu)建設(shè)，建立專家數(shù)據(jù)庫。專家對決策方案進行必 要性、可行性、科學(xué)性論證，應(yīng)當包括決策的經(jīng)濟社會效益分 析、對環(huán)境保護和安全生產(chǎn)的影響等內(nèi)容。專家要對論證意見 的科學(xué)性負責(zé)，并以書面形式出具論證意見，簽名確認，以增 強專家的責(zé)任意識。（四）完善合法性審查制度，把好行政決策的法律政策 關(guān)。在起草決策方案草案時，本單位的法制機構(gòu)要對決策內(nèi)容 的合法性進行審查，也可邀請法學(xué)專家學(xué)者進行合法性論證。 政府做出重大行政決策的，在做出決定前，決策方案要經(jīng)本級 政府法制機構(gòu)合法性審查。審查的內(nèi)容主要包括形式審查和實 質(zhì)審查，形式審查主要審查重大行政決策的程序是否符合相關(guān) 法律規(guī)定，如是否公開征求了

13、公眾意見，應(yīng)當聽證的是否經(jīng)過 了聽證程序等；實質(zhì)審查主要是審查重大決策的決策權(quán)限、決 策內(nèi)容是否與法律、政策規(guī)定相抵觸等。合法性審查在法律原 則規(guī)定的范圍內(nèi)也要兼顧合理性，對因政府部門職能交叉、追 逐部門利益而造成政策沖突或政策缺位的情況，也要進行政策 審查。應(yīng)當堅持未經(jīng)合法性審查的重大行政決策方案不得提請 審議和決定，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)不得簽發(fā)，以確保合法性審查制度的落 實。（五）堅持集體決定制度，1防止個人說了算。決定是重 大行政決策的最后一個環(huán)節(jié)，也最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。重大行政決策 的決定應(yīng)當遵循民主集中制和行政首長負責(zé)制的原則，由行政 首長在集體討論的基礎(chǔ)上行使最終決定權(quán)。集體研究審議時， 應(yīng)遵循決策承辦單位作決策方案說明、政府法制部門作合法性 審查說明、其他組成人員發(fā)表意見、決策事項分管負責(zé)人發(fā)表 意見、行政首長最后發(fā)表意見的程序。重大決策經(jīng)集體研究討 論后，由行政首長做出同意、不同意、修