1、我國社區(qū)管理體制的探討組員：張鈺鑫、曹云云、陳素敬 李夢陽、李 娜、劉 堯 師帥軍一、體制的現(xiàn)狀二、存在的問題三、問題的成因四、改革的措施一、社區(qū)管理體制的現(xiàn)狀我國社區(qū)管理曾經(jīng)長期實行的是與計劃經(jīng)濟相適應的行政全能主義的“亞社區(qū)”管理體制。“單位人管理”和“地區(qū)管理”是其主要特征。在傳統(tǒng)社區(qū)管理體制下，單位成為政府的附屬，傳統(tǒng)的街道和居委會則是輔助單位，起著“拾遺補缺”的作用。改革開放以后，特別是進入20世紀90年代以后，隨著經(jīng)濟體制的改革，社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，我國城市社區(qū)管理體制發(fā)生了很大的變化。主要表現(xiàn)在以下幾個方面:一是“單位制”的解體，大量的“單位人”重新回到社區(qū)，成為“社會人

2、”，單位不再是個人唯一依附的載體；二是市場經(jīng)濟的發(fā)展在客觀上要求政府轉(zhuǎn)變職能，從掌舵劃漿的全能者變成有限職權的掌舵者。政府逐漸開始將許多不該管、管不好、管不了的經(jīng)濟工作交給企業(yè)，社會性事務交給社區(qū)，政府通過“單位”全面干預社會生活的地位和職能有所弱化；五是隨著政府對社會控制的調(diào)整，社會自主性力量逐漸增強，各種社會性組織逐年增多，在社會參與上發(fā)揮了越來越重要的作用；六是隨著城市化進程的加快，城市管理中心開始下移，街道辦事處作為最基層的行政組織獲得了比以前更大的權力；七是在我國許多城市陸續(xù)開始了基層社區(qū)管理新體制的探索，也取得了一些成績。比如沈陽模式、上海模式等。二、社區(qū)管理體制存在的問題1、組織

3、結(jié)構設置不科學，濃重的行政化色彩舊的經(jīng)濟體制下,城市基層社區(qū)的組織構架由相互聯(lián)系的區(qū)、街、居三級組織構成。其中區(qū)政府是我國城市的基層政權機關,街道辦事處是區(qū)政府的派出機構,居民委員會是街道辦事處指導下的基層群眾自治組織。這種形成于20世紀50年代前期的組織體制是我國城市基層社區(qū)組織建設的一大創(chuàng)舉。然而,這種組織結(jié)構具有明顯的不科學性。一是街、居組織機構過多而缺乏應有的權威性。在市、區(qū)、街道三級管理層次上,機構設置與權限呈現(xiàn)出“倒金字塔”型,“上面千條線,下面一根針”。街道辦事處政社不分的狀況并沒有大的改觀,它仍然承擔著過多的行政管理職能,工作量過大,經(jīng)常處于疲于應付狀態(tài),一個街道辦事處設立的各

4、種委員會、領導小組及類似的臨時機構可達30多個,一個辦事處主任可兼20多個職務,一個科要應付20多個職能部門,這就大大降低了街道辦事處的工作效率,同時街道辦事處也缺乏相應的權力。二是居委會的工作行政色彩濃厚。作為居民群眾自治組織的居委會的工作方式也帶有較濃厚的行政色彩,居民發(fā)言權和選擇權喪失,只是被動的接受管理。同時，由于居委會的資源等多方面的支持有賴于政府部門，所以居委會的工作更傾向于完成政府下達的任務，出現(xiàn)“對上不對下”的局面?！爸笇А睘樘摚懊睢睘閷?，“上下級”關系色彩濃厚，造成社區(qū)組織的職能錯位。街道在難以承受很多社會管理事務的情況下,往往把自已的部分職能轉(zhuǎn)移到受其“指導”的居民委員

5、會身上。原本作為一種群眾自治性組織的居民委員會,在承擔了一部分行政職能后,與街道辦事處之間實際上形成了領導與指導兼有的雙重關系,而其原本的自治管理功能卻日益萎縮。這一方面使街道應當發(fā)揮的綜合管理功能得不到很好發(fā)揮,加大了管理成本,降低了管理效能;另一方面,使社區(qū)其他組織的職能錯位和扭曲,社會性組織作為一個相對獨立的實體喪失了獨立意識和活動能力。3、社區(qū)管理制度不規(guī)范良好的社區(qū)要發(fā)揮合力功能,必須有一系列的規(guī)范、制度、秩序和管理。既要確定組織及其成員相互交往和解決問題的正確方式,又要規(guī)范對越軌者寬容的限度。傳統(tǒng)社區(qū)管理制度的缺陷在于:一是街道辦事處作為政府行政機構,對自身行政服務和管理的范圍沒有

6、制定明確的制度規(guī)范,造成無權管理或越權管理;二是社區(qū)內(nèi)的市、區(qū)屬機關和企事業(yè)單位,分別受各自部門的領導，與街道辦事處之間的關系缺乏有效的政策和法律依據(jù),往往造成社區(qū)事務相互推諉扯皮;三是社區(qū)內(nèi)的社會團體等組織沒有形成有效的行為規(guī)范,讓社區(qū)成員來共同遵守。四是社區(qū)管理運行尚未形成條塊結(jié)合的監(jiān)督機制,有關專業(yè)管理部門權力過于集中,對它們的工作質(zhì)量和成效難以進行監(jiān)督和制約。三、社區(qū)管理體制問題的成因總的來說是由于全社會對社區(qū)建設的認識還不深刻，對城市社區(qū)建設中異質(zhì)性強的特點缺乏重視，還沒有真正地理解“社區(qū)”在社會發(fā)展中的重要作用，社區(qū)居民還沒有實現(xiàn)從對單位的依賴向社區(qū)回歸的轉(zhuǎn)變，社區(qū)居民、社會各單位

7、乃至政府各部門廣泛的自愿參與和介入社區(qū)工作的意識還沒有形成，使社區(qū)缺乏建設的動力與支持。同時，由于社區(qū)除了依靠政府的投入外，缺乏經(jīng)費來源的其他有效渠道，社區(qū)發(fā)展的后勁不足。而社區(qū)的體制不健全，職責界定模糊，制度實施不到位，承接政府職能的民間組織發(fā)育遲緩，必然導致社區(qū)的職能作用發(fā)揮滯后。2、投入不夠一是財政投入不大。工作經(jīng)費少，對社區(qū)的基礎設施建設沒有投入，僅靠居委會主任“化緣式”的募集。許多行政事務性工作安排到社區(qū)，社區(qū)只承接工作，卻沒有工作經(jīng)費。二是駐地單位和社會組織支持不大。對社區(qū)關心少，支持少，共駐共建意識差。3、措施不力一是對社區(qū)的建設和發(fā)展存在“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的思想，既沒有長遠

8、的規(guī)劃，又沒有短期的計劃。二是行政事務多。政府權力越位，社區(qū)成為政府的行政下屬機構，忙于應付日常行政事務，根本沒有精力全面考慮社區(qū)的事情。三是社區(qū)自治性不強。居民的選舉權、知情權、參與權、監(jiān)督權沒有得到全面落實。現(xiàn)有社區(qū)管理體制模式存在的上述問題和缺陷,與社會轉(zhuǎn)型的趨勢以及社區(qū)管理體制改革的要求格格不入,必須要進行改革。1、構建社區(qū)自治組織體系有效的組織是培育社區(qū)自治能力和提升社區(qū)自治功能的基礎。因此,社區(qū)管理體制改革的重要內(nèi)容和第一步就是構建和完善社區(qū)自治組織體系,以補充和協(xié)調(diào)原有體制下的居委會的功能。有學者建議把原有居委會的權限和職能進行重新劃分建立“一個大會,兩個機構”體制:社區(qū)成員代表

9、大會、社區(qū)協(xié)商議事委員會和社區(qū)居民委員會。(1)社區(qū)成員代表大會是社區(qū)最高權力機構。主要職責是選舉產(chǎn)生社區(qū)協(xié)商議事委員會和社區(qū)居民委員會,審議和決定社區(qū)社會發(fā)展的重大事項。社區(qū)成員代表大會是社區(qū)成員表達自己意愿的渠道,它行使民主職能,具有自治組織的控制權,是社區(qū)成員切身利益的忠實代表。(2)社區(qū)協(xié)商議事委員會是社區(qū)成員代表大會閉會期間的代行常設機構。在居民代表大會閉會期間,代表居民代表大會行使議事、決策和監(jiān)督職能,負責對社區(qū)建設與管理的重大問題提出意見和建議。議事會成員由社區(qū)成員代表大會推選產(chǎn)生,對居民代表大會負責。(3)社區(qū)居民委員會是社區(qū)成員代表大會的常設執(zhí)行機構。在社區(qū)成員代表大會和社區(qū)

10、協(xié)商議事委員會的授權和監(jiān)督下,組織實施社區(qū)的管理、服務等事項。落實社區(qū)成員代表大會和社區(qū)協(xié)商議事委員會的決議,協(xié)助政府完成規(guī)定的任務,行使社區(qū)自我管理、自我服務、自我教育和自我監(jiān)督的職能。2、大力發(fā)展社區(qū)非營利組織和志愿組織社區(qū)非營利組織和志愿組織不僅是社區(qū)服務可資利用的資源,也是培育社區(qū)文化、促進社區(qū)整合的力量。它可以將社區(qū)中的每一個獨立的個體連結(jié)成一個有機的整體，同時,它們還為市民的自治管理提供了有效的組織方式。培育和發(fā)展社區(qū)非營利組織和志愿組織,我們有必要借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗：（1）逐步增加政府對它們的投入。投入以“項目經(jīng)費”的方式撥付,并把競爭機制引入經(jīng)費分配過程,運用“項目經(jīng)費”

11、這個杠桿來有效地控制社區(qū)非營利組織的服務內(nèi)容和質(zhì)量。（2）對非營利組織從其他渠道獲得的收入,只要能夠再投入社會公益事業(yè),政府應該采取適當?shù)臏p免稅收政策。（3）政府也還應在全社會大力提倡社區(qū)志愿活動,成立社區(qū)志愿組織,促成各方積極參與社區(qū)服務與社區(qū)管理的良好風氣。3、創(chuàng)新與社會需求相適應政府管理方式社區(qū)管理體制改革應由單一行政管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎c社區(qū)互動的治理模式。體制轉(zhuǎn)換的實質(zhì),是政府權力與公民權利相互依賴著的轉(zhuǎn)型,是構筑政府依法行政與社區(qū)依法自治相結(jié)合的管理體制模式,這也是與架構“小政府、大社會”的現(xiàn)代城市治理結(jié)構相適應的。措施如下：(1)明確居委會與各職能部門及其它社區(qū)組織各自所擔負的職責

12、。第一,明確街道、職能部門必須獨立承擔的行政管理職責,政府部門把該由自己管理的事情管好,不推給社區(qū);第二,界定社區(qū)自治管理的職責,諸如社區(qū)中介組織的發(fā)育和管理、鄰里關照等社區(qū)公益事業(yè)建設等;第三,界定部門承擔、但需要社區(qū)協(xié)助的職責,如社區(qū)保障、群眾文化等社會性服務工作從行政職能中分離出來,按“權隨責走、費隨事轉(zhuǎn)”的原則移交給社區(qū)去辦。(2)建立社區(qū)評議街道和政府職能部門的考核監(jiān)督機制。政府職能部門普遍在社區(qū)建立公示制、承諾制,主動接受社區(qū)成員的監(jiān)督。比如，凡社區(qū)成員意見較大,評議結(jié)果排位靠后的工作人員將被取消評優(yōu)資格,下崗學習等待處理,連續(xù)排位靠后的調(diào)離崗位等。4、建立健全社區(qū)組織法律法規(guī)體系(1)進一步明確基層社區(qū)組織的性質(zhì)和地位,制定出操作性強的法律條文。我國憲法和現(xiàn)有法律都規(guī)定居委會是“群眾性的自治組織”,要確保基層社區(qū)組織的“自治”,就必須以法律形式明晰政府、社區(qū)內(nèi)其他組織與基層社區(qū)組織各方的權責關系,使各方各司其責、各盡其能,