1、國際金融監(jiān)管體制比較與啟示選擇了美國、日本、德國、英國、法國、印度、巴西和韓國等八個有代表性的國家進行 案 例分析。分析的重點為金融監(jiān)管體系的不同模式產生的背景和發(fā)展趨勢。本文還對我國金 融監(jiān) 管體制的發(fā)展和完善提出了自己的看法。一、中央銀行與其它機構分工監(jiān)管、以中央銀行為主的模式1.美國對存款性金融機構(即：銀行、儲貸機構和信用社三類)承擔主要監(jiān)管職責的聯邦級和州級機構有6家，其中聯邦 級監(jiān)管機構有5家。美聯儲(FRS)主要負責監(jiān)管州注冊的聯儲會員銀行，1999年11月金融服務現代化法經國會和總統(tǒng)批準后，美聯儲又增 加了作為金融持股公司傘式監(jiān)管者的職 能。聯邦存款保險公司(Federal D

2、eposit Insurance Corporation，FDIC )負責監(jiān)管所 有州注冊的非聯儲會員銀行。貨幣監(jiān)理署(Office of theComptroller of the Currency , OCC)負責監(jiān)管所有在聯邦注冊的國民銀行和外國銀行分支 機構。儲貸監(jiān)理著(the Office of the Thrift Supervision , OTS)負責監(jiān)管所有屬于儲 蓄機 構保險基金的聯邦和州注冊的儲貸機構。國家信用社管理局(the National Credit Union Ad ministration , NCUA )負責監(jiān)管所有參加聯邦保險的信用社。除貨幣監(jiān)理署和儲 貸

3、監(jiān)理署在行政上隸屬財政部外，其余3家則為獨立的聯邦政府機構。除了聯邦級的金融監(jiān)管機構，由于美國實行雙軌銀行制，每個州又都設有自己的銀行監(jiān) 管部門，通常稱之為州銀行(Department of Financial Institutions，DFI )，主要負 責對本州 注冊的銀行，尤其是本州注冊的非聯儲會員銀行的監(jiān)管。由于幾乎所有的州注冊銀行 都參加了聯邦存款保險，因此這些銀行也同時接受聯邦存款保險公司的監(jiān)督，即同時處于聯邦 和州 兩級金融監(jiān)管機構的雙重監(jiān)管之下。美國金融監(jiān)管體系的形成有其特殊的歷史背景。貨幣監(jiān)理署、美聯儲和存款保險公司監(jiān) 管范圍的劃定就反映了這一點。在19世紀上半期以前，美國既

4、無中央銀行，也很少在聯邦 注冊的銀行，只有在各州注冊的銀行，對銀行的管理屬于州政府的職責。1861年，美國聯邦政府出于為戰(zhàn)爭籌資的需要，批準建立了一些在聯邦注冊的全國性銀行一國民銀行。同時規(guī) 定，每一家國民銀行可根據所持有的國債數額發(fā)行貨幣。財政部為此于1863年專設貨幣監(jiān)理署，由其負責對國民銀行的監(jiān)管。在國民銀行體制下，貨幣供應依賴于國債發(fā)行數量，缺乏彈性，且整個銀行體系缺少一 個最后貸款人以緩解經常發(fā)生的流動性短缺問題，美國因此在19世紀下半期以后金融危機 頻 繁發(fā)生，最終導致1913年美聯儲的成立。所有國民銀行和多數州注冊銀行都成為美聯儲 會員 銀行。但貨幣監(jiān)理署繼續(xù)對國民銀行進行監(jiān)管，

5、美聯儲則對州注冊的會員銀行進行監(jiān)管。20世紀對年代的大蕭條導致了聯邦存款保險公司的成立。所有國民銀行和多數州注冊銀行 都加 入存款保險計劃。但聯邦存款保險公司只監(jiān)管貨幣監(jiān)理署和美聯儲不監(jiān)管的部分，即加 入保險 計劃的、州注冊的非美聯儲會員銀行。從20世紀30年代以來，美國人就對其金融監(jiān)管體系的兩大特點爭論不休：一是聯邦 監(jiān)管和州監(jiān)管并存。這造成聯邦政府與州政府在監(jiān)管方面既重疊又競爭的關系。至今各方對此 褒貶不一。二是不同聯邦監(jiān)管機構并存。美國很多人認為應成立一個統(tǒng)一的聯邦級金融監(jiān)管 機 構。但對于該機構應并入美聯儲還是并人財政部，抑或是單獨成立一個獨立于前兩者的聯 邦監(jiān) 管署，各方人士多年以來

6、難以形成較為一致的意見。但有兩個重要的發(fā)展。一是1978年成立的 聯邦金融機構檢查委員會。該委員會成員由貨幣監(jiān)理署、聯邦存款保險公司、儲貸監(jiān)理署、 國家信用社管理局的第一把手和美聯儲的一位理事組成。各家輪流擔任主席，下設專職辦公室 和幾個工作組，負責協調和統(tǒng)一聯邦級監(jiān)管機構的政策和活動。二是1999年美國參眾兩院通過的1999年金融現代化法案，該法以金融持股公司的形式確立了未來美國 金融混業(yè)經營的制度框架，同時賦予美聯儲對金融持股公司的監(jiān)管權力。這樣，美聯儲成了 能同時監(jiān)管銀行、證券和保險行業(yè)的唯一一家聯邦機構。法國金融體系的特點是，銀行同時經營保險業(yè)務。只有40%的保險業(yè)務是由單獨的 保險公

7、司經營。同時，法國政府機構的一個特點是設置了一個超級部一一經濟財政工業(yè)部（以 下簡稱經財工業(yè)部）。法國的金融監(jiān)管體系將金融立法、市場準人和監(jiān)管分離，為此分別設 立 金融法規(guī)委員會、金融機構認證委員會和銀行委員會。經財工業(yè)部負責任命上述三個委員 會的 成員。經財工業(yè)部部長擔任金融法規(guī)委員會主席，法蘭西銀行行長擔任金融機構認證委 員會和 銀行委員會主席。銀行委員會負責除立法和準入以外的金融案件的裁決，相當于銀行 業(yè)的“法 院”，主要裁定金融機構是否遵守有關金融法規(guī)。從1996年起，該委員會的管理對象不只限 于銀行和金融公司等信貸機構，還涵蓋了從事股票、債券和期貨等業(yè)務的金融機構。委員會下 設總秘書

8、處，與法蘭西銀行合署辦公，但委員會及其秘書處與央行是行政上平行的 兩個機構。 銀行委員會的監(jiān)管是借助于法蘭西銀行的機構框架實施的。法蘭西銀行及其分支 機構負責實施 對銀行的日常監(jiān)管。此外，法國還設立保險委員會、證券委員會和金融市場委員會，分別對 保險、證券和金融市場進行監(jiān)管。上述三個委員會的主席均由經財工業(yè)部任命。目前法國也在醞釀對金融監(jiān)管體系進行改革。在近期，將維持銀行證券監(jiān)管與保險監(jiān)管 分開的方法，并將目前經財工業(yè)部對保險機構的認證權移交給一個新的保險認證委員會。同 時，將金融法規(guī)委員會的立法職能放回經財工業(yè)部，金融法規(guī)委員會轉變?yōu)榻鹑诜ㄒ?guī)咨詢委 員 會，并逐步將金融法規(guī)咨詢委員會、金融認

9、證委員會和銀行委員會三者合并。在遠期，擬 將分 業(yè)監(jiān)管的銀行委員會、證券委員會、保險委員會和金融市場委員會合并為統(tǒng)一的全國金 融委員 會。印度“的金融體制介于分業(yè)和混業(yè)之間。其銀行業(yè)兼營保險，證券業(yè)相對獨立運作。相 應地，印度儲備銀行（中央銀行）負責對銀行、非銀行金融機構的監(jiān)管，其中也包括對銀 行兼營 的保險業(yè)務的監(jiān)管。印度證券交易委員會負責對證券業(yè)的監(jiān)管。早在1949年，印度頒布的銀行管理法就授權印度儲備銀行執(zhí)行對商業(yè)銀行監(jiān)管的 職 責，印度儲備銀行下設的銀行營運與發(fā)展局負責監(jiān)管事務。1993年，該局的監(jiān)管職能被分離 出來，交給新設的銀行監(jiān)管局。1994年，在印度儲備銀行內又設立銀行監(jiān)管委員

10、會，指導銀 行監(jiān)管工作，印度儲備銀行行長任委員會主席。1997年，銀行監(jiān)管局又進一步分為 銀行監(jiān)管 局和非銀行監(jiān)管局。二者同時受銀行監(jiān)管委員會的指導。印度證券交易委員會直接受內閣領導。主席由總理任命，成員來自印度儲備銀行、財政 部和司法部等。巴西現代金融體制是20世紀60年代依據當時的美國模式建立的，主要特征是分業(yè) 經營，地區(qū)分割。進入70、80年代，金融機構的競爭導致收購和兼并的浪潮，在此基礎上 出 現了一些大的全國性全能銀行。巴西中央銀行成立于1964年，是一家具有獨立性的聯邦機構。主要職責是制定和執(zhí)行貨 幣政策，同時負責所有金融機構的市場準入，制定監(jiān)管標準和監(jiān)管政策，并具體實施監(jiān)管。 巴

11、西中央銀行設有一位行長、七位副行長。一位副行長負責金融監(jiān)管，主管違規(guī)稽核部、現 場 檢查部和非現場檢查部的工作。巴西1988年頒布的新憲法正式確認了混業(yè)經營體制，投資銀行、中小銀行和專業(yè)化銀 行 在巴西的金融體系中地位逐漸上升。外資銀行已開始加快在巴西的兼并和收購，巴西銀行 業(yè)的 競爭日益加劇。目前，巴西中央銀行監(jiān)管的金融機構共有3000多家，包括綜合性銀行、商業(yè) 銀行、儲蓄銀行、開發(fā)和投資銀行、金融公司、經紀人公司、租賃公司、房地產貸款合 作社、儲 貸協會、投資基金、貸款信用社和農村與農業(yè)貸款機構等。二、獨立于中央銀行的綜合監(jiān)管模式這種模式是指設立于中央銀行以外，直屬內閣管轄，同時對銀行、證

12、券和保險金融機構 進行監(jiān)管的框架體系。德國是最早建立獨立的綜合金融監(jiān)管機構的國家。早在1961年，聯邦德國通過了銀行法，授權建立聯邦銀行監(jiān)督局（以下簡稱銀監(jiān)局）。銀監(jiān)局直接隸屬于德國財政部，權在銀行監(jiān)管中發(fā)揮中心作用，同時銀行法要求銀監(jiān)局在監(jiān)管中與德意志聯邦銀行（中 央銀行）和聯邦證券交易監(jiān)督局（證監(jiān)局）合作。由于德國銀行業(yè)可以同時經營證券和保險， 銀監(jiān)局實際上就是一個綜合金融監(jiān)管當局。德國上述金融管理體系在形成過程中有兩個特點。首先，在1999年歐洲中央銀行成立以 前，德意志聯邦銀行是世界上最具獨立性的中央銀行之一，其貨幣政策的制定和實施受政 府干 預很少。由于德意志聯邦銀行擁有高度獨立的貨

13、幣政策決策權，很多人認為有必要將其 監(jiān)管職 能分離出來。其次，銀行法承認銀監(jiān)局的功能與德意志聯邦銀行的功能密不可分，而且銀 監(jiān)局自身缺乏分支機構，必須借助于德意志聯邦銀行的機構和網點，因此德意志聯邦銀行被要 求參與銀行監(jiān)管。銀監(jiān)局負責制定和頒布聯邦政府有關監(jiān)管的規(guī)章制度，德意志聯 邦銀行負責 對金融機構的各種報告進行分析，進行日常的監(jiān)管活動。在涉及銀行資本金和流 動性的重大政 策問題上，銀監(jiān)局需征得德意志聯邦銀行的同意。此外銀監(jiān)局主要職責是防止 濫用內部信息、 不定期收集監(jiān)管信息以及監(jiān)督重大的股權交易等。值得注意的是，在歐洲中央銀行成立以后，德意志聯邦銀行失去了獨立制定貨幣政策的 功能，只能對

14、歐洲中央銀行的貨幣政策提出分析和建議，并執(zhí)行歐洲中央銀行的決定。鑒于 這種變化，德國政府于2000年初成立了一個專門委員會，研究調整德意志聯邦銀行的職能 和 機構。主要設想是將報監(jiān)局劃入德意志聯邦銀行，同時減少分行數量，將決策權向總行集中，以適應金融電子化的發(fā)展造成的金融機構業(yè)務中央化的趨勢。委員會的有關報告將提交 德國議會討論和批準。對金融業(yè)的監(jiān)管也采用分80年代以后，隨著混長期以來，英格蘭銀行是英國在1980年以前，銀行、證券和保險是分業(yè)經營模式，業(yè)模式，分別由英格蘭銀行、證券投資委員會和一些自律組 織負責。業(yè)經營的發(fā)展，分業(yè)監(jiān)管已逐漸不能適應金融管理的需要。此 外，發(fā)達國家的中央銀行中少

15、數不具備獨立制定貨幣政策權利的中央銀行之一。1997年工黨政府上臺以后，推出了一系列金融改革措施。1998年英格蘭銀行法賦予英格蘭銀行獨立制定貨幣政策的能力。1998年，英國政府將英格蘭銀行、證券投資委員會和其它金融自律組織合并，成立了新的全能金融監(jiān)管機構一一金融服務局。2000年6月，英 國通過了金融市場與服務法案，從法律上確認了上述金融監(jiān)管體制的改變。從英國新的金融監(jiān)管體制的實際運營情況看，以下問題有待進一步澄清和解決。首先，英 格蘭銀行的監(jiān)管職能雖然被轉移出去，但由于其最后貸款人的角色和對金融機構統(tǒng)計數據 的長 期積累和掌握，金融監(jiān)管仍然需要它的參與。根據1998年英格蘭銀行法和英格蘭銀

16、行與 財政部和金融服務局的備忘錄，英格蘭銀行仍負有維護整個金融系統(tǒng)穩(wěn)定的職責。為此，英格蘭銀行內部設立了由行長掛帥的金融穩(wěn)定委員會和140人編制的金融市場穩(wěn)定局。英格蘭銀行的這部分職能是否屬于金融監(jiān)管，沒有得到澄清。其次，英格蘭銀行與財政部和 金融服務局每月開會討論金融穩(wěn)定問題，但當三方意見不一致時，分歧如何解決，英國法律 上并無明確規(guī)定。日本的金融監(jiān)管體系在1998年以前是以大藏省為主角，大藏省負責金融政策、法規(guī) 的制定，批準金融機構的準入并對其監(jiān)管。日本銀行（中央銀行）的貨幣政策實際上也由大 藏 省掌握，同時日本銀行參與對金融機構的調查。1998年，日本對金融監(jiān)管體系進行了重大改革，成立了

17、獨立的金融監(jiān)管廳，統(tǒng)一負責 對各 類金融機構的監(jiān)管。同年，新的日本銀行法賦予日本銀行獨立制定貨幣政策的職能，并 強調日本銀行應履行金融監(jiān)管的職責。為此，日本銀行進行了一系列機構調整。在監(jiān)管方 面，新成立了檢查局，負責對金融機構的監(jiān)管及與此相關的金融穩(wěn)定工作。韓國在1997年以前，對金融業(yè)的監(jiān)管主要由擔負韓國經濟運行全部責任的財政經濟 部 和中央銀行一一韓國銀行負責，金融監(jiān)管政策長期以來被視為應服務于產業(yè)政策。亞洲金 融危 機使韓國經濟遭受了沉重的打擊，金融業(yè)受到的沖擊尤為嚴重。韓國為應對危機通過了 一系列 重大的金融改革法案，導致韓國金融監(jiān)管體制產生了重大變化：（1）將金融監(jiān)管職能 從財經 部

18、和韓國銀行分離出來，集中于新成立的、直屬國務院的金融監(jiān)督委員會。（2）金融監(jiān)督 委員會下設證券期貨委員會和金融監(jiān)督院，分別負責對資本市場和金融機構的監(jiān)管。（3） 將過去分散的存款保險業(yè)務集中起來，由一家存款保險公司統(tǒng)一辦理。經過上述改革后，財經部有關金融監(jiān)管的職權限于研究、制定金融制度和金融市場管理的基本框架，在修改金融 監(jiān)管法規(guī)時需要同金融監(jiān)督委員會協商。根據修訂的韓國銀行法，韓國銀行擁有較大的貨幣政策自主權，但只具有間接的、有限的銀行監(jiān)管職能。一是金融監(jiān)督委員會并二是金融監(jiān)督委員會目前對韓國金融監(jiān)管體制的一些批評意見主要集中在以下幾點。未獨立于政府之外，金融監(jiān)管因無法擺脫政治干預而難保真正

19、的中立 權力過于集中，可能出現過度控制的問題。三是韓國銀行作為最后貸款人，必須迅速準確地 掌握金融機構和金融市場的信息。但到目前為止韓國銀行與金融監(jiān)督委員會分享和溝通信息的 情況并不十分理想。為此，韓國政府正醞釀進一步的改進措施。三、金融監(jiān)管體制發(fā)展的趨勢1多數國家已經或將要選擇綜合監(jiān)管模式。從本文選取的八個國家來看，有六個國家（美、德、英、日、韓和巴西）已經采取綜合監(jiān)管模式，兩個國家（法國和印度）采取分業(yè) 監(jiān)管 模式。在綜合監(jiān)管模式中，美國是美聯儲的綜合監(jiān)管和其它監(jiān)管機構的專業(yè)監(jiān)管相結合。其它 五國則為獨立于央行的綜合監(jiān)管機構與央行合作進行監(jiān)管。在分業(yè)監(jiān)管的兩個國家中，法國正在 考慮向綜合監(jiān)

20、管轉變。2.監(jiān)管當局是否與央行分離，各國做法不盡相同。在實行綜合監(jiān)管體系的六個國家中， 德、英、日、韓四國的監(jiān)管當局獨立于央行之外。其中德國早在20世紀60年代初期就成立 了獨立于央行之外的銀監(jiān)局。但1999年以后，由于德意志聯邦銀行貨幣政策的制定權轉移 到 歐洲央行，德國正在考慮將綜合監(jiān)管職能放回德意志聯邦銀行。英、日、韓三國是在最近兩三年才陸續(xù)建立獨立于央行或財政的綜合監(jiān)管當局。日本和 韓 國實際上是將監(jiān)管分別從大藏省和財經部的控制下分離出來，日本還同時加強了央行的監(jiān) 管職 能，增設了檢查局。但三國的央行由于最后貸款人的職能或維護金融穩(wěn)定的需要而普遍 設立一 定的機構從事對金融體系的監(jiān)管職

21、能，因此都存在著央行的監(jiān)管部門與獨立的綜合監(jiān) 管機構的 協調問題。三國如何有效地解決這一問題還需要時間的檢驗。美國和巴西則將綜合監(jiān)管的職責放在央行。美國監(jiān)管職能長期以來主要由財政部、美聯 儲和州銀行廳分擔。從時間順序來看，是先有州政府的監(jiān)管，再有財政部的監(jiān)管，然后才有 美聯儲的成立并行使監(jiān)管職能。在經過半個多世紀的爭論后，綜合監(jiān)管的職能最近向美聯儲 傾 斜。巴西金融體制基本上是按照美國的模式建立的，但央行一直履行所有監(jiān)管職責。法國將對銀行、證券和保險的監(jiān)管分別放在不同的機構，但央行在監(jiān)管方面的影響更大 些?！般y行委員會”作為針對所有金融機構的“金融法庭”，主席由央行行長擔任，且銀行委 員會下的

22、常設機構放在央行，借助于央行的信息和機構資源行使監(jiān)管職責。印度則由央行負責對銀行和保險的監(jiān)管，另設一個機構負責監(jiān)管證券行業(yè)。很像中國1 998 年以前的監(jiān)管體制。四、關于完善我國金融監(jiān)管體制的探討眾所周知，在1984至1993年的一段時間，中國人民銀行（簡稱人行）曾經集貨幣政策 和所有金融監(jiān)管與一身，是一個超級中央銀行。此后，隨著我國金融事業(yè)的發(fā)展，特別是證 券 和保險行業(yè)的快速發(fā)展，我國在90年代以后陸續(xù)成立了中國證券監(jiān)督管理委員會（簡稱證監(jiān) 會）和中國保險監(jiān)督管理委員會（簡稱保監(jiān)會），形成了由人行、證監(jiān)會和保監(jiān)會牽頭 的分業(yè) 經營和監(jiān)管的格局。這一格局的形成，有利于加強對新生的證券和保險行

23、業(yè)的專業(yè)化 管理，有 利于防止在我國金融業(yè)管理水平不高的階段因混業(yè)經營而產生金融風險。從金融深 化的程度來 估計，我國只用了不到20年的時間就走過了發(fā)達國家用上百年才能走完的路。然而，金融業(yè) 的進一步快速發(fā)展又對我國的金融管理體制提出了新的要求。首先，貨幣市場和資本市場打通以后，二者之間的互動日益增強。隨著資本市場總市值占國內生產總值的比例不斷提高， 資產價格水平將成為影響宏觀經 濟穩(wěn)定的重要變量。在國際上，中央銀行在制定貨幣政策時應在多大程度上關注資產價格水 平，以及應當用何種手段影響資產價格水平，已成為中央銀行界討論的焦點問題之一。日本 至 今仍未消除80年代資產價格泡沫對其宏觀經濟的負面影響。美國股市的持續(xù)高漲曾經使美聯 儲在刺激經濟和使股市降溫之間進退兩難，高科技股