農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程：10月1日，由國土資源部起草的《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》、《農(nóng)用地定級規(guī)程》、《農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程》三個(gè)國家標(biāo)準(zhǔn)正式實(shí)施。這是繼2003年農(nóng)用地分等、定級、估價(jià)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)頒布實(shí)施以來，中國農(nóng)用地質(zhì)量管理的又一次飛躍。由行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)上升為國家標(biāo)準(zhǔn)，其背景是什么，將對今后的農(nóng)用地管理起到怎樣的深遠(yuǎn)影響?近日，記者采訪了農(nóng)用地質(zhì)量分等定級與估價(jià)新國標(biāo)的主要起草人——國土資源部土地整治中心副主任鄖文聚，請他對國標(biāo)進(jìn)行解讀。數(shù)十年摸索，農(nóng)用地質(zhì)量管理終獲國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)在國家層面統(tǒng)一開展農(nóng)用地質(zhì)量管理，是土地管理工作者數(shù)十年孜孜不倦的追求。鄖文聚介紹，農(nóng)用地分等定級估價(jià)歷史久遠(yuǎn)，早在北宋王安石時(shí)期，就使用了農(nóng)用地“三等九級”的分等定級標(biāo)準(zhǔn)。新中國農(nóng)用地分等定級估價(jià)研究始于上世紀(jì)70年代末，當(dāng)時(shí)我國土壤學(xué)界與地理學(xué)界引入了聯(lián)合國糧農(nóng)組織的土地評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)用地的質(zhì)量評價(jià)開展了探索性的研究。1984年，原農(nóng)牧漁業(yè)部土地管理局進(jìn)行了以土地適宜性評價(jià)為主的試點(diǎn)工作，當(dāng)時(shí)國務(wù)院在部署全國土地資源調(diào)查時(shí)，也提出了土地評價(jià)的工作要求，但由于技術(shù)方法、經(jīng)費(fèi)、裝備和隊(duì)伍等問題未能實(shí)施。1986年，原農(nóng)牧漁業(yè)部土地管理局和中國農(nóng)業(yè)工程研究設(shè)計(jì)院等單位研究制定了《縣級土地評價(jià)技術(shù)規(guī)程（試行草案）》，以水、熱、土等自然條件為評價(jià)因素，劃分農(nóng)用地自然生產(chǎn)潛力的級別。1989年，原國家土地管理局制定了《農(nóng)用土地分等定級規(guī)程（征求意見稿）》，并在全國選擇了有代表性的7個(gè)縣（市）開展試點(diǎn)工作。鄖文聚介紹，1989年是思路上的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，一是找到了解決成果全國可比的方法;二是把應(yīng)用目標(biāo)從服務(wù)科學(xué)研究、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，調(diào)整到土地管理上，突出在土地資源保護(hù)和利用方面的技術(shù)支撐作用。1998年國土資源部成立后，在農(nóng)用地分等定級試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，對《農(nóng)用土地分等定級規(guī)程（征求意見稿）》進(jìn)行了修訂，編制了《農(nóng)用地分等定級規(guī)程（討論稿）》。1999年，國土資源部利用開展新一輪國土資源大調(diào)查的機(jī)遇，將全國農(nóng)用地分等定級估價(jià)項(xiàng)目納入國土資源大調(diào)查計(jì)劃。2001年，編制形成了《農(nóng)用地分等定級規(guī)程》和《農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程》大調(diào)查專用稿，并在16個(gè)?。▍^(qū)）試用;2002年，在試用基礎(chǔ)上對兩個(gè)《規(guī)程》進(jìn)行了分解修訂，形成《農(nóng)用地分等規(guī)程》、《農(nóng)用地定級規(guī)程》和《農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程》三個(gè)《規(guī)程》，并于2003年正式以行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)頒布實(shí)施。在三項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)下，國土資源部于2009年完成了全國農(nóng)用地分等與定級估價(jià)試點(diǎn)工作，取得了豐碩的成果。實(shí)踐證明，三項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)方法可行，對規(guī)范我國農(nóng)用地分等定級估價(jià)工作和支撐耕地質(zhì)量建設(shè)與管理起到了十分重要的作用。但從長遠(yuǎn)發(fā)展看，按照落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于耕地?cái)?shù)量管控、質(zhì)量管理和生態(tài)管護(hù)的要求及實(shí)現(xiàn)提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、確保國家糧食安全、構(gòu)建國家生態(tài)安全屏障的國家目標(biāo)，耕地質(zhì)量建設(shè)與管理必將成為多個(gè)相關(guān)部門乃至全社會的共同責(zé)任。為統(tǒng)一農(nóng)用地主要是耕地質(zhì)量的概念和內(nèi)涵，提高社會對耕地質(zhì)量保護(hù)與建設(shè)重要性的認(rèn)識，更好地開展耕地質(zhì)量等級調(diào)查評價(jià)工作，支撐耕地質(zhì)量建設(shè)與管理，有必要將三項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)上升為國家標(biāo)準(zhǔn)。因此，在相關(guān)單位的積極努力下，2008年，三個(gè)《規(guī)程》被列入國家標(biāo)準(zhǔn)制訂計(jì)劃。歷經(jīng)3年艱苦工作，2011年，三個(gè)《規(guī)程》通過全國國土資源標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會的審查。由于《農(nóng)用地分等規(guī)程》體現(xiàn)的是對農(nóng)用地質(zhì)量等別的綜合評定，根據(jù)建議，將《農(nóng)用地分等規(guī)程》更名為《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》。2012年6月29日，《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》、《農(nóng)用地定級規(guī)程》和《農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程》三項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)正式發(fā)布，10月1日起實(shí)施。數(shù)量質(zhì)量并舉，新國標(biāo)體現(xiàn)耕地質(zhì)量建設(shè)保護(hù)新思路“實(shí)際上，大家對于耕地保護(hù)的認(rèn)識仍不夠充分，往往是重?cái)?shù)量而輕質(zhì)量?，F(xiàn)在，耕地?cái)?shù)量基本控制住了，但質(zhì)量管控難度很大。中國幅員遼闊，土地質(zhì)量千差萬別，各行各業(yè)行業(yè)對土地質(zhì)量的內(nèi)涵認(rèn)識也不一致。這增加了農(nóng)用地質(zhì)量管理的難度，也給三項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)的編制實(shí)施增添了困難。無論如何，土地質(zhì)量分等定級估價(jià)必須經(jīng)得起橫向、縱向的雙重比較?！闭劦饺齻€(gè)國家標(biāo)準(zhǔn)的起草過程，鄖文聚感慨頗多。這也解釋了國土資源部為何要努力將農(nóng)用地質(zhì)量管理的技術(shù)依據(jù)從行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)上升為國家標(biāo)準(zhǔn)，更凸顯了三項(xiàng)國標(biāo)實(shí)施后將對我國土地管理產(chǎn)生的深遠(yuǎn)影響。鄖文聚說，新國標(biāo)頒布實(shí)施的最重要意義，是統(tǒng)一了農(nóng)用地質(zhì)量的概念和內(nèi)涵。由于部門分工不同，職責(zé)不同，一直以來對于農(nóng)用地質(zhì)量主要是耕地質(zhì)量概念的理解和認(rèn)識也有所不同。農(nóng)業(yè)部門關(guān)注耕地質(zhì)量，側(cè)重土壤肥力管理、用地養(yǎng)地措施;環(huán)保部門關(guān)注耕地質(zhì)量，突出土壤環(huán)境狀況、面源污染防控;國土資源部門關(guān)注耕地質(zhì)量，著眼高等級耕地的空間布局和耕地產(chǎn)能的保護(hù)、建設(shè)和提升?！掇r(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》作為土地質(zhì)量方面的首個(gè)國家標(biāo)準(zhǔn)，它的發(fā)布標(biāo)志著在國家層面統(tǒng)一了農(nóng)用地質(zhì)量主要是耕地質(zhì)量的概念和內(nèi)涵。耕地質(zhì)量是指耕地持續(xù)有效的生產(chǎn)能力，由氣候、地學(xué)、科技、人文等四個(gè)基本要素構(gòu)成，土壤肥力只是地學(xué)要素中的一個(gè)重要屬性。具體來講，耕地質(zhì)量是綜合考慮光照、溫度、降水、海拔、地形、土壤、基礎(chǔ)設(shè)施條件、土地利用、投入產(chǎn)出等因素，是比土壤肥力研究范圍更寬、內(nèi)涵更綜合的概念。新國標(biāo)的出臺，構(gòu)建了完整的土地分等定級標(biāo)準(zhǔn)體系。制定土地等級評定標(biāo)準(zhǔn)，對土地等級進(jìn)行評定是法律賦予國土資源管理部門的一項(xiàng)重要職責(zé)。這三項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布，與2002年頒布實(shí)施的《城鎮(zhèn)土地分等定級規(guī)程》和《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》兩項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)共同構(gòu)建了完整的土地分等定級標(biāo)準(zhǔn)體系。新國標(biāo)進(jìn)一步規(guī)范了農(nóng)用地質(zhì)量等級評定與價(jià)格評估工作。新國標(biāo)的前身——三項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)在近十年的實(shí)踐應(yīng)用中發(fā)現(xiàn)了一些需要進(jìn)一步完善的內(nèi)容。鄖文聚介紹，在國家標(biāo)準(zhǔn)制定過程中，針對各地反映的問題，起草人重點(diǎn)對有關(guān)國家級參數(shù)進(jìn)行了調(diào)整完善，使規(guī)程更具操作性和實(shí)用性?！耙虼?，三項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該說是在長期實(shí)踐中不斷檢驗(yàn)和完善的結(jié)果，技術(shù)方法比較成熟，對進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)用地質(zhì)量等級評定與價(jià)格評估工作具有重要作用?！编y文聚說。鄖文聚認(rèn)為，三項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)的出臺對于農(nóng)村土地深化改革具有深遠(yuǎn)影響，將產(chǎn)生重大的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。比如，《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》的實(shí)施，能夠有效促進(jìn)《土地管理法》及相關(guān)政策法規(guī)的貫徹落實(shí);有利于促進(jìn)土地整理、耕地占補(bǔ)平衡等工作更好地服務(wù)于耕地質(zhì)量建設(shè)和產(chǎn)能提升目標(biāo);為合理調(diào)整劃定基本農(nóng)田提供依據(jù);有利于指導(dǎo)城鎮(zhèn)建設(shè)征地管理?！掇r(nóng)用地定級規(guī)程》、《農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程》還為保護(hù)農(nóng)民利益、規(guī)范農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供了依據(jù)。除舊立新，農(nóng)用地“三等九級”不再續(xù)分依照三項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)，今后的農(nóng)用地分等、定級、估價(jià)工作將如何開展?鄖文聚說，農(nóng)用地分等定級估價(jià)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，全面評價(jià)農(nóng)用地要設(shè)計(jì)一個(gè)搭配合理的“等”、“級”、“價(jià)”評價(jià)體系。這個(gè)體系既可以評價(jià)出在全國可比的、反映宏觀地帶性分布規(guī)律、長期穩(wěn)定的農(nóng)用地等別，又要能精確反映縣域范圍內(nèi)非地帶性分異規(guī)律、體現(xiàn)短期人為活動影響的農(nóng)用地級別，還能體現(xiàn)以貨幣形式表達(dá)農(nóng)用地差異的土地價(jià)格。在農(nóng)用地分等定級估價(jià)中，農(nóng)用地“等”反映由長期穩(wěn)定的光、溫、水、土、社會經(jīng)濟(jì)條件所決定的、以農(nóng)用地自然質(zhì)量為主的土地差異，“等”的序列要求在全國有可比性，“等”作為摸清家底之用，工作范圍呈“面狀”覆蓋全國，具有普適性用途;農(nóng)用地“級”反映由土地自然因素和易變的社會經(jīng)濟(jì)條件所決定的、以農(nóng)用地綜合質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)特性為主的土地差異，“級”的序列只需在縣域或更小的范圍內(nèi)排列;農(nóng)用地“價(jià)”是以農(nóng)用地定級為基礎(chǔ)開展的，通過評估，每個(gè)級別確定一個(gè)基準(zhǔn)地價(jià)，是農(nóng)用地流轉(zhuǎn)、征收補(bǔ)償?shù)鹊闹匾獏⒖家罁?jù)。以往評價(jià)工作慣用的“三等九級”，“等”、“級”處在同一體系之中，為續(xù)分關(guān)系。而新國標(biāo)中的“等”、“級”不再是續(xù)分關(guān)系，兩者可獨(dú)立進(jìn)行評價(jià)和運(yùn)用。評價(jià)指標(biāo)有關(guān)聯(lián)，定級可直接運(yùn)用分等的部分指數(shù)體系。在定級過程中，“等”體現(xiàn)為土地質(zhì)量的本底狀況，只作為定級中土地質(zhì)量方面的一個(gè)分值，“級”的高低須另行評價(jià)。鄖文聚介紹，按照總體設(shè)計(jì)，全國農(nóng)用地分等定級估價(jià)的整體工作思路是：分等作為國家目標(biāo)，由國家統(tǒng)一技術(shù)路線和方法，確定基礎(chǔ)參數(shù)，匯總形成全國統(tǒng)一可比的農(nóng)用地等別體系;各省（區(qū)、市）按照規(guī)定的技術(shù)路線和方法，負(fù)責(zé)組織實(shí)施本?。▍^(qū)、市）的分等工作;市（縣）主要承擔(dān)基礎(chǔ)資料和數(shù)據(jù)的收集整理，進(jìn)行補(bǔ)充外業(yè)調(diào)查。定級與估價(jià)作為地方目標(biāo)，由各市（縣）組織開展。綜合運(yùn)用新成果、新國標(biāo)，精確管理農(nóng)用地三項(xiàng)新國標(biāo)是在農(nóng)用地管理行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)踐探索十年的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善修改形成的。在還是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)期，國土資源部從2001年至2010年在全國部署開展了31個(gè)省（區(qū)、市）的農(nóng)用地分等與298個(gè)縣（市、區(qū)）的定級估價(jià)試點(diǎn)工作，取得了一系列豐富成果。全國共投入人力130多萬，共調(diào)查1000多萬個(gè)單元，村級調(diào)查樣點(diǎn)600多萬個(gè)，涵蓋2608個(gè)縣級單位，省級匯總單元30多萬個(gè)，建立標(biāo)準(zhǔn)樣地5萬多塊。以縣級土地利用現(xiàn)狀圖為基礎(chǔ)，編繪縣級以上各類成果圖件3萬多張，匯總編繪了中國1:50萬、1:450萬耕地質(zhì)量等別圖;建立了1:50萬耕地質(zhì)量等別國家級匯總數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)了國家、省、縣三級耕地質(zhì)量等別數(shù)據(jù)庫的聯(lián)動。這項(xiàng)成果首次全面查清了我國耕地質(zhì)量等別及其分布狀況，實(shí)現(xiàn)了全國耕地質(zhì)量等別的統(tǒng)一可比，是一項(xiàng)摸清家底、填補(bǔ)空白的科技創(chuàng)新成果。與此同時(shí)，農(nóng)用地分等成果已在國土資源管理相關(guān)領(lǐng)域得到初步應(yīng)用。在土地利用總體規(guī)劃方面，將農(nóng)用地分等定級成果作為基本農(nóng)田調(diào)整劃定、實(shí)施耕地差別化管理的重要依據(jù);在耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核方面，把規(guī)劃期內(nèi)補(bǔ)充耕地和基本農(nóng)田的面積與質(zhì)量不降低作為考核內(nèi)容之一;在土地整治方面，要依據(jù)質(zhì)量等別以及產(chǎn)能提升潛力大小合理確定土地整治重點(diǎn)區(qū)域，明確各區(qū)域土地整治方向，并對土地整治前后耕地質(zhì)量等級進(jìn)行評定;耕地占補(bǔ)平衡方面，要依照分等定級技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格新增耕地質(zhì)量驗(yàn)收，對補(bǔ)充耕地質(zhì)量未達(dá)到被占用耕地質(zhì)量的，按照等級折算增加補(bǔ)充耕地面積。據(jù)介紹，三項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)出臺后，國土資源部將主要開展兩項(xiàng)工作。一是指導(dǎo)耕地質(zhì)量等級成果補(bǔ)充完善工作。為解決農(nóng)用地分等成果現(xiàn)勢性和比例尺精度問題，按照國土資源部工作總體安排，2011年底在全國部署開展了基于最新土地變更調(diào)查的耕地質(zhì)量等級成果補(bǔ)充完善工作，計(jì)劃于2013年全面完成。國家標(biāo)準(zhǔn)的正式發(fā)布，為各地開展成果補(bǔ)充完善工作提供了最新、最完善的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。二是出臺相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。三項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)的正式發(fā)布，表明在農(nóng)用地質(zhì)量評價(jià)與價(jià)格評估領(lǐng)域有了最權(quán)威的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以該標(biāo)準(zhǔn)為核心，圍繞農(nóng)用地質(zhì)量評價(jià)與價(jià)格評估成果的應(yīng)用還可以出臺相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，如在土地整治方面，目前正在研制《土地整治耕地質(zhì)量等級評定規(guī)范》，將依據(jù)《