中國(guó)電力改革與可持續(xù)進(jìn)展戰(zhàn)略研究課題主持單位:國(guó)務(wù)院進(jìn)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部參加“中國(guó)電力改革與可持續(xù)進(jìn)展報(bào)告”課題的研究單位：政策建議 國(guó)務(wù)院進(jìn)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部第一章 國(guó)務(wù)院進(jìn)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部第二章 國(guó)家電力公司電力經(jīng)濟(jì)研究中心第三章 環(huán)科院環(huán)境規(guī)劃研究所第四章 國(guó)家計(jì)委能源研究所效率中心第五章 國(guó)家計(jì)委價(jià)格研究所第六章 國(guó)家計(jì)委能源研究所可再生能源進(jìn)展中心第七章 中國(guó)社科院數(shù)量與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所第八章 國(guó)家電力公司法律事務(wù)部

目錄政策建議1、電力工業(yè)法制建設(shè)：加緊以修訂《電力法》和完善環(huán)保、節(jié)能等相關(guān)法律為要緊內(nèi)容的立法工作………….72、電力工業(yè)的核心制度建設(shè)：構(gòu)建新型的電力監(jiān)管制度……83、基于競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的機(jī)制設(shè)計(jì)：投資激勵(lì)機(jī)制和價(jià)格形成機(jī)制………94、實(shí)現(xiàn)電力可持續(xù)進(jìn)展的政策體系……………10第一章中國(guó)電力工業(yè)政府監(jiān)管體制改革研究………………121、建立現(xiàn)代監(jiān)管制度已是中國(guó)電力工業(yè)改革與進(jìn)展的當(dāng)務(wù)之急………….121．1中國(guó)電力監(jiān)管體制的歷史沿革和現(xiàn)狀…………….121．2現(xiàn)行的電力監(jiān)管體制存在的突出問(wèn)題………………161．3改革電力監(jiān)管制度、構(gòu)建現(xiàn)代電力監(jiān)管體制是當(dāng)前電力工業(yè)改革與進(jìn)展的頭等大事…………………192、國(guó)外電力監(jiān)管制度的差不多經(jīng)驗(yàn)………………212．1電力監(jiān)管制度的由來(lái)、沿革和趨勢(shì)…………………..212．2國(guó)外現(xiàn)代電力監(jiān)管制度的差不多特點(diǎn)……………….233、中國(guó)電力監(jiān)管體制改革的初步設(shè)想…………263．1電力監(jiān)管體制改革的總原則………..263．2電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置………………..27監(jiān)管職能……………..29對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管問(wèn)題………………..30第二章電價(jià)改革………………32TOC\o"1-3"1、前言 ………….322、電價(jià)改革目標(biāo)及制約因素………………….322.1電價(jià)改革目標(biāo) ……………322.2電價(jià)改革的制約因素…………………..323、我國(guó)電價(jià)現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題…………………333.1現(xiàn)行電價(jià)體系及電價(jià)形成機(jī)制…………333.2現(xiàn)行電價(jià)水平……………353.3現(xiàn)行電價(jià)存在的要緊問(wèn)題 …………….364、電價(jià)形成機(jī)制改革思路…………………….394.1電力治理體制改革及電力市場(chǎng)遠(yuǎn)期模式……………..394.2電力市場(chǎng)遠(yuǎn)期模式下的電價(jià)體系……..414.3電力市場(chǎng)遠(yuǎn)期模式下電價(jià)形成機(jī)制……414.4在競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下促進(jìn)可再生能源利用的電價(jià)機(jī)制 ……..465、過(guò)渡期電價(jià)形成機(jī)制 ………475.1研究過(guò)渡期電價(jià)形成機(jī)制的必要性…………………..475.2過(guò)渡時(shí)期市場(chǎng)模式……………………..475.3過(guò)渡時(shí)期發(fā)電電價(jià)實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)的方式……………..475.4過(guò)渡時(shí)期的發(fā)電價(jià)格…………………..495.5過(guò)渡時(shí)期的電網(wǎng)價(jià)格…………………..495.6過(guò)渡時(shí)期的銷售電價(jià)…………………..506、電價(jià)改革政策建議總結(jié)……………………50第三章電力行業(yè)改革與環(huán)境愛護(hù)……………52摘要………………531、電力工業(yè)產(chǎn)生的環(huán)境阻礙……………………541．1電力工業(yè)的進(jìn)展與污染物排放狀況…………………..541.2污染物排放情況…………561.3電力行業(yè)污染的損失分析……………..591．4電力工業(yè)的環(huán)境阻礙分析…………….612、電力工業(yè)環(huán)境愛護(hù)的要緊技術(shù)、政策與措施……………622．1電力行業(yè)環(huán)境愛護(hù)法規(guī)與措施……….632．2電力行業(yè)要緊的污染操縱技術(shù)……….703、電力行業(yè)改革對(duì)環(huán)境的阻礙………………753．1電力行業(yè)改革………….753．2治理體制調(diào)整與環(huán)境………………….763．3運(yùn)行機(jī)制調(diào)整與環(huán)境………………….793．4價(jià)格機(jī)制調(diào)整與環(huán)境………………….824、促進(jìn)電力行業(yè)可持續(xù)進(jìn)展的環(huán)境愛護(hù)戰(zhàn)略………………854．1電價(jià)的綠色化政策…………………….854．2基于GPS的污染操縱政策…………….88

4．3建立鼓舞清潔能源和可再生能源進(jìn)展的機(jī)制………914．4其它相關(guān)政策…………935、要緊結(jié)論………………….94第四章提高電力能源效率的激勵(lì)政策……97概述……………971、電力能源效率與中國(guó)電力可持續(xù)進(jìn)展………………….991.1世界電力工業(yè)進(jìn)展與電力能源效率…………………991.2中國(guó)電力能源效率狀況………………1011.3中國(guó)電力改革對(duì)電力能源效率的負(fù)面阻礙…………1021.4中國(guó)電力可持續(xù)進(jìn)展的制約因素……1051.5電力能源效率對(duì)中國(guó)電力可持續(xù)進(jìn)展的重要促進(jìn)作用……………1112、提高電力能源效率的政策及實(shí)踐……….1122.1各種政策手段對(duì)提高電力能源效率的作用…………1132.2國(guó)際上提高電力能源效率的政策實(shí)踐………………1152.3國(guó)內(nèi)提高電力能源效率的相關(guān)政策的歷史回憶……1173、提高中國(guó)電力能源效率的激勵(lì)政策建議……………….1203.1中國(guó)電力改革和重組趨勢(shì)…………..1203.2提高中國(guó)電力能源效率的要緊問(wèn)題和障礙………..1213.3提高中國(guó)電力能源效率的原則政策建議……………1243.4提高中國(guó)電力能源效率的具體激勵(lì)政策和措施建議………………125第五章中國(guó)電力工業(yè)稅、費(fèi)改革研究……1281、稅、費(fèi)概況……………….1281.1稅收概況………………1281.2政府性收費(fèi)概況………1302、存在的要緊問(wèn)題………….1342.1.稅收的要緊問(wèn)題………1342.2.收費(fèi)方面存在的問(wèn)題…………………1363、改革的建議……………….137

3.1.稅收改革的建議………1373.2.電力收費(fèi)改革的建議…………………140第六章可再生能源發(fā)電的新激勵(lì)政策研究……………143概述………………………..…1431、可再生能源是可持續(xù)進(jìn)展的重要組成部分……………1432、可再生能源進(jìn)展的現(xiàn)狀及進(jìn)展前景……1442.1可再生能源的進(jìn)展現(xiàn)狀……………..1442.2可再生能源的進(jìn)展前景……………..1463、實(shí)現(xiàn)可再生能源進(jìn)展目標(biāo)所面臨的要緊障礙…………1483.1對(duì)開發(fā)N&RE戰(zhàn)略意義認(rèn)識(shí)不足，沒(méi)有明確、有效的目標(biāo)及措施.1483.2沒(méi)有建立完善的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策……………1493.3產(chǎn)業(yè)形成緩慢，治理水平落后……..1493.4各級(jí)政府對(duì)N&RE的進(jìn)展支持不夠,投入太少……..1494、國(guó)內(nèi)與可再生能源相關(guān)的法律法規(guī)和激勵(lì)政策……….1504.1國(guó)內(nèi)與可再生能源相關(guān)的法律法規(guī)…………………1504.2國(guó)內(nèi)可再生能源激勵(lì)政策……………1505、國(guó)際可再生能源激勵(lì)政策的經(jīng)驗(yàn)………..1525.1國(guó)際上可再生能源開發(fā)的最新形勢(shì)…………………1525.2各國(guó)實(shí)施可再生能源RE激勵(lì)政策的經(jīng)驗(yàn)………….1526、國(guó)內(nèi)外可再生能源政策的比較及建議…………………..1546.1強(qiáng)制的法律性政策是最差不多和有效的RE政策……..1546.2注重宏觀與微觀政策的配套，加強(qiáng)政策的可操作性……………..1556.3系統(tǒng)效益收費(fèi)等政策應(yīng)作為籌措資金的措施………1556.4稅收政策能夠作為配額政策的輔助政策……………1556.5綠色證書交易和誰(shuí)消費(fèi)誰(shuí)負(fù)擔(dān)原則是解決價(jià)格優(yōu)惠的關(guān)鍵措施…1566.6RE進(jìn)展需要完整的政策體系和科學(xué)的運(yùn)行機(jī)制…….1567、可再生能源配額制政策在中國(guó)實(shí)施的可行性研究………1577.1可再生能源配額制政策（RPS）的概述……………..1577.2在中國(guó)實(shí)行RPS的可行性研究……….1578、對(duì)RPS政策框架設(shè)計(jì)的初步考慮………..1648.1現(xiàn)時(shí)期可再生能源政策的重點(diǎn)……….1648.2RPS政策的實(shí)施框架和步驟………….165第七章中國(guó)電力工業(yè)投融資體制改革研究……………….1691、中國(guó)電力投融資體制改革過(guò)程……………1691.1中國(guó)電力投資體制的歷史沿革和現(xiàn)狀………………..1691.3中國(guó)電力投融資體制目前存在的問(wèn)題及分析………..1762、電力投融資體制改革思路框架……………1812.1投融資體制改革目標(biāo)模式……………..1812.2改革思路框架…………..1833、電力投融制體制改革的政策建議………..1903.1完善現(xiàn)有的投融資體制和制度……….1903.2電力投融資體制改革中要引入規(guī)制并建立電力管制委員會(huì)……….1903.3上網(wǎng)電價(jià)與稅收政策是電力投融資體制改革的關(guān)鍵……………….1913.4可再生能源的投融資優(yōu)惠政策的力度應(yīng)加強(qiáng)……….1913.5要改革節(jié)能體制，建立節(jié)能投融資制度…………….1913.6關(guān)于建立基金會(huì)……….191加快電力立法，建立完整的電力法律體系的可能性……………..1951.4電力法體系建設(shè)與電力政策體系建設(shè)的關(guān)系………197中國(guó)及世界發(fā)達(dá)國(guó)家電力法律體系的現(xiàn)狀………....1992、中國(guó)電力法律研究及修改建議……………2032.12.4電力體制改革中亟待突破的法律障礙……………….2062.5適應(yīng)電力體制改革需要解決的幾個(gè)法律問(wèn)題……….2092.6現(xiàn)行《電力法》實(shí)施的差不多情況…….2112.7修改《電力法》的幾點(diǎn)建議………….211

政策建議我們認(rèn)為，在中國(guó)進(jìn)行“廠網(wǎng)分開，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”為要緊方式，以打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)為近期目標(biāo)的電力體制改革過(guò)程中，必須充分考慮和體現(xiàn)中國(guó)電力工業(yè)可持續(xù)進(jìn)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，兼顧長(zhǎng)期利益和短期利益，經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益，行業(yè)利益和公眾利益。通過(guò)建立和完善與競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)相適應(yīng)的法律、制度、機(jī)制、方法等，最終達(dá)到不斷優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)（進(jìn)展可再生能源和西部水電資源）、提高行業(yè)運(yùn)行效率和降低成本、不斷改善環(huán)境質(zhì)量的目的，為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)進(jìn)展和社會(huì)進(jìn)步提供充足、價(jià)廉、清潔的電力供應(yīng)。1、電力工業(yè)法制建設(shè)：加緊以修訂《電力法》和完善環(huán)保、節(jié)能等相關(guān)法律為要緊內(nèi)容的立法工作現(xiàn)行的中國(guó)電力法律、法規(guī)體系缺失嚴(yán)峻，或者一些重要的法律、法規(guī)已不適應(yīng)實(shí)際的需要和新形勢(shì)的要求。在政企分開和競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的建立過(guò)程中，電力法律體系的缺失和不完善，對(duì)電力工業(yè)的改革與進(jìn)展將帶來(lái)較大的風(fēng)險(xiǎn)。為此，應(yīng)本著統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施的原則加快中國(guó)電力法律體系的建立和完善。目前，應(yīng)重點(diǎn)解決兩大立法問(wèn)題，一是以修改、完善《電力法》為要緊內(nèi)容的電力法律體系的建設(shè)；二是制定、實(shí)施以促進(jìn)可再生能源進(jìn)展和節(jié)能為要緊目標(biāo)的相關(guān)法律。電力法律體系應(yīng)注重其完整性、層次性和穩(wěn)定性，相應(yīng)的法律、法規(guī)應(yīng)充分體現(xiàn)導(dǎo)向、協(xié)調(diào)、規(guī)范和操縱作用，并具有極強(qiáng)的約束力。建議中國(guó)的電力法律、法規(guī)體系由如下三個(gè)層次構(gòu)成：第一層次是《電力法》；第二層次由下述的若干條例組成，即《電網(wǎng)調(diào)度治理?xiàng)l例》、《電價(jià)治理?xiàng)l例》、《電力供應(yīng)與使用條例》、《農(nóng)村電力治理?xiàng)l例》、《電力市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)條例》、《電力市場(chǎng)監(jiān)管條例》、《電力設(shè)施愛護(hù)條例》、《竊電處罰方法》、《電網(wǎng)投資與建設(shè)條例》、《電源投資與建設(shè)條例》；第三層次由《電力營(yíng)銷許可證治理方法》、《電力市場(chǎng)規(guī)則實(shí)施方法》、《電廠競(jìng)價(jià)上網(wǎng)售電方法》、《電力監(jiān)管實(shí)施方法》、《電力營(yíng)銷許可證治理方法》等組成。當(dāng)前應(yīng)以修改和完善《電力法》作為立法重點(diǎn)。新修訂的《電力法》應(yīng)適應(yīng)電力工業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)的需要，分不就電力建設(shè)（包括進(jìn)展規(guī)劃、電力可持續(xù)進(jìn)展差不多制度、與環(huán)境愛護(hù)的關(guān)系），發(fā)電與電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)（包括發(fā)電與電網(wǎng)等市場(chǎng)主體的法定義務(wù)、電網(wǎng)運(yùn)行與并網(wǎng)、調(diào)度機(jī)構(gòu)的設(shè)置及運(yùn)行），電力供銷與使用（包括電力供銷準(zhǔn)入制度與準(zhǔn)入形式、電力供銷企業(yè)的法定義務(wù)、電力質(zhì)量要求），電價(jià)與電費(fèi)制度，農(nóng)村電力建設(shè)和農(nóng)業(yè)用電，電力設(shè)施愛護(hù)，電力監(jiān)管（實(shí)施電力監(jiān)管的主體、監(jiān)管的內(nèi)容與范圍）等方面做出規(guī)定。在《電力法》中還應(yīng)明確規(guī)定電力公司的節(jié)電義務(wù)，要求電力公司采納綜合資源規(guī)劃進(jìn)行電源開發(fā)的最小成本規(guī)劃、運(yùn)用需求方治理技術(shù)開展節(jié)電項(xiàng)目?；痣姀S的污染防治是中國(guó)大氣污染治理的關(guān)鍵，為了加強(qiáng)電力行業(yè)的污染操縱，建議盡快引入火電廠GPS標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)行基于GPS的污染操縱措施。為了提高能源的使用效率和節(jié)約能源，建議在現(xiàn)行的《節(jié)約能源法》的基礎(chǔ)上，細(xì)化和派生出與之配套的、具體可實(shí)施的節(jié)電法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。2、電力工業(yè)的核心制度建設(shè)：構(gòu)建新型的電力監(jiān)管制度中國(guó)現(xiàn)行的電力監(jiān)管制度存在著：職能過(guò)度分散、監(jiān)管職能錯(cuò)位、缺乏監(jiān)督制衡機(jī)制、政監(jiān)合一、監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性、監(jiān)管規(guī)則不清等問(wèn)題，這些問(wèn)題的存在已表現(xiàn)出現(xiàn)行的監(jiān)管制度同多元化經(jīng)營(yíng)主體的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)以及電力工業(yè)市場(chǎng)化改革的取向不相適應(yīng)。從監(jiān)管的實(shí)施效果看，現(xiàn)行的監(jiān)管體制和監(jiān)管方式并未成功克服壟斷勢(shì)力和地點(diǎn)愛護(hù)主義的膨脹，從而明顯地降低了資源的配置效率，損害了公眾利益和國(guó)家的整體利益。為此，建議完全改革現(xiàn)行的電力監(jiān)管制度，構(gòu)建與電力工業(yè)市場(chǎng)化改革相適應(yīng)的新型電力監(jiān)管制度，組建監(jiān)管職能較為集中、獨(dú)立性強(qiáng)的“電力監(jiān)管委員會(huì)”，直屬國(guó)務(wù)院。全國(guó)的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置采取三級(jí)結(jié)構(gòu)，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，即中央政府設(shè)立國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)，在區(qū)域電網(wǎng)公司所在地設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，在一些確實(shí)需要的省設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。新型的建立監(jiān)管制度，實(shí)行政監(jiān)分離，即電力工業(yè)進(jìn)展政策和規(guī)劃等政策制定職能由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委或國(guó)家計(jì)委履行，電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行國(guó)家政策，履行監(jiān)管職責(zé)。國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)可制定具體的、統(tǒng)一的監(jiān)管條例，并對(duì)跨區(qū)域的電力建設(shè)和交易實(shí)行監(jiān)管，而區(qū)域或省等派出機(jī)構(gòu)，按照監(jiān)管條例，對(duì)各自的管轄范圍實(shí)行監(jiān)管。電力監(jiān)管職能要緊分經(jīng)濟(jì)監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)管兩大部分。經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的要緊職能為：監(jiān)管電力市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出，建立電力許可證制度，規(guī)定市場(chǎng)準(zhǔn)入條件和審查程序；依法對(duì)市場(chǎng)交易行為、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)信息披露等進(jìn)行監(jiān)管，監(jiān)督電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)的運(yùn)行；監(jiān)管電價(jià)和電力企業(yè)財(cái)務(wù)打算，核定壟斷環(huán)節(jié)電價(jià)，監(jiān)控競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)電價(jià)，監(jiān)督電力企業(yè)財(cái)務(wù)；協(xié)調(diào)和處理市場(chǎng)糾紛，對(duì)市場(chǎng)違法違規(guī)行為進(jìn)行查處。社會(huì)監(jiān)管的要緊職能為：頒布和執(zhí)行電力生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、電力安全標(biāo)準(zhǔn)、電能質(zhì)量和電力服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)電力生產(chǎn)企業(yè)貫徹執(zhí)行國(guó)家《環(huán)境愛護(hù)法》、《大氣污染法》、《節(jié)能法》及相關(guān)法律法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。3、基于競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的機(jī)制設(shè)計(jì)：投資激勵(lì)機(jī)制和價(jià)格形成機(jī)制在垂直一體化的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)下，基于成本的投資回報(bào)率電價(jià)形成機(jī)制是刺激投資的重要因素，甚至還會(huì)產(chǎn)生“過(guò)度激勵(lì)”的問(wèn)題。電力工業(yè)實(shí)行市場(chǎng)化改革，一方面通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提高電力行業(yè)的效率、降低成本，但另一方面也對(duì)以往的投資激勵(lì)機(jī)制產(chǎn)生重大阻礙，具有投資不足或投資時(shí)滯的風(fēng)險(xiǎn)。因此，投資激勵(lì)機(jī)制的有效解決關(guān)于市場(chǎng)需求仍呈快速增長(zhǎng)的中國(guó)電力工業(yè)而言極為重要，幸免美國(guó)加州曾出現(xiàn)的電力危機(jī)在中國(guó)發(fā)生。投資激勵(lì)機(jī)制要緊實(shí)現(xiàn)兩大目標(biāo)：一是制造能夠促使投資者持續(xù)投資、及時(shí)投資的市場(chǎng)機(jī)制；二是形成實(shí)現(xiàn)電力可持續(xù)進(jìn)展目標(biāo)的投資激勵(lì)。投資的市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制的關(guān)鍵是：競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)模式的設(shè)計(jì)、市場(chǎng)信號(hào)的有效性以及電價(jià)的形成機(jī)制。為此，中國(guó)的電力市場(chǎng)在形成現(xiàn)貨市場(chǎng)的同時(shí)，還應(yīng)鼓舞進(jìn)展長(zhǎng)期的合同市場(chǎng)；上網(wǎng)電價(jià)和終端銷售電價(jià)應(yīng)形成價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制；政府以及有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)負(fù)荷的預(yù)測(cè)和電力進(jìn)展規(guī)劃；通過(guò)法律形式明確電力公司賦有保證充足供電的責(zé)任。同時(shí)還應(yīng)改革現(xiàn)行的投融資治理體制，進(jìn)一步放松市場(chǎng)準(zhǔn)入，吸引民間投資；改革投資項(xiàng)目的行政審批制度，給予企業(yè)的投資決策權(quán)；進(jìn)一步深化國(guó)有企業(yè)的改革，推動(dòng)企業(yè)改制后上市融資。為了促進(jìn)可再生能源的進(jìn)展和節(jié)能技術(shù)的采納，建議恢復(fù)低息節(jié)能貸款，并加大節(jié)能貸款的額度。電價(jià)形成機(jī)制的改革目標(biāo)是，發(fā)電電價(jià)：引入競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)定價(jià)。發(fā)電的購(gòu)售價(jià)格在競(jìng)爭(zhēng)中形成，促使發(fā)電商自我約束成本、提高效率，優(yōu)化電源結(jié)構(gòu)。輸配電價(jià)：政府監(jiān)管、單獨(dú)定價(jià)。依照輸配電網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)的自然壟斷特性，對(duì)輸配電價(jià)實(shí)行監(jiān)管電價(jià)，遠(yuǎn)期建議采納基于業(yè)績(jī)的“收入上限法”確定電價(jià)和實(shí)行監(jiān)管，過(guò)渡期可采取投資回報(bào)率方式。銷售電價(jià)：市場(chǎng)主導(dǎo)、政府監(jiān)管。關(guān)于可再生能源電廠遠(yuǎn)期方式也應(yīng)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，建議采納系統(tǒng)效益收費(fèi)（SBC）方法，利用其中的部分資金按補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和售電量對(duì)可再生能源發(fā)電的電廠進(jìn)行補(bǔ)貼。在近期可再生能源電廠可不參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)電價(jià)格由政府有關(guān)部門按資源分類的標(biāo)準(zhǔn)成本制定。另外，建議逐步考慮綠色電價(jià)政策，將環(huán)境成本納入電價(jià)，并同意電力公司投資于節(jié)電的成本計(jì)入電費(fèi)，同意投資電力節(jié)約的回報(bào)率略高于投資電力開發(fā)的回報(bào)率，建立有效的節(jié)電投資回收機(jī)制等。4、實(shí)現(xiàn)電力可持續(xù)進(jìn)展的政策體系對(duì)電力工業(yè)稅制改革的建議：一是改變?cè)鲋刀惖恼鞴芊椒ǎ摹吧a(chǎn)型”增值稅為“消費(fèi)型”增值稅。近期，為了促進(jìn)電源結(jié)構(gòu)優(yōu)化和“西部開發(fā)”，可先行下調(diào)水電的增值稅率。二是改所得稅的“隸屬納稅制”為中央、地點(diǎn)共享稅，以消除地點(diǎn)愛護(hù)主義的要緊動(dòng)機(jī)，以利于資源的優(yōu)化配置。三是對(duì)兼有防洪等社會(huì)效益的水電項(xiàng)目給予稅收減免。四是盡快取消電力建設(shè)基金。五是對(duì)新能源發(fā)電項(xiàng)目予以綜合性的財(cái)、稅政策支持?？煽紤]實(shí)行所得稅、增值稅及設(shè)備進(jìn)口關(guān)稅相應(yīng)的減免等政策，另外在原有的電力建設(shè)基金所占用的價(jià)格空間內(nèi)，安排一定數(shù)量的用于可再生能源進(jìn)展和節(jié)能技術(shù)推廣的基金（系統(tǒng)效益收費(fèi)，SBC），其中一部分用于可再生能源發(fā)電企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼；另一部分設(shè)立“節(jié)電信托基金”，用于節(jié)電技術(shù)、項(xiàng)目的進(jìn)展和獎(jiǎng)勵(lì)。另外，為了加強(qiáng)電力工業(yè)的污染操縱，建議對(duì)火電廠引入GPS標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)行基于GPS的污染物總量操縱政策、污染物收費(fèi)政策以及污染物排放交易政策。建議政府有關(guān)部門組織制定并有效執(zhí)行全面的用電設(shè)備能源效率標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)用電設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)盡可能地提高其產(chǎn)品的能源效率水平。在政策上應(yīng)激勵(lì)和推動(dòng)電力終端用戶參與電力公司實(shí)施的需求方治理項(xiàng)目。建議在中國(guó)引入“合同能源治理”這一基于市場(chǎng)的節(jié)能投資機(jī)制，扶持成立一批電力節(jié)能公司（ESCO），并為它們的業(yè)務(wù)運(yùn)作和進(jìn)展制造必要的條件和政策環(huán)境。最后建議“十五”期間實(shí)行新能源與可再生能源發(fā)電配額制（RenewablePortfolioStandard，RPS）,即要求可再生能源發(fā)電保持或占有一定的比例，與配額比例相當(dāng)?shù)目稍偕茉措娏靠稍诟鞯貐^(qū)（各電網(wǎng)）間交易，以促進(jìn)可再生能源的進(jìn)展。

第一章中國(guó)電力工業(yè)政府監(jiān)管體制改革研究1、建立現(xiàn)代監(jiān)管制度已是中國(guó)電力工業(yè)改革與進(jìn)展的當(dāng)務(wù)之急1．1中國(guó)電力監(jiān)管體制的歷史沿革和現(xiàn)狀放松管制，重組電力工業(yè)，實(shí)行市場(chǎng)化改革是近二十年來(lái)世界各國(guó)為提高電力工業(yè)效率、降低電價(jià)、進(jìn)而增強(qiáng)整體經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的共同之路。中國(guó)自1985年起，為解決長(zhǎng)期的電力短缺，緩解制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的瓶頸矛盾，結(jié)束了沿用30多年之久的打算經(jīng)濟(jì)體制下“獨(dú)家辦電”的局面，在一定程度上開放了發(fā)電市場(chǎng)，引入了新的投資和經(jīng)營(yíng)主體，從而顯著推動(dòng)了中國(guó)電力工業(yè)的快速進(jìn)展，差不多滿足了經(jīng)濟(jì)進(jìn)展對(duì)電力產(chǎn)品的需求。1997年中國(guó)政府再次對(duì)電力工業(yè)進(jìn)行改革，在原電力工業(yè)部的基礎(chǔ)上成立了國(guó)家電力公司，其原有的政府職能移交到國(guó)家經(jīng)貿(mào)委，以解決長(zhǎng)期存在的政企不分的問(wèn)題。假如以這兩個(gè)標(biāo)志性的事件來(lái)劃分，中國(guó)電力監(jiān)管體制的演變伴隨著經(jīng)營(yíng)體制的改革，大體經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期。（1）“政企合一、國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)”時(shí)期(1949～1985年)。這一時(shí)期的要緊特征為，政策制定職能、行業(yè)監(jiān)管職能、國(guó)有資產(chǎn)的治理職能和企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)多種職能合一。也確實(shí)是講，中央政府的電力工業(yè)部門，作為國(guó)務(wù)院的行政機(jī)構(gòu)，既是電力工業(yè)有關(guān)政策和規(guī)劃的制定者；也是行業(yè)治理機(jī)構(gòu)，行使行業(yè)治理和行政執(zhí)法的職能；又是電力工業(yè)唯一的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者；依舊國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)治理者，負(fù)責(zé)投資建設(shè)電力項(xiàng)目并取得收益。地點(diǎn)電力工業(yè)部門，與中央政府的設(shè)置相對(duì)應(yīng)，也是相應(yīng)的一級(jí)行政治理機(jī)構(gòu)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，同意中央政府和上級(jí)單位的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)直接負(fù)責(zé)其下屬單位的治理和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。電力工業(yè)的五級(jí)治理制度見圖1。在此期間，盡管電力工業(yè)主管部門多次調(diào)整和變更，然而并未脫離“政企合一、國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)”的體制框架。

中央政府中央政府區(qū)域電管局（網(wǎng)局）區(qū)域電管局（網(wǎng)局）省電管局省電管局地、市級(jí)電管局地、市級(jí)電管局縣級(jí)電管局縣級(jí)電管局圖1電力工業(yè)的五級(jí)治理制度這種與打算經(jīng)濟(jì)相輔相成的治理體制，在當(dāng)時(shí)特定的歷史時(shí)期，曾經(jīng)發(fā)揮了資源集中能力強(qiáng)的特點(diǎn)，建成了一些電力骨干工程。但存在著一系列明顯的制度缺陷，即政府和企業(yè)的責(zé)任和邊界不清晰，國(guó)家獨(dú)家壟斷經(jīng)營(yíng)等。這一制度缺陷導(dǎo)致了許多矛盾，當(dāng)時(shí)最突出的問(wèn)題是，嚴(yán)峻抑制了地點(diǎn)、企業(yè)等其他經(jīng)濟(jì)主體辦電的積極性，造成了中國(guó)長(zhǎng)達(dá)20多年的全國(guó)性嚴(yán)峻缺電局面。電力供應(yīng)成為當(dāng)時(shí)制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展和社會(huì)進(jìn)步的重要瓶頸之一。（2）“政企合一、發(fā)電市場(chǎng)逐步放開”時(shí)期(1985～1997)。這一時(shí)期的特點(diǎn)是，政府的監(jiān)管政策有所調(diào)整，在發(fā)電市場(chǎng)引入了新的投資者，結(jié)束了發(fā)電市場(chǎng)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)的局面，但原有的政企合一的治理體制、政府治理方式以及垂直一體化經(jīng)營(yíng)的方式并未改變。為調(diào)動(dòng)地點(diǎn)、企業(yè)、外資等各類經(jīng)濟(jì)主體辦電的積極性，緩解日益嚴(yán)峻的缺電局面，1985年中國(guó)國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于鼓舞集資辦電和實(shí)行多種電價(jià)的暫行規(guī)定》，提出了“政企分開，省為實(shí)體，聯(lián)合電網(wǎng)，統(tǒng)一調(diào)度，集資辦電”和“因地因網(wǎng)制宜”的方針，并實(shí)行了“新電新價(jià)”政策。這一時(shí)期的改革要緊集中在監(jiān)管政策的部分調(diào)整，試圖通過(guò)放松發(fā)電側(cè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入及改革上網(wǎng)電價(jià)制度，制造發(fā)電市場(chǎng)的投資激勵(lì)機(jī)制。這些政策的調(diào)整和實(shí)施，帶來(lái)了兩個(gè)積極的結(jié)果：一是極大地激發(fā)地點(diǎn)政府和外資的投資積極性，促進(jìn)了電力工業(yè)的快速進(jìn)展。到1997年，全國(guó)性的嚴(yán)峻缺電局面差不多得到緩解。二是打破了多年國(guó)家壟斷的市場(chǎng)格局，在發(fā)電市場(chǎng)上逐步形成了多元投資主體的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。然而現(xiàn)在期原有的體制性矛盾仍在，也確實(shí)是講政府的治理體制并沒(méi)有隨著發(fā)電市場(chǎng)的部分放開而做出相應(yīng)的改革與調(diào)整。同時(shí)還出現(xiàn)了一些新的問(wèn)題，進(jìn)一步突顯了原有的體制性矛盾。這些問(wèn)題要緊體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是在發(fā)電市場(chǎng)上存在著兩類性質(zhì)截然不同的參與者，其一是政企合一且垂直壟斷經(jīng)營(yíng)（發(fā)電、輸電、配電、售電一體）的原電力工業(yè)部及其所屬企業(yè)；其二是僅從事發(fā)電業(yè)務(wù)的獨(dú)立發(fā)電廠或公司。這兩類參與者的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)地位顯然是不平等的，隨著電力供需矛盾的全然扭轉(zhuǎn)和發(fā)電市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度的逐步加強(qiáng)，這一問(wèn)題開始顯現(xiàn)，兩類參與者不公平競(jìng)爭(zhēng)的矛盾不斷激化。二是中央政府的監(jiān)管能力削弱，地點(diǎn)愛護(hù)主義勢(shì)力逐步增強(qiáng)，導(dǎo)致省間電量交易壁壘嚴(yán)峻，資源得不到優(yōu)化配置。三是由于電價(jià)形成機(jī)制不合理和價(jià)格監(jiān)管能力不足，導(dǎo)致出現(xiàn)了強(qiáng)烈的價(jià)格倒逼現(xiàn)象，使得終端用戶電價(jià)不斷攀升。（3）“政企分開、部分省市市場(chǎng)化改革試點(diǎn)”時(shí)期(1998年至今)。現(xiàn)在期實(shí)施的改革開始涉及電力工業(yè)的深層次矛盾，重點(diǎn)解決政企不分的問(wèn)題，同時(shí)在五省一市進(jìn)行以“廠網(wǎng)分開，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”為要緊內(nèi)容的電力市場(chǎng)化改革試點(diǎn)。為了解決政企合一的體制性弊端，1997年成立了國(guó)家電力公司，1998年撤銷電力工業(yè)部，將原電力工業(yè)部行使的行政治理職能移交到國(guó)家經(jīng)貿(mào)委，初步形成國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、國(guó)家計(jì)委等部門行使政府管電職能，國(guó)家電力公司等電力企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)，中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)等行業(yè)協(xié)會(huì)自律服務(wù)的體制框架。與此同時(shí)，在浙江、上海、山東、吉林、遼寧、黑龍江“五省一市”進(jìn)行“廠網(wǎng)分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的市場(chǎng)化改革試點(diǎn)工作，探究破除垂直一體化壟斷的可能途徑，為此國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、國(guó)家計(jì)委都就市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則提出了指導(dǎo)性意見。此外，價(jià)格監(jiān)管部門進(jìn)行了上網(wǎng)電價(jià)制度的改革，改“還本付息電價(jià)”為“經(jīng)營(yíng)期電價(jià)”，向電價(jià)規(guī)范化治理前進(jìn)了一步。通過(guò)現(xiàn)在期的改革，電力工業(yè)政企合一的體制性弊端得到了一定程度的克服，其差不多矛盾要緊集中在垂直一體化的行業(yè)壟斷。目前，電力工業(yè)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)及其政府監(jiān)管部門見圖2。監(jiān)管機(jī)構(gòu)財(cái)政部（MOF）國(guó)家經(jīng)貿(mào)委（SETC）國(guó)家計(jì)委監(jiān)管機(jī)構(gòu)財(cái)政部（MOF）國(guó)家經(jīng)貿(mào)委（SETC）國(guó)家計(jì)委（SDPC）……監(jiān)管監(jiān)管國(guó)家電力公司（SPC）國(guó)家電力公司（SPC）垂直一體化發(fā)電，占50%輸電配電售電獨(dú)立發(fā)電公司（IPP）獨(dú)立發(fā)電公司（IPP）獨(dú)立發(fā)電公司（IPP）獨(dú)立發(fā)電公司（IPP）獨(dú)立發(fā)電公司（IPP）獨(dú)立發(fā)電公司（IPP）對(duì)電力工業(yè)實(shí)行監(jiān)管的要緊機(jī)構(gòu)有國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、國(guó)家計(jì)委和財(cái)政部等，各自的要緊監(jiān)管職能見下表：表1目前要緊的監(jiān)管部門及其監(jiān)管職能機(jī)構(gòu)國(guó)家經(jīng)貿(mào)委國(guó)家計(jì)委財(cái)政部監(jiān)管職能—制定行業(yè)規(guī)劃、法規(guī)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策?！贫ㄐ袠I(yè)規(guī)章、規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。—實(shí)行行業(yè)治理與監(jiān)督?！?fù)責(zé)電力資源平衡和供電營(yíng)業(yè)區(qū)治理?！贫娏M(jìn)展戰(zhàn)略?！?guī)劃重大項(xiàng)目布局?！才艊?guó)家財(cái)政性建設(shè)資金?！贫妰r(jià)政策和核定電價(jià)，實(shí)施價(jià)格檢查?！贫ㄘ?cái)務(wù)治理制度,成本構(gòu)成和財(cái)政監(jiān)督?！獓?guó)家資本金的治理?！O(jiān)繳國(guó)有資本金收益。電力工業(yè)政府監(jiān)管體制和經(jīng)營(yíng)體制通過(guò)上述幾個(gè)時(shí)期的改革，取得了一些重要的積極進(jìn)展?！岸嗉壹Y辦電”政策以及與之相配套的電價(jià)等改革舉措，為促進(jìn)電力投資，迅速扭轉(zhuǎn)電力供應(yīng)嚴(yán)峻短缺的局面，起到了關(guān)鍵性的作用；政企分開的新型體制框架初步形成；通過(guò)“五省一市”電力市場(chǎng)化改革的試點(diǎn)工作，差不多廓清了深化電力體制改革和引入競(jìng)爭(zhēng)的方向。1．2現(xiàn)行的電力監(jiān)管體制存在的突出問(wèn)題現(xiàn)行的政府監(jiān)管體制差不多表現(xiàn)出同多元化經(jīng)營(yíng)主體的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)以及電力工業(yè)市場(chǎng)化改革的取向不相適應(yīng)。市場(chǎng)績(jī)效是衡量監(jiān)管體制優(yōu)劣的唯一判據(jù)。從實(shí)際的市場(chǎng)績(jī)效來(lái)看，中國(guó)的電力工業(yè)要緊存在如下問(wèn)題：一是缺乏有效的市場(chǎng)機(jī)制，政府依舊借助行政手段直接治理電力工業(yè)，從而扭曲了市場(chǎng)信號(hào)，導(dǎo)致了成本高、效率低。國(guó)家電力公司的成立，為進(jìn)一步清晰政府與企業(yè)的界面奠定了基礎(chǔ)，然而由其以國(guó)有國(guó)營(yíng)的方式實(shí)行垂直一體化（發(fā)電、輸電、配電、售電一體）的壟斷性經(jīng)營(yíng)，就導(dǎo)致了競(jìng)爭(zhēng)制度的缺失。如此僅靠政企分開，而排斥競(jìng)爭(zhēng)，就存在明顯的制度性缺陷，也難以達(dá)到有效提高全行業(yè)效率的目的。二是電力市場(chǎng)被人為分割，省間市場(chǎng)壁壘日趣嚴(yán)峻，在中國(guó)的一次能源集中地區(qū)遠(yuǎn)離電力負(fù)荷中心因而需垮省配置電力資源的現(xiàn)實(shí)情況下，市場(chǎng)按行政區(qū)劃被分割的局面，嚴(yán)峻阻礙了資源的配置效率，特不是一些清潔能源不能得到有效利用。三是政府缺少有效的管制制度和管制手段，傳統(tǒng)的行政性治理方式差不多難以適應(yīng)新形勢(shì)進(jìn)展的需要，最突出的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是價(jià)格治理。由于沒(méi)有建立有效的價(jià)格形成機(jī)制，導(dǎo)致價(jià)格十分混亂，價(jià)格不能真實(shí)反應(yīng)市場(chǎng)的供求關(guān)系。四是電力短缺條件下的投資激勵(lì)政策（長(zhǎng)期的承諾投資回報(bào)率的購(gòu)電協(xié)議），在供求關(guān)系發(fā)生逆轉(zhuǎn)的情況下演化為矛盾的焦點(diǎn)，廠網(wǎng)依舊合一且電網(wǎng)壟斷的體制性弊端，導(dǎo)致了獨(dú)立電廠和系統(tǒng)內(nèi)電廠的市場(chǎng)地位不對(duì)等，進(jìn)而使兩者之間的矛盾日益尖銳，其結(jié)果是非市場(chǎng)因素而不是市場(chǎng)機(jī)制成為決定資源配置結(jié)果的要緊力量。上述問(wèn)題的存在，既有市場(chǎng)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制缺失的緣故，也有現(xiàn)行政府監(jiān)管體制存在的問(wèn)題。也確實(shí)是講，現(xiàn)行的監(jiān)管體制和監(jiān)管方式不能適應(yīng)電力工業(yè)進(jìn)展特不是市場(chǎng)化改革的需要，也未成功克服壟斷勢(shì)力和地點(diǎn)愛護(hù)主義的膨脹。尤其是在供求關(guān)系差不多平衡甚至出現(xiàn)時(shí)期性供大于求的現(xiàn)實(shí)情況下，壟斷權(quán)力的濫用和嚴(yán)峻的地點(diǎn)愛護(hù)主義明顯地降低了資源的配置效率，損害了公眾利益和國(guó)家的整體利益。從電力監(jiān)管制度本身來(lái)講，存在著如下的突出問(wèn)題：一是監(jiān)管職能錯(cuò)位，以政代管。監(jiān)管的題中之意應(yīng)是，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)具有自然壟斷性質(zhì)的電力工業(yè)中各市場(chǎng)主體的行為進(jìn)行監(jiān)管，隨時(shí)掌握各類企業(yè)諸如成本、市場(chǎng)行為等充分信息，利用其被給予的執(zhí)法權(quán)和處罰權(quán)，不斷克服電力公司（特不是垂直一體化的壟斷性公司）可能出現(xiàn)的濫用市場(chǎng)權(quán)利以及損害消費(fèi)者和公眾利益的行為。然而，在現(xiàn)行的監(jiān)管制度下，監(jiān)管職能出現(xiàn)明顯錯(cuò)位，監(jiān)管機(jī)構(gòu)（計(jì)委、經(jīng)貿(mào)委、財(cái)政部等）專門難（或者講不能）履行監(jiān)管職責(zé)（要緊是行為監(jiān)管），而是在現(xiàn)行的政監(jiān)不分即政策與規(guī)劃制定職能與監(jiān)管職能不分。的制度下，以極大的精力熱衷于產(chǎn)業(yè)政策、進(jìn)展規(guī)劃等政策制定職能，無(wú)能力進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管，以政代管。另一方面監(jiān)管機(jī)構(gòu)通常熱衷于沿用行政審批的方式行政性審批要緊集中在對(duì)投資項(xiàng)目（包括新建和基礎(chǔ)改造）審批、電價(jià)（上網(wǎng)電價(jià)和終端銷售電價(jià)等）審批、供電許可證頒發(fā)等方面。來(lái)替代對(duì)監(jiān)管對(duì)象經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)管，同時(shí)試圖通過(guò)行政審批的強(qiáng)化，或者講利用抬高進(jìn)入門檻的方式，來(lái)彌補(bǔ)監(jiān)管能力的不足。如此，出現(xiàn)兩個(gè)令人尷尬的情況，其一是進(jìn)入門檻高企，希望進(jìn)入的企業(yè)特不是民營(yíng)企業(yè)差不多上因行政限制而難以進(jìn)入，在位企業(yè)也缺少投資決策權(quán)。其二是企業(yè)一旦獲得了準(zhǔn)入資格，并得到了固定回報(bào)率（成本加成法，而且可能是建立在非真實(shí)成本的基礎(chǔ)上）的價(jià)格愛護(hù)，使得在位企業(yè)的壟斷利益即政策與規(guī)劃制定職能與監(jiān)管職能不分。行政性審批要緊集中在對(duì)投資項(xiàng)目（包括新建和基礎(chǔ)改造）審批、電價(jià)（上網(wǎng)電價(jià)和終端銷售電價(jià)等）審批、供電許可證頒發(fā)等方面。二是監(jiān)管職能過(guò)于分散，責(zé)任主體不明，監(jiān)管低效。如前所述，目前的電力監(jiān)管職能分散在中國(guó)政府的許多相關(guān)部門（見表1），形成了多頭治理、分工負(fù)責(zé)的局面。這一機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能分工人為地割裂了本應(yīng)相對(duì)完整的監(jiān)管工作。電力監(jiān)管的系統(tǒng)性極強(qiáng)，電價(jià)審批、市場(chǎng)準(zhǔn)入、投融資治理、成本監(jiān)控等監(jiān)管內(nèi)容，環(huán)環(huán)相扣，必須緊密協(xié)同，才能取得預(yù)期的監(jiān)管效果。例如對(duì)電價(jià)的監(jiān)管，有效的價(jià)格監(jiān)管必須建立在合理確定成本的界限并實(shí)施有效的成本監(jiān)控的基礎(chǔ)上，而電力企業(yè)的成本規(guī)則及財(cái)務(wù)監(jiān)督卻不是行使價(jià)格監(jiān)管的部門，而是由財(cái)政部門負(fù)責(zé)；阻礙電價(jià)水平的要緊因素是投資成本，對(duì)新建項(xiàng)目成本優(yōu)劣的推斷也必須從全行業(yè)的邊際成本和需求動(dòng)身，這又要求投資治理與電價(jià)治理必須高度統(tǒng)一，而這兩個(gè)監(jiān)管職能目前也是分散的。成本監(jiān)控與電價(jià)監(jiān)管的分離，導(dǎo)致了電價(jià)監(jiān)管失去了有效信息的支撐，形成了強(qiáng)烈的價(jià)格倒逼機(jī)制，出現(xiàn)了被監(jiān)管者能夠左右監(jiān)管者的顛倒局面。這一職能過(guò)度分散的監(jiān)管制度，并不是出于建立制衡機(jī)制的目的，而是打算經(jīng)濟(jì)條件下生產(chǎn)式治理的繼承物。現(xiàn)行的破壞了監(jiān)管職能系統(tǒng)性的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能分工是造成監(jiān)管失效的要緊緣故之一。另外，在現(xiàn)行的監(jiān)管制度下，幾乎不可能通過(guò)加強(qiáng)各部門的協(xié)調(diào)來(lái)解決監(jiān)管失效的問(wèn)題，必定會(huì)出現(xiàn)各部門之間協(xié)調(diào)難度大、協(xié)調(diào)成本高、決策時(shí)效差等一系列問(wèn)題。監(jiān)管職能過(guò)度分散導(dǎo)致責(zé)任主體不明。電力監(jiān)管職能不僅分散在政府的許多部門，而且這些具有某些監(jiān)管職能的相關(guān)部門大多是經(jīng)濟(jì)綜合部門，并不專司電力監(jiān)管。這就形成了電力監(jiān)管的多責(zé)任主體的局面，不僅造成電力企業(yè)必須面對(duì)許多的政府相關(guān)部門，存在著環(huán)節(jié)多、部門多、低效率的問(wèn)題，更為嚴(yán)峻的是電力工業(yè)一旦出現(xiàn)問(wèn)題和矛盾，又會(huì)出現(xiàn)部門之間推諉責(zé)任，無(wú)人負(fù)責(zé)，責(zé)任主體缺位，中央政府難以追究責(zé)任。近年來(lái)越來(lái)越突出的市場(chǎng)分割、電價(jià)混亂、水電不合理?xiàng)壦?、高效大機(jī)組為小火電調(diào)峰等一系列資源白費(fèi)現(xiàn)象，在電價(jià)、投資、市場(chǎng)機(jī)制、地點(diǎn)愛護(hù)等方面都能發(fā)覺產(chǎn)生這些現(xiàn)象的緣故，也會(huì)發(fā)覺相關(guān)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)都負(fù)有一定的責(zé)任，但這些責(zé)任的追究卻專門難落實(shí)到具體的監(jiān)管部門。三是監(jiān)管無(wú)規(guī)可循，立法滯后，缺少透明度。相關(guān)立法滯后，許多重要的領(lǐng)域存在著大量的法律真空，例如經(jīng)濟(jì)監(jiān)管方面的法規(guī)和規(guī)章差不多上依舊空白。許多領(lǐng)域的監(jiān)管職能沒(méi)有得到法律和政策的明確授權(quán)，監(jiān)管無(wú)規(guī)可循，無(wú)法可依，不能做到依法監(jiān)管，依規(guī)監(jiān)管。監(jiān)管的人為干擾因素大，存在著監(jiān)管部門權(quán)力膨脹的較大風(fēng)險(xiǎn)，存在著利益相關(guān)的政府部門、企業(yè)尋租、設(shè)租的風(fēng)險(xiǎn)。由于這些問(wèn)題的存在，其一使得監(jiān)管決策過(guò)程不透明，不僅投資者不能從正常渠道獵取投資決策所需的全部信息，給投資者附加上了制度性成本，相關(guān)政府部門間也難以進(jìn)行正常的溝通和協(xié)調(diào)，增加了社會(huì)的交易成本。其二造成監(jiān)管決策中的政策缺乏連貫性，阻礙政府的形象和聲譽(yù)，政策的多變將導(dǎo)致政策信號(hào)混亂，投資者無(wú)所適從，打擊投資者的信心，在此狀態(tài)下進(jìn)行電力工業(yè)市場(chǎng)化改革，存在著市場(chǎng)機(jī)制在改革中逐漸完善和政策環(huán)境不穩(wěn)定的雙重風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)峻的話將阻礙中國(guó)電力工業(yè)的進(jìn)展。四是監(jiān)管部門既缺少獨(dú)立性，又缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制。在中央層面，具有某些監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu)分屬于不同的并不專司電力監(jiān)管的政府部門（多為綜合經(jīng)濟(jì)部門），這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)的運(yùn)作專門難擺脫所屬部門不合理的阻礙以及各部門利益偏好的干擾。而在地點(diǎn)層面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)有的獨(dú)立監(jiān)管權(quán)力更是受到較大程度地干擾。中央政府的有關(guān)政策和決定，在執(zhí)行中就常因地點(diǎn)政府領(lǐng)導(dǎo)人的干預(yù)而走樣。在電力項(xiàng)目的審批中，地點(diǎn)政府領(lǐng)導(dǎo)人直接向投資者做出價(jià)格、投資回報(bào)率承諾的現(xiàn)象也并許多見。這都為后來(lái)的電價(jià)治理規(guī)范化及電網(wǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)度設(shè)置了難以克服的障礙。在現(xiàn)行的監(jiān)管體制下，監(jiān)管職能的分散，并不意味著就存在一個(gè)有效抑制監(jiān)管機(jī)構(gòu)濫用權(quán)力和減少?zèng)Q策失誤的監(jiān)督制約體系。突出的問(wèn)題有兩個(gè)：其一是“政監(jiān)不分”的監(jiān)管制度，也確實(shí)是講，賦有監(jiān)管職能的相關(guān)機(jī)構(gòu)既負(fù)責(zé)電力項(xiàng)目的審批、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)規(guī)劃的制定等宏觀調(diào)控工作，又要負(fù)責(zé)對(duì)電力工業(yè)數(shù)量眾多和類型不一的企業(yè)實(shí)行監(jiān)管，政策職能和監(jiān)管職能合二為一。這種既是政策制定者又是政策執(zhí)行者的監(jiān)管制度安排，無(wú)法解決對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管問(wèn)題，存在著監(jiān)管者權(quán)利膨脹和出現(xiàn)較多決策失誤的危險(xiǎn)。其二是缺少民主監(jiān)督的渠道。目前除被處罰者可依法提請(qǐng)行政復(fù)議和行政訴訟外，其他各項(xiàng)審批是否合理，差不多上是由監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身及其行政上級(jí)做出推斷，并沒(méi)有消費(fèi)者、被監(jiān)管企業(yè)等利益相關(guān)者實(shí)施民主監(jiān)督的正常渠道。五是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代電力監(jiān)管制度下監(jiān)管專業(yè)化的要求。從國(guó)外現(xiàn)代監(jiān)管制度的進(jìn)展趨勢(shì)看，政府監(jiān)管越來(lái)越專業(yè)化，這是因?yàn)楸O(jiān)管人員必須面對(duì)日趨復(fù)雜的市場(chǎng)環(huán)境、不同類型的監(jiān)管對(duì)象、不斷創(chuàng)新的技術(shù)、法律糾紛以及大量的需要做出正確、及時(shí)推斷的各類信息，同時(shí)還隨時(shí)面臨信息不完備帶來(lái)的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。這就要求監(jiān)管人員應(yīng)由具備專業(yè)知識(shí)和政策技巧的經(jīng)濟(jì)專家、法律專家和技術(shù)專家等組成，如此他們才有可能在同被監(jiān)管者的博弈中取得主動(dòng)，而不被監(jiān)管對(duì)象所左右。但目前的監(jiān)管人員結(jié)構(gòu)存在著明顯不足，經(jīng)濟(jì)治理和法律的復(fù)合型人材少，掌握現(xiàn)代監(jiān)治理論的人材和學(xué)有所長(zhǎng)的專家少。這一狀況，已無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代電力監(jiān)管政策性、專業(yè)性、時(shí)效性專門強(qiáng)的要求。此外，現(xiàn)行的監(jiān)管機(jī)構(gòu)還存在著監(jiān)管技術(shù)手段落后，糾正違規(guī)行為過(guò)多依靠行政手段等問(wèn)題。1．3改革電力監(jiān)管制度、構(gòu)建現(xiàn)代電力監(jiān)管體制是當(dāng)前電力工業(yè)改革與進(jìn)展的頭等大事上述的諸多問(wèn)題，暴露了現(xiàn)行監(jiān)管體制差不多不適應(yīng)電力工業(yè)進(jìn)展的需要，更不適應(yīng)電力工業(yè)市場(chǎng)化改革的要求。從中國(guó)電力工業(yè)的改革情況看，盡管最終的方案仍未確定，但改革的框架已逐漸清晰。即實(shí)行“廠網(wǎng)分開，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”，打破目前垂直一體化壟斷的格局，將競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)（發(fā)電、售電）與壟斷環(huán)節(jié)（電網(wǎng)）實(shí)行產(chǎn)權(quán)分離，在競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)分時(shí)期引入競(jìng)爭(zhēng)（首先是發(fā)電），制造保證和推動(dòng)電力工業(yè)持續(xù)進(jìn)展的市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制；對(duì)壟斷環(huán)節(jié)實(shí)行有效監(jiān)管，對(duì)電網(wǎng)的經(jīng)營(yíng)者要求公開接入，對(duì)過(guò)網(wǎng)費(fèi)實(shí)行監(jiān)管。在此背景下，建立與電力工業(yè)市場(chǎng)化改革相適應(yīng)的現(xiàn)代監(jiān)管制度應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前頭等重要的大事。其理由如下：1．3．1建立現(xiàn)代監(jiān)管制度符合國(guó)家的總體利益和公眾的共同利益。電力工業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和公共部門，電力工業(yè)的持續(xù)進(jìn)展和安全、可靠、高效運(yùn)行，事關(guān)國(guó)家整體競(jìng)爭(zhēng)力的提高、社會(huì)的全面進(jìn)步和寬敞公眾的切身利益，而電力工業(yè)是一個(gè)專門的行業(yè)，其專門性不僅取決于產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)地位，更加體現(xiàn)在“網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)”的特性上，即一些重要環(huán)節(jié)（電網(wǎng)）因網(wǎng)絡(luò)特征而具有的自然壟斷屬性，這一特性不同于一般的競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)，即使是最理想的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式的設(shè)計(jì)，也無(wú)法克服某些環(huán)節(jié)其固有自然壟斷屬性，而這些環(huán)節(jié)的壟斷問(wèn)題必須通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)管予以克服。然而現(xiàn)行的監(jiān)管體制無(wú)法有效克服不斷膨脹的市場(chǎng)壟斷，也無(wú)法有效扼制日趨嚴(yán)峻的地點(diǎn)愛護(hù)主義，從而使得國(guó)家的總體利益和公眾的共同利益受到損害。為此必須盡快建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的電力監(jiān)管體制，監(jiān)管的方式必須從過(guò)去適應(yīng)于對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行直接操縱，轉(zhuǎn)到面向各類的投資主體制造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境上來(lái)；監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置必須從過(guò)去難以擺脫部門、地點(diǎn)的干擾，轉(zhuǎn)到有效貫徹國(guó)家利益的軌道上來(lái)；監(jiān)管的行為必須從過(guò)去的無(wú)規(guī)可循，轉(zhuǎn)到依法監(jiān)管的框架上來(lái)。1．3．2建立現(xiàn)代監(jiān)管制度是政府轉(zhuǎn)變職能、構(gòu)建新型政企關(guān)系的重要內(nèi)容中國(guó)目前的壟斷行業(yè)本文指具有自然壟斷屬性的行業(yè)，一般是帶有網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)特征的行業(yè)。如電力、電信、鐵路、民航等。，政企不分仍是一個(gè)極為普遍的現(xiàn)象，電力等行業(yè)盡管形式中不再是政企合一的體制，然而政府對(duì)國(guó)有電力企業(yè)仍存在較多的行政干預(yù)，成為了國(guó)有電力企業(yè)走向市場(chǎng)的最大障礙。以往的改革在政府干預(yù)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)之間經(jīng)常發(fā)生搖擺，陷入了“一管就死、一放就亂”本文指具有自然壟斷屬性的行業(yè)，一般是帶有網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)特征的行業(yè)。如電力、電信、鐵路、民航等。1．3．3沒(méi)有監(jiān)管體制的改革，電力工業(yè)市場(chǎng)化將難以取得預(yù)期目的并帶有極大的風(fēng)險(xiǎn)。以“廠網(wǎng)分開，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”為要緊方式，打破垂直一體化壟斷，引入有效競(jìng)爭(zhēng)，是電力工業(yè)市場(chǎng)化改革的差不多取向。這一改革必定帶來(lái)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的極大變化和利益格局的重大調(diào)整，改革后各類市場(chǎng)主體的投資方式、經(jīng)營(yíng)模式和行為準(zhǔn)則也必定出現(xiàn)重要變化，這就要求政府監(jiān)管體制必須隨之調(diào)整、變化和適應(yīng)?？v觀國(guó)際上先行進(jìn)行電力體制改革的國(guó)家，政府監(jiān)管體制的改革均是電力工業(yè)改革的重要組成部門。沒(méi)有與電力工業(yè)改革相適應(yīng)的現(xiàn)代監(jiān)管體制，就不可能達(dá)到改革電力工業(yè)的預(yù)期目的，就不可能有效引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。從我國(guó)“五省一市”的改革試點(diǎn)情況看，現(xiàn)行的政府監(jiān)管體制明顯滯后于市場(chǎng)化改革，出現(xiàn)了市場(chǎng)機(jī)制因監(jiān)管改革滯后而難以發(fā)揮作用的情況，突出表現(xiàn)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境無(wú)監(jiān)管、信息不公開、項(xiàng)目等審批方式無(wú)改變等。這些問(wèn)題的出現(xiàn)，使得市場(chǎng)信號(hào)失去投資導(dǎo)向的作用，也使得投資者失去投資信心和惡化投資預(yù)期。假如電力工業(yè)市場(chǎng)化的結(jié)果，因政府監(jiān)管體制的改革不到位而使得市場(chǎng)機(jī)制失靈的話，改革就會(huì)面臨專門大的風(fēng)險(xiǎn)，其結(jié)果或者是退回到改革前的老路，或者是可能將面對(duì)出現(xiàn)類似美國(guó)加州那樣的電力危機(jī)。建立公正、透明、高效的現(xiàn)代電力監(jiān)管制度，是電力工業(yè)改革順利推進(jìn)和實(shí)施的重要保障，是促進(jìn)電力工業(yè)健康、持續(xù)進(jìn)展的關(guān)鍵。1．3．4不全然改革現(xiàn)行的監(jiān)管體制，將難以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。能源資源稟賦和經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的不均衡是我國(guó)的差不多國(guó)情，跨省、跨地區(qū)進(jìn)行資源的優(yōu)化配置，是解決電力供應(yīng)、高效利用資源的差不多戰(zhàn)略。但恰恰在這一問(wèn)題上，由于中央、地點(diǎn)分灶吃飯的財(cái)政體制和省為實(shí)體的電力體制，以及地點(diǎn)愛護(hù)勢(shì)力增強(qiáng)，省間電力交換的市場(chǎng)壁壘和行政性壁壘現(xiàn)象日趨嚴(yán)峻，差不多成為實(shí)施西電東送戰(zhàn)略的障礙和當(dāng)前深化電力工業(yè)改革的難題。部分省市電力重復(fù)建設(shè)、自我平衡的問(wèn)題也專門嚴(yán)峻，導(dǎo)致資源白費(fèi)。此外，還存在諸如低效高污染小機(jī)組長(zhǎng)期退不出市場(chǎng)、電源結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期不合理等等問(wèn)題。凡此種種，都可在相當(dāng)程度上歸因于監(jiān)管體制的缺失。建立集中、統(tǒng)一的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將有助于統(tǒng)一規(guī)范電力市場(chǎng)行為，有助于打破局部利益帶來(lái)的市場(chǎng)封鎖和市場(chǎng)分割，實(shí)現(xiàn)電力資源的優(yōu)化配置。2、國(guó)外電力監(jiān)管制度的差不多經(jīng)驗(yàn)2．1電力監(jiān)管制度的由來(lái)、沿革和趨勢(shì)監(jiān)管制度能夠追朔到19世紀(jì)的美國(guó)。在1887年，旨在治理那個(gè)時(shí)代最偉大的新興工業(yè)——鐵路的州際商務(wù)委員會(huì)的成立，標(biāo)志著經(jīng)濟(jì)管制時(shí)代的開始。對(duì)鐵路實(shí)行管制的理由是，鐵路成為當(dāng)時(shí)美國(guó)的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)，因?yàn)殍F路將整個(gè)國(guó)家聯(lián)結(jié)在一起，從而消除了各州的邊界。因此，管制的目標(biāo)是實(shí)行公正、合理的價(jià)格，確保公眾的利益，限制鐵路巨頭們對(duì)市場(chǎng)的操縱。這一監(jiān)管制度建立后，證明了在自由經(jīng)濟(jì)體制下的壟斷行業(yè)中治理私人經(jīng)濟(jì)的有效性。隨后經(jīng)濟(jì)管制的思想，開始延伸到電力、石油、天然氣、電信、民航等其他的重要領(lǐng)域，管制思想成為阻礙美國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要方面。20世紀(jì)初的美國(guó)電力產(chǎn)業(yè)，占統(tǒng)治地位的是垂直一體化程度越來(lái)越強(qiáng)的公共電力公司（私有），不僅操縱了發(fā)電市場(chǎng)，而且操縱了輸電和配電市場(chǎng)。這些公司在一個(gè)“獨(dú)占的特許區(qū)”形成了壟斷。因此1916年，美國(guó)33個(gè)州建立了政府規(guī)制機(jī)構(gòu)，監(jiān)督管轄區(qū)內(nèi)的公共電力企業(yè)，發(fā)放經(jīng)營(yíng)特許權(quán)，監(jiān)管電力企業(yè)的價(jià)格、融資、服務(wù)、財(cái)務(wù)等。該規(guī)制機(jī)構(gòu)的職責(zé)，一是幸免消費(fèi)者利益因公共電力企業(yè)壟斷而受侵害；二是保證供電的可靠性。同時(shí)該規(guī)制機(jī)構(gòu)還同意電力企業(yè)得到合理的投資回報(bào)率。盡管州政府對(duì)電力企業(yè)的監(jiān)管并沒(méi)有在愛護(hù)公眾利益和維護(hù)公共電力企業(yè)利益之間做出優(yōu)先性選擇，但卻明白無(wú)誤地表明了政府關(guān)注的，一是電力產(chǎn)品的價(jià)格；二是關(guān)注投資者進(jìn)行必要的投資以保證供電的可靠性。1935年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了“公共機(jī)構(gòu)持股公司法”（PUHCA）。該法案將電力服務(wù)權(quán)授予地點(diǎn)性電力公司，同時(shí)州政府對(duì)電力零售交易進(jìn)行監(jiān)管。PUHCA限制其他電力公司的發(fā)電業(yè)務(wù)進(jìn)入那些差不多授權(quán)給某個(gè)公共電力公司提供電力服務(wù)的特許區(qū)。如此事實(shí)上，公共電力公司就沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)。隨后，美國(guó)國(guó)會(huì)又通過(guò)了聯(lián)邦電力法（FEA）。該法授權(quán)聯(lián)邦政府進(jìn)行州際電力交易的監(jiān)管。聯(lián)邦電力委員會(huì)負(fù)責(zé)州際電力批發(fā)價(jià)格的制定，而州內(nèi)的零售業(yè)務(wù)由州一級(jí)機(jī)構(gòu)監(jiān)管。如此，到了1935年底，美國(guó)絕大多數(shù)電力交易在所謂的“回報(bào)率”或“基于服務(wù)成本定價(jià)”的框架下受到監(jiān)管。這一管制思想一直統(tǒng)治到20世紀(jì)的70年代，并由美國(guó)逐漸傳播到世界上要緊的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家。70年代的兩次石油危機(jī)，重創(chuàng)了美國(guó)經(jīng)濟(jì)和電力工業(yè)，美國(guó)國(guó)會(huì)于1978年通過(guò)了“公共企業(yè)管制政策法（PURPA）”（做為“國(guó)家能源法”的第二部分”），盡管立法的初衷是鼓舞可再生能源的進(jìn)展和新技術(shù)的采納，但事實(shí)上PURPA法卻為美國(guó)的電力市場(chǎng)打開了競(jìng)爭(zhēng)的大門。隨后，在里根時(shí)期，奉行“供給學(xué)派”的主張，提倡放松管制和自由競(jìng)爭(zhēng)。從而使得電力監(jiān)管體制進(jìn)入了一個(gè)改革的新篇章，由此拉開了電力工業(yè)改革和電力監(jiān)管制度改革的序幕。1996年4月24日，美國(guó)聯(lián)邦能源管制委員會(huì)（FERC）公布了聞名的888號(hào)法案，通過(guò)開放非卑視性的輸電服務(wù)促進(jìn)電力批發(fā)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)管制的新思路，被英國(guó)的撒切爾首相采納和發(fā)揚(yáng)，電力工業(yè)私有化、打破垂直一體化壟斷重組電力工業(yè)的市場(chǎng)化結(jié)構(gòu)、改革和重構(gòu)電力監(jiān)管體制，成為了英國(guó)電力改革不可分割的組成部分。1989年，英國(guó)《電力法》確立了電力所有權(quán)從國(guó)家向私人投資者的轉(zhuǎn)變、引入競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)和建立獨(dú)立的管制系統(tǒng)。英國(guó)電力工業(yè)改革的模式為許多國(guó)家所效仿。特不是20世紀(jì)80年代以來(lái)，全球電力工業(yè)市場(chǎng)化改革浪潮風(fēng)起云涌。與15年前相比，除非洲及亞洲的少數(shù)國(guó)家外，目前世界上大多數(shù)國(guó)家都差不多或正在進(jìn)行電力工業(yè)的市場(chǎng)化改革。這些國(guó)家在建立電力市場(chǎng)、引入競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，建立與之相適應(yīng)的專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。如英國(guó)、加拿大、阿根廷、巴西、印度、波蘭等國(guó)，在實(shí)行電力改革時(shí)，都成立了專門的全國(guó)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)。歐盟委員會(huì)在“1996歐盟電力改革指令”中明確要求其所有成員國(guó)“建立一定的有效的監(jiān)管機(jī)制，保證透明度，以幸免濫用某些壟斷市場(chǎng)的行為，尤其是損害消費(fèi)者、帶有掠奪性的行為”。到2001年4月，除德國(guó)以外的所有歐盟成員國(guó)都進(jìn)行了監(jiān)管體制改革，建立了電力或能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，明確了與電力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)變化相適應(yīng)的監(jiān)管內(nèi)容。2．2國(guó)外現(xiàn)代電力監(jiān)管制度的差不多特點(diǎn)世界各國(guó)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管依據(jù)、監(jiān)管者制衡機(jī)制等方面，取決于各自的電力市場(chǎng)模式、引入競(jìng)爭(zhēng)的范圍和程度、電力行業(yè)結(jié)構(gòu)和特點(diǎn)、國(guó)家政治體制、法律制度、國(guó)家的地域面積等，也受電力工業(yè)歷史狀況的阻礙。因此，各國(guó)電力監(jiān)管體制各有特色，不盡一致。2．2．1電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置和屬性國(guó)外電力監(jiān)管要緊有兩種典型的模式，一是獨(dú)立的電力監(jiān)管模式。以英美為代表的以及受英美法系阻礙較深的澳大利亞和南美國(guó)家大多數(shù)采取的是單獨(dú)設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)模式，集中監(jiān)管職能于一體，監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府部門，具有較強(qiáng)的權(quán)威性和中立性。而且這種監(jiān)管模式的進(jìn)展趨勢(shì)是，由專門單一的電力監(jiān)管逐漸與天然氣及其他能源合并，實(shí)行能源的綜合監(jiān)管，以節(jié)約監(jiān)管成本及提高監(jiān)管效率。二是非獨(dú)立監(jiān)管模式。日本以及1998年往常歐洲大陸法系國(guó)家（如法國(guó)、德國(guó)等）總體上采取政監(jiān)合一的監(jiān)管模式。在獨(dú)立監(jiān)管模式，由于中央和地點(diǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)系不同，又存在著兩種類型：其一是垂直監(jiān)管模式，即成立一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)并設(shè)立若干分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，如英國(guó)、阿根廷、新西蘭等國(guó)家只設(shè)立國(guó)家電力管制機(jī)構(gòu)，依照電力管制的實(shí)際需要,在各地設(shè)立若干辦事機(jī)構(gòu)。其二是分級(jí)監(jiān)管的方式，采取這種方式的國(guó)家一般為如美國(guó)、澳大利亞等聯(lián)邦制國(guó)家。美國(guó)在聯(lián)邦和州分不設(shè)置了電力管制機(jī)構(gòu)，在聯(lián)邦一級(jí)成立了聯(lián)邦能源管制委員會(huì)(FERC)，是隸屬于美國(guó)能源部的一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)。美國(guó)各州還成立了公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)各州的電力監(jiān)管。各州的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有專門大的自主性。從進(jìn)展趨勢(shì)上看，電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)普遍由政府行政部門的直接監(jiān)管向獨(dú)立、專業(yè)化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)方向進(jìn)展。專門多原來(lái)采取政監(jiān)合一或由政府部門直接監(jiān)管的國(guó)家，紛紛分離政監(jiān)職能，建立獨(dú)立的專業(yè)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)。歐盟委員會(huì)明確要求其成員國(guó)建立獨(dú)立的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)。至2000年底，歐盟15個(gè)成員國(guó)當(dāng)中有12個(gè)差不多決定設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其權(quán)利、權(quán)限、規(guī)模以及獨(dú)立程度因國(guó)不不同而有所區(qū)不。所謂獨(dú)立性包含兩個(gè)涵義：一是獨(dú)立于政府，以減少政府為達(dá)到短期政治目的而行使自由裁決權(quán)所造成的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)使該機(jī)構(gòu)有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性，不因政府的更迭而發(fā)生大的變化。二是獨(dú)立于股東，與受規(guī)制主體、私人投資者和消費(fèi)者都保持一定的距離，以保證其中立性和公正性。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，有來(lái)自于政府財(cái)政撥款的，也有來(lái)自于被監(jiān)管企業(yè)繳納的費(fèi)用，但要緊形式是來(lái)自于被監(jiān)管企業(yè)交納的費(fèi)用。2．2.2監(jiān)管職能監(jiān)管職能的確定是同電力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)程度密不可分的，換句話講，電力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)程度和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)決定了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能。競(jìng)爭(zhēng)程度越低，越需要加強(qiáng)監(jiān)管。如前所述，監(jiān)管并不能全然解決壟斷體制下的福利損失問(wèn)題，在電力工業(yè)盡最大可能引入競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)機(jī)制，有限范圍原則得以普遍采納，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)應(yīng)放在競(jìng)爭(zhēng)而不是監(jiān)管問(wèn)題上，只要可能市場(chǎng)機(jī)制就應(yīng)成為主導(dǎo)，如此監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)集中在推斷行業(yè)的壟斷成分和反壟斷等問(wèn)題上。按照此理念建立的與市場(chǎng)化改革相適應(yīng)的電力監(jiān)管制度，就成為了電力監(jiān)管體制改革的差不多方向。從監(jiān)管職能上，現(xiàn)代電力監(jiān)管制度有如下特點(diǎn)：一是隨著電力市場(chǎng)的逐步完善和市場(chǎng)功能的發(fā)揮，各國(guó)電力監(jiān)管體制改革的總趨勢(shì)是區(qū)分競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)（發(fā)電和售電）和壟斷環(huán)節(jié)（輸配電），放松競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，加強(qiáng)自然壟斷環(huán)節(jié)的網(wǎng)絡(luò)接入監(jiān)管、價(jià)格監(jiān)管以及安全、環(huán)保和普遍服務(wù)等非經(jīng)濟(jì)性內(nèi)容的監(jiān)管（社會(huì)監(jiān)管）。監(jiān)管改革的理念是在競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)充分發(fā)揮市場(chǎng)功能，監(jiān)管要緊集中在壟斷環(huán)節(jié)，使得監(jiān)管的對(duì)象和內(nèi)容均集中，以提高監(jiān)管的有效性和效率。對(duì)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，不再實(shí)行以往嚴(yán)格的準(zhǔn)入和價(jià)格管制；監(jiān)管的目標(biāo)是鼓舞公平競(jìng)爭(zhēng)、防止市場(chǎng)的壟斷、保證公平、有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序；監(jiān)管的具體內(nèi)容和手段是行業(yè)準(zhǔn)入（此處對(duì)準(zhǔn)入的監(jiān)管要緊是審查企業(yè)的資質(zhì)、是否符合環(huán)境要求和技術(shù)要求等，而不是限制進(jìn)入的準(zhǔn)入治理）、股權(quán)結(jié)構(gòu)、環(huán)境愛護(hù)、服務(wù)質(zhì)量等。對(duì)壟斷環(huán)節(jié)——輸配電的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管，要緊是網(wǎng)絡(luò)開放、輸配電價(jià)、服務(wù)質(zhì)量等，其中輸配電價(jià)格和網(wǎng)絡(luò)的公平接入是監(jiān)管的核心。社會(huì)性監(jiān)管則要緊是對(duì)涉及技術(shù)(如系統(tǒng)規(guī)劃、運(yùn)行)、安全、消費(fèi)者利益、清潔能源進(jìn)展、污染物排放、環(huán)境愛護(hù)、普遍服務(wù)等方面進(jìn)行監(jiān)管。二是由愛護(hù)性監(jiān)管向激勵(lì)性監(jiān)管轉(zhuǎn)變，此特征更多地體現(xiàn)在監(jiān)管的核心內(nèi)容——輸配電價(jià)格監(jiān)管上。所謂價(jià)格的愛護(hù)性監(jiān)管是指過(guò)去廣泛采納的投資回報(bào)率的價(jià)格監(jiān)管工具。就基于投資回報(bào)率的價(jià)格監(jiān)管而言，試圖讓公眾代表參與制定電價(jià)、回報(bào)率和投資的方式，達(dá)到促進(jìn)電力公司履行服務(wù)義務(wù)和防止出現(xiàn)壟斷利潤(rùn)的目的。然而，這種方法的致命缺陷是，首先，采納投資回報(bào)率規(guī)制，政府規(guī)制機(jī)構(gòu)必須掌握充分信息，從而必須支付昂貴成本和需要龐大的官僚機(jī)構(gòu)。其次，政府規(guī)制者掌握的信息相對(duì)公司而言仍不完備，由于信息不對(duì)稱導(dǎo)致政府同公司就回報(bào)率進(jìn)行談判時(shí)，處于不利地位。再次，是固定回報(bào)率不能制造一種激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)公司降低成本。由于投資回報(bào)率按法定比例固定不變，因此電力公司的利潤(rùn)率既有保證又固定不變，如此就缺乏一種促進(jìn)電力公司降低成本的激勵(lì)機(jī)制。事實(shí)上，這一價(jià)格監(jiān)管方法是使被監(jiān)管者利益“法定”化的愛護(hù)性監(jiān)管。最高限價(jià)的價(jià)格監(jiān)管（RPI—X）是一種新的規(guī)制工具，它是在考慮了物價(jià)指數(shù)的前提下，對(duì)輸配電價(jià)格實(shí)行最高限價(jià)，同時(shí)此最高限價(jià)不是長(zhǎng)期固定不變的，而是定期進(jìn)行調(diào)查和調(diào)整，通常是逐步下調(diào)的。監(jiān)管機(jī)構(gòu)提早制定下一時(shí)期的最高限價(jià)，要求輸、配電公司在所要求的時(shí)刻，其輸配電價(jià)格必須低于最高限價(jià)。如此就對(duì)被監(jiān)管者制造了一個(gè)提高效率、降低成本的激勵(lì)機(jī)制，故而稱其為激勵(lì)性監(jiān)管。這一激勵(lì)性的價(jià)格監(jiān)管方式，被越來(lái)越多的國(guó)家所采納，而且還在電信、天然氣、供水等產(chǎn)業(yè)中都得到應(yīng)用。然而，由于發(fā)達(dá)國(guó)家和進(jìn)展中國(guó)家進(jìn)展時(shí)期不同，電力改革的目標(biāo)選擇和改革重點(diǎn)存在著明顯的差異。發(fā)達(dá)國(guó)家在電力市場(chǎng)成熟、電力供給大于需求的前提條件下，改革的重點(diǎn)是價(jià)格的激勵(lì)性監(jiān)管，以改進(jìn)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效、提高行業(yè)運(yùn)行效率、降低電價(jià)和提供多種服務(wù)；進(jìn)展中國(guó)家卻面臨進(jìn)展電力、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展、實(shí)現(xiàn)社會(huì)進(jìn)展目標(biāo)等任務(wù)，電力改革的重點(diǎn)是要保證電力系統(tǒng)的安全運(yùn)行、吸引新投資以支持電力行業(yè)進(jìn)展。2．2．3監(jiān)管的監(jiān)督制衡機(jī)制許多國(guó)家監(jiān)管的監(jiān)督制衡機(jī)制由如下三方面組成：一是實(shí)行政監(jiān)分離。政府各部門負(fù)責(zé)政策和規(guī)劃的制定；監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行政府政策，對(duì)電力市場(chǎng)進(jìn)行日常的、專業(yè)化的監(jiān)管。政策制定職能和監(jiān)管職能的分離，幸免了監(jiān)管機(jī)構(gòu)既是政策制定者又是執(zhí)行者的弊端，有助于約束監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)利和減少?zèng)Q策失誤。二是法律授權(quán)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其監(jiān)管職能得到法律的明確授權(quán)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一切行為都置于法律和監(jiān)管規(guī)則的框架下，依法監(jiān)管，從而幸免了監(jiān)管機(jī)構(gòu)濫用權(quán)利。三是透明度。透明度的實(shí)現(xiàn)要緊表現(xiàn)在：清晰地描繪監(jiān)管機(jī)構(gòu)的作用范圍；公開其決策機(jī)制；明確的制定監(jiān)管規(guī)則和仲裁爭(zhēng)議的程序；公布其決定以及做出決定的理由；將監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行為和被監(jiān)管者的履行行為定期向公眾報(bào)告；規(guī)定有效的上訴機(jī)制；將監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行為和工作效率報(bào)告提交給外部檢查人員進(jìn)行詳細(xì)地審查。三是爭(zhēng)端解決機(jī)制。一般采取仲裁和司法兩類，如澳大利亞的電力法庭。綜上所述，現(xiàn)代電力監(jiān)管體制具有如下特征：獨(dú)立性；政監(jiān)分離；放松經(jīng)濟(jì)監(jiān)管，加強(qiáng)壟斷環(huán)節(jié)及社會(huì)監(jiān)管；法律授權(quán)，依法監(jiān)管；有效監(jiān)督和制衡機(jī)制。3、中國(guó)電力監(jiān)管體制改革的初步設(shè)想3．1電力監(jiān)管體制改革的總原則中國(guó)電力監(jiān)管體制的改革，應(yīng)在借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，充分結(jié)合中國(guó)電力工業(yè)的特性、市場(chǎng)化改革的逐步推進(jìn)、中央和地點(diǎn)政府的體制特征以及歷史的條件，著眼于解決現(xiàn)行監(jiān)管體制中存在的突出問(wèn)題，構(gòu)建與國(guó)際現(xiàn)代電力監(jiān)管體制潮流相符合的新型監(jiān)管體制。中國(guó)的電力監(jiān)管體制改革還應(yīng)放在政府經(jīng)濟(jì)職能改革和轉(zhuǎn)變的大背景下統(tǒng)籌考慮。中國(guó)加入WTO后，政府治理經(jīng)濟(jì)的方式面臨著一系列重大的改革，其中關(guān)于壟斷行業(yè)中政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管方式、監(jiān)治理念、監(jiān)管政策和相關(guān)法律的改革，是政府改革其經(jīng)濟(jì)治理職能的重要組成部門，甚至在某種程度上是改革的要緊工作。為此，中國(guó)電力監(jiān)管體制的改革要同整個(gè)治理體制的改革相協(xié)調(diào)，并通過(guò)電力監(jiān)管體制的改革取得經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)，為其他行業(yè)（要緊是壟斷性行業(yè)）政府監(jiān)管制度的改革提供借鑒。為此，中國(guó)的電力監(jiān)管體制改革應(yīng)遵循如下原則：一是電力監(jiān)管體制的改革與電力工業(yè)市場(chǎng)化改革的進(jìn)程相對(duì)應(yīng)。中國(guó)的現(xiàn)實(shí)和他國(guó)的經(jīng)驗(yàn)都講明，電力工業(yè)的市場(chǎng)化改革是一項(xiàng)復(fù)雜而需分步實(shí)施的過(guò)程，采取廠網(wǎng)的產(chǎn)權(quán)分開、發(fā)電競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，而后輸配電網(wǎng)分開，最后到售電引入競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)施步驟。在此過(guò)程中，電力監(jiān)管體制應(yīng)加速改革，以確保電力工業(yè)的市場(chǎng)化改革在監(jiān)管中順利推進(jìn)，以幸免少出問(wèn)題和少走彎路。而監(jiān)管的內(nèi)容應(yīng)同競(jìng)爭(zhēng)的引入范圍和競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度相對(duì)應(yīng)，以最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用為目標(biāo)。監(jiān)管還應(yīng)起到引導(dǎo)、監(jiān)督、評(píng)價(jià)電力工業(yè)市場(chǎng)化改革的作用。二是電力監(jiān)管體制的改革應(yīng)與政府行政體制的改革和職能轉(zhuǎn)換相協(xié)調(diào)。電力監(jiān)管體制的改革是政府行政體制改革的重要組成部分，既要兼顧當(dāng)前的現(xiàn)狀和現(xiàn)實(shí)可能性，更要著眼于建立新型的政府行政體制的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，具有相當(dāng)?shù)那罢靶院瓦B續(xù)性，幸免與今后政府行政體制改革發(fā)生矛盾甚至制造障礙。力爭(zhēng)形成“企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)，行業(yè)協(xié)會(huì)自律服務(wù)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法監(jiān)管”的新型政企關(guān)系。設(shè)立獨(dú)立于宏觀調(diào)控部門的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)行政監(jiān)分離，并將目前分散在各部門的電力監(jiān)管職能集中到電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)，政府行政審批制度的改革應(yīng)做為近期電力監(jiān)管改革的要緊內(nèi)容。三是電力監(jiān)管體制的改革應(yīng)以相關(guān)法律、法規(guī)的建設(shè)做保證。立法先行是他國(guó)電力監(jiān)管體制改革的差不多經(jīng)驗(yàn)之一。然而由于中國(guó)的相關(guān)法律、法規(guī)的立法工作十分龐大，且立法過(guò)程較長(zhǎng)，而現(xiàn)行監(jiān)管體制存在的突出問(wèn)題、電力改革的形勢(shì)、政府行政體制改革緊迫性等方面的要求，又不可能經(jīng)歷一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)刻再進(jìn)行電力監(jiān)管體制的改革，為解決這一矛盾，可先行采取行政法規(guī)而后立法的方式。監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其職能必須得到法律授權(quán)，才能形成透明、可預(yù)見、相互制衡的電力監(jiān)管新體制，才能做到依法監(jiān)管。也確實(shí)是講，立法先行的原則必須遵守。3．2電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置原則：獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)從電力管制機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況看，有二種可選模式：一是分布模式，以行政區(qū)劃建立電力監(jiān)管的組織體系，實(shí)行統(tǒng)一管制，雙重領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)治理。設(shè)立國(guó)家級(jí)和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）兩級(jí)行政治理的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)，分不由全國(guó)人大（或國(guó)務(wù)院）和地點(diǎn)人大（或地點(diǎn)政府）授權(quán)，并統(tǒng)一監(jiān)管原則和監(jiān)管方法。國(guó)家制定有關(guān)管制法律、法規(guī)或規(guī)章，地點(diǎn)政府可參照制定符合本地區(qū)實(shí)際的地點(diǎn)性法規(guī)或規(guī)章。實(shí)行中央和地點(diǎn)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，在處理重大監(jiān)管問(wèn)題時(shí)，堅(jiān)持地點(diǎn)服從中央。二是集中模式，國(guó)家設(shè)立全國(guó)統(tǒng)一的電力管制機(jī)構(gòu)，實(shí)行垂直治理，并按照全國(guó)各地電力市場(chǎng)監(jiān)管工作的實(shí)際需要，在區(qū)域和部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直接市）設(shè)立相應(yīng)的派出機(jī)構(gòu)和分支機(jī)構(gòu)。電力管制機(jī)構(gòu)同意全國(guó)人大（或國(guó)務(wù)院）的授權(quán)，依據(jù)國(guó)家制定的相關(guān)法律、法規(guī)或規(guī)章，對(duì)電力行業(yè)實(shí)行管制。鑒于中國(guó)自然資源稟賦和經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的地區(qū)非均衡性，為了有利于打破省間電力市場(chǎng)壁壘，排除地點(diǎn)愛護(hù)主義的干擾，在更大范圍內(nèi)優(yōu)化電力資源配置。建議采取集中模式，設(shè)立獨(dú)立的、全國(guó)統(tǒng)一的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)——“國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)”。該委員會(huì)直屬國(guó)務(wù)院，按國(guó)家授權(quán)行使電力監(jiān)管職能，對(duì)全國(guó)電力市場(chǎng)實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)管。電力監(jiān)管體系由國(guó)家、區(qū)域、部分?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）三級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)構(gòu)成。中央對(duì)地點(diǎn)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。區(qū)域電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)是國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)向電網(wǎng)公司和電力交易中心所在區(qū)域的派出機(jī)構(gòu)。省（直轄市、自治區(qū)）級(jí)機(jī)構(gòu)是在部分確有需要的省（市、區(qū)）派駐的分支機(jī)構(gòu)或辦事處。三級(jí)機(jī)構(gòu)各自的職能分工如下：國(guó)家級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)（國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)）的要緊職責(zé)是擬定全國(guó)性的監(jiān)管原則和監(jiān)管規(guī)則；制定電力許可證范本；監(jiān)管跨大區(qū)電力批發(fā)市場(chǎng)；監(jiān)管跨大區(qū)輸電業(yè)務(wù)；協(xié)調(diào)處理跨大區(qū)事項(xiàng)。區(qū)域級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的要緊職責(zé)是執(zhí)行全國(guó)統(tǒng)一的監(jiān)管原則和監(jiān)管規(guī)則，監(jiān)管大區(qū)內(nèi)電力批發(fā)市場(chǎng)，管制大區(qū)內(nèi)跨省輸電業(yè)務(wù)，協(xié)調(diào)處理大區(qū)內(nèi)跨省事項(xiàng)。對(duì)區(qū)域內(nèi)未設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)的?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）履行省內(nèi)的相關(guān)監(jiān)管職能。?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的要緊職責(zé)是執(zhí)行全國(guó)統(tǒng)一的監(jiān)管原則和監(jiān)管規(guī)則，監(jiān)管省內(nèi)電力零售市場(chǎng)，監(jiān)管省內(nèi)的輸配電業(yè)務(wù)。為保證電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和獨(dú)立性，國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)的負(fù)責(zé)人及其領(lǐng)導(dǎo)成員由國(guó)務(wù)院任命和治理，其他人員的任命和治理由監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員編制由政府核定。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員組成由政府公務(wù)員、電力、金融、財(cái)務(wù)、法律、經(jīng)濟(jì)等方面的專業(yè)人員構(gòu)成，面向社會(huì)公開招聘。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，從他國(guó)的具體做法看，有兩種不同的經(jīng)費(fèi)渠道，一是財(cái)政預(yù)算撥款；二是向被監(jiān)管的電力企業(yè)征收規(guī)費(fèi)?，F(xiàn)時(shí)期國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源應(yīng)以財(cái)政撥款為主，收費(fèi)為輔。但從長(zhǎng)期趨勢(shì)看，應(yīng)以收費(fèi)為主，這是增強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、提高其辦事效率的需要。3．3監(jiān)管職能原則：一是集中行使監(jiān)管職能；二是政策職能與監(jiān)管職能分離；三是放松對(duì)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管和社會(huì)性監(jiān)管。分離政府政策制定職能和政府監(jiān)管職能的差不多設(shè)想是，政府政策部門要緊負(fù)責(zé)：依照社會(huì)進(jìn)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的需要，制定電力行業(yè)的進(jìn)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，電力進(jìn)展戰(zhàn)略，環(huán)境愛護(hù)政策和標(biāo)準(zhǔn)等。電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的要緊職責(zé)是依據(jù)法律法規(guī)和政策規(guī)定，制定行業(yè)監(jiān)管的具體標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)則；落實(shí)電力產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)進(jìn)展規(guī)劃；具體負(fù)責(zé)電力事業(yè)的日常監(jiān)督治理和電力行政執(zhí)法。電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能要緊分為對(duì)電力企業(yè)壟斷行為的監(jiān)管和對(duì)電力市場(chǎng)交易行為的監(jiān)管兩大部分。監(jiān)管又分為經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管和社會(huì)性監(jiān)管兩大內(nèi)容，經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管的要緊內(nèi)容包括電價(jià)監(jiān)管、電力市場(chǎng)進(jìn)入監(jiān)管、電力商品質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管等；社會(huì)性監(jiān)管的要緊內(nèi)容包括電力生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境愛護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管以及清潔能源的進(jìn)展和效能的提高等。應(yīng)將目前分散在政府經(jīng)濟(jì)綜合部門的監(jiān)管職能集中，授權(quán)監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使。具體地講，國(guó)家應(yīng)將授權(quán)監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使如下職能：（1）貫徹落實(shí)國(guó)家有關(guān)電力工業(yè)的方針政策，對(duì)電力企業(yè)執(zhí)行國(guó)家電力法律、法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督治理。對(duì)國(guó)家的能源政策特不是新能源進(jìn)展政策的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。（2）制定監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，提出立法和政策建議。依照授權(quán)、相關(guān)法律、政策制定電力監(jiān)管實(shí)施細(xì)則，制定電力市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則（尤其是競(jìng)價(jià)原則和方法），建立監(jiān)管程序，向立法機(jī)關(guān)提出電力立法建議，向有關(guān)部門提出政策制定建議。（3）在電力工業(yè)的改革時(shí)期，按照國(guó)家對(duì)改革的統(tǒng)一部署，監(jiān)督電力企業(yè)實(shí)施改革，并對(duì)改革的措施、實(shí)效進(jìn)行評(píng)估，針對(duì)已出現(xiàn)或可能出現(xiàn)的問(wèn)題，提出進(jìn)一步改革或改進(jìn)的建議。（4）監(jiān)管電力市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出。建立電力許可證制度，規(guī)定市場(chǎng)準(zhǔn)入條件和審查程序，明確持證者具體的權(quán)利和義務(wù)，按照規(guī)定條件和程序分不核發(fā)發(fā)電、輸電、配售電（供電）許可證，并對(duì)持證者執(zhí)行許可證條款的情況進(jìn)行監(jiān)督；對(duì)持證者的退出進(jìn)行監(jiān)管。制定購(gòu)售電合同和供用電合同范本并監(jiān)督執(zhí)行。（5）維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)的市場(chǎng)秩序，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)。依法對(duì)市場(chǎng)交易行為、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)信息披露等進(jìn)行監(jiān)管；監(jiān)管電力企業(yè)的股權(quán)轉(zhuǎn)讓、重組和兼并等活動(dòng)；對(duì)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)程度和企業(yè)的壟斷地位做出評(píng)價(jià)；監(jiān)管市場(chǎng)成員之間相互串通、操縱市場(chǎng)價(jià)格的行為。（6）監(jiān)管電價(jià)和電力企業(yè)財(cái)務(wù)打算。對(duì)壟斷環(huán)節(jié)（輸配電）的電價(jià)實(shí)行政府定價(jià)，制定壟斷環(huán)節(jié)的電價(jià)監(jiān)管方式和電價(jià)水平；對(duì)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)（發(fā)電、售電）逐步實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)，并監(jiān)控其電價(jià)水平；對(duì)終端銷售電價(jià)出現(xiàn)的過(guò)快上漲，提出應(yīng)對(duì)措施。按財(cái)政部規(guī)定的原則制定電力企業(yè)會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督壟斷環(huán)節(jié)電力企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況和成本，并對(duì)成本的真實(shí)性做出評(píng)估。（7）對(duì)輸配電企業(yè)的電網(wǎng)公開接入實(shí)行監(jiān)管。強(qiáng)制性要求輸配電企業(yè)開放電網(wǎng)，要求輸配電企業(yè)必須向每個(gè)申請(qǐng)使用電網(wǎng)的用戶提供無(wú)卑視的、公平的服務(wù)，并對(duì)輸配電企業(yè)的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。（8）審批電力投資打算。制定電力投資打算審批標(biāo)準(zhǔn)和程序，審批電力投資打算，而審批的標(biāo)準(zhǔn)要緊是能否滿足社會(huì)性監(jiān)管的需要。（9）監(jiān)管電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)和電力交易中心。制定和落實(shí)電力調(diào)度的原則、程序，監(jiān)督電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)的行為是否公開、公平、公正；監(jiān)管電力交易中心，對(duì)電力交易中心公布信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、時(shí)效性、完整性進(jìn)行監(jiān)督；負(fù)責(zé)電力市場(chǎng)的統(tǒng)計(jì)與信息資源治理。（10）組織研究和預(yù)測(cè)電力供需進(jìn)展趨勢(shì)。依照所掌握的市場(chǎng)信息和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的情況，研究和預(yù)測(cè)電力供需狀況和結(jié)構(gòu)變化的趨勢(shì)，供有關(guān)部門制定電力進(jìn)展打算時(shí)參考。（11）公布強(qiáng)制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督執(zhí)行。組織制定有關(guān)電網(wǎng)、電廠安全穩(wěn)定運(yùn)行的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督實(shí)施；明確電力企業(yè)的具體服務(wù)義務(wù)，建立最低服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督執(zhí)行。（12）協(xié)調(diào)和處理市場(chǎng)糾紛。制定市場(chǎng)糾紛解決程序，受理市場(chǎng)成員之間的爭(zhēng)議糾紛，并進(jìn)行協(xié)調(diào)和處理。（13）對(duì)市場(chǎng)違法違規(guī)行為進(jìn)行查處。依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章和市場(chǎng)規(guī)則，對(duì)企業(yè)串謀、操縱價(jià)格、價(jià)格卑視等各種市場(chǎng)違法違規(guī)行為進(jìn)行調(diào)查、聽證和處罰。3．4對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管問(wèn)題做法：一是政監(jiān)分離；二是法律授權(quán)，依法監(jiān)管；三是公開透明，群眾監(jiān)督。關(guān)于政監(jiān)分離的問(wèn)題，前面多有論述，不再重復(fù)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立及其所有監(jiān)管行為必須以法律為依據(jù)，同時(shí)，電力監(jiān)管體制改革也必須依法行事。這是約束監(jiān)管者行為的最差不多的方式。為此，應(yīng)本著統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施的原則加快中國(guó)電力法律體系的建立和完善。最終形成以修改和完善后的《電力法》為核心內(nèi)容，以《電力市場(chǎng)監(jiān)管條例》、《電力市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)條例》、《電價(jià)治理?xiàng)l例》、《電網(wǎng)調(diào)度治理?xiàng)l例》、《電力許可證治理方法》、《電廠競(jìng)價(jià)上網(wǎng)售電方法》等為要緊內(nèi)容的電力法律體系。真正形成監(jiān)管機(jī)構(gòu)法律授權(quán)，監(jiān)管職能依法履行的局面。監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管程序、監(jiān)管決策的公開透明，同意公眾的監(jiān)督是解決對(duì)監(jiān)管者實(shí)施監(jiān)管的有效方式之一。為此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)有責(zé)任將國(guó)家有關(guān)的法律、法規(guī)、政策、監(jiān)管程序、監(jiān)管決策等公布于眾，廣為宣傳。并在監(jiān)管中貫徹公眾參與原則。例如，進(jìn)行聽證會(huì)；建立咨詢委員會(huì)，邀請(qǐng)被監(jiān)管企業(yè)、用戶代表、專家學(xué)者參與、協(xié)商。另外制定有關(guān)電力行政復(fù)議和行政爭(zhēng)議處理方法。

第二章電價(jià)改革建議1、前言電力工業(yè)是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，電力是一種關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的專門商品，電價(jià)是這種專門商品價(jià)值的體現(xiàn)。依照國(guó)家的總體安排，有關(guān)省市電力工業(yè)“網(wǎng)廠分開，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的試點(diǎn)工作差不多全面展開，我國(guó)電力工業(yè)進(jìn)一步深化體制改革的進(jìn)程正在加緊實(shí)施。在整個(gè)電力體制改革中，電價(jià)牽動(dòng)著電力生產(chǎn)和消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)，改革和健全合理的電價(jià)形成機(jī)制是電力改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由美國(guó)能源基金會(huì)資助的本項(xiàng)研究，將結(jié)合中國(guó)電力工業(yè)改革的總體方向及“網(wǎng)廠分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的市場(chǎng)化改革實(shí)踐，在學(xué)習(xí)和總結(jié)世界各電力工業(yè)市場(chǎng)化改革先進(jìn)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，提出適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的電價(jià)形成機(jī)制，為國(guó)家實(shí)施下一步電力體制改革和中國(guó)電力工業(yè)可持續(xù)進(jìn)展提供決策參考。2、電