中國(guó)行政史壹中央政府的行政體制貳叁肆抗戰(zhàn)前南京國(guó)民政府的行政管理地方政府的行政體制行政運(yùn)行與行政監(jiān)督行政官員的管理一、中央政府的行政體制南京國(guó)民政府整個(gè)中央政府包括國(guó)民政府、五院級(jí)五院所屬各部三個(gè)層級(jí)。(一)國(guó)民政府內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)1、國(guó)民政府主席的地位及其職權(quán)的變化：國(guó)民政府主席既是政府首腦，又是國(guó)家元首，在訓(xùn)政初期，擁有較大的權(quán)力。由國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)選任，對(duì)外代表國(guó)民政府，主持國(guó)民政府委員會(huì)會(huì)議，兼任陸?？哲娍偹玖睿袡?quán)簽署公布法規(guī)、發(fā)布命令，提請(qǐng)任免五院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、陸海空軍副司令及各部、會(huì)長(zhǎng)官。1931年，蔣介石辭去國(guó)民政府主席職務(wù)，由林森接任。國(guó)民黨四屆一中全會(huì)修訂《國(guó)民政府組織法》，大大地削減了主席的權(quán)力，使之成了虛位元首，不再成為政爭(zhēng)目標(biāo)。2、國(guó)民政府委員會(huì)是一種合議制的機(jī)構(gòu)，國(guó)務(wù)會(huì)議—國(guó)民政府會(huì)議—國(guó)民政府委員會(huì)。國(guó)民政府內(nèi)部直屬機(jī)構(gòu)：秘書處、副官處、參事處。1928年后改設(shè)文官、參事、主任三處。（二）五院及其所屬機(jī)構(gòu)五院各自的性質(zhì)及其機(jī)構(gòu)設(shè)置：1、行政院：1928年10月設(shè)立，國(guó)民政府最高行政機(jī)關(guān)。下設(shè)九部（內(nèi)政、外交、軍政、海軍、財(cái)政、實(shí)業(yè)、教育、交通、鐵道）、兩個(gè)委員會(huì)（蒙藏、僑務(wù)）、一署（衛(wèi)生）。2、立法院：1928年12月設(shè)立，最高立法機(jī)關(guān)；3、司法院：1928年11月設(shè)立，最高司法機(jī)關(guān)；4、考試院：1930年1月設(shè)立，最高考試機(jī)關(guān)；5、監(jiān)察院：1931年2月設(shè)立，最高監(jiān)察機(jī)關(guān)。南京國(guó)民政府的五院制與孫中山構(gòu)想的五院制的區(qū)別：孫中山是主張憲政開始后才實(shí)行五院制的，前提是經(jīng)過(guò)訓(xùn)政后，人民已學(xué)會(huì)掌握四種政權(quán)，政府依人民意志執(zhí)行五種治權(quán)，其目的是為了“還政于民”。而南京國(guó)民政府的五院制提前到訓(xùn)政時(shí)期實(shí)行，而且將人民的四種政權(quán)付托給國(guó)民黨，并由國(guó)民黨中央指揮，監(jiān)督政府行使五種治權(quán)，其實(shí)質(zhì)是利用訓(xùn)政以剝奪人民的權(quán)力，實(shí)行國(guó)民黨一黨專政。（三）五院以外國(guó)民政府直轄機(jī)關(guān)軍事委員會(huì)：設(shè)于1925年，是國(guó)民政府的最高軍事機(jī)關(guān)，由國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)政治委員選任委員長(zhǎng)1人，委員若干名，委員長(zhǎng)由蔣介石擔(dān)任。軍亊委員會(huì)地位十分重要，實(shí)際上軍亊委員會(huì)委員長(zhǎng)同時(shí)居于黨政領(lǐng)袖地位，蔣介石正是利用軍亊委員會(huì)委員長(zhǎng)的職權(quán)左右朝政，控制南京國(guó)民政府的黨政大權(quán)。五院以外國(guó)民政府的直轄機(jī)關(guān)：建設(shè)委員會(huì)、全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、中央研究院、外交委員會(huì)、財(cái)政委員會(huì)、購(gòu)料委員會(huì)、賑務(wù)處、太湖水利工程處、督辦廣東治河亊務(wù)處等。（四）國(guó)民黨中政會(huì)與國(guó)民政府的關(guān)系國(guó)民黨控制行政活動(dòng)的重要步驟：1、頒布《訓(xùn)政綱領(lǐng)》。從法律上確立國(guó)民黨一黨專政的政治體制；2、提高國(guó)民黨中央政治會(huì)議（中政會(huì)）的地位。1924年成立，是全國(guó)實(shí)行訓(xùn)政之最高指導(dǎo)機(jī)關(guān)。中政會(huì)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制：委員合議制，后改為主席制，名稱恢復(fù)為中央政治委員會(huì)，汪精衛(wèi)、蔣介石擔(dān)任主席、副主席，職權(quán)擴(kuò)大。中政會(huì)是國(guó)民黨一黨專政的工具。國(guó)民黨中政會(huì)與國(guó)民政府的關(guān)系：中政會(huì)處于國(guó)民黨和政府之間，隸屬于國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)，對(duì)國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)負(fù)責(zé)，但不處理黨務(wù)，不屬于黨務(wù)機(jī)關(guān)，中政會(huì)系國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)為實(shí)行訓(xùn)政，領(lǐng)導(dǎo)政府而設(shè)，但不屬于政府系統(tǒng)，不直接發(fā)布命令和處理政務(wù)，國(guó)民政府在實(shí)施訓(xùn)政計(jì)劃和方案上對(duì)中政會(huì)負(fù)責(zé)，但在法理上仍為最高國(guó)家機(jī)關(guān)，并非中政會(huì)的下屬機(jī)關(guān)。二、地方政府的行政體制（一）省政府對(duì)省級(jí)行政區(qū)的初步調(diào)整：首先，改直隸省為河北省，改北京市為北平市，改奉天省為遼寧省，將熱、察、綏、康等改為省。其次，設(shè)立特別行政區(qū)和特別市，直屬行政院。南京國(guó)民政府省級(jí)行政單位的種類和數(shù)目：全國(guó)有28個(gè)省，6個(gè)特別市（南京、上海、北平、天津、青島、西安）、2個(gè)特別行政區(qū)（東省、威海衛(wèi)）、2個(gè)民族地方政府（蒙古、西藏）共38個(gè)省級(jí)行政單位。省政府下設(shè)秘書、保安二處，及四廳，各廳、處有其獨(dú)立組織和預(yù)算，是獨(dú)立于省縣之間的中間層次。（二）行政督察專員公署：是省政府的派出機(jī)關(guān)，是適應(yīng)國(guó)民黨部署反共內(nèi)戰(zhàn)的需要而設(shè)立的。1936年，公布了相關(guān)條例，劃定行政督察區(qū)，行署內(nèi)設(shè)秘書室及四科，儼然是一級(jí)地方行政機(jī)構(gòu)。作用：專員制度在溝通省縣之間聯(lián)系，整頓吏治、綏靖地方及提高地方行政效率起到了一定的作用，但另一方面，它卻配合了國(guó)民黨反動(dòng)派對(duì)紅軍和革命根據(jù)地的反革命“圍剿”，起到阻礙紅軍和革命根據(jù)地的發(fā)展的作用。（三）市政府市的種類和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)：種類：中央直轄市（直隸于行政院）和省轄市（直屬于省政府）。標(biāo)準(zhǔn)：凡首都，人口在100萬(wàn)以上，政治、經(jīng)濟(jì)上有特殊情形的，設(shè)中央直轄市，具有后兩項(xiàng)之一而為省政府所在地者，仍為省轄市；人口在30萬(wàn)以上或在20萬(wàn)以上而每年稅收總收入占總收入二分一以上的為省轄市。市政府設(shè)市長(zhǎng)一人，由市長(zhǎng)、參事、局長(zhǎng)或科長(zhǎng)組成市政會(huì)議，為市政府交換意見及審議計(jì)劃的重要場(chǎng)所，一切應(yīng)興應(yīng)革事項(xiàng)均由市政會(huì)議通過(guò)。（四）縣政府縣為南京國(guó)民政府初級(jí)行政區(qū)域。縣設(shè)縣政府，在省政府指揮和監(jiān)督下，處理全縣政務(wù),監(jiān)督地方自治事務(wù)，依法發(fā)布縣令，制定單行規(guī)則。縣政府設(shè)縣長(zhǎng)一人，任期3年，成績(jī)優(yōu)良者可以連任。（五）市、縣以下自治組織市以下的地方自治組織的層級(jí)和名稱：區(qū)、坊、閭、鄰。以五戶為鄰，五鄰為閭，二十閭為坊，十坊為區(qū)。區(qū)為市以下自治組織，設(shè)區(qū)民大會(huì)（最高權(quán)力機(jī)構(gòu)）、區(qū)公所（行政機(jī)關(guān)）、區(qū)民代表大會(huì)（立法機(jī)關(guān)）及監(jiān)督委員等?？h以下的地方自治組織的層級(jí)和名稱：區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、閭、鄰。三、行政運(yùn)行與行政監(jiān)督（一）國(guó)民黨中政會(huì)的決策和國(guó)民政府的決策南京國(guó)民政府行政決策的中樞機(jī)構(gòu)：中政會(huì)。1、中政會(huì)的決策形式、程序和特點(diǎn)：以會(huì)議的形式進(jìn)行。會(huì)議主要有常會(huì)和臨時(shí)會(huì)（特別會(huì)）兩種。常會(huì)規(guī)定每周或兩周舉行一次，以主席或副主席為會(huì)議主席，會(huì)前由各專門委員會(huì)提出議案，開會(huì)時(shí)就各專門委員會(huì)所提出的議案及中央執(zhí)行委員會(huì)交議的亊項(xiàng)進(jìn)行討論，討論的結(jié)果以決議的形式做出，然后交國(guó)民政府執(zhí)行。國(guó)民政府內(nèi)部的決策一般由國(guó)民政府委員會(huì)作出，主要討論、決議、公布法律和解決院與院之間不能解決的事項(xiàng)。采取合議制，經(jīng)到會(huì)委員多數(shù)同意才能作出決議。自改為國(guó)民政府會(huì)議后，合議制遭到破壞，其職權(quán)也大大縮小，僅留下決議院與院之間不能解決亊項(xiàng)之權(quán)，國(guó)民政府主席和委員也不須以會(huì)議方式?jīng)Q定國(guó)家大亊。立法院在決策中的實(shí)際地位：立法院名義上是國(guó)民黨最高的立法機(jī)關(guān)，形式上有議決法律、預(yù)算、大赦、宣戰(zhàn)、媾和及其他國(guó)際問(wèn)題的權(quán)力,但是，由于立法院所議法案，亊先多由國(guó)民黨中政會(huì)和行政院等機(jī)關(guān)提出?？梢?，立法院并不是國(guó)民政府真正的立法機(jī)關(guān)或決策機(jī)關(guān)，而是在國(guó)民黨中政會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，審議法律、草擬法律條文、整理法規(guī)的工作機(jī)構(gòu)，是履行立法手續(xù)的辦亊機(jī)構(gòu).（二）行政執(zhí)行的重要措施公文類別：令、訓(xùn)令、指令、布告、委任狀、呈、咨、公函、批等九種。南京國(guó)民政府為加強(qiáng)國(guó)民黨一黨專政，在執(zhí)行方面采取的重要措施：1、改委員合議制為首長(zhǎng)集權(quán)制；2、改良公文處理，簡(jiǎn)化施政程序；改良公文處理的具體措施：（1）實(shí)行會(huì)簽制度。各部會(huì)所用的咨文，除有繁復(fù)意見須絕對(duì)用咨文說(shuō)明外，一律用會(huì)簽薄代替。（2）公文加用標(biāo)點(diǎn)和分段，采用語(yǔ)體文；（3）推行公文檢查制度。速件檢查每星期檢查一次，總檢查每?jī)尚瞧谂e行一次。3、推行省府合署辦公制度。省府合署辦公制度：為了提高省政府的行政效率和和節(jié)省經(jīng)費(fèi)，糾正省政府各廳處亊權(quán)的分散、各自為政的弊病，1934年內(nèi)政部提出合署辦公制度，省政府秘書、保安事處及民政、財(cái)政、教育、建設(shè)等廳一律并于省政府公署內(nèi)辦公，并重新劃分職權(quán)，重組經(jīng)費(fèi)。但這一制度實(shí)行的結(jié)果并不理想：行政效率不見提高,機(jī)構(gòu)反而更加混亂，職責(zé)更為不清，手續(xù)更加繁復(fù)，指揮更加不靈。（三）行政監(jiān)督的發(fā)展趨勢(shì)南京國(guó)民政府行政監(jiān)督的發(fā)展趨勢(shì)：1、取消了人民的監(jiān)督；孫中山的五院是以人民監(jiān)督為內(nèi)容的2、加強(qiáng)國(guó)民黨的監(jiān)督；中政會(huì)、中央執(zhí)行委員會(huì)3、擴(kuò)大了監(jiān)察院的監(jiān)督范圍。監(jiān)察院行政監(jiān)督的三個(gè)系統(tǒng)：（1）監(jiān)察院本部：負(fù)責(zé)對(duì)中央政府的監(jiān)察亊宜；（2）派遣監(jiān)察使：分赴各監(jiān)察區(qū)，進(jìn)行巡回視察；（3）審計(jì)監(jiān)督：監(jiān)察院設(shè)審計(jì)部，掌理審計(jì)亊宜，監(jiān)督國(guó)民政府所屬全國(guó)各地機(jī)關(guān)預(yù)算、計(jì)算、收支及稽查財(cái)政上的不法行為。監(jiān)察院行政監(jiān)督的局限和矛盾：1、《彈劾法》中所指的公務(wù)員包括中央到地方政府的大小官吏，人數(shù)在百萬(wàn)以上，而監(jiān)察委員最多不過(guò)49人,很難做到查無(wú)遺漏。2、監(jiān)察委員雖有法律保障，遇亊可以直言無(wú)忌，但如案涉有力者時(shí)，當(dāng)局每因避免牽動(dòng)政局，遲遲不予懲戒或放棄懲戒。3、中政會(huì)對(duì)政務(wù)官的懲戒有最后決定權(quán)，這就等于說(shuō)監(jiān)察院對(duì)政務(wù)官?zèng)]有懲戒權(quán)。四、行政官員的管理（一）行政官員的類別按資歷和所司職務(wù)：特任、簡(jiǎn)任、薦任、委任四種；級(jí)別：特任一級(jí)，簡(jiǎn)任八級(jí)，薦任十二級(jí)，委任十六級(jí)，共三十七級(jí)。按官員職務(wù)性質(zhì)和任用方式：政務(wù)官、亊務(wù)官兩種。（二）行政官員的選拔和任用1、選任資格特任官由國(guó)民黨中政會(huì)選任；簡(jiǎn)任、薦任、委任均需具備一定的任職資格。2、考試制度

公務(wù)員考試的種類：分高等、普通、特種三類。3、分發(fā)與任用銓敘分機(jī)關(guān)報(bào)到（三）行政官員的紀(jì)律和待遇各類行政官員的紀(jì)律：1、按期到任；2、奉公守法；3、忠勤服務(wù)；4、保守秘密；5、職務(wù)專一；6、敦品遠(yuǎn)嫌。行政官員的經(jīng)濟(jì)待遇依職位而定，其中主要有俸給、公費(fèi)及恤金三種形式。（四）行政官員的考核和獎(jiǎng)懲1935年公布《公務(wù)員考績(jī)法》。公務(wù)員的考核形式和內(nèi)容：考核分年考和總考。