基于生命周期工程的政府債務(wù)項目風(fēng)險管理研究文章結(jié)構(gòu)一、引言及問題提出二、政府債務(wù)項目的生命周期三、政府債務(wù)項目管理存在的主要問題四、完善政府債務(wù)項目的生命周期管理策略五、對策建議摘

要針對當(dāng)前我國政府債務(wù)項目管理存在的主要問題，本文從項目生命周期管理視閾分別從項目規(guī)劃、項目啟動、項目實施、項目終結(jié)四個過程維度，分析當(dāng)前政府債務(wù)管理體系存在的問題，提出創(chuàng)新性、制度性、建設(shè)性的債務(wù)項目管理體系及相關(guān)對策建議。進(jìn)一步豐富了政府債務(wù)管控與治理領(lǐng)域研究的內(nèi)涵，對規(guī)范政府債務(wù)項目的制度性管理，做好項目建設(shè)過程中的風(fēng)險防范及其可能產(chǎn)生的金融風(fēng)險，提高政府債務(wù)管理成效，推進(jìn)反腐倡廉治理具有一定的實踐意義和參考價值。一、引言及問題提出地方政府債務(wù)包括顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。地方政府債務(wù)對當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟建設(shè)發(fā)展發(fā)揮著重要作用，同時也存在部分項目由于地方政府管理不夠規(guī)范、管理理念落后、法律意識不強、項目資金不到位等原因，造成損失浪費、效益低下，甚至項目失敗等風(fēng)險問題，這不但無法實現(xiàn)地方政府債務(wù)使用的預(yù)期效益和經(jīng)濟目標(biāo)，往往還給地方政府新添了債務(wù)負(fù)擔(dān)，且對政府形象造成不良影響。地方政府債務(wù)風(fēng)險是指該級政府由于承擔(dān)超額能力債務(wù)，導(dǎo)致政府財政無法正常運轉(zhuǎn)，產(chǎn)生不能按期還本付息的可能性及其相應(yīng)后果。地方政府債務(wù)風(fēng)險主要體現(xiàn)在規(guī)模風(fēng)險、結(jié)構(gòu)風(fēng)險、效率風(fēng)險和外在風(fēng)險幾個方面。究其主要原因，一是債務(wù)規(guī)模超過了地方經(jīng)濟和財政可能承受的實力，反映的是規(guī)模大、結(jié)構(gòu)差帶來的“不合理”規(guī)劃風(fēng)險問題；二是舉債項目管理不到位或者某些管理環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題，因而新增了財政負(fù)擔(dān)，反映的是潛在的、隱性的“不合規(guī)”實施帶來的風(fēng)險問題；三是債務(wù)項目不能達(dá)成預(yù)期的、基本的經(jīng)濟效益，從而導(dǎo)致政府債務(wù)的拖欠，反映的是效率配置“不合標(biāo)”結(jié)果帶來的風(fēng)險問題。黨的十九大報告指出，要健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，地方政府建設(shè)投資需求加大，財政支出日益增加。部分地方政府有時憑借“城市經(jīng)營”的沖動，來實施“土地財政”投資；同時，圍繞GDP、財政收入、FDI等政績指標(biāo)評價等激勵，對地方政府投資沖動易產(chǎn)生惡性競爭的傳導(dǎo)，少數(shù)地方官員追求晉升的行為，演化為地方政府間激烈的經(jīng)濟競爭。同時，地方官員調(diào)整變動快，也易導(dǎo)致“新官上任三把火”“跑馬圈地”式的擴張等地方政府投資現(xiàn)象產(chǎn)生。為彌補資金缺口，部分地方政府通過舉借債務(wù)籌集資金，繼而形成大量政府債務(wù)。同時，地方債務(wù)管理問題也伴隨債務(wù)規(guī)模的增大日益凸顯，無疑又增加了地方政府的管理壓力，成為當(dāng)前政府治理的一大隱患。特別是近年來，我國地方政府因繁重的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)和社會治理的壓力，融資活動增多，其中一些不規(guī)范的融資行為超過了財政承受能力，致使地方性債務(wù)總量呈現(xiàn)持續(xù)擴大趨勢。甚至個別地方正常運轉(zhuǎn)要靠舉債維持。2021年初，我國地方政府債務(wù)率已達(dá)93.6%，接近警戒線。據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）預(yù)測，2021年和2022年中國地方政府隱性債務(wù)將達(dá)到61.4萬億元和71.3萬億元，占當(dāng)年GDP的比重分別將上升到54.4%和59.4%。另據(jù)國家財政部公布的數(shù)據(jù)，全國地方政府債務(wù)2021年末的余額達(dá)到了30.47萬億元。所有這些，值得引起我們高度重視。因此，在抓好經(jīng)濟發(fā)展的同時，如何防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險，加強薄弱環(huán)節(jié)監(jiān)管制度建設(shè)，是當(dāng)前我國經(jīng)濟建設(shè)過程中必須正確認(rèn)識和妥善處理好的重要問題。政府審計工作，是貫徹國家治理方略和實施懲治腐敗強有力的重要抓手，“十四五”期間必須進(jìn)一步化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，充分發(fā)揮審計的監(jiān)督作用。本文以省級政府為中心研究視閾，所述的政府債務(wù)一般指承上啟下且為核心的省級地方政府債務(wù)。地方政府債務(wù)是國家債務(wù)（主權(quán)債務(wù)）分流和實施的主平臺、主渠道，并且大多應(yīng)用于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市民生工程領(lǐng)域，廣泛分布在其中的一個個具體項目工程之中。因此，宏觀層面上的債務(wù)風(fēng)險及其可能累積引發(fā)的金融風(fēng)險，首先體現(xiàn)并累積在每個債務(wù)項目的財務(wù)風(fēng)險之中。換言之，項目財務(wù)風(fēng)險的累積是導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險直至金融風(fēng)險產(chǎn)生的細(xì)胞性、基礎(chǔ)性原因。從理論和實踐出發(fā)，如果我們能把每一個債務(wù)項目風(fēng)險從數(shù)量、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、配置、期限、效率、效益，到債務(wù)項目的規(guī)劃、啟動、實施及其結(jié)算終結(jié)等各環(huán)節(jié)從財務(wù)、會計、審計的角度嚴(yán)格把控，那么債務(wù)項目風(fēng)險產(chǎn)生的可能性就大大降低。因而，歸結(jié)落地到一定時期一定地域的政府債務(wù)及其項目風(fēng)險就越小，債務(wù)項目就能夠得到計劃的、預(yù)期的、前置的有效控制，從而使得地方政府債務(wù)（省市縣）直至區(qū)域性、全國性的債務(wù)風(fēng)險、金融風(fēng)險得到有效把關(guān)和控制。鑒于此，本文另辟蹊徑，從建立政府債務(wù)項目進(jìn)行生命周期這一制度性、周期性管理新舉措入手，提出基于項目生命周期的政府債務(wù)項目管理體系，分別從項目規(guī)劃、項目啟動、項目實施、項目終結(jié)四個過程維度，分析當(dāng)前地方政府債務(wù)項目存在的主要問題，以債務(wù)項目（工程）風(fēng)險管理視角來分析和考察對當(dāng)前政府債務(wù)的管理，研究提出我國新型政府債務(wù)項目管控體系和創(chuàng)新政府債務(wù)管理的策略建議，期望建立一條行之有效的制度化、規(guī)范化、程序化的政府債務(wù)風(fēng)險管控體制模式，可在一定程度上豐富政府債務(wù)管控與治理領(lǐng)域研究內(nèi)涵，也對我國社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展起到積極啟示作用。

二、政府債務(wù)項目的生命周期政府債務(wù)項目的生命周期主要分為四個時期。（一）項目規(guī)劃期在項目規(guī)劃上，國家發(fā)改委按照國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、外債管理及外國政府貸款使用原則和要求，編制備選項目規(guī)劃，經(jīng)征求發(fā)改委有關(guān)司局和財政部意見后，每年按季度向省級發(fā)改委下達(dá)政府債務(wù)備選項目規(guī)劃。省級發(fā)改委結(jié)合國家發(fā)改委每季度下達(dá)的貸款項目規(guī)劃和省級經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，制定省級外貸項目規(guī)劃并向下級發(fā)改委和各行業(yè)主管部門征集備選項目。由此，下級地方政府和各級主管部門根據(jù)本地區(qū)和部門情況規(guī)劃項目。（二）項目啟動期項目申請單位組織開展項目的立項、論證、申請、評審等工作。在立項論證成熟后寫出可行性報告，向省級發(fā)改委提出申請。發(fā)改委會同財政廳對本級申請項目進(jìn)行篩選，并將篩選合格項目由省級發(fā)改委報送國家發(fā)改委。經(jīng)國家發(fā)改委、財政部等組成的評審小組評審?fù)ㄟ^的項目列入財政部國家外貸項目規(guī)劃，由財政部代表國家與國外貸款機構(gòu)對納入規(guī)劃的政府債務(wù)項目進(jìn)行談判，并接受國外專家組的評審。在經(jīng)過國外專家組對項目評審?fù)ㄟ^后，財政部與國外貸款機構(gòu)簽署協(xié)議，確定最終外貸項目和貸款資金，并負(fù)責(zé)組織國內(nèi)有關(guān)項目單位與轉(zhuǎn)貸銀行和國內(nèi)銀行簽署轉(zhuǎn)貸協(xié)議，確立貸款償還人。根據(jù)償還對象的不同，分為中央統(tǒng)借統(tǒng)還、省級財政償還或擔(dān)保、企業(yè)自行償還三種。（三）項目實施期由項目主管部門召集進(jìn)行項目的實施，包括：項目協(xié)調(diào)、項目預(yù)算、進(jìn)度控制、階段評審、計劃修訂、終止決策等具體過程的運行實施。貸款資金采取提款報賬制，采取提前撥付周轉(zhuǎn)金、墊付等方式用于項目建設(shè)。建設(shè)單位或用周轉(zhuǎn)金施工，待一定階段或時間后，統(tǒng)一項目票據(jù)，向國外貸款組織制定的轉(zhuǎn)貸銀行進(jìn)行提款報賬，取得貸款資金。（四）項目終結(jié)期償還貸款。按照不同項目的外債用途及其償還對象區(qū)分為：中央統(tǒng)借統(tǒng)還的，由國家償還貸款；省級政府負(fù)責(zé)擔(dān)保償還的，由省財政負(fù)責(zé)償還；企業(yè)自主的，由企業(yè)在規(guī)定期限內(nèi)負(fù)責(zé)自主償還。政府債務(wù)項目管理流程見圖1：圖1

政府債務(wù)項目管理流程圖示

三、政府債務(wù)項目管理存在的主要問題政府債務(wù)項目管理存在的問題主要有四個方面。（一）項目規(guī)劃期—權(quán)責(zé)利不夠協(xié)同統(tǒng)一我國政府債務(wù)的多頭管理由來已久，這勢必造成政府債務(wù)管理項目確立程序多、耗時長、進(jìn)度慢等問題。國家出臺的關(guān)于政府債務(wù)至關(guān)重要的兩部基礎(chǔ)性法規(guī)：一是2003年國家發(fā)改委頒布的《外債管理暫行辦法》（28號令）；二是2006年財政部出臺的《國際金融組織和外國政府貸款援款管理辦法》（38號令），都強調(diào)各自對政府債務(wù)實行“全口徑”“全過程”管理，而且兩個辦法在內(nèi)容和職責(zé)權(quán)限上存在著重復(fù)交叉之處。同時，在現(xiàn)實工作中也存在同樣的問題，計劃、財政、外匯、項目主管部門及項目執(zhí)行單位之間由于部門業(yè)務(wù)差異、信息溝通不暢、資源不能共享，各部門之間缺乏正規(guī)有效的溝通協(xié)作，存在項目管理與債務(wù)管理及借、用、還各環(huán)節(jié)相脫節(jié)的拖沓、扯皮等現(xiàn)象，使得相應(yīng)的“責(zé)、權(quán)、利”產(chǎn)生脫節(jié)。在現(xiàn)實中，發(fā)改委依然對政府債務(wù)的管理從規(guī)劃到設(shè)計、再到實施起著主要作用和指導(dǎo)作用；財政部門作為掌管外債資金發(fā)放、使用、償還的“實權(quán)”部門，在資金的發(fā)放和使用上對項目單位有著一定的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、掌控權(quán)；主管部門對項目具體實施建設(shè)有著一定的話語權(quán)、使用權(quán)。盡管政府債務(wù)一直試圖形成“統(tǒng)一規(guī)劃、歸口管理、窗口對外、債務(wù)登記”的外債管理體制，但部門之間依然是各管一段、各抓一塊、各自為政，管理職權(quán)分散，造成業(yè)務(wù)交叉、責(zé)任缺位、程序繁多、耗時過長、成本浪費，沒有形成有效統(tǒng)一的管理。這樣，不僅容易造成一些隱性債務(wù)被遺漏，形成債務(wù)隱患，也影響到政府債務(wù)的有效管理及其良性發(fā)展。此外，項目預(yù)算管理缺失，項目應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)與效果，多以定性描述，定量性指標(biāo)少且粗放。同時，針對項目風(fēng)險評估、項目資金機會成本分析也缺乏。（二）項目啟動期—項目論證不夠科學(xué)合理首先，主管領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力缺乏必要的制度性、前置性約束，以致對項目的可批性考慮多、可行性考慮少，使得項目未能嚴(yán)格按照制度進(jìn)入規(guī)范流程，做出科學(xué)化、程序化的論證。

其次，項目的選擇有時成為各部門博弈的結(jié)果。對于一個項目的選擇，各部門都是從自身部門出發(fā)來考慮，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃與長遠(yuǎn)意識。比如，省發(fā)改委只是根據(jù)全省經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃立項，欠考慮財政資金的籌集和地方的實際需要；財政部門對項目選擇的立足點，主要是依據(jù)項目開展后項目單位和當(dāng)?shù)卣芊裼胸斄€款問題；地方政府考慮的是引進(jìn)資金，欠考慮還貸和具體省情的問題。這樣，由于各單位缺乏系統(tǒng)性的溝通協(xié)同，往往僅是立足于各自工作角度來進(jìn)行項目選擇，其項目的決策過程就容易導(dǎo)致被過多的部門博弈所影響。

最后，立項過程的專業(yè)性、深細(xì)度不夠。部分項目在缺乏科學(xué)論證的情況下倉促上馬，根基不穩(wěn)。項目立項未能組織專業(yè)隊伍進(jìn)行考察，未能形成集中環(huán)境生態(tài)、社會科學(xué)、工程技術(shù)、財務(wù)管理、金融風(fēng)險等專家組成的考察小組專門針對每一個外債項目有針對性地進(jìn)行科學(xué)、深入的論證，使得項目論證缺乏事實依據(jù)和科學(xué)預(yù)見。（三）項目實施期—內(nèi)控制度不夠嚴(yán)密合規(guī)項目基層單位有的根據(jù)國外貸款的規(guī)定建立了相應(yīng)的制度，有的沒有建立相應(yīng)制度或有制度也未照章執(zhí)行，有時內(nèi)控管理上存在漏洞。諸如，個別單位財務(wù)會計核算不合規(guī)，甚至做假賬；引進(jìn)設(shè)備質(zhì)量不過關(guān)、不能用；前期論證走形式，導(dǎo)致實施時無章可循等違規(guī)行為。此外，外債項目只是屬于監(jiān)管單位監(jiān)管工作的一部分，由于項目多、時間緊等原因，檢查容易流于形式。由于項目內(nèi)部控制不足，項目審計監(jiān)督力量不強或流于形式，導(dǎo)致項目管控存在資金到賬不足、資金挪用、項目經(jīng)費實施與評估不符等脫節(jié)問題。此外，政府債務(wù)項目對貨幣錯配風(fēng)險也缺乏管控能力。

基層項目辦與上級項目辦的線條層面上，工作人員不固定，臨時兼職兼管得多。部分行業(yè)主管部門在項目被確立為外貸項目并簽署協(xié)議后，就組織項目辦負(fù)責(zé)項目的具體實施，除了省級發(fā)改委、財政廳、交通廳下面常設(shè)有外貸項目中心負(fù)責(zé)項目具體執(zhí)行和管理外，多數(shù)地方項目辦，往往是臨時性搭建或掛靠，項目辦的工作人員也常常從其他單位抽調(diào)，以致人力資源不足。（四）項目終結(jié)期—主體責(zé)任不夠明晰清楚首先，政府債務(wù)項目以公益性和基礎(chǔ)性建設(shè)為主，其項目本身的經(jīng)濟效益較差、周期較長、回報率較低。由于部分建成項目效益差和社會發(fā)展類項目自身無還貸能力等原因，多數(shù)項目沒有還貸能力，增加了財政償債負(fù)擔(dān)。由于項目前期論證有缺陷或問題，導(dǎo)致有的項目建成后產(chǎn)品無銷路，無法投入正常生產(chǎn)。特別是貧困地區(qū)，社會發(fā)展類項目所占比例更高，但此類型項目屬于非盈利性，自身不具備還貸能力，到期的債務(wù)主要由各級財政償還或墊付，成為財政負(fù)擔(dān)。其次，貧困地區(qū)本身財力不足，缺乏償債能力。國外貸款援助的地區(qū)多是落后貧困地區(qū)，這些地方自身經(jīng)濟條件差、財力不足，先天缺乏償債能力，加上部分地方領(lǐng)導(dǎo)重視借款不重視還款，還貸準(zhǔn)備金制度落實不足，也未建立足夠的還貸準(zhǔn)備金，因此易造成債務(wù)拖欠。四、完善政府債務(wù)項目的生命周期管理策略（一）創(chuàng)新政府債務(wù)管理體制模式針對上述分析的省級政府債務(wù)管理中存在的問題，研究構(gòu)建一個由決策機構(gòu)、管理機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、咨詢機構(gòu)、信息系統(tǒng)、監(jiān)督體系六維聯(lián)動的政府對省級政府債務(wù)管理的新模式（參見圖2）。圖2

省級政府債務(wù)管理體制創(chuàng)新模式

該模式主要包括六個方面：一是決策層，主要由行政決策和領(lǐng)導(dǎo)者及其所在集體構(gòu)成；二是管理層，主要由財政部門、發(fā)改委部門及省級政府債務(wù)管理部門構(gòu)成；三是執(zhí)行層，即政府債務(wù)項目具體執(zhí)行和辦事的部門；四是咨詢層，由專家和學(xué)者組成智囊團針對本地需要的項目進(jìn)行考察、儲備、評估；五是信息層，由各級財政部門外貸中心專門負(fù)責(zé)采集、輸入、管理、分析、匯總各級外貸情況數(shù)據(jù)，為政府決策提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)并對項目資源進(jìn)行計劃、管理，輔助政府決策；六是監(jiān)管層，負(fù)責(zé)監(jiān)督項目的執(zhí)行成效，預(yù)防腐敗。（二）項目規(guī)劃期—建立統(tǒng)一管理的債務(wù)管理機制首先，根據(jù)財政部“38號令”的規(guī)定，真正實現(xiàn)省級財政部門對該省政府債務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)地位，強化系統(tǒng)管理的思路。加強財政廳作為省級政府債務(wù)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的地位，其他有關(guān)單位配合財政部門，厘清職責(zé)、分工協(xié)作。由省級財政廳相關(guān)部門（比如國際處）負(fù)責(zé)對該省外債使用情況和各部門、各地方政府需要的項目進(jìn)行摸底，對信息進(jìn)行審查、分析、分類、匯總，充分掌握好省級政府債務(wù)的日常情況。決策階段，省級發(fā)改委將國家發(fā)改委根據(jù)國外貸款機構(gòu)制定的年度貸款項目規(guī)劃報請省財政廳，由財政廳指導(dǎo)主管單位政府部門、企業(yè)、非政府組織等執(zhí)行機構(gòu)根據(jù)自身情況申報項目交發(fā)改委，發(fā)改委結(jié)合省級經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行初選，將初選后的項目報財政廳，財政廳結(jié)合各單位財力情況進(jìn)行終選，并將最終結(jié)果報請財政部。財政部批準(zhǔn)后，由財政廳向確立的項目各主管部門發(fā)出立項通知。在這個過程中，因為項目的選擇都是經(jīng)過省級財政廳批準(zhǔn)確定，鑒于其對每一個項目都進(jìn)行了前期的摸底調(diào)查和比較，既承擔(dān)“借、用、還”的職責(zé)，也擔(dān)負(fù)“責(zé)、權(quán)、利”的重任。

其次，充分發(fā)揮財政廳的協(xié)調(diào)作用。一是財政部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，突破部門利益局限。由財政部門根據(jù)信息系統(tǒng)反饋的各單位需要，結(jié)合本地財力和實際需要，通盤考慮，制定項目規(guī)劃，選備項目。通過統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，加強與各單位的溝通協(xié)調(diào)、縮短審批時間、提高決策效率。二是充分利用咨詢機構(gòu)，發(fā)揮其在決策過程中的智囊團作用。決策前信息機構(gòu)的信息搜集、調(diào)查研究，信息匯總后的方案篩選和項目規(guī)劃都應(yīng)該充分發(fā)揮咨詢機構(gòu)的智囊團作用，讓這方面的專家、學(xué)者充分參與，從客觀的第三方角度用科學(xué)的方法對方案進(jìn)行選擇，規(guī)劃項目，保證項目確立在最需要的地方。三是積極推動決策過程的民主化、透明化、程序化。充分吸收社會有關(guān)研究機構(gòu)、專家學(xué)者對大型項目決策提出意見，發(fā)揮好項目智囊團的積極作用。大型項目決策必須經(jīng)過“聽證會”或“社會公示”，讓專家學(xué)者代表的智囊團、公眾、媒體享有知情權(quán)，了解項目的決策目的、決策過程、決策內(nèi)容，聽取他們的意見建議，接受社會的評議監(jiān)督，以利于在項目規(guī)劃期內(nèi)，最大程度地完善項目決策方案。（三）項目啟動期—推動可行性研究和立項論證過程科學(xué)化首先，制定完善項目的立項規(guī)程，進(jìn)一步規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)決策行為。一是完善和規(guī)范項目立項的規(guī)程。在省級政府債務(wù)項目決策層內(nèi)部，明確項目各單位、行政領(lǐng)導(dǎo)人做決定的工作規(guī)則，項目根據(jù)金額多少設(shè)限，按照金額大小的分類對應(yīng)相應(yīng)的啟動決策程序，對于大型項目的立項論證更要透明，經(jīng)過集體討論，明確分工決策，防止“一言堂”。二是分管項目的地方政府和行業(yè)部門主管領(lǐng)導(dǎo)，要加強對宏觀經(jīng)濟、項目管理、國外貸款管理及投資、本省經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r的學(xué)習(xí)了解，培養(yǎng)對項目選擇決策的宏觀意識、經(jīng)濟意識、科學(xué)立項意識。

其次，推動可行性研究和立項論證過程科學(xué)化。一是充分發(fā)揮咨詢系統(tǒng)的功能，根據(jù)項目涉及的領(lǐng)域，調(diào)集有關(guān)的環(huán)保生態(tài)、社會科學(xué)、工程技術(shù)、金融風(fēng)控、資深財務(wù)、經(jīng)濟管理方面的專家，參與調(diào)研分析，結(jié)合本地區(qū)實際，篩選項目，對通過論證，有一定經(jīng)濟效益和發(fā)展前景、債權(quán)人能夠確保償還的項目進(jìn)行嚴(yán)格的立項論證。二是平時積累儲備項目，對于省級地方各級和各領(lǐng)域需要的項目，加強項目調(diào)查研究，建立收集外貸項目儲備庫，提高項目啟動的科學(xué)性和合理性。（四）項目實施期—加強全流程的預(yù)算計劃、審計監(jiān)督與風(fēng)險管控首先，建立法制化的外債管理機制，加強管理人員對外債管理相關(guān)法規(guī)學(xué)習(xí)。一是突出學(xué)習(xí)重點，主要是行業(yè)主管單位和項目辦直接負(fù)責(zé)人對《國際金融組織和外國政府貸款贈款管理辦法》《國際金融主治貸（贈）款項目執(zhí)行監(jiān)督檢查管理辦法》以及國外貸款財務(wù)及會計核算管理辦法、貸款債務(wù)管理、招標(biāo)采購管理和相關(guān)法規(guī)的學(xué)習(xí)，做到知法。二是明確權(quán)屬和責(zé)任，防止實施過程中的越位與缺位。完善責(zé)任追究制度，建立法定權(quán)利和責(zé)任相一致的政府體制，無論是單位還是個人，嚴(yán)格依法辦事，不得逾越法定權(quán)限，否則就是無效權(quán)力，要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。三是加強各級監(jiān)管機構(gòu)和群眾對管理人員行為的監(jiān)管，防止權(quán)力絕對化環(huán)境下滋生的腐敗，建立官員績效評價和責(zé)任追究制度，從制度和利益驅(qū)動上防止決策的短期行為發(fā)生。

其次，嚴(yán)格內(nèi)部管控，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，強化項目的全過程審計監(jiān)督。一是嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)控制度。建立決策、經(jīng)辦、會計分離制度，使決策人、經(jīng)辦人與會計三方相互制約、監(jiān)督，防止權(quán)限過于集中，處理每一項經(jīng)濟業(yè)務(wù)時或重要環(huán)節(jié)時，要請示上級執(zhí)行機構(gòu)，并由兩個或兩個以上的部門和工作人員分工負(fù)責(zé)，互相控制。項目執(zhí)行主管機構(gòu)要組織開展定期、不定期的資產(chǎn)清查盤點，以保證具體落實好財政清查制度。二是加強各審計環(huán)節(jié)和各監(jiān)管中心的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和過程管理。改變審計部門事后監(jiān)督的方式，將監(jiān)督的重心向事前、事中前移。從項目決策階段就介入，運用審計績效評估方法，對項目政策制定的科學(xué)性、決策程序的規(guī)范性、規(guī)?？刂剖欠竦卯?dāng)、結(jié)構(gòu)和投向是否合理、管理機制和風(fēng)險防范問題進(jìn)行測評，做到事前、事中、事后全過程監(jiān)控。（五）項目終結(jié)期—切實落實好債務(wù)風(fēng)險責(zé)任制首先，建立主權(quán)債務(wù)風(fēng)險控制體系，提升償債能力。對效益良好的項目企業(yè)，幫助其加強管理，努力提高效益水平，如期還貸；對效益不好需要關(guān)停的企業(yè)，省級財政廳管理部門要幫助地方執(zhí)行機構(gòu)，處置資產(chǎn)，力爭能夠如數(shù)償還到期外債；對處置資產(chǎn)后，仍未還清的外債，由省級和地方財政部門制訂詳盡的還款計劃，落實還款責(zé)任；對申請破產(chǎn)且無力還貸的項目，管理機構(gòu)應(yīng)與有關(guān)部門協(xié)商，爭取只償還本金、豁免利息等方式努力化解政府債務(wù)。其次，建立還貸責(zé)任制度，建立還貸準(zhǔn)備金機制，做到有責(zé)必究。一是要形成省市縣三級和項目單位組成的債務(wù)風(fēng)險防控體系，增強省級調(diào)控和防范外債風(fēng)險的能力。二是加強政府債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測，將政府債務(wù)和償債資金納入預(yù)算管理，建立科學(xué)、合理的政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系，對政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、時限、還款峰期和安全性等方面實施有效的控制。

再次，對項目進(jìn)行績效評價、反饋分析與經(jīng)驗總結(jié)，可形成全國性案件庫。通過對已完成預(yù)算的績效專業(yè)評估，有針對性地引導(dǎo)、協(xié)助各級政府在同類型投資時，在資金調(diào)配、計劃、管理、評價等方面提升資金合理配置與結(jié)構(gòu)調(diào)整，向所需較大投資的或是項目重頭的節(jié)點進(jìn)行傾斜，起到有效提升預(yù)算績效的科學(xué)性，并能夠產(chǎn)生相對較高的可量化的社會與經(jīng)濟效能。五、對策建議

筆者基于風(fēng)險管理視角和項目生命周期管理框架，采用建立項目管理制度化、規(guī)范化、程序化模式，結(jié)合項目生命周期管理風(fēng)險管控，進(jìn)行全過程財務(wù)審計管理監(jiān)督的風(fēng)險管控思路，嚴(yán)格實施步步程序把關(guān)、層層制度程序掌控的管理模式，期望把政府債務(wù)項目可能產(chǎn)生的風(fēng)險限制在預(yù)期、最小、可控范圍之內(nèi)，期盼為我國的政府債務(wù)風(fēng)險管理開辟一條可推廣、可復(fù)制且行之有效的新路子，從而助力實現(xiàn)新時代我國社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)然，囿于一文篇幅難以詳述，有待今后繼續(xù)跟蹤觀察與研究，以利于形成更加精細(xì)化、可操作、可推廣的經(jīng)驗?zāi)Ｊ健＝梃b學(xué)習(xí)與現(xiàn)有研究成果，建議針對不同地方區(qū)域的經(jīng)濟基礎(chǔ)、發(fā)展現(xiàn)狀、債務(wù)規(guī)模與結(jié)構(gòu)狀況，可分別從以下幾方面積極化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。一是高質(zhì)量、穩(wěn)增長，去存量、降杠桿。通過社會經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展和穩(wěn)增長、雙循環(huán)策略來實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展正循環(huán)，通過降低杠桿率來化解債務(wù)風(fēng)險。從政府宏觀方面分析，經(jīng)濟增速如能積極在高質(zhì)量前提下維持平穩(wěn)增長，必將利于支撐與緩解政府債務(wù)壓力。因此，在近期特別是疫情后時期應(yīng)充分調(diào)動積極因素，保持適度擴張的宏觀經(jīng)濟政策，提供寬松的社會經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，扎實做好經(jīng)濟復(fù)蘇工作，從而在源頭上杜絕政府債務(wù)風(fēng)險。二是開源節(jié)流，有序償還，化解存量，持續(xù)