財政項目預(yù)算審核的

職能定位與運作機制

朱柏bm64@163.com財政項目預(yù)算審核的

職能定位與運作機制朱柏銘1浙江大學(xué)公共經(jīng)濟與財政研究所所長、經(jīng)濟學(xué)院財政學(xué)系主任、教授。全國高校財政學(xué)教學(xué)研究會理事、浙江省高校經(jīng)濟學(xué)類教學(xué)指導(dǎo)委員會副主任委員、浙江省財政學(xué)會常務(wù)理事。國家級“十一五”規(guī)劃教材編著人，省級精品課程負責(zé)人。教育部“寶鋼優(yōu)秀教師獎”獲得者。全國MPA優(yōu)秀教學(xué)獎獲得者。浙江大學(xué)首屆教學(xué)名師獎獲得者。浙江大學(xué)公共經(jīng)濟與財政研究所所長、經(jīng)濟學(xué)院財政學(xué)系主2目錄一、現(xiàn)行預(yù)算審核機制的評判二、預(yù)算審核機制創(chuàng)新的總體思路三、構(gòu)建新型預(yù)算審核機制的設(shè)想與建議四、新型預(yù)算審核機制的配套環(huán)境目錄3本資料來源本資料來源4一、現(xiàn)行預(yù)算審核機制的評判（一）現(xiàn)狀1、歷史悠久一直可以追溯到1954年。1954年成立中國人民建設(shè)銀行,作為財政部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)，其職能：基建投資撥款；基建財務(wù)管理；基建工程概（預(yù)、決）算審核。一、現(xiàn)行預(yù)算審核機制的評判51958年，被撤消。1962年，恢復(fù)，仍為財政部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)。1968年，再度被撤消。1972年，再度恢復(fù)，仍為財政部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)。1980年，成為國務(wù)院直屬部門，但仍受財政部委托，職能不變。1958年，被撤消。61994年，成為國有商業(yè)銀行，財政部收回了由它代行的財政職能，成立了基本建設(shè)司。1999年，成立財政部投資評審中心，專門承擔收回的職能。1994年，成為國有商業(yè)銀行，財政部收回了由它代行的7

2、名稱各異絕大部分地區(qū)叫“財政投資評審中心”，但也有例外。如廣東省東莞市叫“財政投資審核中心”；四川省增掛了“政府投資項目評審中心”的牌子。2、名稱各異8浙江省省級叫財政項目預(yù)算審核中心，市、縣（市）也有各種名稱。如杭州市叫“財政性投資項目評審中心”；嘉興市叫“財政項目預(yù)算審核中心”，但增掛了“政府投資項目財務(wù)中心”的牌子。還有一些縣、市（區(qū)）至今尚未成立專門的機構(gòu)。浙江省省級叫財政項目預(yù)算審核中心，市、縣（市）也有9

3、性質(zhì)不同財政全額補助的事業(yè)單位：如財政部投資評審中心；參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位：如河南、黑龍江、安徽、福建、江西、廣東、廣西、云南、甘肅、新疆等省份；自收自支的事業(yè)單位：如北京。3、性質(zhì)不同10浙江省各市、縣（市）審核機構(gòu)名稱與性質(zhì)迥異機構(gòu)性質(zhì)舉例說明參照公務(wù)員管理單位金華市財政項目預(yù)算審核中心財政局直屬全額事業(yè)單位杭州市財政性投資項目評審中心自收自支事業(yè)單位磐安縣財政項目預(yù)算審核中心（尚未成立機構(gòu)的）杭州市上城區(qū)、下城區(qū)等。浙江省各市、縣（市）審核機構(gòu)名稱與性質(zhì)迥異機構(gòu)性質(zhì)舉例說明參11

4、職能范圍寬窄不一多數(shù)機構(gòu)從事財政投資的基建項目預(yù)決算評審；有的擴大到了項目績效評價、專項資金核查、預(yù)算項目審查等領(lǐng)域。云南、安徽等地的評審機構(gòu)，對一些水利、農(nóng)業(yè)、行政辦公樓等項目進行績效考評。4、職能范圍寬窄不一12無錫市財政投資評審中心向政府投資的公益性項目建設(shè)管理單位派駐內(nèi)審機構(gòu)；東莞市財政投資審核中心承擔施工招標最高限價的復(fù)核任務(wù)；四川省政府投資項目評審中心向省級重大基建項目派駐財政監(jiān)管員。無錫市財政投資評審中心向政府投資的公益性項目建設(shè)管理13浙江省財政項目預(yù)算審核中心逐漸形成了“四先、四后”的審核機制。項目預(yù)算編制環(huán)節(jié)先審核后編制項目預(yù)算支付環(huán)節(jié)先審核后支付政府工程采購招標環(huán)節(jié)先審核后確認項目竣工決算批復(fù)環(huán)節(jié)先審核后批復(fù)浙江省財政項目預(yù)算審核中心逐漸形成了“四先、四14（二）現(xiàn)行預(yù)算審核機制的評判1、審核環(huán)節(jié)的延伸推進了財政科學(xué)化精細化管理以部門預(yù)算、國庫集中支付及政府采購為主要內(nèi)容的預(yù)算管理制度，要求審核范圍拓展，審核環(huán)節(jié)延伸。2006年，浙江省財政投資工程預(yù)決算評審中心更名為“浙江省財政項目預(yù)算審核中心”，適應(yīng)了形勢發(fā)展的要求。

（二）現(xiàn)行預(yù)算審核機制的評判15

2、模糊不清的職能定位阻礙了審核機構(gòu)作用的發(fā)揮財政投資評審（或財政項目預(yù)算審核）究竟屬于管理范疇還是監(jiān)督范疇？審核機構(gòu)是否具有行政管理職能？這兩個問題始終沒有明確的答案。2、模糊不清的職能定位阻礙了審核機構(gòu)作用的發(fā)揮16馬海濤、楊衛(wèi)華、謝賢星等學(xué)者：財政投資評審是財政職能的組成部分，是財政投資過程中的行政監(jiān)督行為；李和森等官員：財政投資評審屬于“管理”范疇，是財政預(yù)算的“管理”職能，而不是“監(jiān)督”職能。分歧的原因之一是關(guān)于財政投資評審的概念，目前理論界尚沒有統(tǒng)一的定義。馬海濤、楊衛(wèi)華、謝賢星等學(xué)者：17

定義之一：財政投資評審是財政部門對財政性資金投資項目的工程概算、預(yù)算和竣工決（結(jié)）算進行評估與審查，以及對使用科技三項費、技改貼息、國土資源調(diào)查費等財政性資金項目進行專項檢查的行為。

定義之二：財政投資評審是運用專業(yè)技術(shù)和手段，從工程經(jīng)濟和財政經(jīng)濟的角度出發(fā)，科學(xué)合理地核定財政預(yù)算支出的行為。

定義之一：18

職能定位的模糊帶來以下三個問題：一是評審機構(gòu)不完善評審機構(gòu)形式多樣，沒有統(tǒng)一的管理模式，隊伍建設(shè)相對薄弱，專業(yè)人士太少。二是審核結(jié)果缺乏約束力目前采用財政委托評審方式，評審機構(gòu)的工作相對被動。職能定位的模糊帶來以下三個問題：19三是與業(yè)務(wù)處室分工不明晰評審機構(gòu)要為預(yù)算管理服務(wù)，但是，財政精細化管理的重任不能完全依靠它?！八南人暮蟆睂徍藱C制在提高精細化管理程度的同時，模糊了審核機構(gòu)與業(yè)務(wù)處室的職能邊界。審核機構(gòu)分別承擔了預(yù)算處、國庫處、政府采購監(jiān)管處等處室的部分職能。另外，預(yù)算審核戰(zhàn)線過長，精力分散。三是與業(yè)務(wù)處室分工不明晰20

二、預(yù)算審核機制創(chuàng)新的總體思路

總體思路：由“全面出擊”轉(zhuǎn)為“關(guān)口前移”。即由財政項目預(yù)算審核服務(wù)于預(yù)算管理全過程轉(zhuǎn)變?yōu)榍度氲筋A(yù)算編制環(huán)節(jié)中。

二、預(yù)算審核機制創(chuàng)新的總體思路21預(yù)算編制預(yù)算執(zhí)行預(yù)算監(jiān)督詳盡細致地審核，嚴格把關(guān)，將職能部門預(yù)算中的“水分”擠出。預(yù)算流程的“上游”和“中游”都得到嚴格控制，支出績效容易接近預(yù)期目標。前后都有把關(guān)。只需完善技術(shù)系統(tǒng)，壓力大為減輕。預(yù)算處室審查項目的合規(guī)性；審核中心審核經(jīng)費的合理性。國庫處室在經(jīng)費支付前審查經(jīng)費開支是否符合預(yù)算?？冃гu價處室考評支出績效；財政監(jiān)督處室檢查預(yù)算管理過程。預(yù)算編制預(yù)算執(zhí)行預(yù)算監(jiān)督詳盡細致地審核，嚴格把關(guān)，將職能部門22

（一）從預(yù)算管理的流程看預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三大環(huán)節(jié)中，預(yù)算執(zhí)行的技術(shù)性較強。通過建立單一賬戶體系，基本上能實現(xiàn)集中資金、集中核算和集中支付。實踐結(jié)果也表明，預(yù)算執(zhí)行工作做得比較好。（一）從預(yù)算管理的流程看23

突出的問題是在編制和監(jiān)督上，工作難度也較大。這兩個環(huán)節(jié)，既涉及到技術(shù)性的方法創(chuàng)新，更涉及到各職能部門利益的沖突。突出的問題是在編制和監(jiān)督上，工作難度也較大。24目前的“部門預(yù)算”草案由各職能部門編制。財政部門內(nèi)部那些對口的業(yè)務(wù)處室并沒有編制預(yù)算，其主要職責(zé)是給各職能部門分別下達支出限額；預(yù)算處室也沒有編制預(yù)算，其主要職責(zé)是匯總各部門的預(yù)算草案。今后對于部門預(yù)算，財政部門仍有匯總的任務(wù)，但主要是審核。目前的“部門預(yù)算”草案由各職能部門編制。25嚴格的預(yù)算編審，可以擠干職能部門注入的“水分”，可以防止失范的國庫支付行為和政府采購行為，可以減輕財政事后監(jiān)督的壓力。如今是，編制時不嚴格把關(guān)，卻把精力放在執(zhí)行和監(jiān)督上。這就意味著在項目實施前、政府采購前、經(jīng)費支付前、工程結(jié)算前分別要審核一次。

嚴格的預(yù)算編審，可以擠干職能部門注入的“水分26有些項目（如受長官意志左右的“政績工程”）已經(jīng)實施，卻要求履行審核程序。即便查出問題又能怎樣呢？財政經(jīng)費使用不當已是既成事實。只有將審核牢牢嵌入到預(yù)算編制環(huán)節(jié)中，關(guān)口前移，方能事半功倍。

有些項目（如受長官意志左右的“政績工程”）已27

（二）從發(fā)達國家的經(jīng)驗看發(fā)達國家財政項目預(yù)算審核，落實在政府編制和國會審查階段。在美國，政府投資項目前期準備不充分，絕對不能進入施工階段。職能部門在申請項目預(yù)算前，須進行市場調(diào)研，包括設(shè)計、施工、監(jiān)理及材料設(shè)備供貨商等。

70％的精力集中在前期管理上。（二）從發(fā)達國家的經(jīng)驗看28項目生成前，須在國會進行討論，一般項目論證1-2年，大型項目論證十幾年。確定項目時，經(jīng)過反復(fù)的設(shè)計，目的、功能、預(yù)算都清楚了，施工時照“樣”進行。立項時間雖長，但效果很明顯，幾十年、上百年的政府工程巋然不動。項目生成前，須在國會進行討論，一般項目論證1-2年，29美國項目預(yù)算編審很嚴謹，從上年4月到下年9月預(yù)算批復(fù)前都可以調(diào)整，各種可能的因素都考慮得非常充分，還留有7％以內(nèi)的預(yù)備費。無論是單個項目超預(yù)算還是部門內(nèi)部調(diào)劑都必須報國會批準。美國項目預(yù)算編審很嚴謹，從上年4月到下年9月預(yù)算批復(fù)30國會對預(yù)算的審查十分嚴格，這是通過兩個途徑實現(xiàn)的：首先是明確而嚴格的法律程序；其次國會設(shè)有國會預(yù)算辦公室（CongressionalBudgetOffice，CBO）。該辦公室有一大批專業(yè)工作人員，分別負責(zé)預(yù)算、財政、稅收等各方面的分析研究。國會對預(yù)算的審查十分嚴格，這是通過兩個途徑實現(xiàn)的：31美國政府各職能部門的經(jīng)費競爭異常激烈。每個申請項目必須使白宮與國會的官員都信服；白宮和國會都有權(quán)要求行政部門解釋清楚各項目的預(yù)算依據(jù)，否則予以退回。美國政府各職能部門的經(jīng)費競爭異常激烈。32

（三）從實際工作的困惑看

困惑之一：財政部門與其他經(jīng)濟管理部門之間的職能分工。目前，我國基建投資和政府采購是多個部門共同介入、切塊管理的，財政部門常常處于被動供給資金的境地。（三）從實際工作的困惑看33

先看財政性基建投資項目管理發(fā)改部門：立項、批復(fù)概算；財政部門：編制、監(jiān)督預(yù)算；建設(shè)部門：制訂基建程序和管理制度、監(jiān)督工程質(zhì)量；審計部門：審計建設(shè)項目預(yù)算執(zhí)行情況和決算。先看財政性基建投資項目管理34表面上四個部門既分工又合作，事實上財政部門未能有效參與財政基建投資項目的前期審查。發(fā)改部門定項目之后，財政部門根據(jù)概算下達預(yù)算并撥付資金。至于項目是否符合政策要求，安排是否恰當，投資額是否準確，財政部門基本上是被動應(yīng)對。表面上四個部門既分工又合作，事實上財政部門未能有效參35財政部專門發(fā)過兩個文件：《財政性基本建設(shè)資金項目工程預(yù)、決算審查操作規(guī)程》(1999)，《財政性投資基本建設(shè)項目工程概、預(yù)、決算審查若干規(guī)定》(2000)。在一些部門眼里，對財政部的文件可以陽奉陰違甚至不予理睬。再說，項目已經(jīng)實施，再審核出諸多不妥之處，因為涉及到部門利益，財政部門自身也感到尷尬。財政部專門發(fā)過兩個文件：《財政性基本建設(shè)資金項目工程36

再看項目的政府采購項目采購從擬定計劃開始，其間要經(jīng)過招投標、合同簽訂、合同執(zhí)行、款項支付、項目驗收等一系列程序。對財政部門來講，采購項目合同管理實質(zhì)上就是項目造價管理。然而，我國招投標管理歸發(fā)改部門，采購歸采購中心，決算歸審計，財政同樣處于被動供給經(jīng)費的地位。再看項目的政府采購37

困惑之二：財政部門內(nèi)部預(yù)算審核機構(gòu)與其他業(yè)務(wù)處室之間的職能分工。在預(yù)算審核服務(wù)于預(yù)算管理全過程的模式中，審核結(jié)論作為財政部門資金撥付、政府采購、國資移交、產(chǎn)權(quán)登記、竣工決算批復(fù)的重要依據(jù)。困惑之二：38審核機構(gòu)的工作得到肯定，但是，業(yè)務(wù)處室的職責(zé)呢？本來應(yīng)該把關(guān)的是業(yè)務(wù)處室，如今落在審核機構(gòu)身上，它們感到很輕松。一旦出現(xiàn)風(fēng)險，那也是審核機構(gòu)的責(zé)任。審核機構(gòu)的工作得到肯定，但是，業(yè)務(wù)處室的職責(zé)呢39近幾年，有些業(yè)務(wù)處室從審核機構(gòu)借調(diào)技術(shù)人員，這種做法不甚妥當。因為預(yù)算項目的審核是個團隊活動，經(jīng)常是環(huán)環(huán)相扣的。如果今后預(yù)算審核嵌入在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，那么，業(yè)務(wù)處室就不必再借調(diào)技術(shù)人員了。

近幾年，有些業(yè)務(wù)處室從審核機構(gòu)借調(diào)技術(shù)人員，40

（四）從審核機構(gòu)的專長看管住預(yù)算，靠執(zhí)行和監(jiān)督往往難以奏效。因為職能部門出于利己心，利用自己掌握的信息優(yōu)勢，經(jīng)?！昂鲇啤必斦块T，顯示出機會主義行為傾向。職能部門編制預(yù)算的原則不是什么“勤儉節(jié)約、提高效率”之類，而是“頭戴三尺帽，不怕攔腰砍一刀”。（四）從審核機構(gòu)的專長看41

某省2009年度科技部門預(yù)算科技文獻公共服務(wù)40萬元；科技文獻資源建設(shè)330萬元；科技網(wǎng)絡(luò)與信息資源建設(shè)管理及服務(wù)50萬元；科技網(wǎng)基礎(chǔ)平臺保修升級50萬元；科技信息工藝服務(wù)固定運行工作經(jīng)費180萬元；科技網(wǎng)綜合管理維護及技術(shù)支撐120萬元。某省2009年度科技部門預(yù)算42

某省水利廳2007年部門預(yù)算防汛檢查指導(dǎo)經(jīng)費386萬元；水利、水政監(jiān)察工作會議等專項會議費181萬元；水務(wù)體制改革、節(jié)約用水管理等調(diào)研經(jīng)費150萬元；全省水利統(tǒng)計年鑒、水利簡報等印刷費42萬元。某省水利廳2007年部門預(yù)算43預(yù)算中充滿了太多的“水分”，成為“注水”預(yù)算。靠誰去擠干“水分”？傳統(tǒng)的預(yù)算管理偏重于政策的管理，預(yù)算處室和其他業(yè)務(wù)處室工作人員的知識結(jié)構(gòu)和專業(yè)性質(zhì)大多偏財政、財務(wù)會計。

預(yù)算中充滿了太多的“水分”，成為“注水”預(yù)算。44唯有靠預(yù)算審核機構(gòu)從技術(shù)層面把好關(guān)口。將審核嵌入到預(yù)算編制中，實質(zhì)上是加強預(yù)算編審環(huán)節(jié)的技術(shù)審核。惟有從技術(shù)層面去把“水分”擠干，被審部門和單位才會心服誠服。唯有靠預(yù)算審核機構(gòu)從技術(shù)層面把好關(guān)口。45

財政部門事先要核實預(yù)算

2004年，杭州西湖區(qū)環(huán)衛(wèi)局提出，下屬的兩個公廁管理費用需14萬元。區(qū)財政局實地察看，分項核實。（1）人員經(jīng)費環(huán)衛(wèi)局自報，管理人員的工資、津貼等總共8萬元。

經(jīng)核實，只有2名管理人員，全年只需人員經(jīng)費1.6萬元。

財政部門事先要核實預(yù)算46（2）水費環(huán)衛(wèi)局自報，年水費3萬元。經(jīng)核實，年水費為0.4萬元。

（3）電費、作業(yè)工具環(huán)衛(wèi)局自報，全年為3萬元。未予核實。上述四項之和，僅需5萬元。（2）水費47

三、構(gòu)建新型預(yù)算審核機制的設(shè)想與建議（一）明確審核機構(gòu)的職能定位職能定位是：審核機構(gòu)依據(jù)法律法規(guī)，運用專業(yè)技術(shù)手段，通過在預(yù)算編制階段對財政項目的技術(shù)性審查與評價，實現(xiàn)財政支出科學(xué)化、精細化管理。這個定位強調(diào)：預(yù)算審核是行政管理職能而非財政監(jiān)督職能。三、構(gòu)建新型預(yù)算審核機制的設(shè)想與建議48

1、賦予審核機構(gòu)以行政管理職能

審核機構(gòu)應(yīng)當有行政管理職能。其實是原有職能的回歸。從業(yè)務(wù)性質(zhì)看，那種“事業(yè)單位”或“自收自支”的定性都是倒退。預(yù)算審核不再是財政部門內(nèi)部有關(guān)業(yè)務(wù)處室的職能延伸和擴展，而是部門預(yù)算管理的內(nèi)在環(huán)節(jié)。1、賦予審核機構(gòu)以行政管理職能49

2、預(yù)算審核是一種專業(yè)技術(shù)型管理業(yè)務(wù)處室主要側(cè)重于制度和政策管理手段的應(yīng)用；預(yù)算審核機構(gòu)主要側(cè)重于專業(yè)技術(shù)管理手段的應(yīng)用。通過細化基礎(chǔ)性審核，為合理確定項目服務(wù)；通過強化技術(shù)性審核，為準確確定預(yù)算指標服務(wù)。2、預(yù)算審核是一種專業(yè)技術(shù)型管理50有人認為，審核機構(gòu)應(yīng)為業(yè)務(wù)處室扮演智囊、參謀和助手的角色。項目進不進預(yù)算、安排多少資金、何時安排，最終由業(yè)務(wù)處室依據(jù)或參照審核結(jié)論去裁決。按照這個觀點，審核機構(gòu)仍然沒有行政管理職能。如果審核機構(gòu)與業(yè)務(wù)處室尤其是預(yù)算處室相分離，那么，審核結(jié)論應(yīng)用程度不高的問題仍然得不到解決。有人認為，審核機構(gòu)應(yīng)為業(yè)務(wù)處室扮演智囊、參謀和51

3．審核機構(gòu)沒有財政監(jiān)督職能財政監(jiān)督，這是一個延續(xù)了幾十年、其含義籠統(tǒng)、其范圍過寬的模糊概念。通常的解釋是，監(jiān)督主體對一定范圍內(nèi)的財政活動行使監(jiān)督權(quán)的行為。試問：預(yù)算監(jiān)督的主體是誰？是財政部門、審計部門還是議會？監(jiān)督的客體又是誰？是財政部門自身、政府職能部門還是公共企事業(yè)單位？3．審核機構(gòu)沒有財政監(jiān)督職能52國外的財政監(jiān)督，恰恰是議會對財政經(jīng)費的征集、分配和使用上行使監(jiān)督權(quán)的行為。我國財政部門難以監(jiān)督各個職能部門。如果那些與職能部門對口的業(yè)務(wù)處室真正發(fā)揮監(jiān)督功能，那么遞交到人大的部門預(yù)算就不會是“注水”的預(yù)算。國外的財政監(jiān)督，恰恰是議會對財政經(jīng)費的征集、分配和使53不是因為業(yè)務(wù)處室失職，而是機構(gòu)的地位相差懸殊。一個內(nèi)設(shè)的處級單位怎能去剝奪一個廳級部門的利益？就算以財政廳局的名義去監(jiān)督，也會因平等的行政級別而收效甚微。不是因為業(yè)務(wù)處室失職，而是機構(gòu)的地位相差懸殊。54有人認為，預(yù)算審核應(yīng)定位于監(jiān)督，是監(jiān)督類管理，切入點是預(yù)算，關(guān)鍵是執(zhí)行。如果這樣定位，那么審核機構(gòu)就履行與財政監(jiān)督機構(gòu)同樣的職能?！氨O(jiān)督類管理”、“切入點是預(yù)算，關(guān)鍵是執(zhí)行”等說法，究竟怎樣理解？有人認為，預(yù)算審核應(yīng)定位于監(jiān)督，是監(jiān)督類管理55也有人建議，審核機構(gòu)應(yīng)當有績效考評的職能?？冃Э荚u是財政監(jiān)督中比較具體的一項職能，同樣需要借助于技術(shù)型人才的力量才能完成。但是，績效考評應(yīng)當以績效評價處室為主體。如果預(yù)算審核機構(gòu)既負責(zé)預(yù)算編制，又負責(zé)績效考評，必然分散精力。也有人建議，審核機構(gòu)應(yīng)當有績效考評的職能。56

4、審核機構(gòu)的歸屬目前，浙江省正在緊鑼密鼓地試行預(yù)算編審、執(zhí)行、考評“三位一體”的財政運行機制改革。建議：在預(yù)算局下面設(shè)預(yù)算政策處和預(yù)算審核處。預(yù)算政策處：偏重于政策的管理；預(yù)算審核處：偏重于技術(shù)的審核。4、審核機構(gòu)的歸屬572009年10月12日，青海省財政廳“預(yù)算編制審核中心”正式掛牌成立。遼寧省財政廳有“預(yù)算處和預(yù)算編審中心”。江西省財政廳有“預(yù)算編制中心”，是廳下屬全額撥款事業(yè)單位，為部門預(yù)算的編制提供業(yè)務(wù)咨詢和技術(shù)服務(wù)。2009年10月12日，青海省財政廳“預(yù)算編制審核中58

（二）界定審核機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍

1、部分委托社會中介機構(gòu)審核審核的范圍不是越寬越好。倘若所有財政支出項目都由審核機構(gòu)審核，人、財、物力難以跟上。部分預(yù)算審核業(yè)務(wù)可以委托社會中介機構(gòu)承擔。政府服務(wù)外包原則同樣適用。（二）界定審核機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍59有人說，社會中介機構(gòu)的評審報告是以委托單位的滿意為目的的，因為中介機構(gòu)追求的目標是利潤最大化。而預(yù)算審核機構(gòu)不以營利為目的，不從評審單位收取費用，能夠獨立客觀地開展工作。有人說，社會中介機構(gòu)的評審報告是以委托單位的滿意為目60如果中介機構(gòu)的審核違背了獨立性原則，政府就會因其提供的信息不充分予以懲罰甚至取締。政府內(nèi)設(shè)機構(gòu)也會有設(shè)租的動機。預(yù)算審核機構(gòu)與社會中介機構(gòu)的區(qū)別在于前者有行政管理職能。如果預(yù)算審核機構(gòu)完全等同于一個技術(shù)評審機構(gòu)，那就與社會中介機構(gòu)沒有實質(zhì)性的區(qū)別了。如果中介機構(gòu)的審核違背了獨立性原則，政府就會因61正因為具有行政管理職能，預(yù)算審核機構(gòu)才不能成為社會中介機構(gòu)。預(yù)算審核機構(gòu)可以利用社會中介機構(gòu)的力量進行審核。二者是一種經(jīng)濟性委托代理關(guān)系，前者委托后者審核部分項目，支付一定的費用，但是，后者的審核結(jié)果要接受前者的監(jiān)督。

正因為具有行政管理職能，預(yù)算審核機構(gòu)才不能成為622、預(yù)算審核機構(gòu)與財政監(jiān)督機構(gòu)的分工如果預(yù)算審核定位于技術(shù)性行政管理職能，那么，它和財政監(jiān)督之間的職能分工是清楚的。

財政監(jiān)督主要側(cè)重于對被檢查單位的財務(wù)會計活動進行定性評判和檢查審定，并對違規(guī)違紀行為作出相應(yīng)處理或處罰。2、預(yù)算審核機構(gòu)與財政監(jiān)督機構(gòu)的分工63預(yù)算審核機構(gòu)與財政監(jiān)督機構(gòu)在財政部門內(nèi)部是并列的、平行的，既不交叉，也不重復(fù)。預(yù)算審核不可能也沒有任何理由去取代、否定或拒絕財政監(jiān)督，相反，預(yù)算審核本身應(yīng)是財政監(jiān)督的對象。

預(yù)算審核機構(gòu)與財政監(jiān)督機構(gòu)在財政部門內(nèi)部是并64

3、厘清預(yù)算審核機構(gòu)與審計部門的關(guān)系預(yù)算審核結(jié)論作為預(yù)算編制的依據(jù)，必須納入政府審計的范圍。政府審計不僅可以對財政項目進行審計，所有被評審事項都應(yīng)當是被審計的對象。預(yù)算審核結(jié)論或?qū)徍藞蟾妫豢赡苋〈畬徲?，更無權(quán)拒絕政府審計。3、厘清預(yù)算審核機構(gòu)與審計部門的關(guān)系65（三）完善機構(gòu)體系與隊伍結(jié)構(gòu)1、完善機構(gòu)體系在機構(gòu)體系上，浙江省財政項目預(yù)算審核中心目前將機構(gòu)性質(zhì)已經(jīng)定位于參照公務(wù)員管理單位。省內(nèi)各級審核機構(gòu)的性質(zhì)和名稱要不要統(tǒng)一？上下級之間要不要緊密銜接？（三）完善機構(gòu)體系與隊伍結(jié)構(gòu)66若從預(yù)算審核的職能定位考慮，市、縣（市）的機構(gòu)都應(yīng)改為參照公務(wù)員管理的單位。因為無論是財政全額撥款事業(yè)單位還是自收自支事業(yè)單位，都會使機構(gòu)失去行政管理職能。若從預(yù)算審核的職能定位考慮，市、縣（市）的機67目前，全省各地的預(yù)算審核機構(gòu)上下不連貫、左右不通氣。如果改為參照公務(wù)員管理的單位，那么審核機構(gòu)體系的上下統(tǒng)一將成必然趨勢。有助于搭建信息共享的平臺，如工程造價、設(shè)備標價等。有助于各審核機構(gòu)相互之間進行問題溝通與經(jīng)驗交流。目前，全省各地的預(yù)算審核機構(gòu)上下不連貫、左右不68

2、優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)從隊伍結(jié)構(gòu)看，懂技術(shù)、懂財政的復(fù)合型人才相對不夠。2、優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)69全省財政審核機構(gòu)隊伍結(jié)構(gòu)狀況機構(gòu)個數(shù)總?cè)藬?shù)（人）專業(yè)技術(shù)人員（人）專業(yè)技術(shù)人員比例（％）省財政項目預(yù)算審核中心1181266.7市級財政投資評審機構(gòu)101028078.4縣（市）級財政投資評審機構(gòu)4022617075.2合計5134626275.7全省財政審核機構(gòu)隊伍結(jié)構(gòu)狀況個數(shù)總?cè)藬?shù)專業(yè)技專業(yè)技術(shù)省財政項70解決的辦法有二：一是新招聘的人員要注重復(fù)合型知識結(jié)構(gòu)，如從浙江大學(xué)等綜合性院校招收工程類專業(yè)本科、經(jīng)濟類碩士的研究生，或者工程類專業(yè)但有財經(jīng)類輔修證書的本科生。二是從財政系統(tǒng)內(nèi)部調(diào)劑，尤其是信息管理類的人才。解決的辦法有二：71（四）建立信息平臺和數(shù)據(jù)資料庫1、建立項目庫制度項目庫的建立，能夠解決審核工作量過于集中的難題，還能夠規(guī)范項目申報程序，提高項目質(zhì)量。今后，凡列入預(yù)算的項目，原則上須從財政項目庫中提??；凡列入財政項目庫的項目，原則上須從部門項目庫中提取。（四）建立信息平臺和數(shù)據(jù)資料庫722、建立項目支出指標體系浙江省財政項目預(yù)算審核中心已經(jīng)編印了房屋建筑類、水利水電類項目支出預(yù)算編審及技術(shù)經(jīng)濟參考指標，省級機關(guān)物業(yè)費開支標準。還可增加其他項目類的支出指標，如設(shè)備購置類、信息系統(tǒng)類、辦公用房類等；進一步完善基建項目代建費、開辦費等支出標準。2、建立項目支出指標體系733、建立預(yù)算審核信息系統(tǒng)加強審核信息數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)的研究開發(fā)。建立專家?guī)觳牧蟽r格信息庫工程造價指標庫項目支出指標庫政策法規(guī)庫、典型案例庫等。供用款部門和單位參照，以減輕審核的工作量。3、建立預(yù)算審核信息系統(tǒng)74

（五）建立激勵和約束制度

1、財政部門對用款單位的激勵和約束近幾年，被審核單位或處室是否應(yīng)用審核機構(gòu)的審核結(jié)論，取決于個人關(guān)系或領(lǐng)導(dǎo)開明程度。據(jù)了解，財政廳行政政法處能主動配合，樂意按照審核機構(gòu)的結(jié)論安排行政管理經(jīng)費。但是，文化廳等部門配合就不夠主動。（五）建立激勵和約束制度75從行政管理職能出發(fā)，今后，凡是用款單位與部門提出的經(jīng)費申請，均需接受審核機構(gòu)的審核?；诼毮懿块T編制預(yù)算草案時經(jīng)常虛報冒領(lǐng)的事實，審核機構(gòu)可以動態(tài)追蹤被評審單位的經(jīng)費核減額（率）。實行“3A、2A、1A、3B、2B、1B、3C、2C、1C”九個等級制度。網(wǎng)上公布。從行政管理職能出發(fā)，今后，凡是用款單位與部門提出的經(jīng)76對于核減率低、信譽等級高的部門，予以一定的獎勵，或者簡化以后年度的審核程序；反之，對于核減率高、信譽等級低的部門，扣減一定的經(jīng)費。要不然，職能部門和單位年年造假，審核機構(gòu)就會處于年年被“忽悠”、工作量有增無減的被動狀態(tài)。對于核減率低、信譽等級高的部門，予以一定的獎772、財政部門對預(yù)算審核機構(gòu)的激勵和約束預(yù)算審核一旦嵌入預(yù)算編制環(huán)節(jié)，審核業(yè)務(wù)量將會大幅度增加，壓力也隨之加大。財政部門要根據(jù)預(yù)算審核機構(gòu)的工作業(yè)績制定獎懲制度。核減的經(jīng)費越多，獲得的獎勵越多；反之，為了獲得獎勵而采用過低的標準，嚴重影響用款部門和單位的正常工作，則予以扣減。

2、財政部門對預(yù)算審核機構(gòu)的激勵和約束783、預(yù)算審核機構(gòu)對內(nèi)部員工的激勵和約束凡是工作量大，經(jīng)費核減依據(jù)充分、說服力強的個人或團隊，予以必要的獎勵；反之，工作推諉、業(yè)務(wù)處理不當造成重大不良影響的，扣減獎金。3、預(yù)算審核機構(gòu)對內(nèi)部員工的激勵和約束79（六）建立風(fēng)險規(guī)避制度1、體制風(fēng)險的規(guī)避目前，正處于體制轉(zhuǎn)軌期，財政與市場的邊界不明晰。這樣，預(yù)算審核就面臨一定的風(fēng)險。解決辦法之一是發(fā)揮人大的作用。職能部門提出項目，然后由人大審核項目的必要性，識別并剔除不合理的項目。

（六）建立風(fēng)險規(guī)避制度80財政部門的“軟肋”：從信息角度難以甄別職能部門設(shè)定的項目是否有必要；從機構(gòu)級別看又難以剔除一些不必要的支出項目。常常以經(jīng)費卡項目，結(jié)果得罪了一些部門；人大的困惑是缺少真正懂財政、懂財務(wù)的專業(yè)人員去審核紛繁復(fù)雜的經(jīng)費預(yù)算。財政部門的“軟肋”：81人大的主要職能是審核項目，財政的主要職能是審核經(jīng)費。按照現(xiàn)在的分工，人大本來就有義務(wù)和權(quán)利去約束政府部門的行為，一旦發(fā)現(xiàn)失范的支出項目，直接予以否決或剔除。人大的主要職能是審核項目，財政的主要職能是審822、預(yù)算審核風(fēng)險的規(guī)避預(yù)算審核的風(fēng)險主要來自：未查出招標文件中工程量的計算錯誤；對材料和設(shè)備的品種、規(guī)格、品牌、價格等模糊事項沒有深入審核；工程費用超標事項沒有查出；上級領(lǐng)導(dǎo)指令的支出項目沒有經(jīng)過審核項目變更與預(yù)算追加以及例外情況和突發(fā)事件沒有進入審核程序；

……2、預(yù)算審核風(fēng)險的規(guī)避83風(fēng)險節(jié)點的控制：一要提高審核工作的透明度，加強與被審核單位的溝通，在陽光下操作，防止“串謀”；二要建立復(fù)核制度，有專門的人員復(fù)合審核過程和審核結(jié)論；三要取得業(yè)務(wù)處室的配合，如果業(yè)務(wù)處室做人情，那么，審核機構(gòu)就會承擔所有業(yè)務(wù)處室的撥款風(fēng)險。風(fēng)險節(jié)點的控制：84

四、新型預(yù)算審核機制的配套環(huán)境中國科技史上有個李約瑟難題（NeedhamPuzzle）

：為什么在公元前1世紀到公元16世紀之間，古代中國人在科技方面的發(fā)達程度遠遠超過同時期的歐洲？為什么近代科學(xué)沒有產(chǎn)生在中國，而是在17世紀的西方，特別是文藝復(fù)興之后的歐洲？可能是制度環(huán)境。四、新型預(yù)算審核機制的配套環(huán)境85吳敬璉問一位香港企業(yè)家：能否來內(nèi)地搞供應(yīng)鏈管理。企業(yè)家說：不行。他給服裝生產(chǎn)企業(yè)這樣做供應(yīng)鏈管理：在全球性價比最好的地方買布匹、紐扣，然后到全球性價比最好的地方整理。在某一時點，服裝廠要用布的時候，布到了；要用紐扣的時候，紐扣到了。計劃銜接絲絲入扣，內(nèi)地的環(huán)境，一旦扯皮，根本做不了。吳敬璉問一位香港企業(yè)家：能否來內(nèi)地搞供應(yīng)鏈管理。企業(yè)861、十年財政支出改革的局限性

只側(cè)重于編制流程、操作規(guī)程等技術(shù)性的改革，缺乏與之相適應(yīng)的基礎(chǔ)性制度的變革。正式制度和非正式制度。1、十年財政支出改革的局限性87

零基預(yù)算試點效果不佳，原因之一是制度基礎(chǔ)不具備。地方長官的影響力很大，隨時可能提出支出要求，很難排序；嚴格實行零基預(yù)算就要裁員，但被裁掉的可能是工作得力卻無背景的人；嚴格實行零基預(yù)算，很多項目就得不到資助。這樣，挪用專項經(jīng)費彌補公用經(jīng)費的計劃就要落空。零基預(yù)算試點效果不佳，原因之一是制度基礎(chǔ)不具備。88政府采購依然存在基礎(chǔ)性制度問題。招標過程中采購單位、供應(yīng)商、專家組之間存在串謀現(xiàn)象。如度身招標、傾向招標、隱性公告、陰陽合同等。抓鬮比招投標更合理。政府采購依然存在基礎(chǔ)性制度問題。89梁啟超是戊戌變法的先鋒人物，他沉痛地總結(jié)變法失敗的原因：“變法不變本源，而變枝葉，不變?nèi)w，而變一端，非徒無效，只增弊耳”。他的話在今天仍有警示意義。梁啟超是戊戌變法的先鋒人物，他沉痛地總結(jié)變法失敗的原90

2、財政管理精細化的前提是制度環(huán)境起源于100多年前泰勒奠定的科學(xué)管理，通過標準化、精確化、系統(tǒng)化和專業(yè)化，工業(yè)生產(chǎn)的各種要素、各個過程，各個環(huán)節(jié)都得以“精確”地組合、協(xié)調(diào)和銜接起來。精密化程度大大提高，不確定性大大減少了，生產(chǎn)效率大大提高，內(nèi)外風(fēng)險得到有效控制。2、財政管理精細化的前提是制度環(huán)境91財政管理不同于工業(yè)管理，但在追求“確定性”和控制風(fēng)險這一點上是相同的。財政管理的復(fù)雜性遠遠大于企業(yè)，不僅涉及到經(jīng)濟，而且與政治、社會密切相關(guān)。財政管理不同于工業(yè)管理，但在追求“確定性”和控制風(fēng)險92

當前財政管理中面臨種種問題：預(yù)算體系不完整，部分財政資源處于游離狀態(tài)；預(yù)算編制過粗，收支過程隨意性大；預(yù)算執(zhí)行遲緩，財政資金與其所要完成的任務(wù)和目標脫節(jié)；基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不全、信息化低，影響了財政決策的科學(xué)化；財政運行過程的透明度低，風(fēng)險和不確定性程度大。當前財政管理中面臨種種問題：93職能部門設(shè)定支出項目，并說明可能產(chǎn)生的預(yù)期績效。人大直接或委托發(fā)改委審核支出項目，剔除不合理的支出項目。職能部門提出項目經(jīng)費要求，編制支出計劃。財政部門審核支出計劃，剔除虛增的經(jīng)費要求。職能部門修改支出計劃。財政部門匯總職能部門的支出計劃，形成預(yù)算草案。人大對部門預(yù)算審議并表決。若通過，轉(zhuǎn)入預(yù)算執(zhí)行。若被人大否決，職能部門須重新修改預(yù)算。預(yù)算編審系統(tǒng)流程再造

職能部門設(shè)定支出項目，并說明可能產(chǎn)生的預(yù)期績效。人大直接或委94職能部門設(shè)定支出項目，并說明可能產(chǎn)生的預(yù)期績效。財政部門評估出職能部門經(jīng)費使用的實際績效。財政部門將實際績效與參照系進行對比。財政部門確定實際績效與標準的偏差。財政部門分析出現(xiàn)偏差的原因。財政部門將績效考評報告遞交人大。人大責(zé)令職能部門制訂糾偏方案。職能部門實施糾偏方案。預(yù)算考評系統(tǒng)流程再造職能部門設(shè)定支出項目，并說明可能產(chǎn)生的預(yù)期績效。財政部門評估95財政項目預(yù)算審核的

職能定位與運作機制

朱柏bm64@163.com財政項目預(yù)算審核的

職能定位與運作機制朱柏銘96浙江大學(xué)公共經(jīng)濟與財政研究所所長、經(jīng)濟學(xué)院財政學(xué)系主任、教授。全國高校財政學(xué)教學(xué)研究會理事、浙江省高校經(jīng)濟學(xué)類教學(xué)指導(dǎo)委員會副主任委員、浙江省財政學(xué)會常務(wù)理事。國家級“十一五”規(guī)劃教材編著人，省級精品課程負責(zé)人。教育部“寶鋼優(yōu)秀教師獎”獲得者。全國MPA優(yōu)秀教學(xué)獎獲得者。浙江大學(xué)首屆教學(xué)名師獎獲得者。浙江大學(xué)公共經(jīng)濟與財政研究所所長、經(jīng)濟學(xué)院財政學(xué)系主97目錄一、現(xiàn)行預(yù)算審核機制的評判二、預(yù)算審核機制創(chuàng)新的總體思路三、構(gòu)建新型預(yù)算審核機制的設(shè)想與建議四、新型預(yù)算審核機制的配套環(huán)境目錄98本資料來源本資料來源99一、現(xiàn)行預(yù)算審核機制的評判（一）現(xiàn)狀1、歷史悠久一直可以追溯到1954年。1954年成立中國人民建設(shè)銀行,作為財政部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)，其職能：基建投資撥款；基建財務(wù)管理；基建工程概（預(yù)、決）算審核。一、現(xiàn)行預(yù)算審核機制的評判1001958年，被撤消。1962年，恢復(fù)，仍為財政部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)。1968年，再度被撤消。1972年，再度恢復(fù)，仍為財政部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)。1980年，成為國務(wù)院直屬部門，但仍受財政部委托，職能不變。1958年，被撤消。1011994年，成為國有商業(yè)銀行，財政部收回了由它代行的財政職能，成立了基本建設(shè)司。1999年，成立財政部投資評審中心，專門承擔收回的職能。1994年，成為國有商業(yè)銀行，財政部收回了由它代行的102

2、名稱各異絕大部分地區(qū)叫“財政投資評審中心”，但也有例外。如廣東省東莞市叫“財政投資審核中心”；四川省增掛了“政府投資項目評審中心”的牌子。2、名稱各異103浙江省省級叫財政項目預(yù)算審核中心，市、縣（市）也有各種名稱。如杭州市叫“財政性投資項目評審中心”；嘉興市叫“財政項目預(yù)算審核中心”，但增掛了“政府投資項目財務(wù)中心”的牌子。還有一些縣、市（區(qū)）至今尚未成立專門的機構(gòu)。浙江省省級叫財政項目預(yù)算審核中心，市、縣（市）也有104

3、性質(zhì)不同財政全額補助的事業(yè)單位：如財政部投資評審中心；參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位：如河南、黑龍江、安徽、福建、江西、廣東、廣西、云南、甘肅、新疆等省份；自收自支的事業(yè)單位：如北京。3、性質(zhì)不同105浙江省各市、縣（市）審核機構(gòu)名稱與性質(zhì)迥異機構(gòu)性質(zhì)舉例說明參照公務(wù)員管理單位金華市財政項目預(yù)算審核中心財政局直屬全額事業(yè)單位杭州市財政性投資項目評審中心自收自支事業(yè)單位磐安縣財政項目預(yù)算審核中心（尚未成立機構(gòu)的）杭州市上城區(qū)、下城區(qū)等。浙江省各市、縣（市）審核機構(gòu)名稱與性質(zhì)迥異機構(gòu)性質(zhì)舉例說明參106

4、職能范圍寬窄不一多數(shù)機構(gòu)從事財政投資的基建項目預(yù)決算評審；有的擴大到了項目績效評價、專項資金核查、預(yù)算項目審查等領(lǐng)域。云南、安徽等地的評審機構(gòu)，對一些水利、農(nóng)業(yè)、行政辦公樓等項目進行績效考評。4、職能范圍寬窄不一107無錫市財政投資評審中心向政府投資的公益性項目建設(shè)管理單位派駐內(nèi)審機構(gòu)；東莞市財政投資審核中心承擔施工招標最高限價的復(fù)核任務(wù)；四川省政府投資項目評審中心向省級重大基建項目派駐財政監(jiān)管員。無錫市財政投資評審中心向政府投資的公益性項目建設(shè)管理108浙江省財政項目預(yù)算審核中心逐漸形成了“四先、四后”的審核機制。項目預(yù)算編制環(huán)節(jié)先審核后編制項目預(yù)算支付環(huán)節(jié)先審核后支付政府工程采購招標環(huán)節(jié)先審核后確認項目竣工決算批復(fù)環(huán)節(jié)先審核后批復(fù)浙江省財政項目預(yù)算審核中心逐漸形成了“四先、四109（二）現(xiàn)行預(yù)算審核機制的評判1、審核環(huán)節(jié)的延伸推進了財政科學(xué)化精細化管理以部門預(yù)算、國庫集中支付及政府采購為主要內(nèi)容的預(yù)算管理制度，要求審核范圍拓展，審核環(huán)節(jié)延伸。2006年，浙江省財政投資工程預(yù)決算評審中心更名為“浙江省財政項目預(yù)算審核中心”，適應(yīng)了形勢發(fā)展的要求。

（二）現(xiàn)行預(yù)算審核機制的評判110

2、模糊不清的職能定位阻礙了審核機構(gòu)作用的發(fā)揮財政投資評審（或財政項目預(yù)算審核）究竟屬于管理范疇還是監(jiān)督范疇？審核機構(gòu)是否具有行政管理職能？這兩個問題始終沒有明確的答案。2、模糊不清的職能定位阻礙了審核機構(gòu)作用的發(fā)揮111馬海濤、楊衛(wèi)華、謝賢星等學(xué)者：財政投資評審是財政職能的組成部分，是財政投資過程中的行政監(jiān)督行為；李和森等官員：財政投資評審屬于“管理”范疇，是財政預(yù)算的“管理”職能，而不是“監(jiān)督”職能。分歧的原因之一是關(guān)于財政投資評審的概念，目前理論界尚沒有統(tǒng)一的定義。馬海濤、楊衛(wèi)華、謝賢星等學(xué)者：112

定義之一：財政投資評審是財政部門對財政性資金投資項目的工程概算、預(yù)算和竣工決（結(jié)）算進行評估與審查，以及對使用科技三項費、技改貼息、國土資源調(diào)查費等財政性資金項目進行專項檢查的行為。

定義之二：財政投資評審是運用專業(yè)技術(shù)和手段，從工程經(jīng)濟和財政經(jīng)濟的角度出發(fā)，科學(xué)合理地核定財政預(yù)算支出的行為。

定義之一：113

職能定位的模糊帶來以下三個問題：一是評審機構(gòu)不完善評審機構(gòu)形式多樣，沒有統(tǒng)一的管理模式，隊伍建設(shè)相對薄弱，專業(yè)人士太少。二是審核結(jié)果缺乏約束力目前采用財政委托評審方式，評審機構(gòu)的工作相對被動。職能定位的模糊帶來以下三個問題：114三是與業(yè)務(wù)處室分工不明晰評審機構(gòu)要為預(yù)算管理服務(wù)，但是，財政精細化管理的重任不能完全依靠它?！八南人暮蟆睂徍藱C制在提高精細化管理程度的同時，模糊了審核機構(gòu)與業(yè)務(wù)處室的職能邊界。審核機構(gòu)分別承擔了預(yù)算處、國庫處、政府采購監(jiān)管處等處室的部分職能。另外，預(yù)算審核戰(zhàn)線過長，精力分散。三是與業(yè)務(wù)處室分工不明晰115

二、預(yù)算審核機制創(chuàng)新的總體思路

總體思路：由“全面出擊”轉(zhuǎn)為“關(guān)口前移”。即由財政項目預(yù)算審核服務(wù)于預(yù)算管理全過程轉(zhuǎn)變?yōu)榍度氲筋A(yù)算編制環(huán)節(jié)中。

二、預(yù)算審核機制創(chuàng)新的總體思路116預(yù)算編制預(yù)算執(zhí)行預(yù)算監(jiān)督詳盡細致地審核，嚴格把關(guān)，將職能部門預(yù)算中的“水分”擠出。預(yù)算流程的“上游”和“中游”都得到嚴格控制，支出績效容易接近預(yù)期目標。前后都有把關(guān)。只需完善技術(shù)系統(tǒng)，壓力大為減輕。預(yù)算處室審查項目的合規(guī)性；審核中心審核經(jīng)費的合理性。國庫處室在經(jīng)費支付前審查經(jīng)費開支是否符合預(yù)算。績效評價處室考評支出績效；財政監(jiān)督處室檢查預(yù)算管理過程。預(yù)算編制預(yù)算執(zhí)行預(yù)算監(jiān)督詳盡細致地審核，嚴格把關(guān)，將職能部門117

（一）從預(yù)算管理的流程看預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三大環(huán)節(jié)中，預(yù)算執(zhí)行的技術(shù)性較強。通過建立單一賬戶體系，基本上能實現(xiàn)集中資金、集中核算和集中支付。實踐結(jié)果也表明，預(yù)算執(zhí)行工作做得比較好。（一）從預(yù)算管理的流程看118

突出的問題是在編制和監(jiān)督上，工作難度也較大。這兩個環(huán)節(jié)，既涉及到技術(shù)性的方法創(chuàng)新，更涉及到各職能部門利益的沖突。突出的問題是在編制和監(jiān)督上，工作難度也較大。119目前的“部門預(yù)算”草案由各職能部門編制。財政部門內(nèi)部那些對口的業(yè)務(wù)處室并沒有編制預(yù)算，其主要職責(zé)是給各職能部門分別下達支出限額；預(yù)算處室也沒有編制預(yù)算，其主要職責(zé)是匯總各部門的預(yù)算草案。今后對于部門預(yù)算，財政部門仍有匯總的任務(wù)，但主要是審核。目前的“部門預(yù)算”草案由各職能部門編制。120嚴格的預(yù)算編審，可以擠干職能部門注入的“水分”，可以防止失范的國庫支付行為和政府采購行為，可以減輕財政事后監(jiān)督的壓力。如今是，編制時不嚴格把關(guān)，卻把精力放在執(zhí)行和監(jiān)督上。這就意味著在項目實施前、政府采購前、經(jīng)費支付前、工程結(jié)算前分別要審核一次。

嚴格的預(yù)算編審，可以擠干職能部門注入的“水分121有些項目（如受長官意志左右的“政績工程”）已經(jīng)實施，卻要求履行審核程序。即便查出問題又能怎樣呢？財政經(jīng)費使用不當已是既成事實。只有將審核牢牢嵌入到預(yù)算編制環(huán)節(jié)中，關(guān)口前移，方能事半功倍。

有些項目（如受長官意志左右的“政績工程”）已122

（二）從發(fā)達國家的經(jīng)驗看發(fā)達國家財政項目預(yù)算審核，落實在政府編制和國會審查階段。在美國，政府投資項目前期準備不充分，絕對不能進入施工階段。職能部門在申請項目預(yù)算前，須進行市場調(diào)研，包括設(shè)計、施工、監(jiān)理及材料設(shè)備供貨商等。

70％的精力集中在前期管理上。（二）從發(fā)達國家的經(jīng)驗看123項目生成前，須在國會進行討論，一般項目論證1-2年，大型項目論證十幾年。確定項目時，經(jīng)過反復(fù)的設(shè)計，目的、功能、預(yù)算都清楚了，施工時照“樣”進行。立項時間雖長，但效果很明顯，幾十年、上百年的政府工程巋然不動。項目生成前，須在國會進行討論，一般項目論證1-2年，124美國項目預(yù)算編審很嚴謹，從上年4月到下年9月預(yù)算批復(fù)前都可以調(diào)整，各種可能的因素都考慮得非常充分，還留有7％以內(nèi)的預(yù)備費。無論是單個項目超預(yù)算還是部門內(nèi)部調(diào)劑都必須報國會批準。美國項目預(yù)算編審很嚴謹，從上年4月到下年9月預(yù)算批復(fù)125國會對預(yù)算的審查十分嚴格，這是通過兩個途徑實現(xiàn)的：首先是明確而嚴格的法律程序；其次國會設(shè)有國會預(yù)算辦公室（CongressionalBudgetOffice，CBO）。該辦公室有一大批專業(yè)工作人員，分別負責(zé)預(yù)算、財政、稅收等各方面的分析研究。國會對預(yù)算的審查十分嚴格，這是通過兩個途徑實現(xiàn)的：126美國政府各職能部門的經(jīng)費競爭異常激烈。每個申請項目必須使白宮與國會的官員都信服；白宮和國會都有權(quán)要求行政部門解釋清楚各項目的預(yù)算依據(jù)，否則予以退回。美國政府各職能部門的經(jīng)費競爭異常激烈。127

（三）從實際工作的困惑看

困惑之一：財政部門與其他經(jīng)濟管理部門之間的職能分工。目前，我國基建投資和政府采購是多個部門共同介入、切塊管理的，財政部門常常處于被動供給資金的境地。（三）從實際工作的困惑看128

先看財政性基建投資項目管理發(fā)改部門：立項、批復(fù)概算；財政部門：編制、監(jiān)督預(yù)算；建設(shè)部門：制訂基建程序和管理制度、監(jiān)督工程質(zhì)量；審計部門：審計建設(shè)項目預(yù)算執(zhí)行情況和決算。先看財政性基建投資項目管理129表面上四個部門既分工又合作，事實上財政部門未能有效參與財政基建投資項目的前期審查。發(fā)改部門定項目之后，財政部門根據(jù)概算下達預(yù)算并撥付資金。至于項目是否符合政策要求，安排是否恰當，投資額是否準確，財政部門基本上是被動應(yīng)對。表面上四個部門既分工又合作，事實上財政部門未能有效參130財政部專門發(fā)過兩個文件：《財政性基本建設(shè)資金項目工程預(yù)、決算審查操作規(guī)程》(1999)，《財政性投資基本建設(shè)項目工程概、預(yù)、決算審查若干規(guī)定》(2000)。在一些部門眼里，對財政部的文件可以陽奉陰違甚至不予理睬。再說，項目已經(jīng)實施，再審核出諸多不妥之處，因為涉及到部門利益，財政部門自身也感到尷尬。財政部專門發(fā)過兩個文件：《財政性基本建設(shè)資金項目工程131

再看項目的政府采購項目采購從擬定計劃開始，其間要經(jīng)過招投標、合同簽訂、合同執(zhí)行、款項支付、項目驗收等一系列程序。對財政部門來講，采購項目合同管理實質(zhì)上就是項目造價管理。然而，我國招投標管理歸發(fā)改部門，采購歸采購中心，決算歸審計，財政同樣處于被動供給經(jīng)費的地位。再看項目的政府采購132

困惑之二：財政部門內(nèi)部預(yù)算審核機構(gòu)與其他業(yè)務(wù)處室之間的職能分工。在預(yù)算審核服務(wù)于預(yù)算管理全過程的模式中，審核結(jié)論作為財政部門資金撥付、政府采購、國資移交、產(chǎn)權(quán)登記、竣工決算批復(fù)的重要依據(jù)。困惑之二：133審核機構(gòu)的工作得到肯定，但是，業(yè)務(wù)處室的職責(zé)呢？本來應(yīng)該把關(guān)的是業(yè)務(wù)處室，如今落在審核機構(gòu)身上，它們感到很輕松。一旦出現(xiàn)風(fēng)險，那也是審核機構(gòu)的責(zé)任。審核機構(gòu)的工作得到肯定，但是，業(yè)務(wù)處室的職責(zé)呢134近幾年，有些業(yè)務(wù)處室從審核機構(gòu)借調(diào)技術(shù)人員，這種做法不甚妥當。因為預(yù)算項目的審核是個團隊活動，經(jīng)常是環(huán)環(huán)相扣的。如果今后預(yù)算審核嵌入在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，那么，業(yè)務(wù)處室就不必再借調(diào)技術(shù)人員了。

近幾年，有些業(yè)務(wù)處室從審核機構(gòu)借調(diào)技術(shù)人員，135

（四）從審核機構(gòu)的專長看管住預(yù)算，靠執(zhí)行和監(jiān)督往往難以奏效。因為職能部門出于利己心，利用自己掌握的信息優(yōu)勢，經(jīng)常“忽悠”財政部門，顯示出機會主義行為傾向。職能部門編制預(yù)算的原則不是什么“勤儉節(jié)約、提高效率”之類，而是“頭戴三尺帽，不怕攔腰砍一刀”。（四）從審核機構(gòu)的專長看136

某省2009年度科技部門預(yù)算科技文獻公共服務(wù)40萬元；科技文獻資源建設(shè)330萬元；科技網(wǎng)絡(luò)與信息資源建設(shè)管理及服務(wù)50萬元；科技網(wǎng)基礎(chǔ)平臺保修升級50萬元；科技信息工藝服務(wù)固定運行工作經(jīng)費180萬元；科技網(wǎng)綜合管理維護及技術(shù)支撐120萬元。某省2009年度科技部門預(yù)算137

某省水利廳2007年部門預(yù)算防汛檢查指導(dǎo)經(jīng)費386萬元；水利、水政監(jiān)察工作會議等專項會議費181萬元；水務(wù)體制改革、節(jié)約用水管理等調(diào)研經(jīng)費150萬元；全省水利統(tǒng)計年鑒、水利簡報等印刷費42萬元。某省水利廳2007年部門預(yù)算138預(yù)算中充滿了太多的“水分”，成為“注水”預(yù)算。靠誰去擠干“水分”？傳統(tǒng)的預(yù)算管理偏重于政策的管理，預(yù)算處室和其他業(yè)務(wù)處室工作人員的知識結(jié)構(gòu)和專業(yè)性質(zhì)大多偏財政、財務(wù)會計。

預(yù)算中充滿了太多的“水分”，成為“注水”預(yù)算。139唯有靠預(yù)算審核機構(gòu)從技術(shù)層面把好關(guān)口。將審核嵌入到預(yù)算編制中，實質(zhì)上是加強預(yù)算編審環(huán)節(jié)的技術(shù)審核。惟有從技術(shù)層面去把“水分”擠干，被審部門和單位才會心服誠服。唯有靠預(yù)算審核機構(gòu)從技術(shù)層面把好關(guān)口。140

財政部門事先要核實預(yù)算

2004年，杭州西湖區(qū)環(huán)衛(wèi)局提出，下屬的兩個公廁管理費用需14萬元。區(qū)財政局實地察看，分項核實。（1）人員經(jīng)費環(huán)衛(wèi)局自報，管理人員的工資、津貼等總共8萬元。

經(jīng)核實，只有2名管理人員，全年只需人員經(jīng)費1.6萬元。

財政部門事先要核實預(yù)算141（2）水費環(huán)衛(wèi)局自報，年水費3萬元。經(jīng)核實，年水費為0.4萬元。

（3）電費、作業(yè)工具環(huán)衛(wèi)局自報，全年為3萬元。未予核實。上述四項之和，僅需5萬元。（2）水費142

三、構(gòu)建新型預(yù)算審核機制的設(shè)想與建議（一）明確審核機構(gòu)的職能定位職能定位是：審核機構(gòu)依據(jù)法律法規(guī)，運用專業(yè)技術(shù)手段，通過在預(yù)算編制階段對財政項目的技術(shù)性審查與評價，實現(xiàn)財政支出科學(xué)化、精細化管理。這個定位強調(diào)：預(yù)算審核是行政管理職能而非財政監(jiān)督職能。三、構(gòu)建新型預(yù)算審核機制的設(shè)想與建議143

1、賦予審核機構(gòu)以行政管理職能

審核機構(gòu)應(yīng)當有行政管理職能。其實是原有職能的回歸。從業(yè)務(wù)性質(zhì)看，那種“事業(yè)單位”或“自收自支”的定性都是倒退。預(yù)算審核不再是財政部門內(nèi)部有關(guān)業(yè)務(wù)處室的職能延伸和擴展，而是部門預(yù)算管理的內(nèi)在環(huán)節(jié)。1、賦予審核機構(gòu)以行政管理職能144

2、預(yù)算審核是一種專業(yè)技術(shù)型管理業(yè)務(wù)處室主要側(cè)重于制度和政策管理手段的應(yīng)用；預(yù)算審核機構(gòu)主要側(cè)重于專業(yè)技術(shù)管理手段的應(yīng)用。通過細化基礎(chǔ)性審核，為合理確定項目服務(wù)；通過強化技術(shù)性審核，為準確確定預(yù)算指標服務(wù)。2、預(yù)算審核是一種專業(yè)技術(shù)型管理145有人認為，審核機構(gòu)應(yīng)為業(yè)務(wù)處室扮演智囊、參謀和助手的角色。項目進不進預(yù)算、安排多少資金、何時安排，最終由業(yè)務(wù)處室依據(jù)或參照審核結(jié)論去裁決。按照這個觀點，審核機構(gòu)仍然沒有行政管理職能。如果審核機構(gòu)與業(yè)務(wù)處室尤其是預(yù)算處室相分離，那么，審核結(jié)論應(yīng)用程度不高的問題仍然得不到解決。有人認為，審核機構(gòu)應(yīng)為業(yè)務(wù)處室扮演智囊、參謀和146

3．審核機構(gòu)沒有財政監(jiān)督職能財政監(jiān)督，這是一個延續(xù)了幾十年、其含義籠統(tǒng)、其范圍過寬的模糊概念。通常的解釋是，監(jiān)督主體對一定范圍內(nèi)的財政活動行使監(jiān)督權(quán)的行為。試問：預(yù)算監(jiān)督的主體是誰？是財政部門、審計部門還是議會？監(jiān)督的客體又是誰？是財政部門自身、政府職能部門還是公共企事業(yè)單位？3．審核機構(gòu)沒有財政監(jiān)督職能147國外的財政監(jiān)督，恰恰是議會對財政經(jīng)費的征集、分配和使用上行使監(jiān)督權(quán)的行為。我國財政部門難以監(jiān)督各個職能部門。如果那些與職能部門對口的業(yè)務(wù)處室真正發(fā)揮監(jiān)督功能，那么遞交到人大的部門預(yù)算就不會是“注水”的預(yù)算。國外的財政監(jiān)督，恰恰是議會對財政經(jīng)費的征集、分配和使148不是因為業(yè)務(wù)處室失職，而是機構(gòu)的地位相差懸殊。一個內(nèi)設(shè)的處級單位怎能去剝奪一個廳級部門的利益？就算以財政廳局的名義去監(jiān)督，也會因平等的行政級別而收效甚微。不是因為業(yè)務(wù)處室失職，而是機構(gòu)的地位相差懸殊。149有人認為，預(yù)算審核應(yīng)定位于監(jiān)督，是監(jiān)督類管理，切入點是預(yù)算，關(guān)鍵是執(zhí)行。如果這樣定位，那么審核機構(gòu)就履行與財政監(jiān)督機構(gòu)同樣的職能?！氨O(jiān)督類管理”、“切入點是預(yù)算，關(guān)鍵是執(zhí)行”等說法，究竟怎樣理解？有人認為，預(yù)算審核應(yīng)定位于監(jiān)督，是監(jiān)督類管理150也有人建議，審核機構(gòu)應(yīng)當有績效考評的職能。績效考評是財政監(jiān)督中比較具體的一項職能，同樣需要借助于技術(shù)型人才的力量才能完成。但是，績效考評應(yīng)當以績效評價處室為主體。如果預(yù)算審核機構(gòu)既負責(zé)預(yù)算編制，又負責(zé)績效考評，必然分散精力。也有人建議，審核機構(gòu)應(yīng)當有績效考評的職能。151

4、審核機構(gòu)的歸屬目前，浙江省正在緊鑼密鼓地試行預(yù)算編審、執(zhí)行、考評“三位一體”的財政運行機制改革。建議：在預(yù)算局下面設(shè)預(yù)算政策處和預(yù)算審核處。預(yù)算政策處：偏重于政策的管理；預(yù)算審核處：偏重于技術(shù)的審核。4、審核機構(gòu)的歸屬1522009年10月12日，青海省財政廳“預(yù)算編制審核中心”正式掛牌成立。遼寧省財政廳有“預(yù)算處和預(yù)算編審中心”。江西省財政廳有“預(yù)算編制中心”，是廳下屬全額撥款事業(yè)單位，為部門預(yù)算的編制提供業(yè)務(wù)咨詢和技術(shù)服務(wù)。2009年10月12日，青海省財政廳“預(yù)算編制審核中153

（二）界定審核機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍

1、部分委托社會中介機構(gòu)審核審核的范圍不是越寬越好。倘若所有財政支出項目都由審核機構(gòu)審核，人、財、物力難以跟上。部分預(yù)算審核業(yè)務(wù)可以委托社會中介機構(gòu)承擔。政府服務(wù)外包原則同樣適用。（二）界定審核機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍154有人說，社會中介機構(gòu)的評審報告是以委托單位的滿意為目的的，因為中介機構(gòu)追求的目標是利潤最大化。而預(yù)算審核機構(gòu)不以營利為目的，不從評審單位收取費用，能夠獨立客觀地開展工作。有人說，社會中介機構(gòu)的評審報告是以委托單位的滿意為目155如果中介機構(gòu)的審核違背了獨立性原則，政府就會因其提供的信息不充分予以懲罰甚至取締。政府內(nèi)設(shè)機構(gòu)也會有設(shè)租的動機。預(yù)算審核機構(gòu)與社會中介機構(gòu)的區(qū)別在于前者有行政管理職能。如果預(yù)算審核機構(gòu)完全等同于一個技術(shù)評審機構(gòu)，那就與社會中介機構(gòu)沒有實質(zhì)性的區(qū)別了。如果中介機構(gòu)的審核違背了獨立性原則，政府就會因156正因為具有行政管理職能，預(yù)算審核機構(gòu)才不能成為社會中介機構(gòu)。預(yù)算審核機構(gòu)可以利用社會中介機構(gòu)的力量進行審核。二者是一種經(jīng)濟性委托代理關(guān)系，前者委托后者審核部分項目，支付一定的費用，但是，后者的審核結(jié)果要接受前者的監(jiān)督。

正因為具有行政管理職能，預(yù)算審核機構(gòu)才不能成為1572、預(yù)算審核機構(gòu)與財政監(jiān)督機構(gòu)的分工如果預(yù)算審核定位于技術(shù)性行政管理職能，那么，它和財政監(jiān)督之間的職能分工是清楚的。

財政監(jiān)督主要側(cè)重于對被檢查單位的財務(wù)會計活動進行定性評判和檢查審定，并對違規(guī)違紀行為作出相應(yīng)處理或處罰。2、預(yù)算審核機構(gòu)與財政監(jiān)督機構(gòu)的分工158預(yù)算審核機構(gòu)與財政監(jiān)督機構(gòu)在財政部門內(nèi)部是并列的、平行的，既不交叉，也不重復(fù)。預(yù)算審核不可能也沒有任何理由去取代、否定或拒絕財政監(jiān)督，相反，預(yù)算審核本身應(yīng)是財政監(jiān)督的對象。

預(yù)算審核機構(gòu)與財政監(jiān)督機構(gòu)在財政部門內(nèi)部是并159

3、厘清預(yù)算審核機構(gòu)與審計部門的關(guān)系預(yù)算審核結(jié)論作為預(yù)算編制的依據(jù)，必須納入政府審計的范圍。政府審計不僅可以對財政項目進行審計，所有被評審事項都應(yīng)當是被審計的對象。預(yù)算審核結(jié)論或?qū)徍藞蟾?，不可能取代政府審計，更無權(quán)拒絕政府審計。3、厘清預(yù)算審核機構(gòu)與審計部門的關(guān)系160（三）完善機構(gòu)體系與隊伍結(jié)構(gòu)1、完善機構(gòu)體系在機構(gòu)體系上，浙江省財政項目預(yù)算審核中心目前將機構(gòu)性質(zhì)已經(jīng)定位于參照公務(wù)員管理單位。省內(nèi)各級審核機構(gòu)的性質(zhì)和名稱要不要統(tǒng)一？上下級之間要不要緊密銜接？（三）完善機構(gòu)體系與隊伍結(jié)構(gòu)161若從預(yù)算審核的職能定位考慮，市、縣（市）的機構(gòu)都應(yīng)改為參照公務(wù)員管理的單位。因為無論是財政全額撥款事業(yè)單位還是自收自支事業(yè)單位，都會使機構(gòu)失去行政管理職能。若從預(yù)算審核的職能定位考慮，市、縣（市）的機162目前，全省各地的預(yù)算審核機構(gòu)上下不連貫、左右不通氣。如果改為參照公務(wù)員管理的單位，那么審核機構(gòu)體系的上下統(tǒng)一將成必然趨勢。有助于搭建信息共享的平臺，如工程造價、設(shè)備標價等。有助于各審核機構(gòu)相互之間進行問題溝通與經(jīng)驗交流。目前，全省各地的預(yù)算審核機構(gòu)上下不連貫、左右不163

2、優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)從隊伍結(jié)構(gòu)看，懂技術(shù)、懂財政的復(fù)合型人才相對不夠。2、優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)164全省財政審核機構(gòu)隊伍結(jié)構(gòu)狀況機構(gòu)個數(shù)總?cè)藬?shù)（人）專業(yè)技術(shù)人員（人）專業(yè)技術(shù)人員比例（％）省財政項目預(yù)算審核中心1181266.7市級財政投資評審機構(gòu)101028078.4縣（市）級財政投資評審機構(gòu)4022617075.2合計5134626275.7全省財政審核機構(gòu)隊伍結(jié)構(gòu)狀況個數(shù)總?cè)藬?shù)專業(yè)技專業(yè)技術(shù)省財政項165解決的辦法有二：一是新招聘的人員要注重復(fù)合型知識結(jié)構(gòu)，如從浙江大學(xué)等綜合性院校招收工程類專業(yè)本科、經(jīng)濟類碩士的研究生，或者工程類專業(yè)但有財經(jīng)類輔修證書的本科生。二是從財政系統(tǒng)內(nèi)部調(diào)劑，尤其是信息管理類的人才。解決的辦法有二：166（四）建立信息平臺和數(shù)據(jù)資料庫1、建立項目庫制度項目庫的建立，能夠解決審核工作量過于集中的難題，還能夠規(guī)范項目申報程序，提高項目質(zhì)量。今后，凡列入預(yù)算的項目，原則上須從財政項目庫中提??；凡列入財政項目庫的項目，原則上須從部門項目庫中提取。（四）建立信息平臺和數(shù)據(jù)資料庫1672、建立項目支出指標體系浙江省財政項目預(yù)算審核中心已經(jīng)編印了房屋建筑類、水利水電類項目支出預(yù)算編審及技術(shù)經(jīng)濟參考指標，省級機關(guān)物業(yè)費開支標準。還可增加其他項目類的支出指標，如設(shè)備購置類、信息系統(tǒng)類、辦公用房類等；進一步完善基建項目代建費、開辦費等支出標準。2、建立項目支出指標體系1683、建立預(yù)算審核信息系統(tǒng)加強審核信息數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)的研究開發(fā)。建立專家?guī)觳牧蟽r格信息庫工程造價指標庫項目支出指標庫政策法規(guī)庫、典型案例庫等。供用款部門和單位參照，以減輕審核的工作量。3、建立預(yù)算審核信息系統(tǒng)169

（五）建立激勵和約束制度

1、財政部門對用款單位的激勵和約束近幾年，被審核單位或處室是否應(yīng)用審核機構(gòu)的審核結(jié)論，取決于個人關(guān)系或領(lǐng)導(dǎo)開明程度。據(jù)了解，財政廳行政政法處能主動配合，樂意按照審核機構(gòu)的結(jié)論安排行政管理經(jīng)費。但是，文化廳等部門配合就不夠主動。（五）建立激勵和約束制度170從行政管理職能出發(fā)，今后，凡是用款單位與部門提出的經(jīng)費申請，均需接受審核機構(gòu)的審核。基于職能部門編制預(yù)算草案時經(jīng)常虛報冒領(lǐng)的事實，審核機構(gòu)可以動態(tài)追蹤被評審單位的經(jīng)費核減額（率）。實行“3A、2A、1A、3B、2B、1B、3C、2C、1C”九個等級制度。網(wǎng)上公布。從行政管理職能出發(fā)，今后，凡是用款單位與部門提出的經(jīng)171對于核減率低、信譽等級高的部門，予以一定的獎勵，或者簡化以后年度的審核程序；反之，對于核減率高、信譽等級低的部門，扣減一定的經(jīng)費。要不然，職能部門和單位年年造假，審核機構(gòu)就會處于年年被“忽悠”、工作量有增無減的被動狀態(tài)。對于核減率低、信譽等級高的部門，予以一定的獎1722、財政部門對預(yù)算審核機構(gòu)的激勵