公共危機管理第九講公共危機管理第九講1第四章公共危機管理的預警與預防學習目標：1、了解危機預警、預防的意義及分析框架2、掌握危機預警的基本原則與實際技巧3、掌握危機預測的程序和方法4、掌握危機的風險管理方法第四章公共危機管理的預警與預防學習目標：2，。

2002年8月1日，京郊密云和懷柔交界的9個山村遭遇到50年一遇的暴雨和泥石流，降水量達280.2毫米。就在“死亡暴雨”來臨前的一個小時，2000余名村民接到逃生警報及時撤離。雨后，部分家園被毀，卻無一人傷亡。2002年1969年8月，曾發(fā)生暴雨，造成59人死亡,22人受傷。

1991年1969年1991年6月10日，發(fā)生山洪泥石流造成22人死亡，8人受傷。京郊暴雨和泥石流災難2002年8月1日，京郊密云和懷柔交界的9個山3

案例啟示“預防是解決危機最好的方法?！?/p>

——英國著名危機管理專家邁克爾·里杰斯特“大風起于青萍之末”“愚者諳于成事，智者見于未萌”案例啟示“預防是解決危機最好的方法。4第一節(jié)公共危機的預警機制一、危機預警機制的內涵、功能和作用二、危機預警系統(tǒng)的建立三、危機預警系統(tǒng)的構成四、公共危機的預警分析五、公共危機預警存在的問題及注意事項第一節(jié)公共危機的預警機制一、危機預警機制的內涵、功能和5一、公共危機預警機制內涵、功能和作用（一）公共危機預警的內涵1、含義根據危機現(xiàn)象過去和現(xiàn)在的數據、情報和資料，運用邏輯推理和科學預測的方法、技術，對某些危機現(xiàn)象出現(xiàn)的約束性條件、未來發(fā)展趨勢和演變規(guī)律等作出估計和判斷，并發(fā)出確切的警示信息，使政府和民眾提前了解危機發(fā)展狀態(tài)，以便及時采取應對策略，防止或消除不利后果的一系列活動。一、公共危機預警機制內涵、功能和作用（一）公共危機預警的內涵6一、公共危機預警機制內涵、功能和作用2、類別從手段上劃分電子預警系統(tǒng)指標性預警系統(tǒng)從時間上劃分長期預警系統(tǒng)短期預警系統(tǒng)一、公共危機預警機制內涵、功能和作用2、類別7一、公共危機預警機制內涵、功能和作用（二）公共危機預警機制的功能1、預見功能：通過對政治社會生活領域中特定指標要項的研究，找出某些敏感性指標的異常變化并預先指出其發(fā)展征兆。2、警示功能：通過對政治社會生活領域中的特定指標要項的監(jiān)測，政府可以就有關信息和結果向相關部門或社會公眾發(fā)出警示，發(fā)揮導向功能3、減緩、延緩功能：盡可能地利用已存在和潛在的條件來盡力減緩、延緩其發(fā)展的速度，減少其所帶來的損失，避免危機的擴大和升級。4、阻止、化解功能：對于許多現(xiàn)實問題，政府可以通過一定得措施給予相應的組織和化解，實際上也在某種程度上防范了未來危機事件的發(fā)生。一、公共危機預警機制內涵、功能和作用（二）公共危機預警機制的8一、公共危機預警機制內涵、功能和作用（三）建立公共危機預警機制的作用1、幫助組織作出快速的反應2、減少危機監(jiān)測成本，提高危機監(jiān)測效果“預警所以能夠對人們認識事物、社會起到警示作用，是由事物和社會發(fā)展的內在規(guī)律決定的。人們能夠通過對事物內在矛盾的認識和量變質變關系的把握，以及對事物表象和事物之間聯(lián)系的分析，了解事物各發(fā)展階段量的狀態(tài)和表象特質，從而確立事物危難狀態(tài)的指標，并真切地感受事物發(fā)展的警示信息。”一、公共危機預警機制內涵、功能和作用（三）建立公共危機預警機9二、公共危機預警機制的建立（一）建立的目標和原則1、目標采集所需信息；準確預測風險；及時發(fā)布信號；預警信號明確；避免信號相互干擾；經濟合理。2、原則以人為本原則常抓不懈原則分級預警原則注重實效原則全員參與原則二、公共危機預警機制的建立（一）建立的目標和原則10（二）建立的主要過程

1、確定危機類型

2、評估危機風險源、危機征兆

3、確定危機監(jiān)測的內容和指標

4、配備相關的資源

5、評估預警系統(tǒng)的性能

6、配備相當的人力資源

7、向公眾說明危機預警系統(tǒng)原理和使用方法

二、公共危機預警機制的建立（二）建立的主要過程

1、確定危機類型

2、評估危機風險源、11三、公共危機預警系統(tǒng)的構成信息收集子系統(tǒng)：收集各類危機信號信息加工子系統(tǒng)：對危機信息進行整理決策子系統(tǒng)：做出危機識別和風險評估警報子系統(tǒng)：讓公眾識別預警的內容咨詢子系統(tǒng)：幫助危機決策三、公共危機預警系統(tǒng)的構成信息收集子系統(tǒng)：收集各類危機信號12三、公共危機預警系統(tǒng)的構成信息輸入：收集與危機相關的監(jiān)測信息與歷史資料信息加工：運用各種預測方法及預測技術分析信息危機決策：通過對各種信息的加工整理決定是否發(fā)出警報警報輸出：危機預測結果的公布信息反饋三、公共危機預警系統(tǒng)的構成信息輸入：信息加工：危機決策：通過13四、公共危機預警存在的問題（一）公共危機預警失靈的原因分析1、危機預警系統(tǒng)設計上的缺陷危機信號缺乏代表性系統(tǒng)本身的運行問題系統(tǒng)發(fā)生故障而癱瘓2、危機預警的激勵不足相關人員消極怠工，缺少收集信息的積極性3、信息傳遞過程中出現(xiàn)障礙4、危機評估準確性不高5、危機預報不及時6、危機信息不受重視，對危機預報反應遲鈍四、公共危機預警存在的問題（一）公共危機預警失靈的原因分析14四、公共危機預警存在的問題（二）避免預警系統(tǒng)失靈的行為選擇1、經常對危機預警系統(tǒng)的進行評估2、避免發(fā)出錯誤的警報3、預警信號必須簡單明確4、提高個人的預警信號的接受能力案例：新加坡公共衛(wèi)生危機的預警機制四、公共危機預警存在的問題（二）避免預警系統(tǒng)失靈的行為選擇15五、中國公共危機預警存在的問題第一，沒有建立起高效的危機預警監(jiān)測系統(tǒng)；第二，沒有建立起開放、靈敏、準確的信息收集和信息傳遞系統(tǒng)和信息確認系統(tǒng)；第三，危機預警意識、居安思危意識淡??；第四，危機法規(guī)體系不健全，導致責任不明，行為缺乏預期；第五，實質的預案缺乏，遇事往往手足無措；第六，相關預警機構不健全或形同虛設；第七，缺乏一個有效的危機解壓機制，致使矛盾積累到一定程度而爆發(fā)。五、中國公共危機預警存在的問題第一，沒有建立起高效的危機預警16六、西方國家公共危機預警的特征與借鑒（一）西方各國的預警一般比較重視利用現(xiàn)代科學技術手段對社會現(xiàn)行運行狀態(tài)及未來發(fā)展進行各種監(jiān)測和社會調查，特別是運用統(tǒng)計資料、數學模型和計算機模擬等諸多社會變量對社會問題分析預測，為政府適時調整社會政策，實施有針對性的社會控制手段，起到了非常重要的依據作用。（二）西方各國的預警一般都比較重視國家應急組織系統(tǒng)的作用。比如美國就比較注意發(fā)揮聯(lián)邦緊急事務管理局（FEMA）的重要協(xié)調作用。FEMA是美國聯(lián)邦政府處置緊急事務的最高管理機構，直接對總統(tǒng)負責，實行24小時不間斷運作，總部設在華盛頓，在全國各地設有區(qū)域運作中心。在危機發(fā)生之前，F(xiàn)EMA可以在沒有總統(tǒng)授權的情況下動用初始應急資源和應急小組，發(fā)布重要命令、實施控制，根據事態(tài)發(fā)展，F(xiàn)EMA可以向國防部要求調用其資源，總統(tǒng)宣布緊急狀態(tài)后，危機應對處理的各項職責由FEMA署長、副署長、區(qū)域首長、聯(lián)邦協(xié)調官協(xié)同地方官員共同實施?！?·11”事件發(fā)生后，美國又很快成立了國土安全部，以預防和應對突發(fā)恐怖事件。六、西方國家公共危機預警的特征與借鑒（一）西方各國的預警一般17六、西方國家公共危機預警的特征與借鑒（三）西方各國的預警一般比較重視信息的傳播，尊重民眾的知情權。（四）西方國家公共危機預警一般都強調對危機進行分級預警管理，對程度不同的危機實行不同級別的認定和相應對策。顏色危險程度采取的行動紅嚴重動員緊急救護隊，并布置工作人員評估緊急需要橙很高地方、州和聯(lián)邦機構開展協(xié)調工作，加強在公眾實踐中的安全工作黃較高加強對重要地方的監(jiān)視活動和對威脅的評估工作藍警戒檢查緊急狀態(tài)程序，通知公眾所要采取的必要措施綠低保持安全培訓和準備狀態(tài)六、西方國家公共危機預警的特征與借鑒（三）西方各國的預警一般18第二節(jié)公共危機管理的預防機制一、公共危機管理的預防類型1、公共危機的預先預防監(jiān)測過去同類危機發(fā)生的相關前提條件，一旦征兆出現(xiàn)，就積極采取措施來消除這些前提條件的存在和發(fā)展預先預防是通過判斷發(fā)生的概率大小來進行的2、公共危機的預見預防預見預防是最終要的也是最難的3、公共危機的再發(fā)預防以前危機發(fā)生之后，針對其發(fā)生的原因采取相應的預防措施，來防范同樣危機的再度發(fā)生是一種“亡羊補牢”第二節(jié)公共危機管理的預防機制一、公共危機管理的預防類型19美國“持久的憲法政府”計劃

如果受到大規(guī)模的核打擊，美國總統(tǒng)及其繼任者如何生存？如何確保最高指揮不致癱瘓？這是被列為美國頭號國家機密的“保護總統(tǒng)計劃”（80年代末，布什總統(tǒng)把“保護總統(tǒng)計劃”的正式名稱改為“持久的憲法政府”）所要解決的問題?！俺志玫膽椃ㄕ庇媱澃ㄒ惶住爸醒攵ㄎ幌到y(tǒng)”，它一天24小時對總統(tǒng)繼任候選人進行行跡跟蹤，并確?？偨y(tǒng)和這些繼任者不會在同一時間出現(xiàn)在同一地點。比如，美國總統(tǒng)每年都要到國會發(fā)表全球矚目的“國情咨文”，闡述美國政府的內外政策。細心的觀眾會發(fā)現(xiàn)，每一次國情咨文大會，都沒有出現(xiàn)內閣成員全體出席的情況。其實這正是根據“保護總統(tǒng)計劃”而做出的特別安排。總統(tǒng)講話時，至少有一名內閣成員不在現(xiàn)場，他隱藏到了一個秘密地點，這樣做就是防止國會突然發(fā)生災難事件，內閣成員全體喪生，導致美國政權陷入癱瘓。眾所周知，“9·11”事件發(fā)生后，為防不測，美國副總統(tǒng)切尼從公眾面前消失。該計劃對戰(zhàn)爭爆發(fā)后最高權力的繼承有明確的規(guī)定，正常的次序如下：如果總統(tǒng)遇難，最高權力立刻由副總統(tǒng)接管，接下來是國會參眾兩院議長。如果上述政府官員同時遇難，那么權力立刻移交到某個內閣成員手上。這些內閣成員也按照重要程度進行排序，依次是國務卿、國防部長、司法部長等。美國“持久的憲法政府”計劃

如果受到大規(guī)模的核打擊，美國總統(tǒng)20揚州2009-06-26開展公交車爆燃突發(fā)事件處置演習逃生揚州2009-06-26開展公交車爆燃突發(fā)事件處置演習逃生21揚州2009-06-26開展公交車爆燃突發(fā)事件處置演習逃生揚州2009-06-26開展公交車爆燃突發(fā)事件處置演習逃生22公共危機管理的預警與預防講義課件23公共危機管理的預警與預防講義課件24公共危機管理的預警與預防講義課件25第二節(jié)公共危機管理的預防機制二、公共危機管理的預防過程1、公共危機的監(jiān)測監(jiān)測是危機管理的前提，發(fā)現(xiàn)危機的存在，為防范危機提供依據。2、公共危機的預警預警是減少危機發(fā)生的突然性和意外性，減輕危機管理者應對危機的被動性，建立在長期監(jiān)測的基礎之上。3、公共危機的預控根據監(jiān)測和預警的情況，對可能發(fā)生的危機進行預先的控制和防范。第二節(jié)公共危機管理的預防機制二、公共危機管理的預防過程26第二節(jié)公共危機管理的預防機制三、危機的預防（一）增強危機意識，直面危機挑戰(zhàn)（二）建立防范預案，做到有備無患（三）加強日常防范，做到防微杜漸（四）加強內部管理，提高日常服務水平第二節(jié)公共危機管理的預防機制三、危機的預防27第三節(jié)公共危機管理的預案制定1、掌握危機應急預案的原則和一般結構2、掌握應急預案各部分的編制要求和應用技巧3、掌握危機反應的一般組織體系和各部分的基本職能4、掌握危機演練與動員的基本要求與技巧第三節(jié)公共危機管理的預案制定1、掌握危機應急預案的原則和一28第三節(jié)公共危機管理的預案制定一、應急預案的內涵（一）定義指預先制定的行動方案，應急預案又稱應急計劃，是針對可能的重大事故（件）或災害，為保證迅速、有序、有效地開展應急與救援行動、降低事故損失而預先制定的有關計劃或方案。預案規(guī)定了危機中事前、事發(fā)、事中、事后的各個管理過程，誰來做、怎么做、如何做、何時做、做到什么程度，以及用什么資源做。（二）原則1、完整性2、預見性：3、主動性4、可操作性5、時間性第三節(jié)公共危機管理的預案制定一、應急預案的內涵29第三節(jié)公共危機管理的預案制定（三）內容1、確定危機的等級2、確定目標與任務3、明確方案執(zhí)行規(guī)劃4、確定預算范圍（四）作用1、增強危機決策的科學性2、增強應對危機的時效性3、增強危機指揮的規(guī)范性和權威性第三節(jié)公共危機管理的預案制定（三）內容30第三節(jié)公共危機管理的預案制定二、應急預案的完整框架1、目的、工作原則、法律法規(guī)依據、適用范圍；2、突發(fā)公共事件應急處置指揮機構的組成和相關部門的職責及權限。包括各類應急組織機構與職責、組織體系的框架等,即組織落實要放在第一位；3、突發(fā)公共事件監(jiān)測與預警,包括預測與預警系統(tǒng)、預警級別、預警行動、預警支持系統(tǒng)等；4、突發(fā)公共事件信息的收集、包括信息收集、分析、報告、通報和新聞發(fā)布的制度；5、突發(fā)公共事件的應急響應,包括事件的分級、分級負責、指揮協(xié)調、先期處置、搶險救援、人員撤離、緊急避難場所、醫(yī)療救治、疫病控制等；6、突發(fā)公共事件應急保障，包括人力資源、財力、基本生活、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運輸、通訊信息、社會治安、應急技術、應急設施設備的保障；7、突發(fā)事件后的恢復與重建，包括由非常態(tài)轉為常態(tài)，對突發(fā)公共事件進行科學評估、恢復重建基礎設施和民房等；8、應急預案的管理，包括預案演練、培訓教育、責任與獎勵、預案更新等。第三節(jié)公共危機管理的預案制定二、應急預案的完整框架31附錄：典型應急預案文案目錄：1、封面（政府/組織重大危機應急預案）2、授權書（由組織領導或上級授權制作發(fā)布的證明）3、總則（適用范圍、實施原則、目標和任務等）4、機構與職責（指揮及協(xié)調系統(tǒng)的人員組成及職責）5、突發(fā)危機事件分類及啟動標準（I級、II級、III級、IV級，包括風險評價，如何描述何時及如何進行風險評估，并描述可能遇到的主要風險）6、預測預警（風險評估、監(jiān)測預警、信息報告、預防預控）7、緊急響應（按不同反應級別實施，可分為基本應急反應和擴大應急反應）8、后期處置（指揮和協(xié)調、溝通管理、媒體管理、形象管理、恢復與重建等）9、保障措施（資源管理規(guī)劃、財力、人員、科技、法律等統(tǒng)籌管理及調配）10、宣傳培訓和演習演練11、預案管理政策（預案和信息保密政策，權責劃分，預案應用條件，維護更新，審計修改程序等）12、各項表單及附件（成員通訊錄、資源位置圖、人員疏散地圖、緊急設備使用說明等）附錄：典型應急預案文案目錄：1、封面（政府/組織重大危機應急32第三節(jié)公共危機管理的預案制定三、應急預案的分類、分級（一）依據突發(fā)事件的分類：自然災害類應急預案事故災難類應急預案公共衛(wèi)生事件類應急預案社會安全事件類應急預案（二）依據預案編制的單位性質分類：國家各級政府部門編制的預案各具體單位編制的預案我們?yōu)楦骷夘A案進行標號，分別用1、2、3、4代表國家級、省級、地市級、縣市級應急預案。國家應急預案中，由于突發(fā)公共事件總體應急預案是所有預案制定的總綱領性文件，我們特別標注為0級。第三節(jié)公共危機管理的預案制定三、應急預案的分類、分級33例如，突發(fā)公共衛(wèi)生事件預案體系按突發(fā)公共衛(wèi)生事件可能造成的影響程度以及反應級別劃分，可將其分為4類：(1)縣級：突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生局限于一個縣內，憑借該縣的力量能夠將其控制；(2)地市級：突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生在一個地市內，憑借該地市的力量能夠將其控制；(3)省級：突發(fā)公共衛(wèi)生事件危害較大，但被控制在一個單獨的省份里；(4)國家級：突發(fā)公共衛(wèi)生事件危害極大，超越了省級水平，需要從國家層面上來組織應對措施。例如，突發(fā)公共衛(wèi)生事件預案體系按突發(fā)公共衛(wèi)生事件可能造成的影34四、我國的應急預案體系的結構層次《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》中明確了全國突發(fā)公共事件應急預案體系包括：(1)突發(fā)公共事件總體應急預案(2)突發(fā)公共事件專項應急預案(3)突發(fā)公共事件部門應急預案(4)突發(fā)公共事件地方應急預案(5)企事業(yè)單位根據有關法律法規(guī)制定的應急預案(6)舉辦大型會展和文化體育等重大活動，主辦單位應當制定應急預案四、我國的應急預案體系的結構層次35各層次預案適用領域：總體預案是全國應急預案體系的總綱，適用于跨省級行政區(qū)域，或超出事發(fā)地省級人民政府處置能力的，或者需要由國務院負責處置的特別重大突發(fā)公共事件的應對工作。單項預案通常針對某一種突發(fā)事件，對象非常明確，對應的應對措施也非常具體，如SARS預案。專項應急預案主要是國務院及其有關部門為應對某一類型或某幾類型突發(fā)公共事件而制定的應急預案，由主管部門牽頭會同相關部門組織實施。部門應急預案由制定部門負責實施。地方應急預案指的是省市（地）縣及其基層政權組織的應急預案，明確各地政府是處置發(fā)生在當地突發(fā)公共事件的責任主體。企事業(yè)單位應急預案則確立了企事業(yè)單位是其內部發(fā)生的突發(fā)事件的責任主體。各層次預案適用領域：總體預案是全國應急預案體系的總綱，適用36國家應急預案體系國家總體應急預案國家專項應急預案國家部門應急預案省級總體應急預案省級專項應急預案省級部門應急預案市級總體應急預案縣級總體應急預案市級專項應急預案縣級專項應急預案市級部門應急預案縣級部門應急預案鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道基層自治組織應急預案企事業(yè)單位應急預案重大活動應急預案國家應急預案地方應急預案國家應急預案體系國家總體國家專項國家部門省級總體省級專項省級37五、各級總體應急預案編制依據模式五、各級總體應急預案編制依據模式38模式提煉針對某具體突發(fā)事件的應急預案的編制依據，都具體指出了法律法規(guī)和預案的名稱，幾乎沒有比較籠統(tǒng)的描述。上級部門預案的編制依據的集合，是下級應急預案編制依據的集合的一個子集，下級部門的應急預案，其編制依據除了與上級部門的法律法規(guī)基本相同之外，還要包括上級部門的總體應急預案和該事件的應急預案。由此可以得出某具體突發(fā)事件應急預案的編制依據模式。模式提煉針對某具體突發(fā)事件的應急預案的編制依據，都具體指出了39某具體突發(fā)事件應急預案的編制依據模式某具體突發(fā)事件應急預案的編制依據模式40

表1：國家級應急預案的編制依據應急預案名稱編制依據國家突發(fā)公共事件總體應急預案依據憲法及有關法律、行政法規(guī)，制定本預案。國家自然災害救助應急預案依據《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國防震減災法》、《中華人民共和國氣象法》、《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》、《中華人民共和國減災規(guī)劃(1998-2010年)》、國務院有關部門“三定”規(guī)定及國家有關救災工作方針、政策和原則，制定本預案。國家防汛抗旱應急預案

依據《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》和《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》等，制定本預案。國家地震應急預案依據《中華人民共和國防震減災法》、《破壞性地震應急條例》和《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，制定本預案。國家突發(fā)地質災害應急預案依據《地質災害防治條例》、《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》、《國務院辦公廳轉發(fā)國土資源部建設部關于加強地質災害防治工作意見的通知》，制定本預案。國家處置重、特大森林火災應急預案依據《中華人民共和國森林法》、《森林防火條例》和《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，制定本預案。國家安全生產事故災難應急預案依據《中華人民共和國安全生產法》、《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》和《國務院關于進一步加強安全生產工作的決定》等法律法規(guī)及有關規(guī)定，制定本預案。國家處置民用航空器飛行事故應急預案《中華人民共和國安全生產法》、《中華人民共和國民用航空法》、《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》和《中華人民共和國搜尋救援民用航空器規(guī)定》及《國際民用航空公約附件6－航空器運行》、《國際民用航空公約附件12－搜尋與救援》、《國際民用航空公約附件13－航空器事故／事故征候調查》、《國際民用航空公約附件14－機場》等。表1：國家級應急預案的編制依據應急預案名稱編制依據國家突41表2：省級（直轄市）總體應急預案的編制依據應急預案名稱編制依據北京市突發(fā)公共事件總體應急預案以國家和地方政府有關法律、法規(guī)、規(guī)章和相關政策為依據，嚴格實行依法行政，依法實施。吉林省突發(fā)公共事件總體應急預案依據憲法、有關法律、行政法規(guī)及《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》,制定本預案。湖南省人民政府突發(fā)公共事件總體應急預案綜合方面：《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國民法通則》等相關法律、法規(guī)、規(guī)章。自然災害應急方面：《中華人民共和國氣象法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國防震減災法》、《破壞性地震應急條例》、《地質災害防治條例》、《森林防火條例》、《植物檢疫條例》、《森林病蟲害防治條例》等相關法律、法規(guī)、規(guī)章。事故災難應急方面：《中華人民共和國安全生產法》、《中華人民共和國礦山安全法》、《中華人民共和國消防法》、《中華人民共和國道路交通安全法》、《中華人民共和國內河交通安全管理條例》、《鐵路行車事故處理規(guī)則》、《危險化學品安全管理條例》、《建設工程安全生產管理條例》、《鍋爐壓力容器壓力管道特種設備事故處理規(guī)定》、《企業(yè)職工傷亡事故報告和處理規(guī)定》、《水庫大壩安全管理條例》、《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《核電廠核事故應急管理條例》、《中華人民共和國計算機信息系統(tǒng)安全保護條例》等相關法律、法規(guī)、規(guī)章。公共衛(wèi)生事件應急方面：《中華人民共和國傳染病防治法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報告管理辦法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件交通應急規(guī)定》、《中華人民共和國動物防疫法》、《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》等相關法律、法規(guī)、規(guī)章。社會安全事件應急方面：《中華人民共和國戒嚴法》、《中華人民共和國集會游行示威法》…表2：省級（直轄市）總體應急預案的編制依據應急預案名稱編制42表3：部分地市級總體應急預案的編制依據應急預案名稱編制依據鄂州市突發(fā)公共事件總體應急預案依據法律、法規(guī)、規(guī)章，國家突發(fā)公共事件總體應急預案和其他規(guī)范性文件，結合本市實際制定本預案。沈陽市人民政府突發(fā)公共事件總體應急預案《中華人民共和國消防法》、《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國國家安全法》、《中華人民共和國集會游行示威法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國防震減災法》、《中華人民共和國安全生產法》、《中華人民共和國氣象法》、《中華人民共和國人民防空法》、《中華人民共和國傳染病防治法》、《中華人民共和國電信法》、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國放射性污染防治法》、《中華人民共和國治安管理處罰條例》、《中華人民共和國無線電管理條例》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》、《森林防火條例》、《中華人民共和國植物檢疫條例》、《放射性同位素與射線裝置放射防護條例》、《放射事故管理規(guī)定》、《危險化學品安全管理條例》、《破壞性地震應急條例》、《關于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》、《沈陽市預防和處置大規(guī)模恐怖活動應急事件基本預案》、《沈陽市民防管理規(guī)定》、《遼寧省人民政府突發(fā)公共事件總體應急預案》、《遼寧省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》、《遼寧省森林火災撲救預案》、《市委辦公廳、市政府辦公廳關于加強群體性突發(fā)事件處置工作的意見》等。吉安市突發(fā)公共事件總體應急預案依據憲法及有關法律、法規(guī)、規(guī)章、和國務院、省政府有關文件，制定本預案。表3：部分地市級總體應急預案的編制依據應急預案名稱編制依據43表4：部分地市級總體應急預案的編制依據應急預案名稱編制依據?？谑腥嗣裾话l(fā)公共事件總體應急預案國家法律、行政法規(guī)：《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國集會游行示威法》、《中華人民共和國戒嚴法》、《中華人民共和國警察法》、《中華人民共和國道路交通安全法》、《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》、《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國安全生產法》、《中華人民共和國傳染病防治法》、《中華人民共和國職業(yè)病防治法》、《中華人民共和國防震減災法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國消防法》、《中華人民共和國氣象法》、《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》、《中華人民共和國人民防空法》、《中華人民共和國海上交通安全法》、《中華人民共和國港口法》、《中華人民共和國動物防疫法》、《中華人民共和國植物檢疫條例》、《公安機關處置群體性事件規(guī)定》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》、《危險化學品管理條例》、《使用有毒物品作業(yè)場所勞動保護條例》、《特種設備安全監(jiān)察條例》等有關法律、行政法規(guī)。地方性法規(guī)、規(guī)章：《海南省實施辦法》、《海南省實施辦法》、《海南省環(huán)境保護條例》、《海南省實施辦法》、《海南省防震減災條例》、《海南省實施辦法》、《海南省消防條例》、《?？谑邢罈l例》等有關地方性法規(guī)、規(guī)章。濟南市突發(fā)公共事件總體應急預案(試行)依據有關法律、行政法規(guī)和《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》、《山東省人民政府突發(fā)公共事件總體應急預案》的有關規(guī)定,制定本預案。昆明市突發(fā)公共事件總體應急預案以有關法律、法規(guī)、規(guī)章和國家、省、市政府相關政策為依據，按照《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》（國發(fā)〔2005〕11號）、《云南省人民政府突發(fā)公共事件總體應急預案》（云政發(fā)〔2004〕203號）的要求編制。表4：部分地市級總體應急預案的編制依據應急預案名稱編制依據44

表4：某具體事件（禽流感）的各級預案編制依據

各級具體事件應急預案中法律法規(guī)分析預案名稱預案級別編制依據人感染高致病性禽流感應急預案1《中華人民共和國傳染病防治法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》、《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》、《衛(wèi)生部應對流感大流行準備計劃與應急預案（試行）》。福建省人感染高致病性禽流感應急預案2《中華人民共和國傳染病防治法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》、《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》、《衛(wèi)生部應對流感大流行準備計劃與應急預案（試行）》、《衛(wèi)生部人感染高致病性禽流感應急預案》和《福建省突發(fā)公共事件總體應急預案》、《福建省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案等》等。福州市人感染高致病性禽流感應急預案3《中華人民共和國傳染病防治法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》、《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》、《衛(wèi)生部應對流感大流行準備計劃與應急預案（試行）》、《衛(wèi)生部人感染高致病性禽流感應急預案》和《福建省人感染高致病性禽流感應急預案》、《福州市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案等》等。表4：某具體事件（禽流感）的各級預案編制依據各級具體事件45表5：地震的各級預案編制依據預案名稱預案級別編制依據國家地震應急預案1依據《中華人民共和國防震減災法》、《破壞性地震應急條例》和《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，制定本預案。甘肅省地震應急預案2依據《中華人民共和國防震減災法》、《破壞性地震應急條例》、《國家地震應急預案》和《甘肅省防震減災條例》，結合我省實際，制定本預案。天水市地震應急預案3根據《中華人民共和國防震減災法》、《破壞性地震應急條例》、《甘肅省防震減災條例》、《甘肅省地震應急預案》和《天水市人民政府突發(fā)公共事件總體應急預案》，…，結合我市實際，制定本預案。表5：地震的各級預案編制依據預案名稱預案編制依據國家地震應146表6：地質災害的各級預案編制依據預案名稱預案級別編制依據國家突發(fā)地質災害應急預案1依據《地質災害防治條例》、《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》、《國務院辦公廳轉發(fā)國土資源部建設部關于加強地質災害防治工作意見的通知》，制定本預案。山東省突發(fā)地質災害應急預案2依據《地質災害防治條例》、《國務院辦公廳轉發(fā)國土資源部建設部關于加強地質災害防治工作意見的通知》（國辦發(fā)〔2001〕35號）和《國家突發(fā)地質災害應急預案》，結合我省實際制定本預案。濟南市突發(fā)性地質災害應急預案3依據《地質災害防治條例》（國務院第394號令）和《國務院有關部門和單位制定和修訂突發(fā)公共事件應急預案框架指南》（國辦函[2004]33號）等有關規(guī)定和要求，結合我市地質災害實際狀況，特制定本預案。臨沂市突發(fā)地質災害應急預案3依據《地質災害防治條例》、《國務院辦公廳轉發(fā)國土資源部建設部關于加強地質災害防治工作意見的通知》、《國家突發(fā)地質災害應急預案》和《山東省突發(fā)性地質災害應急預案》，結合我市實際，制定本預案。蒼山縣突發(fā)地質災害應急預案4依據《地質災害防治條例》、《國務院辦公廳轉發(fā)國土資源部建設部關于加強地質災害防治工作意見的通知》、《國家突發(fā)地質災害應急預案》和《山東省突發(fā)性地質災害應急預案》、《臨沂市突發(fā)地質災害應急預案》，結合我縣實際，制定本預案。郯城縣突發(fā)地質災害應急預案4依據《地質災害防治條例》、《山東省突發(fā)地質災害應急預案》、《臨沂市突發(fā)地質災害應急預案》，結合我縣實際，制定本預案。表6：地質災害的各級預案編制依據預案名稱預案級別編制依據國家47一、應急預案的發(fā)展過程

（一）美國應急預案的發(fā)展過程

在20世紀50年代之前，應急救援還被看作是鄰居、宗教團體及居民社區(qū)的一種道德責任，而不是政府的責任

1967年美國開始統(tǒng)一使用“911”報警救助電話號碼

1979年，美國成立“聯(lián)邦應急管理署”（FEMA），標志著應急管理成為了美國政府的一項核心公共服務職能

20世紀60-70年代，美國地方政府、企業(yè)、社區(qū)等開始大量編制應急預案；但是，直到1982年，還有20%的地方政府沒有正式的應急預案

1992年美國發(fā)布《聯(lián)邦應急預案》（FederalResponsePlan）

2002年美國成立“國土安全部”（DepartmentofHomelandSecurity，DHS）

2004年美國發(fā)布《國家應急預案》（NationalResponsePlan）

第四節(jié)提高我國應急預案的科學性、實踐性和有效性一、應急預案的發(fā)展過程

（一）美國應急預案的發(fā)展過程

在2048（二）我國應急預案發(fā)展歷程1、單項應急預案階段長期以來，在煤礦、化工廠等高危行業(yè)的工業(yè)企業(yè)，相關法律法規(guī)都要求制訂“事故應急救援預案”、“災害預防及處理計劃”；公安、消防、急救等負責日常突發(fā)事件應急處置的部門，都已制定各類日常突發(fā)事件應急處置預案；上世紀80年代末，中國地震局在國內地震重點危險區(qū)開展了地震應急預案的編制工作，1991年編制完成了《國內破壞性地震應急反應預案》，1996年國務院頒布實施《國家破壞性地震應急預案》；上世紀80年代中期開始，我國核電企業(yè)編制《核電廠應急計劃》；1996年國防科工委牽頭制定了《國家核應急計劃》。第四節(jié)提高我國應急預案的科學性、實踐性和有效性（二）我國應急預案發(fā)展歷程1、單項應急預案階段第四節(jié)提高492、國家應急預案體系形成階段2001年上海市開始編制《上海市災害事故緊急處置總體預案》；2003年“非典”暴發(fā)，2003年9月，北京市發(fā)布了《北京防治傳染性非典型肺炎應急預案》；2003年7月，國務院辦公廳成立“建立突發(fā)公共事件應急預案工作小組”，開始全面布置政府應急預案編制工作；2005年1月，國務院常務會議原則通過《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》、25件專項預案、80件部門預案，國家應急預案框架體系初步建立。2007年，全國100％省級政府、98％市級政府、93％縣級政府已經完成預案編制。應急預案進社區(qū)、進廠礦、進學校、進農村，形成“橫向到邊、縱向到底”的預案體系。“基層扎實，堅如磐石”。第四節(jié)提高我國應急預案的科學性、實踐性和有效性2、國家應急預案體系形成階段第四節(jié)提高我國應急預案的科學50第四節(jié)提高我國應急預案的科學性、實踐性和有效性

二、應急預案存在的主要問題（一）應急預案內容不夠完整、可操作性較差應急預案=基本預案+應急功能設置特殊風險管理標準操作程序支持附件不夠細致或者缺少第四節(jié)提高我國應急預案的科學性、實踐性和有效性

二、應51第四節(jié)提高我國應急預案的科學性、實踐性和有效性

（二）應急預案的針對性不強沒有針對實際情況進行風險分析和應急資源調查；有些預案主要是參考其他同類預案，“閉門造車”編出來的。第四節(jié)提高我國應急預案的科學性、實踐性和有效性

（二）52第四節(jié)提高我國應急預案的科學性、實踐性和有效性

（三）應急預案之間銜接不夠

上下級預案、同級預案、政府與企業(yè)、相鄰地區(qū)等相關預案之間沒有很好地進行銜接；出現(xiàn)“盲點”、“重迭”、“矛盾”等現(xiàn)象。第四節(jié)提高我國應急預案的科學性、實踐性和有效性

（三）53第四節(jié)提高我國應急預案的科學性、實踐性和有效性

（四）應急預案培訓、演練不夠相關部門、人員不了解預案內容和職責；缺乏應急所需的知識、技能和經驗。第四節(jié)提高我國應急預案的科學性、實踐性和有效性

（四）54第四節(jié)提高我國應急預案的科學性、實踐性和有效性

（五）應急預案的管理還不規(guī)范預案制定、修訂程序不規(guī)范；預案的內容不規(guī)范；預案的評審、檢驗不規(guī)范；預案的培訓、演練不規(guī)范；預案的發(fā)布、備案不規(guī)范等。第四節(jié)提高我國應急預案的科學性、實踐性和有效性

（五）55第四節(jié)提高我國應急預案的科學性、實踐性和有效性

三、應急預案工作面臨的困境（一）對突發(fā)事件，人們往往采取“忽視”的態(tài)度突發(fā)事件發(fā)生的概率很低；應急準備需要花費大量的人力、物力，而效果難于衡量；現(xiàn)實的難題比“潛在的威脅”更顯重要；突發(fā)事件損失被低估--長期潛在損失難以估算；過于相信技術的力量、工程防護措施的效果；人類“遺忘”、“隨遇而安”的習性；……

推動應急管理向前發(fā)展的主要力量是“重大災害性事件”本身，重大的變革往往緊隨其后?！巴炊ㄋ纪础薄ⅰ巴鲅蜓a牢”……第四節(jié)提高我國應急預案的科學性、實踐性和有效性

三56第四節(jié)提高我國應急預案的科學性、實踐性和有效性

（二）再完善的應急預案也涵蓋不了所有的可能性本地事件本地災難區(qū)域災難巨災示例重大交通事故重大火災、重大礦難洪災、森林火災03年“非典”、流域性水災、76唐山大地震破壞社區(qū)生活基礎設施當地本地損壞或損失大范圍的損壞或破壞破壞應急基礎設施大部分不受影響本地損壞或損失大范圍的損壞或破壞,或者完全覆沒應急措施的適用性本地應急預案超過本地的能力，但是還在上級預案的范圍內超過所有預案的能力參與的應急組織現(xiàn)有的應急組織現(xiàn)有的及擴充的應急組織現(xiàn)有的、擴充的、擴展的和自發(fā)建立的應急組織影響范圍僅影響一個社區(qū)和行政區(qū)域的一部分影響一個社區(qū)和行政區(qū)域影響多個社區(qū)和行政區(qū)域持續(xù)時間數小時-幾個星期幾個星期-幾個月幾個月-數年總有一些事件會超出事先準備的能力范圍總會有人員或組織自發(fā)地加入到應急行動中，他們可能缺少必要的訓練、知識或經驗第四節(jié)提高我國應急預案的科學性、實踐性和有效性

（二）57第四節(jié)提高我國應急預案的科學性、實踐性和有效性

（三）總有一些突發(fā)事件是無法預測或預防的可預測性=可想像+可相信容易困難可預防性容易1.常規(guī)性(例如,1986切爾諾貝利事故)2.難以預料(例如,1979三里島事故)困難3.難處理(例如,2005美國卡特琳娜颶風)4.難以置信(例如,9/11恐怖襲擊)總有一些事件是我們無法預料到的總有一些事件是我們難以想像的第四節(jié)提高我國應急預案的科學性、實踐性和有效性

（三）58第四節(jié)提高我國應急預案的科學性、實踐性和有效性

（四）真正的“專家”總是稀缺的，預案培訓、演練不可能使所有人都成為專家社會態(tài)度一致對抗影響的社會功能社區(qū)性災難自然災害社會沖突部門性災難技術事故破壞活動破壞社會完整性禽流感等疫情計算機網絡崩潰許多事件的應急響應依賴于具有特殊技能的應急救援人員或專家任務相關技能熟練技能基本技能很少應急響應知識豐富超級專家半職能專家職能生手一些專家半專家職能生手很少技師半技師生手第四節(jié)提高我國應急預案的科學性、實踐性和有效性

（四）59第四節(jié)提高我國應急預案的科學性、實踐性和有效性

（五）應急資源總是有限的，即使是國家也不可能無限制地使用資源應急能力及資源國家應急區(qū)域/互助應急系統(tǒng)省級應急事件的嚴重程度本地應急,縣及社區(qū)、企事業(yè)單位最低 低 中高 巨大第四節(jié)提高我國應急預案的科學性、實踐性和有效性

（五）60第四節(jié)提高我國應急預案的科學性、實踐性和有效性

（六）應急預案“編起來容易用起來難”完成應急預案編制的任務容易，但真正編好預案不容易：預案本身要不斷完善：要針對實際情況、內容要完整、要銜接、要有靈活性……預案要通過培訓、演練，使有關人員熟悉預案總是有局限性的，永遠做不到“十全十美”預案僅僅是預案，實際的應急處置工作總是出人預料：人們離開熟悉的工作環(huán)境；面對不熟悉的工作程序、不熟悉的工作伙伴；信息不充分、不確定性大，應急決策往往不可能照搬預案，而是需要創(chuàng)新性思維；太原則性的預案對應急行動沒有實用價值；太具體的預案用起來困難、缺乏靈活性、也會被拋到一邊；應急資源準備不充分，“巧婦難為無米之炊”。第四節(jié)提高我國應急預案的科學性、實踐性和有效性

（六）61四、提高應急預案的科學性、實踐性和有效性的主要途徑（一）應急預案應該是綜合性的，而不應該是過于專業(yè)化的要區(qū)分日常性事件與突發(fā)性事件日常性事件：加強相關部門的管理、提高有關人員的技能突發(fā)性事件：制定應急預案、加強應急準備突發(fā)事件威脅到公共安全后，后果是相似的，現(xiàn)場以外的應急響應過程也是相似的現(xiàn)場的處置：由專業(yè)隊伍和人員處理—有豐富的經驗場外的協(xié)調：打破常規(guī)的部門界限——最容易出問題由綜合性的應急管理部門制定綜合性的應急預案：容易解決預案的“盲點”、“重迭”、“矛盾”等問題；容易綜合考慮應急資源的準備與使用，提高使用效率；可較好地解決“總有一些突發(fā)事件是無法預測或預防的”問題。四、提高應急預案的科學性、實踐性和有效性的主要途徑（一）應急62（二）應急預案應該標準化、規(guī)范化應急的指揮協(xié)調組織結構應該標準化應急響應的程序應該標準化應急相關的術語應該標準化應急資源的分類應該標準化不同層級、類別的應急預案應該規(guī)范化應急預案的編制、管理過程應該規(guī)范化四、提高應急預案的科學性、實踐性和有效性的主要途徑（二）應急預案應該標準化、規(guī)范化四、提高應急預案的科學性、實63（三）重視應急預案的編制過程，而非僅僅其結果——預案文本要進行風險分析：了解適用預案范圍內突發(fā)事件情況：過去發(fā)生了什么？將來可能發(fā)生什么？——預案應該針對“中等”程度風險，而不是“最高”程度的風險。要進行能力評估：摸清“家底”，了解資源及能力情況——預案應建立在現(xiàn)實可行性的基礎上，而不是理想化的基礎上。預案應該由專門的應急管理機構組織編制，并成立有經驗的應急管理專家、應急救援人員組成的小組，共同編制預案；其經驗和信息資源應有繼承性、持續(xù)性。通過會議、培訓等活動，使相關人員相互熟悉、建立聯(lián)系；通過宣傳、培訓，增強應急知識、能力，提高公眾的應急意識。四、提高應急預案的科學性、實踐性和有效性的主要途徑（三）重視應急預案的編制過程，而非僅僅其結果——預案文本四、64

（四）重視對應急預案進行評審—什么是好的預案？應急預案應符合國家和地方與應急管理相關的法律法規(guī)的規(guī)定；應急預案應該是“通用”或“全災種”，既包括通用性條款，也包括特定災害的應對措施；應急預案應遵守城市和區(qū)域規(guī)劃的相關條款，特別是涉及危險場所和關鍵設施選址等方面；應急預案應基于對所在區(qū)域可能發(fā)生的突發(fā)事件的調查和評估；應急預案應基于對應急處置所需的資源的全面調查和評估；應急預案應針對應急管理的全過程，而不僅是應急響應一個階段，如應包括有利于防止災害發(fā)生的措施等；應急預案應明確事件中每一個參與機構及人員的職責和活動；應急預案應以高效、快速的方式調用適量的資源滿足最緊迫的需要；應急預案的用詞應該簡單明了，避免使用有歧義或過于專業(yè)性詞匯；應急預案應與其它層級政府及相鄰行政區(qū)域的應急預案和要求相銜接，避免相互沖突；應急預案應分發(fā)給有關各方，并定期進行測試和修訂，以保持預案“鮮活”。

四、提高應急預案的科學性、實踐性和有效性的主要途徑（四）重視對應急預案進行評審—什么是好的預案？四、提高應急65（五）重視對應急預案的培訓與演練1、開展應急預案的培訓：使在應急預案中賦予了職責的機構負責人了解所在機構及個人在應急組織體系中的位置、職責，以及應急準備的要求等；使在應急預案中賦予了職責的人員熟悉應急預案的內容，明確自己有職責，掌握應急處置知識和技能；使應急預案所涉及的社會公眾了解預案內容、應急響應程序，掌握必要的應急知識。2、開展應急預案演練：檢驗預案：檢驗應急預案涉及的部門、單位、組織和個人對應急預案的熟悉程度，發(fā)現(xiàn)應急預案中存在的問題，不斷修改完善應急預案，提高應急預案的實用性和可操作性。鍛煉隊伍：通過演練活動，提高應急相關人員的應急處置能力。磨合機制：通過演練過程，澄清不同機構、人員的職責，改善不同機構、人員之間的溝通、協(xié)調機制。教育群眾：通過演練加強公眾、媒體對應急預案和應急管理工作的理解，提高公眾的公共安全意識。四、提高應急預案的科學性、實踐性和有效性的主要途徑（五）重視對應急預案的培訓與演練四、提高應急預案的科學性、實66（六）將應急預案融入應急平臺——預案數字化、電子化預案中的組織結構體系，在應急平臺中應有相應的通信、指揮、協(xié)調手段提供支撐；預案中規(guī)定的應急響應程序，在應急平臺系統(tǒng)軟件中應作為事件處置流程的基準；預案中規(guī)定應急資源保障的最低需求標準，在應急平臺可作為應急資源調用的依據；預案編制過程中對風險和資源進行調查與評估所獲得的信息，在應急平臺中可存入應急基礎數據庫；預案中設定的預警機制，在應急平臺中通過監(jiān)測預警、信息發(fā)布等功能模塊實現(xiàn)；對特定事件的應急處置操作程序，事先在應急平臺中輸入并存儲，發(fā)生事件后可直接調出或根據相關條件自動生成，供應急時參考。四、提高應急預案的科學性、實踐性和有效性的主要途徑（六）將應急預案融入應急平臺——預案數字化、電子化四、提高應67公共危機的預防與預警機制有何重大作用？公共危機管理的預案如何制定？公共危機預防的基本策略是什么？請為大型活動預防恐怖襲擊做一個危機管理預案。思考與討論：

公共危機的預防與預警機制有何重大作用？思考與討論：

68公共危機管理第九講公共危機管理第九講69第四章公共危機管理的預警與預防學習目標：1、了解危機預警、預防的意義及分析框架2、掌握危機預警的基本原則與實際技巧3、掌握危機預測的程序和方法4、掌握危機的風險管理方法第四章公共危機管理的預警與預防學習目標：70，。

2002年8月1日，京郊密云和懷柔交界的9個山村遭遇到50年一遇的暴雨和泥石流，降水量達280.2毫米。就在“死亡暴雨”來臨前的一個小時，2000余名村民接到逃生警報及時撤離。雨后，部分家園被毀，卻無一人傷亡。2002年1969年8月，曾發(fā)生暴雨，造成59人死亡,22人受傷。

1991年1969年1991年6月10日，發(fā)生山洪泥石流造成22人死亡，8人受傷。京郊暴雨和泥石流災難2002年8月1日，京郊密云和懷柔交界的9個山71

案例啟示“預防是解決危機最好的方法。”

——英國著名危機管理專家邁克爾·里杰斯特“大風起于青萍之末”“愚者諳于成事，智者見于未萌”案例啟示“預防是解決危機最好的方法。72第一節(jié)公共危機的預警機制一、危機預警機制的內涵、功能和作用二、危機預警系統(tǒng)的建立三、危機預警系統(tǒng)的構成四、公共危機的預警分析五、公共危機預警存在的問題及注意事項第一節(jié)公共危機的預警機制一、危機預警機制的內涵、功能和73一、公共危機預警機制內涵、功能和作用（一）公共危機預警的內涵1、含義根據危機現(xiàn)象過去和現(xiàn)在的數據、情報和資料，運用邏輯推理和科學預測的方法、技術，對某些危機現(xiàn)象出現(xiàn)的約束性條件、未來發(fā)展趨勢和演變規(guī)律等作出估計和判斷，并發(fā)出確切的警示信息，使政府和民眾提前了解危機發(fā)展狀態(tài)，以便及時采取應對策略，防止或消除不利后果的一系列活動。一、公共危機預警機制內涵、功能和作用（一）公共危機預警的內涵74一、公共危機預警機制內涵、功能和作用2、類別從手段上劃分電子預警系統(tǒng)指標性預警系統(tǒng)從時間上劃分長期預警系統(tǒng)短期預警系統(tǒng)一、公共危機預警機制內涵、功能和作用2、類別75一、公共危機預警機制內涵、功能和作用（二）公共危機預警機制的功能1、預見功能：通過對政治社會生活領域中特定指標要項的研究，找出某些敏感性指標的異常變化并預先指出其發(fā)展征兆。2、警示功能：通過對政治社會生活領域中的特定指標要項的監(jiān)測，政府可以就有關信息和結果向相關部門或社會公眾發(fā)出警示，發(fā)揮導向功能3、減緩、延緩功能：盡可能地利用已存在和潛在的條件來盡力減緩、延緩其發(fā)展的速度，減少其所帶來的損失，避免危機的擴大和升級。4、阻止、化解功能：對于許多現(xiàn)實問題，政府可以通過一定得措施給予相應的組織和化解，實際上也在某種程度上防范了未來危機事件的發(fā)生。一、公共危機預警機制內涵、功能和作用（二）公共危機預警機制的76一、公共危機預警機制內涵、功能和作用（三）建立公共危機預警機制的作用1、幫助組織作出快速的反應2、減少危機監(jiān)測成本，提高危機監(jiān)測效果“預警所以能夠對人們認識事物、社會起到警示作用，是由事物和社會發(fā)展的內在規(guī)律決定的。人們能夠通過對事物內在矛盾的認識和量變質變關系的把握，以及對事物表象和事物之間聯(lián)系的分析，了解事物各發(fā)展階段量的狀態(tài)和表象特質，從而確立事物危難狀態(tài)的指標，并真切地感受事物發(fā)展的警示信息?！币弧⒐参C預警機制內涵、功能和作用（三）建立公共危機預警機77二、公共危機預警機制的建立（一）建立的目標和原則1、目標采集所需信息；準確預測風險；及時發(fā)布信號；預警信號明確；避免信號相互干擾；經濟合理。2、原則以人為本原則常抓不懈原則分級預警原則注重實效原則全員參與原則二、公共危機預警機制的建立（一）建立的目標和原則78（二）建立的主要過程

1、確定危機類型

2、評估危機風險源、危機征兆

3、確定危機監(jiān)測的內容和指標

4、配備相關的資源

5、評估預警系統(tǒng)的性能

6、配備相當的人力資源

7、向公眾說明危機預警系統(tǒng)原理和使用方法

二、公共危機預警機制的建立（二）建立的主要過程

1、確定危機類型

2、評估危機風險源、79三、公共危機預警系統(tǒng)的構成信息收集子系統(tǒng)：收集各類危機信號信息加工子系統(tǒng)：對危機信息進行整理決策子系統(tǒng)：做出危機識別和風險評估警報子系統(tǒng)：讓公眾識別預警的內容咨詢子系統(tǒng)：幫助危機決策三、公共危機預警系統(tǒng)的構成信息收集子系統(tǒng)：收集各類危機信號80三、公共危機預警系統(tǒng)的構成信息輸入：收集與危機相關的監(jiān)測信息與歷史資料信息加工：運用各種預測方法及預測技術分析信息危機決策：通過對各種信息的加工整理決定是否發(fā)出警報警報輸出：危機預測結果的公布信息反饋三、公共危機預警系統(tǒng)的構成信息輸入：信息加工：危機決策：通過81四、公共危機預警存在的問題（一）公共危機預警失靈的原因分析1、危機預警系統(tǒng)設計上的缺陷危機信號缺乏代表性系統(tǒng)本身的運行問題系統(tǒng)發(fā)生故障而癱瘓2、危機預警的激勵不足相關人員消極怠工，缺少收集信息的積極性3、信息傳遞過程中出現(xiàn)障礙4、危機評估準確性不高5、危機預報不及時6、危機信息不受重視，對危機預報反應遲鈍四、公共危機預警存在的問題（一）公共危機預警失靈的原因分析82四、公共危機預警存在的問題（二）避免預警系統(tǒng)失靈的行為選擇1、經常對危機預警系統(tǒng)的進行評估2、避免發(fā)出錯誤的警報3、預警信號必須簡單明確4、提高個人的預警信號的接受能力案例：新加坡公共衛(wèi)生危機的預警機制四、公共危機預警存在的問題（二）避免預警系統(tǒng)失靈的行為選擇83五、中國公共危機預警存在的問題第一，沒有建立起高效的危機預警監(jiān)測系統(tǒng)；第二，沒有建立起開放、靈敏、準確的信息收集和信息傳遞系統(tǒng)和信息確認系統(tǒng)；第三，危機預警意識、居安思危意識淡??；第四，危機法規(guī)體系不健全，導致責任不明，行為缺乏預期；第五，實質的預案缺乏，遇事往往手足無措；第六，相關預警機構不健全或形同虛設；第七，缺乏一個有效的危機解壓機制，致使矛盾積累到一定程度而爆發(fā)。五、中國公共危機預警存在的問題第一，沒有建立起高效的危機預警84六、西方國家公共危機預警的特征與借鑒（一）西方各國的預警一般比較重視利用現(xiàn)代科學技術手段對社會現(xiàn)行運行狀態(tài)及未來發(fā)展進行各種監(jiān)測和社會調查，特別是運用統(tǒng)計資料、數學模型和計算機模擬等諸多社會變量對社會問題分析預測，為政府適時調整社會政策，實施有針對性的社會控制手段，起到了非常重要的依據作用。（二）西方各國的預警一般都比較重視國家應急組織系統(tǒng)的作用。比如美國就比較注意發(fā)揮聯(lián)邦緊急事務管理局（FEMA）的重要協(xié)調作用。FEMA是美國聯(lián)邦政府處置緊急事務的最高管理機構，直接對總統(tǒng)負責，實行24小時不間斷運作，總部設在華盛頓，在全國各地設有區(qū)域運作中心。在危機發(fā)生之前，F(xiàn)EMA可以在沒有總統(tǒng)授權的情況下動用初始應急資源和應急小組，發(fā)布重要命令、實施控制，根據事態(tài)發(fā)展，F(xiàn)EMA可以向國防部要求調用其資源，總統(tǒng)宣布緊急狀態(tài)后，危機應對處理的各項職責由FEMA署長、副署長、區(qū)域首長、聯(lián)邦協(xié)調官協(xié)同地方官員共同實施。“9·11”事件發(fā)生后，美國又很快成立了國土安全部，以預防和應對突發(fā)恐怖事件。六、西方國家公共危機預警的特征與借鑒（一）西方各國的預警一般85六、西方國家公共危機預警的特征與借鑒（三）西方各國的預警一般比較重視信息的傳播，尊重民眾的知情權。（四）西方國家公共危機預警一般都強調對危機進行分級預警管理，對程度不同的危機實行不同級別的認定和相應對策。顏色危險程度采取的行動紅嚴重動員緊急救護隊，并布置工作人員評估緊急需要橙很高地方、州和聯(lián)邦機構開展協(xié)調工作，加強在公眾實踐中的安全工作黃較高加強對重要地方的監(jiān)視活動和對威脅的評估工作藍警戒檢查緊急狀態(tài)程序，通知公眾所要采取的必要措施綠低保持安全培訓和準備狀態(tài)六、西方國家公共危機預警的特征與借鑒（三）西方各國的預警一般86第二節(jié)公共危機管理的預防機制一、公共危機管理的預防類型1、公共危機的預先預防監(jiān)測過去同類危機發(fā)生的相關前提條件，一旦征兆出現(xiàn)，就積極采取措施來消除這些前提條件的存在和發(fā)展預先預防是通過判斷發(fā)生的概率大小來進行的2、公共危機的預見預防預見預防是最終要的也是最難的3、公共危機的再發(fā)預防以前危機發(fā)生之后，針對其發(fā)生的原因采取相應的預防措施，來防范同樣危機的再度發(fā)生是一種“亡羊補牢”第二節(jié)公共危機管理的預防機制一、公共危機管理的預防類型87美國“持久的憲法政府”計劃

如果受到大規(guī)模的核打擊，美國總統(tǒng)及其繼任者如何生存？如何確保最高指揮不致癱瘓？這是被列為美國頭號國家機密的“保護總統(tǒng)計劃”（80年代末，布什總統(tǒng)把“保護總統(tǒng)計劃”的正式名稱改為“持久的憲法政府”）所要解決的問題?！俺志玫膽椃ㄕ庇媱澃ㄒ惶住爸醒攵ㄎ幌到y(tǒng)”，它一天24小時對總統(tǒng)繼任候選人進行行跡跟蹤，并確保總統(tǒng)和這些繼任者不會在同一時間出現(xiàn)在同一地點。比如，美國總統(tǒng)每年都要到國會發(fā)表全球矚目的“國情咨文”，闡述美國政府的內外政策。細心的觀眾會發(fā)現(xiàn)，每一次國情咨文大會，都沒有出現(xiàn)內閣成員全體出席的情況。其實這正是根據“保護總統(tǒng)計劃”而做出的特別安排。總統(tǒng)講話時，至少有一名內閣成員不在現(xiàn)場，他隱藏到了一個秘密地點，這樣做就是防止國會突然發(fā)生災難事件，內閣成員全體喪生，導致美國政權陷入癱瘓。眾所周知，“9·11”事件發(fā)生后，為防不測，美國副總統(tǒng)切尼從公眾面前消失。該計劃對戰(zhàn)爭爆發(fā)后最高權力的繼承有明確的規(guī)定，正常的次序如下：如果總統(tǒng)遇難，最高權力立刻由副總統(tǒng)接管，接下來是國會參眾兩院議長。如果上述政府官員同時遇難，那么權力立刻移交到某個內閣成員手上。這些內閣成員也按照重要程度進行排序，依次是國務卿、國防部長、司法部長等。美國“持久的憲法政府”計劃

如果受到大規(guī)模的核打擊，美國總統(tǒng)88揚州2009-06-26開展公交車爆燃突發(fā)事件處置演習逃生揚州2009-06-26開展公交車爆燃突發(fā)事件處置演習逃生89揚州2009-06-26開展公交車爆燃突發(fā)事件處置演習逃生揚州2009-06-26開展公交車爆燃突發(fā)事件處置演習逃生90公共危機管理的預警與預防講義課件91公共危機管理的預警與預防講義課件92公共危機管理的預警與預防講義課件93第二節(jié)公共危機管理的預防機制二、公共危機管理的預防過程1、公共危機的監(jiān)測監(jiān)測是危機管理的前提，發(fā)現(xiàn)危機的存在，為防范危機提供依據。2、公共危機的預警預警是減少危機發(fā)生的突然性和意外性，減輕危機管理者應對危機的被動性，建立在長期監(jiān)測的基礎之上。3、公共危機的預控根據監(jiān)測和預警的情況，對可能發(fā)生的危機進行預先的控制和防范。第二節(jié)公共危機管理的預防機制二、公共危機管理的預防過程94第二節(jié)公共危機管理的預防機制三、危機的預防（一）增強危機意識，直面危機挑戰(zhàn)（二）建立防范預案，做到有備無患（三）加強日常防范，做到防微杜漸（四）加強內部管理，提高日常服務水平第二節(jié)公共危機管理的預防機制三、危機的預防95第三節(jié)公共危機管理的預案制定1、掌握危機應急預案的原則和一般結構2、掌握應急預案各部分的編制要求和應用技巧3、掌握危機反應的一般組織體系和各部分的基本職能4、掌握危機演練與動員的基本要求與技巧第三節(jié)公共危機管理的預案制定1、掌握危機應急預案的原則和一96第三節(jié)公共危機管理的預案制定一、應急預案的內涵（一）定義指預先制定的行動方案，應急預案又稱應急計劃，是針對可能的重大事故（件）或災害，為保證迅速、有序、有效地開展應急與救援行動、降低事故損失而預先制定的有關計劃或方案。預案規(guī)定了危機中事前、事發(fā)、事中、事后的各個管理過程，誰來做、怎么做、如何做、何時做、做到什么程度，以及用什么資源做。（二）原則1、完整性2、預見性：3、主動性4、可操作性5、時間性第三節(jié)公共危機管理的預案制定一、應急預案的內涵97第三節(jié)公共危機管理的預案制定（三）內容1、確定危機的等級2、確定目標與任務3、明確方案執(zhí)行規(guī)劃4、確定預算范圍（四）作用1、增強危機決策的科學性2、增強應對危機的時效性3、增強危機指揮的規(guī)范性和權威性第三節(jié)公共危機管理的預案制定（三）內容98第三節(jié)公共危機管理的預案制定二、應急預案的完整框架1、目的、工作原則、法律法規(guī)依據、適用范圍；2、突發(fā)公共事件應急處置指揮機構的組成和相關部門的職責及權限。包括各類應急組織機構與職責、組織體系的框架等,即組織落實要放在第一位；3、突發(fā)公共事件監(jiān)測與預警,包括預測與預警系統(tǒng)、預警級別、預警行動、預警支持系統(tǒng)等；4、突發(fā)公共事件信息的收集、包括信息收集、分析、報告、通報和新聞發(fā)布的制度；5、突發(fā)公共事件的應急響應,包括事件的分級、分級負責、指揮協(xié)調、先期處置、搶險救援、人員撤離、緊急避難場所、醫(yī)療救治、疫病控制等；6、突發(fā)公共事件應急保障，包括人力資源、財力、基本生活、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運輸、通訊信息、社會治安、應急技術、應急設施設備的保障；7、突發(fā)事件后的恢復與重建，包括由非常態(tài)轉為常態(tài)，對突發(fā)公共事件進行科學評估、恢復重建基礎設施和民房等；8、應急預案的管理，包括預案演練、培訓教育、責任與獎勵、預案更新等。第三節(jié)公共危機管理的預案制定二、應急預案的完整框架99附錄：典型應急預案文案目錄：1、封面（政府/組織重大危機應急預案）2、授權書（由組織領導或上級授權制作發(fā)布的證明）3、總則（適用范圍、實施原則、目標和任務等）4、機構與職責（指揮及協(xié)調系統(tǒng)的人員組成及職責）5、突發(fā)危機事件分類及啟動標準（I級、II級、III級、IV級，包括風險評價，如何描述何時及如何進行風險評估，并描述可能遇到的主要風險）6、預測預警（風險評估、監(jiān)測預警、信息報告、預防預控）7、緊急響應（按不同反應級別實施，可分為基本應急反應和擴大應急反應）8、后期處置（指揮和協(xié)調、溝通管理、媒體管理、形象管理、恢復與重建等）9、保障措施（資源管理規(guī)劃、財力、人員、科技、法律等統(tǒng)籌管理及調配）10、宣傳培訓和演習演練11、預案管理政策（預案和信息保密政策，權責劃分，預案應用條件，維護更新，審計修改程序等）12、各項表單及附件（成員通訊錄、資源位置圖、人員疏散地圖、緊急設備使用說明等）附錄：典型應急預案文案目錄：1、封面（政府/組織重大危機應急100第三節(jié)公共危機管理的預案制定三、應急預案的分類、分級（一）依據突發(fā)事件的分類：自然災害類應急預案事故災難類應急預案公共衛(wèi)生事件類應急預案社會安全事件類應急預案（二）依據預案編制的單位性質分類：國家各級政府部門編制的預案各具體單位編制的預案我們?yōu)楦骷夘A案進行標號，分別用1、2、3、4代表國家級、省級、地市級、縣市級應急預案。國家應急預案中，由于突發(fā)公共事件總體應急預案是所有預案制定的總綱領性文件，我們特別標注為0級。第三節(jié)公共危機管理的預案制定三、應急預案的分類、分級101例如，突發(fā)公共衛(wèi)生事件預案體系按突發(fā)公共衛(wèi)生事件可能造成的影響程度以及反應級別劃分，可將其分為4類：(1)縣級：突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生局限于一個縣內，憑借該縣的力量能夠將其控制；(2)地市級：突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生在一個地市內，憑借該地市的力量能夠將其控制；(3)省級：突發(fā)公共衛(wèi)生事件危害較大，但被控制在一個單獨的省份里；(4)國家級：突發(fā)公共衛(wèi)生事件危害極大，超越了省級水平，需要從國家層面上來組織應對措施。例如，突發(fā)公共衛(wèi)生事件預案體系按突發(fā)公共衛(wèi)生事件可能造成的影102四、我國的應急預案體系的結構層次《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》中明確了全國突發(fā)公共事件應急預案體系包括：(1)突發(fā)公共事件總體應急預案(2)突發(fā)公共事件專項應急預案(3)突發(fā)公共事件部門應急預案(4)突發(fā)公共事件地方應急預案(5)企事業(yè)單位根據有關法律法規(guī)制定的應急預案(6)舉辦大型會展和文化體育等重大活動，主辦單位應當制定應急預案四、我國的應急預案體系的結構層次103各層次預案適用領域：總體預案是全國應急預案體系的總綱，適用于跨省級行政區(qū)域，或超出事發(fā)地省級人民政府處置能力的，或者需要由國務院負責處置的特別重大突發(fā)公共事件的應對工作。單項預案通常針對某一種突發(fā)事件，對象非常明確，對應的應對措施也非常具體，如SARS預案。專項應急預案主要是國務院及其有關部門為應對某一類型或某幾類型突發(fā)公共事件而制定的應急預案，由主管部門牽頭會同相關部門組織實施。部門應急預案由制定部門負責實施。地方應急預案指的是省市（地）縣及其基層政權組織的應急預案，明確各地政府是處置發(fā)生在當地突發(fā)公共事件的責任主體。企事業(yè)單位應急預案則確立了企事業(yè)單位是其內部發(fā)生的突發(fā)事件的責任主體。各層次預案適用領域：總體預案是全國應急預案體系的總綱，適用104國家應急預案體系國家總體應急預案國家專項應急預案國家部門應急預案省級總體應急預案省級專項應急預案省級部門應急預案市級總體應急預案縣級總體應急預案市級專項應急預案縣級專項應急預案市級部門應急預案縣級部門應急預案鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道基層自治組織應急預案企事業(yè)單位應急預案重大活動應急預案國家應急預案地方應急預案國家應急預案體系國家總體國家專項國家部門省級總體省級