堅持科學(xué)發(fā)展觀珍惜每一寸土地——第三期中國土地學(xué)會6.25網(wǎng)上論壇綜述許堅（中國土地勘測規(guī)劃院，北京100035）摘要：本文介紹了第三期中國土地學(xué)會6.25網(wǎng)上論壇的主要觀點，內(nèi)容涉及如何發(fā)揮土地的宏觀調(diào)控作用，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展；土地規(guī)劃、土地整理與耕地保護；征地制度改革與農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)及農(nóng)民利益保護；規(guī)范土地市場與土地資產(chǎn)保護；完善土地調(diào)查制度，發(fā)展土地科學(xué)等問題。關(guān)鍵詞：宏觀調(diào)控；征地；農(nóng)民利益；土地市場；調(diào)查制度；土地科學(xué)今年6月25日是我國第14個“土地日”，宣傳主題是“堅持科學(xué)發(fā)展觀，珍惜每一寸土地”。為了配合這次宣傳活動，中國土地學(xué)會科普工作委員會與中國土地勘測規(guī)劃院在國土資源部網(wǎng)和人民網(wǎng)房產(chǎn)頻道上同時舉辦第三期6.25土地日論壇。本期論壇邀請了20位專家學(xué)者，分別就如何發(fā)揮土地的宏觀調(diào)控作用，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展；土地規(guī)劃、土地整理與耕地保護；征地制度改革與農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)及農(nóng)民利益保護；規(guī)范土地市場與土地資產(chǎn)保護；完善土地調(diào)查制度，發(fā)展土地科學(xué)等當前的熱點、難點問題，進行了研討。現(xiàn)將主要觀點綜述如下：一、發(fā)揮土地的宏觀調(diào)控作用，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展（一）土地參與宏觀調(diào)控需要遵循市場規(guī)律有專家認為，我們建立的是社會主義市場經(jīng)濟，市場規(guī)律要遵守，即便政府調(diào)控，也應(yīng)該遵循公開、公平、公正的原則。不能簡單的采取不供地的方法迫使經(jīng)濟降溫，影響經(jīng)濟發(fā)展，而應(yīng)該是通過有選擇的供地擠出低水平重復(fù)建設(shè)部分，擠出有泡沫的結(jié)構(gòu)不合理的投資。我國經(jīng)濟正處在高速增長期，其特點是以工業(yè)化為基礎(chǔ)的城市化進程加速，建設(shè)用地需求量大是經(jīng)濟發(fā)展的必然，因此，要求土地宏觀調(diào)控，要在地區(qū)上、方向上符合經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，而不能因為一味地追求調(diào)控效果，將好項目、符合國家和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方向的高效項目給“調(diào)控”了。（二）土地參與宏觀調(diào)控需要綜合運用土地政策有專家認為，中央提出要運用土地供應(yīng)政策調(diào)控宏觀經(jīng)濟，有兩個主要原因：一是這次的投資性擴張在很大程度上與政府行為有關(guān)；二是由于投資的擴張與土地的供應(yīng)緊密相關(guān)，而城市土地一級市場供應(yīng)又由政府控制。我們要搞清楚有哪些土地政策可參與宏觀調(diào)控。當然，首推土地供應(yīng)政策。因為一級土地市場的供應(yīng)掌握在政府手中，但它是以行政調(diào)控為特征，并主要對政府主導(dǎo)的投資（如城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）發(fā)揮作用。其次是地價政策。政府通過對土地市場的價格水平進行管制和引導(dǎo)，影響土地的需求，達到實現(xiàn)宏觀調(diào)控的目的。地價政策對民間資本的調(diào)控作用也很大，不可低估。還有一個很重要的與土地有關(guān)的政策，就是土地稅收政策，這可以歸入財政政策，但與國土資源部的很多政策也相關(guān)。應(yīng)根據(jù)各土地政策的特點，綜合運用，實現(xiàn)宏觀調(diào)控目標。（三）土地參與宏觀調(diào)控需要增加結(jié)構(gòu)性土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)有專家認為，就中國經(jīng)濟目前所處的發(fā)展階段看，宏觀經(jīng)濟主要不會在總量上出現(xiàn)問題，主要會在結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)問題，即表現(xiàn)為一定時期的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)或地區(qū)結(jié)構(gòu)嚴重失衡。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，首先要表現(xiàn)為生產(chǎn)要素配置結(jié)構(gòu)不合理，在土地上就是表現(xiàn)為用地結(jié)構(gòu)不合理。通過調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，可以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從而緩解乃至最終解決宏觀經(jīng)濟的問題。目前的國土資源綜合統(tǒng)計報表制度中的土地指標，主要是一些總量指標，滿足不了調(diào)控產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的需要。為了認真履行好土地參與宏觀調(diào)控的任務(wù)，我們必須在統(tǒng)計報表中增加各行業(yè)用地的結(jié)構(gòu)指標。具體指標的設(shè)置，可考慮國家統(tǒng)計報表制度中一些主要的生產(chǎn)資料。另外，在非法用地的統(tǒng)計中，也應(yīng)該增加結(jié)構(gòu)指標，使人能清晰地看出非法用地的主要是哪些行業(yè)，因為這些行業(yè)就是有可能出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡的行業(yè)。（四）解決土地違法問題必須采取治本之策與上一輪經(jīng)濟過熱是消費過熱不同，目前的經(jīng)濟過熱是投資過熱，而地方政府是主要的投資主體?！拌F本事件”表面上是民間投資，實際上在它的背后是地方政府在推動，地方政府受政績目標和任期日標驅(qū)動縱容企業(yè)非法用地是主要原因。因此，堅決制止非法用地，是宏觀調(diào)控的一個重要手段。關(guān)于如何解決土地違法問題，國土資源部直屬機關(guān)黨委張乃貴常務(wù)副書記認為，必須采取治本之策：一是樹立科學(xué)發(fā)展觀；二是改革和強化土地的國家管理職能；三是加快推進征地制度改革進程；四是完善土地產(chǎn)權(quán)制度；五是切實轉(zhuǎn)變政府職能；六是加大宣傳教育和執(zhí)法力度；七是以制度創(chuàng)新抑制腐敗。在政治系統(tǒng)中，可以把全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展用比較科學(xué)的方法予以標準化，用以評估、考核地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的政績，對急功近利的決策予以約束。二、土地規(guī)劃、土地整理與耕地保護（一）用科學(xué)的發(fā)展觀和先進的規(guī)劃理念指導(dǎo)新一輪土地利用總體規(guī)劃的編制有專家認為，黨的“十六大”提出全面建設(shè)小康社會的宏偉目標，明確了本世紀前20年我國經(jīng)濟社會發(fā)展和體制改革的主要任務(wù)，面對我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，新一輪土地利用總體規(guī)劃的編制要理清思路，加快改革和發(fā)展。一是樹立科學(xué)的發(fā)展觀，二是明確規(guī)劃的目標和階段性重點，三是完善規(guī)劃體系，四是加強公眾參與，開門、開放編制規(guī)劃，五是改革規(guī)劃編制內(nèi)容和方法，六是加強同相關(guān)規(guī)劃的銜接。上兩輪規(guī)劃突出耕地保護，應(yīng)予充分肯定，但不能把土地規(guī)劃僅僅看作是耕地保護規(guī)劃。新一輪土地利用總體規(guī)劃的目標是要為實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會這個宏偉目標提供土地保障。專家們認為，這幾年出現(xiàn)的開發(fā)區(qū)熱、“圈地現(xiàn)象”、城市盲目擴張，已不能簡單的理解為土地利用規(guī)劃決策者或?qū)＜覀€人素質(zhì)，水平或能力的問題，從更深層次看應(yīng)是機制問題，是制度問題，其中最重要的是決策制度問題。為此，應(yīng)重構(gòu)土地利用規(guī)劃決策制度，避免土地利用規(guī)劃決策失誤。土地利用規(guī)劃決策權(quán)力應(yīng)從政府向各個方向轉(zhuǎn)移，將決策權(quán)力過于集中在政府的狀況，改為以政府作為權(quán)力樞紐，人大、政協(xié)、經(jīng)濟組織、專家組織、市民組織、上級政府和下級政府分工合作決策的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。應(yīng)建立土地利用規(guī)劃上訴委員會制度，它是由另外一些專家、公眾組成的法定、常設(shè)的土地利用規(guī)劃監(jiān)督機構(gòu)。有專家對我國兩輪土地利用總體規(guī)劃進行評價后認為，土地利用規(guī)劃是一個發(fā)展的過程，應(yīng)與社會經(jīng)濟發(fā)展同步，中國土地利用規(guī)劃方法和體系需要創(chuàng)新?！暗谝惠啞币?guī)劃沒有實施和“第二輪”規(guī)劃的實施不良表明，借鑒國際經(jīng)驗建立適合我國國情的土地利用規(guī)劃方法和體系尚需探索?；巨r(nóng)田保護技術(shù)及規(guī)劃方法必須革新有專家認為，綜觀基本農(nóng)田保護概況及其中存在的主要問題，我們可以看出，伴隨著數(shù)據(jù)通訊與計算機技術(shù)的發(fā)展，基本農(nóng)田保護技術(shù)及規(guī)劃方法革新是目前制定宏觀指導(dǎo)作用的基本農(nóng)田保護規(guī)劃之前必須解決的首要問題。理論上，基本農(nóng)田保護的有關(guān)概念及原理應(yīng)被總結(jié)和提煉。技術(shù)上應(yīng)用地理信息系統(tǒng)技術(shù)(GIS)進行基本農(nóng)田數(shù)據(jù)分析、處理為基礎(chǔ)，以各類專業(yè)決策模型為核心，并與遙感(RS)、專家系統(tǒng)(ES)和決策支持系統(tǒng)(DSS)結(jié)合作為基本農(nóng)田保護操作的智能支持，從而實現(xiàn)基本農(nóng)田劃定技術(shù)的智能化、自動化和科學(xué)化，是基本農(nóng)田保護現(xiàn)代化的必由之路。有專家認為，土地資源管理應(yīng)注意借鑒國外用途管制經(jīng)驗。國外普遍建立了土地用途管制制度，并從法律上確定其地位；土地用途管制的主要內(nèi)容是控制城市規(guī)模和農(nóng)地保護；規(guī)劃是土地用途管制的前提和基礎(chǔ)；國家通過國土利用規(guī)劃、城市規(guī)劃，對私人土地進行調(diào)控；限制土地所有權(quán)及對農(nóng)地進一步分割或分散的限制；對非農(nóng)用征地嚴加限制。當前我國土地資源供給能力與經(jīng)濟發(fā)展需求矛盾非常尖銳，借鑒這些國外的先進經(jīng)驗，有利于完善我國用途管制度，實現(xiàn)國民經(jīng)濟全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。（三）土地整理要重視文化景觀建設(shè)和農(nóng)民參與有專家認為，我國正在向小康全面邁進，土地整理應(yīng)為滿足人們的精神文化需求做出貢獻。在農(nóng)村土地整理中，保護歷史遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)同樣是需要引起高度重視的問題。作為整理對象的舊村落、墓葬地以及所謂荒地、荒水，可能具有重要的文物價值和生態(tài)服務(wù)功能。要把土地整理也看作一種生態(tài)建設(shè)和文化建設(shè)事業(yè)。在糧食安全程度逐步提高，人們溫飽已不成問題的現(xiàn)在，也到了有能力顧及這種需求的時候?，F(xiàn)在所定的土地整理目標一般都無可非議，但常常不完整、不全面。一個原因恐怕是公眾參與不夠，土地整理不僅需要熟悉工程、生態(tài)等方面的人士，也需要了解當?shù)貧v史文脈的人士，尤其需要農(nóng)民自覺地卷入。有專家認為，到2010年和2030年，因建設(shè)占用、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和自然災(zāi)毀等所造成的耕地減少將分別達到200萬公頃和600萬公頃，耕地“占補平衡”的任務(wù)相當艱巨。在積極開展土地整理和土地復(fù)墾的基礎(chǔ)上，按照“在保護中開發(fā)，開發(fā)中保護”的基本原則，選擇耕地后備資源開墾條件好，并具有建立國家級開發(fā)復(fù)墾基地條件的地區(qū)，進行耕地后備資源開發(fā)，補充耕地面積，實現(xiàn)國家耕地“占補平衡”的戰(zhàn)略目標。土地資源開發(fā)方式和手段得當，其系統(tǒng)的生產(chǎn)力會大大提高，可以有效改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境。三、征地制度改革與農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)及農(nóng)民利益保護有專家認為，征地制度改革的關(guān)鍵是如何實現(xiàn)相對的公平。有些問題不是土地自身的屬性，如農(nóng)民的社保，雖然現(xiàn)狀是農(nóng)村土地實際上承擔著農(nóng)民的生活保障，但不應(yīng)該將這種政府的責任長期捆綁在土地上，應(yīng)從土地中分離，與城保納入統(tǒng)一的規(guī)范化體系。我們不能期盼改革的一步到位，既不現(xiàn)實，也不一定有力于社會主流的發(fā)展。而一個基本原則就是“完美和絕對公平難以達到，但我們不能因此放棄對相對公平的追求”。許多東西恐怕不是市場這只無形的手能夠掌控得了的。政府之手，市場之手，必須協(xié)調(diào)，任何時候，一手蓋天怕是行不通的。有專家認為，具體征地制度應(yīng)該結(jié)合中國基本國情和現(xiàn)實進行選擇。將征地價格與市場價格掛鉤，按市場價格對失去土地的農(nóng)民進行補償，即將土地“非農(nóng)化”過程中的增值收益在國家、集體、開發(fā)商和農(nóng)民之間進行合理分配，尤其是保證農(nóng)民取得足夠的土地增值收益，國家取得必要的增值稅收，同時讓開發(fā)商取得合理的地產(chǎn)經(jīng)營收入。對于一般性的公共事業(yè)項目，包括政府機關(guān)用地，非贏利的國家教育衛(wèi)生文化用地，城市基礎(chǔ)設(shè)施用地，能源、交通（公路、鐵路、機場）、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地實行征購性征收或征用；對于特殊性的公共利益用地如軍事設(shè)施、戰(zhàn)備需要、外交、抗洪救災(zāi)等公共用地實行補償性的征收或征用；對非公共事業(yè)項目如經(jīng)營性項目使用農(nóng)用地在符合土地利用總體規(guī)劃和土地利用計劃的提前下，直接進入市場，按市場價格取得土地。有專家認為，應(yīng)完善農(nóng)村集體土地登記制度，確保農(nóng)民合法權(quán)益。通過對農(nóng)村集體土地的登記可以使其獲得物權(quán)的法定效力：第一，以物權(quán)的排他力保障農(nóng)民對土地享有充分的合理使用權(quán);第二，以物權(quán)請求權(quán)保障農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵犯；第三，以物權(quán)法定原則保障農(nóng)民對農(nóng)村集體土地享有的權(quán)利明確、具體，不受非法侵犯。四、規(guī)范土地市場與土地資產(chǎn)保護有專家認為，開征物業(yè)稅不能替代土地出讓金。一是土地價、稅、費在理論和實踐上均有不同的理論基礎(chǔ)、依據(jù)和作用。二是取消土地出讓金后，政府以什么作為分配土地資源的依據(jù)？是否又要回到計劃經(jīng)濟時期的土地無償分配？如果土地無價，不動產(chǎn)稅怎么計征？三是很可能導(dǎo)致消費者買得起房供不起房?，F(xiàn)在購房者可以通過銀行按揭方式購房，物業(yè)稅取代出讓金盡管降低了購房的門檻，卻更加重供樓和稅賦的負擔。四是已購房和新購房在出讓金和不動產(chǎn)稅上的銜接也是問題。稅改前購房的業(yè)主已一次性交齊購房的土地出讓金和所有稅費，政府現(xiàn)在不可能退還已經(jīng)收繳的土地出讓金，卻反而要向這些已經(jīng)為國家做出很大貢獻的納稅人重復(fù)征收物業(yè)稅；而且這些過去的高價物業(yè)也還存在被新的低價物業(yè)帶動貶值的可能，原有的業(yè)主可能會遭受重復(fù)課稅和物業(yè)貶值的雙重壓力。五是如果不用一次性交付土地出讓金，發(fā)展商又該如何拿得到地呢？這可能導(dǎo)致土地壟斷在少數(shù)人手中的現(xiàn)象，或土地濫用和浪費的現(xiàn)象。如果土地無價也就無法用土地融資，資金來源和土地來源都將成為問題。有專家認為，在城市化進程中，小城鎮(zhèn)發(fā)展壯大，是縮小城鄉(xiāng)差距、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵。小城鎮(zhèn)建設(shè)涉及多方面的問題，諸如行政管理體制問題、經(jīng)濟體制問題、國家經(jīng)濟社會的發(fā)展問題、土地產(chǎn)權(quán)制度問題、征地制度問題、戶籍問題、社會保障問題、投融資體制問題、國家集體個人關(guān)系處理的問題等等。因此，小城鎮(zhèn)建設(shè)是一個系統(tǒng)工程。在這個系統(tǒng)工程中，關(guān)鍵環(huán)節(jié)是土地產(chǎn)權(quán)問題。應(yīng)以土地產(chǎn)權(quán)問題為突破口，帶動征地制度改革、社會保障制度改革、戶籍制度改革、城鎮(zhèn)建設(shè)投融資體制的改革等，從而通過政府有關(guān)制度安排引導(dǎo)農(nóng)民積極參與小城鎮(zhèn)建設(shè)，分享工業(yè)化和城市化的成果，實現(xiàn)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，最終解決我國的農(nóng)民問題。有專家認為，新修改的《憲法》已對國家為了公共利益的需要，征收農(nóng)民集體土地并給予補償作出了明確的規(guī)定；但現(xiàn)行法律對城市建設(shè)拆遷過程中收回國有土地使用權(quán)沒有明確規(guī)定。應(yīng)從法律上對城市建設(shè)拆遷中被拆遷人的國有土地使用權(quán)的財產(chǎn)權(quán)地位加以確認。應(yīng)通過修改《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》及其他相關(guān)法律和法規(guī)明確規(guī)定，在城市建設(shè)拆遷過程中，政府收回國有土地使用權(quán)、開發(fā)商開發(fā)土地，除了依法對被拆遷人的房屋進行補償外，還應(yīng)補償被拆遷人因喪失國有土地使用權(quán)而遭受的損失。五、完善土地調(diào)查制度，發(fā)展土地科學(xué)有專家認為，在現(xiàn)有土地調(diào)查制度下很難獲取準確的土地數(shù)據(jù)。主要原因是我們的土地調(diào)查制度體系不健全。這種局面若不改變，將會影響到政府對土地利用乃至國民經(jīng)濟形勢的宏觀把握和土地參與宏觀調(diào)控