15/15城市綜合應(yīng)急管理平臺建設(shè)應(yīng)急系統(tǒng)和危機(jī)傳播作者：北京華迪宏圖信息技術(shù)有限公司楊帆/文、圖來源：《現(xiàn)代職業(yè)平安》雜志發(fā)布時(shí)間：2011年09月19日

點(diǎn)擊數(shù)：139【字體：小大】【打印文章】在北京生活多年的市民，除了能感受到豐富多彩的生活元素和日新月異的發(fā)展、改變之外，還能常常耳聞目睹或親身體會到這座國際化大都市不斷發(fā)生的各種大大小小突發(fā)事務(wù)給生活帶來的種種影響。小到每天早晚上下班的堵車，大到公共領(lǐng)域的平安事務(wù)，城市很大一部分管理資源都要消耗在處理這些難以預(yù)料，但又無法回避的突發(fā)事務(wù)應(yīng)急管理工作上。隨著國內(nèi)各級政府依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的看法》(國發(fā)〔2006〕24號)中對推動應(yīng)急管理工作深化開展作出的部署，開展城市綜合應(yīng)急管理平臺的建設(shè)，加強(qiáng)應(yīng)急管理學(xué)問的宣揚(yáng)，公眾也越來越多地希望了解到國家及地方政府做這項(xiàng)工作的意義在哪?價(jià)值原委有多大?對像北京這樣脆弱的城市運(yùn)行系統(tǒng)能起到多大的保障作用?帶著這些問題，筆者從城市綜合應(yīng)急管理平臺的系統(tǒng)架構(gòu)、平臺所服務(wù)的應(yīng)用領(lǐng)域、平臺對突發(fā)事務(wù)生命流程全周期的管理以及平臺的主要特點(diǎn)和不足等幾個(gè)方面，結(jié)合系統(tǒng)工程的視角，闡述城市綜合應(yīng)急管理平臺該如何更好地管理“應(yīng)急”這件事。圖1

城市應(yīng)急平臺總體結(jié)構(gòu)圖

圖2

國家應(yīng)急平臺體系的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)

圖3

突發(fā)事務(wù)的管理流程圖

城市綜合應(yīng)急管理平臺系統(tǒng)架構(gòu)依據(jù)《國家應(yīng)急平臺體系建設(shè)技術(shù)要求》和市(縣)政府應(yīng)急管理業(yè)務(wù)需求，城市應(yīng)急平臺總體架構(gòu)主要由指揮終端、基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)、綜合應(yīng)用系統(tǒng)、信息接報(bào)和發(fā)布系統(tǒng)、平安保障體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系等組成，如圖1所示。物理平臺、支撐系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫在應(yīng)急平臺的最底層是物理平臺，主要包括應(yīng)急指揮場所、移動應(yīng)急平臺和個(gè)人手機(jī)終端。應(yīng)急指揮場所內(nèi)有顯示系統(tǒng)、智能限制系統(tǒng)、綜合布線系統(tǒng)、平安防范系統(tǒng)等。移動應(yīng)急平臺包括大型、中型和小型移動平臺，大中型移動應(yīng)急平臺主要有應(yīng)急通信、指揮調(diào)度、圖像采集等功能。個(gè)人手機(jī)終端主要應(yīng)用于現(xiàn)場。支撐系統(tǒng)是指為城市綜合應(yīng)急管理平臺的數(shù)據(jù)庫和應(yīng)用系統(tǒng)供應(yīng)基礎(chǔ)支撐服務(wù)，同時(shí)管理各類突發(fā)事務(wù)信息的采集和匯總。依據(jù)城市應(yīng)急管理總體業(yè)務(wù)模型，城市應(yīng)急管理體系業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)可總體概括為“平戰(zhàn)結(jié)合、前后并重、時(shí)空分類、服務(wù)決策”?；A(chǔ)資源信息包括：基礎(chǔ)管理信息、應(yīng)急隊(duì)伍信息、物資保障信息、預(yù)案信息、法律信息、地理信息、案例信息、其他信息。突發(fā)事務(wù)上報(bào)和監(jiān)測監(jiān)控信息包括：圖文信息、音視頻信息、空間信息、監(jiān)測監(jiān)控信息、其他協(xié)助信息。協(xié)助決策信息包括：智能分析信息、其他協(xié)助信息。應(yīng)急處置信息包括：應(yīng)急決策信息、指揮調(diào)度信息、現(xiàn)場反饋信息、通訊信息、其他協(xié)助信息。總結(jié)評估信息包括：評估信息、調(diào)查信息、事后信息、其他信息?；A(chǔ)資源信息是應(yīng)急處置信息和協(xié)助決策信息的基礎(chǔ)。突發(fā)事務(wù)上報(bào)和監(jiān)測監(jiān)控信息為應(yīng)急處置信息供應(yīng)基礎(chǔ)支撐。協(xié)助決策信息是應(yīng)急處置信息的基礎(chǔ)，他們?yōu)榭偨Y(jié)評估信息供應(yīng)來源。城市綜合應(yīng)急管理平臺應(yīng)用系統(tǒng)綜合業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)主要實(shí)現(xiàn)市、縣政府對特殊重大、重大、較大突發(fā)事務(wù)信息的接收、審核、辦理、跟蹤、協(xié)調(diào)、反饋，續(xù)報(bào)信息的接收;各市(縣)應(yīng)急辦和各專業(yè)應(yīng)急機(jī)構(gòu)對上述突發(fā)事務(wù)的上報(bào);以及對國務(wù)院應(yīng)急平臺指示的響應(yīng)，協(xié)調(diào)調(diào)度;市(縣)政府應(yīng)急辦的電話管理，通訊錄管理，各類文電公文的管理，以及信息簡報(bào)制作;各級各類預(yù)案的管理;災(zāi)后信息匯總，歷史事務(wù)信息的查詢、統(tǒng)計(jì)和報(bào)表輸出，信息報(bào)送狀況考核;紙質(zhì)文檔、圖像、影像資料等檔案的分類管理和快速檢索調(diào)閱;數(shù)據(jù)管理和維護(hù)，系統(tǒng)監(jiān)控和運(yùn)行管理。風(fēng)險(xiǎn)隱患監(jiān)測預(yù)防系統(tǒng)主要負(fù)責(zé)市(縣)轄區(qū)內(nèi)的防護(hù)目標(biāo)、重大危急源、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)備等監(jiān)控目標(biāo)的空間分布和運(yùn)行狀況信息;并實(shí)現(xiàn)本市(縣)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的接入和上報(bào);實(shí)現(xiàn)隱患分析和風(fēng)險(xiǎn)評估功能。預(yù)警預(yù)料系統(tǒng)是在市(縣)級相關(guān)部門預(yù)料預(yù)警的基礎(chǔ)上，進(jìn)行突發(fā)公共事務(wù)的綜合預(yù)警和衍生、次生災(zāi)難后果分析，實(shí)現(xiàn)突發(fā)公共事務(wù)的早期預(yù)警、趨勢預(yù)料;并結(jié)合事務(wù)進(jìn)展?fàn)顩r，對事務(wù)影響范圍、影響方式、持續(xù)時(shí)間和危害程度等后果進(jìn)行綜合研判。智能協(xié)助方案系統(tǒng)是依據(jù)有關(guān)應(yīng)急預(yù)案，利用對突發(fā)公共事務(wù)的研判結(jié)果，結(jié)合應(yīng)急組織體系、工作流程和應(yīng)急保障力氣，通過有關(guān)法規(guī)、政策、平安技術(shù)要求以及處理類似事務(wù)的案例等進(jìn)行智能檢索和分析，并詢問專家看法，供應(yīng)應(yīng)對突發(fā)公共事務(wù)的指導(dǎo)流程和協(xié)助決策方案。依據(jù)應(yīng)急過程不同階段處置效果的反饋，實(shí)現(xiàn)對協(xié)助決策方案的動態(tài)調(diào)整和優(yōu)化。指揮調(diào)度系統(tǒng)是協(xié)助應(yīng)急指揮人員有效部署可調(diào)度應(yīng)急隊(duì)伍、應(yīng)急物質(zhì)、應(yīng)急裝備等資源，實(shí)時(shí)并剛好地將突發(fā)公共事務(wù)發(fā)生發(fā)展?fàn)顩r和應(yīng)急處置狀況傳遞給相關(guān)人員，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)指揮、有序調(diào)度和有效監(jiān)督，提高應(yīng)急效率。應(yīng)急資源保障系統(tǒng)是對專業(yè)隊(duì)伍、儲備物資、救援裝備、交通運(yùn)輸、通信保障、電力設(shè)備和醫(yī)療救援等應(yīng)急資源的動態(tài)管理，為應(yīng)急指揮調(diào)度供應(yīng)基礎(chǔ)資源保障。應(yīng)急培訓(xùn)和模擬演練系統(tǒng)是進(jìn)行應(yīng)急處置模擬演練，對各類突發(fā)公共事務(wù)場景進(jìn)行仿真模似，分析事態(tài)、提出應(yīng)對策略，并處置突發(fā)公共事務(wù)的步驟、各方協(xié)作聯(lián)動、具體措施等進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)模擬演練。應(yīng)急評估系統(tǒng)是自動記錄事務(wù)的應(yīng)對過程，依據(jù)有關(guān)評價(jià)指標(biāo)，對應(yīng)急過程和市(縣)的應(yīng)急實(shí)力進(jìn)行綜合評估。城市綜合應(yīng)急管理平臺的基礎(chǔ)構(gòu)成及主要功能，基本上覆蓋了應(yīng)急管理業(yè)務(wù)的全部方面，為城市應(yīng)急管理供應(yīng)基礎(chǔ)支撐。

城市綜合應(yīng)急管理平臺的應(yīng)用領(lǐng)域我國在“十一五”期間統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)具備監(jiān)測監(jiān)控、預(yù)料預(yù)警、信息報(bào)告、協(xié)助決策、調(diào)度指揮和總結(jié)評估等功能的國家應(yīng)急平臺體系。國家應(yīng)急平臺體系的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)如圖2。城市應(yīng)急平臺的外部關(guān)系城市綜合應(yīng)急管理平臺(以下簡稱城市應(yīng)急平臺)作為國家應(yīng)急平臺體系的重要節(jié)點(diǎn)，是保證國家應(yīng)急平臺體系中相關(guān)其他節(jié)點(diǎn)的互聯(lián)互通，形成以市政府應(yīng)急機(jī)構(gòu)為運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐的全市一體化應(yīng)急實(shí)力的重要途徑和技術(shù)手段。城市應(yīng)急平臺從技術(shù)上實(shí)現(xiàn)以市政府應(yīng)急機(jī)構(gòu)為重要運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐，上聯(lián)國務(wù)院應(yīng)急平臺，下轄縣、區(qū)和市級部門應(yīng)急平臺的技術(shù)支撐平臺。對特殊重大和重大突發(fā)事務(wù)的應(yīng)急處置工作實(shí)施全市(縣)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的總體應(yīng)急，并為國務(wù)院應(yīng)急平臺供應(yīng)應(yīng)急數(shù)據(jù)和信息，為國家應(yīng)急平臺的互聯(lián)互通供應(yīng)基本條件;以市(縣)內(nèi)有關(guān)部門和政府應(yīng)急平臺為節(jié)點(diǎn)，分級分類管理、各司其職，在市(縣)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮下，實(shí)施全市(縣)范圍內(nèi)各部門和地方突發(fā)事務(wù)的應(yīng)急，市(縣)政府應(yīng)急平臺在技術(shù)上具備同時(shí)應(yīng)對處置兩起特殊重大或重大突發(fā)事務(wù)的實(shí)力。城市應(yīng)急平臺在滿意本地區(qū)應(yīng)急管理須要的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)和國務(wù)院應(yīng)急平臺、市(縣)級部門應(yīng)急平臺以及政府應(yīng)急平臺的互聯(lián)互通，重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)測監(jiān)控、信息報(bào)告、綜合研判、調(diào)度指揮、異地會商和現(xiàn)場圖像采集等主要功能，并能夠向國務(wù)院應(yīng)急平臺、省政府應(yīng)急平臺供應(yīng)數(shù)據(jù)、圖像、資料等。城市應(yīng)急平臺的內(nèi)部關(guān)系城市應(yīng)急平臺內(nèi)部由市(縣)政府應(yīng)急平臺和市(縣)級行業(yè)職能部門應(yīng)急平臺組成。市(縣)級部門應(yīng)急平臺擁有各領(lǐng)域的專業(yè)數(shù)據(jù)，和市(縣)政府應(yīng)急平臺聯(lián)通，發(fā)揮其功能，依據(jù)市(縣)政府應(yīng)急平臺要求完成有關(guān)任務(wù)，供應(yīng)政府應(yīng)急平臺所需的專業(yè)數(shù)據(jù)和實(shí)時(shí)圖像等信息，幫助政府應(yīng)急平臺進(jìn)行突發(fā)事務(wù)的應(yīng)對處置。市(縣)級部門應(yīng)急平臺和政府應(yīng)急平臺的關(guān)系具體包括：剛好向政府應(yīng)急平臺報(bào)送突發(fā)事務(wù)的有關(guān)信息;將本部門重大風(fēng)險(xiǎn)隱患和危急源監(jiān)控信息接入市(縣)政府應(yīng)急平臺;向政府應(yīng)急平臺供應(yīng)突發(fā)事務(wù)現(xiàn)場的有關(guān)圖像和音視頻信息;匯總和上報(bào)政府應(yīng)急平臺所需的應(yīng)急數(shù)據(jù)，并實(shí)現(xiàn)定期更新;參和市(縣)政府應(yīng)急平臺的協(xié)同會商，對突發(fā)事務(wù)進(jìn)行預(yù)料預(yù)警和專業(yè)研判，上報(bào)或接收有關(guān)預(yù)警、研判和處置方案的信息;通過指揮調(diào)度協(xié)調(diào)發(fā)布本事域事務(wù)處置方案，接受政府應(yīng)急平臺協(xié)調(diào);可參與市(縣)政府應(yīng)急平臺組織的有關(guān)視頻會議;可通過政府應(yīng)急平臺獲得本部門以外的相關(guān)應(yīng)急數(shù)據(jù);對本部門應(yīng)急實(shí)力進(jìn)行綜合評判;和政府應(yīng)急平臺進(jìn)行協(xié)同演練;和政府應(yīng)急平臺協(xié)同進(jìn)行突發(fā)事務(wù)的處置工作等。

突發(fā)事務(wù)全生命周期管理城市綜合應(yīng)急管理平臺最重要的目的就是實(shí)現(xiàn)對國家明確定義范圍的突發(fā)事務(wù)全生命周期管理，圖3以應(yīng)急管理業(yè)務(wù)流程的形式表現(xiàn)了應(yīng)急管理平臺對突發(fā)事務(wù)按時(shí)序進(jìn)行管理的各個(gè)階段的主要工作。突發(fā)公共事務(wù)所在地市(縣)政府作為第一響應(yīng)責(zé)任單位，應(yīng)在事發(fā)后依據(jù)規(guī)定啟動先期處置機(jī)制。應(yīng)急管理平臺依據(jù)應(yīng)急預(yù)案，可以將有關(guān)人員的聯(lián)系方式自動在系統(tǒng)中呈現(xiàn)，并實(shí)現(xiàn)語音調(diào)度，支配其趕赴現(xiàn)場開展警戒、疏散群眾、限制現(xiàn)場、救援、搶險(xiǎn)等基礎(chǔ)處置工作;同時(shí)接收第一響應(yīng)責(zé)任單位收集的現(xiàn)場動態(tài)信息。應(yīng)急管理平臺可以依據(jù)接收到的信息快速做出綜合分析，依據(jù)分級響應(yīng)權(quán)限(以短信或電話方式)通知相關(guān)單位，并馬上組織專業(yè)人員前往事發(fā)覺場。預(yù)料和報(bào)告城市綜合應(yīng)急管理平臺依托政府系統(tǒng)辦公業(yè)務(wù)資源網(wǎng)及相關(guān)網(wǎng)絡(luò)，形成突發(fā)事務(wù)監(jiān)測、預(yù)料、預(yù)警系統(tǒng)，收集在本行政區(qū)域內(nèi)外和境外對本行政區(qū)域可能造成重大影響的有關(guān)突發(fā)公共事務(wù)信息，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析和動態(tài)監(jiān)測、預(yù)料，對突發(fā)公共事務(wù)做到早發(fā)覺、早報(bào)告、早處置。對于可能發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的突發(fā)事務(wù)，事發(fā)地政府和各有關(guān)部門利用應(yīng)急管理平臺可第一時(shí)間上報(bào)市(縣)政府應(yīng)急管理辦公室關(guān)于事務(wù)的基本狀況，并在2小時(shí)內(nèi)協(xié)助形成書面報(bào)告具體狀況;屬于特殊重大和重大的突發(fā)公共事務(wù)，平臺還支持態(tài)勢改變進(jìn)程報(bào)告和日報(bào)告制度。預(yù)警突發(fā)公共事務(wù)所在地的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和公眾一旦駕馭突發(fā)公共事務(wù)征兆或發(fā)生突發(fā)公共事務(wù)的狀況，應(yīng)快速通過電話等形式向當(dāng)?shù)卣?、有關(guān)部門或單位報(bào)告突發(fā)公共事務(wù)信息。通過應(yīng)急管理平臺的監(jiān)測、預(yù)料、預(yù)警支持系統(tǒng)，對報(bào)警事務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)、發(fā)展趨勢等剛好分析，科學(xué)預(yù)料，向市(縣)政府提出預(yù)警建議。預(yù)警信息利用應(yīng)急管理平臺的發(fā)布渠道按規(guī)定剛好向社會公布。預(yù)警信息發(fā)布后，相關(guān)應(yīng)急專項(xiàng)指揮機(jī)構(gòu)利用應(yīng)急管理平臺，依據(jù)預(yù)警級別剛好依據(jù)專項(xiàng)預(yù)案做出部署，快速通知有關(guān)單位實(shí)行行動，防止事務(wù)的發(fā)生或事態(tài)的進(jìn)一步擴(kuò)大。先期處置市(縣)相關(guān)應(yīng)急專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)或應(yīng)急主管部門對有關(guān)單位報(bào)送的初步推斷屬于特殊重大或重大級別的突發(fā)公共事務(wù)，可利用應(yīng)急管理平臺在30分鐘內(nèi)快速做出綜合分析，依據(jù)事先確定的分級響應(yīng)權(quán)限，自動通知相關(guān)單位，并馬上組織專業(yè)人員前往事發(fā)覺場。指揮協(xié)調(diào)在突發(fā)事務(wù)處置過程中，應(yīng)急管理平臺中的GIS平臺為指揮員供應(yīng)了可視化的指揮調(diào)度。主要包括如下幾個(gè)方面：●突發(fā)事務(wù)信息展示展示突發(fā)事務(wù)的全部上報(bào)信息，如事發(fā)地點(diǎn)、時(shí)間、人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、已實(shí)行的措施等;●應(yīng)急預(yù)案展示展示和突發(fā)事務(wù)相關(guān)的應(yīng)急預(yù)案信息，包括衍生、次生事故的預(yù)案信息，供領(lǐng)導(dǎo)決策時(shí)作為參考依據(jù);●周邊緩沖分析展示展示突發(fā)事務(wù)地點(diǎn)周邊的各類關(guān)注點(diǎn)信息，如應(yīng)急資源、重要設(shè)施等信息;●現(xiàn)場信息展示展示現(xiàn)場視頻、圖像等信息，以及已經(jīng)布置的任務(wù)的執(zhí)行狀況;●應(yīng)急資源展示展示和該類事務(wù)相關(guān)的應(yīng)急資源，可基于地圖進(jìn)行展示，進(jìn)行資源調(diào)配分析。應(yīng)急結(jié)束應(yīng)急流程執(zhí)行完成后，應(yīng)急管理平臺會保存應(yīng)急處置的整個(gè)流程，包括涉及到部門、人員、資源、任務(wù)、系統(tǒng)中所做的操作、所需的數(shù)據(jù)資源等，以及處置完成后的效果，自動形成突發(fā)事務(wù)全部狀況的匯總報(bào)告，并形成案例，為以后遇到類似狀況供應(yīng)參考。

城市綜合應(yīng)急管理平臺的將來當(dāng)前，許多城市將應(yīng)急管理作為城市管理的設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)頂層，信息化建設(shè)也要起到相應(yīng)的作用。但從目前的建設(shè)狀況來看，須要著重解決如下幾個(gè)問題：1.保證突發(fā)事務(wù)信息采集來源。突發(fā)事務(wù)的發(fā)生大多具有不行預(yù)見性，一旦發(fā)生后，現(xiàn)場信息剛好全面的反饋不僅對指揮員來說極為重要，而且只有充分獲得現(xiàn)場信息后，才能精確地對公眾發(fā)布。2.完善各類突發(fā)處置打算措施。每一個(gè)城市都會有一種或多種常常發(fā)生的突發(fā)事務(wù)。以北京為例，每年夏天都會出現(xiàn)幾次強(qiáng)對流天氣導(dǎo)致脆弱的城市交通出現(xiàn)癱瘓的狀況。而這種狀況是可以通過氣象預(yù)報(bào)提前幾個(gè)小時(shí)獲知，城管、交通等部門，完全可以依據(jù)近幾年的狀況，推斷出哪些地段簡單發(fā)生積水，就可以提前在該地段布置排水設(shè)施。這些信息是可以利用城市綜合應(yīng)急管理平臺的案例分析獲得，為城市應(yīng)急處置部門供應(yīng)具有很高參考價(jià)值的歷史閱歷。3.細(xì)化各類突發(fā)處置流程。每次突發(fā)事務(wù)結(jié)束后，都可以通過城市綜合應(yīng)急管理平臺對本次事務(wù)處置過程中不足的地方進(jìn)行總結(jié)，