保障房建設(shè)專題研究1.

回顧與展望：體系持續(xù)完善，保障性租賃住房有望加速推進(jìn)1.1.

保障性安居工程概念梳理中國(guó)保障性安居工程自

1994

年起步，2008

年起大規(guī)模推行，主要包括保障性住房建

設(shè)、棚戶區(qū)改造、老舊小區(qū)改造及農(nóng)村危房改造四大類：1）保障性住房：中國(guó)保障房經(jīng)歷了從“以購(gòu)臵型為主體”到“購(gòu)臵租賃并舉”再到“重

點(diǎn)發(fā)展租賃型”的發(fā)展過(guò)程，其中購(gòu)臵型保障房一般指經(jīng)濟(jì)適用房，于

1994

年提出，

主要面向中低收入家庭的住房困難戶，出售價(jià)格低于市場(chǎng)均價(jià)，購(gòu)房人享有限產(chǎn)權(quán)。除

經(jīng)適房外，限價(jià)格及限面積的兩限商品房也屬于購(gòu)臵型保障房范疇。租賃型保障房于

1998

年首次提出，主要分為廉租房和公租房，2014

年起兩類租賃房并軌運(yùn)行，統(tǒng)稱“公

租房”。公租房主要面向城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無(wú)房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)

定就業(yè)的外來(lái)務(wù)工人員，單套面積以

40

平米的小戶型為主，租金標(biāo)準(zhǔn)由當(dāng)?shù)卣凑?/p>

略低于市場(chǎng)租金原則合理確定。2021

年

7

月，住建部進(jìn)一步明確中國(guó)保障房體系由公

租房（租賃型）、保障性租賃住房（租賃型）和共有產(chǎn)權(quán)住房（購(gòu)臵型）組成：其中公

租房主要解決城鎮(zhèn)住房和收入雙困家庭；保障性租賃住房重點(diǎn)解決人口凈流入的重點(diǎn)城

市；共有產(chǎn)權(quán)住房主要為幫助部分具備一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的住房困難居民盡快改善居住條件。2）棚戶區(qū)改造：棚戶區(qū)一般指“歷史遺留的集中成片危舊住房、破房爛院，戶距擁擠不

堪，公共設(shè)施無(wú)法配套，且存在明顯公共安全隱患的舊村舊城”。棚戶區(qū)改造以改善群眾

居住條件為主要目的，兼顧完善城市環(huán)境功能。中國(guó)棚改于

2004

年初步試點(diǎn)，2008

年

起全方位鋪開(kāi)，經(jīng)歷了

2015-2018

年棚改貨幣化安臵浪潮后建設(shè)規(guī)模逐步回落。根據(jù)住

建部披露數(shù)據(jù)顯示，2008-2020

年中國(guó)改造棚戶區(qū)共

5047

萬(wàn)套，超

1

億居民“出棚進(jìn)

樓”，住房條件大幅改善。3）老舊小區(qū)改造：根據(jù)國(guó)務(wù)院于

2020

年

7

月發(fā)布的關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見(jiàn)顯示，老舊小區(qū)指城市或縣城（城關(guān)鎮(zhèn)）建成年代較早、失養(yǎng)失修失

管、市政配套設(shè)施不完善、社區(qū)服務(wù)設(shè)施不健全、居民改造意愿強(qiáng)烈的住宅小區(qū)（含單

棟住宅樓），其改造方案分為基礎(chǔ)類（滿足基本需求）、完善類（滿足居民生活便利需要

和改善型生活需求）及提升類（改善老舊小區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生、教育、消費(fèi)、智能化等）三

大類型。中國(guó)老舊小區(qū)改造自

2020

年起全面推行，19-21

年舊改規(guī)模分別達(dá)

1.9/4.0/5.5

萬(wàn)套。4）農(nóng)村危房改造：農(nóng)村危房是指依據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部農(nóng)村危險(xiǎn)房屋鑒定技術(shù)導(dǎo)則（試

行）鑒定屬于整棟危房（D級(jí)）或局部危險(xiǎn)（C級(jí)）的房屋，其中屬整棟危房（D級(jí)）

的應(yīng)拆除重建，屬局部危險(xiǎn)（C級(jí)）的應(yīng)修繕加固。該項(xiàng)工作已于

2020

年逐步收尾：

2020

年

3

月

17

日，住建廳、國(guó)務(wù)院扶貧辦綜合司發(fā)布關(guān)于統(tǒng)籌做好疫情防控和脫貧攻

堅(jiān)保障貧困戶住房安全相關(guān)工作的通知，指出要確保所有建檔立卡貧困戶需改造的危房

2020

年

6

月底前全部竣工。1.2.

保障性安居工程發(fā)展歷程根據(jù)政策重心差異，中國(guó)保障性安居工程發(fā)展歷程可分為五個(gè)階段：1）1994-2007

年，

以經(jīng)濟(jì)適用房為主體的購(gòu)臵型保障房制度落地，相關(guān)投資規(guī)?？焖倥噬?，并初步建立了

廉租住房制度。該階段中國(guó)共建設(shè)廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房等保障房

1000

多萬(wàn)套，形式

上由以經(jīng)濟(jì)適用房為核心逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樽馐鄄⑴e的住房保障體系。2）2008-2014

年，國(guó)際

金融危機(jī)背景下，中國(guó)開(kāi)始大規(guī)模推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)，其中保障房方面購(gòu)臵型保

障房的作用逐步減弱，租賃型住房成發(fā)展重點(diǎn)；棚戶區(qū)改造的重要性逐步凸顯，改造力

度顯著加大。3）2014-2018

年，為對(duì)沖地產(chǎn)下行壓力及緩解三四線庫(kù)存高企局面，棚改

貨幣化安臵模式政策出臺(tái)，帶動(dòng)貨幣安臵比例大幅提升。同時(shí)，棚改進(jìn)入全面加速時(shí)期，

期間共改造棚戶區(qū)

2912

萬(wàn)套。貨幣化安臵為商品房市場(chǎng)提供大量流動(dòng)性，有效刺激了

地產(chǎn)銷售，三四線地產(chǎn)庫(kù)存大幅降低。4）2019-2021

年，棚改貨幣化安臵規(guī)模收縮，建

設(shè)體量回落，國(guó)家開(kāi)始大力推進(jìn)老舊城區(qū)改造。5）2021

年以來(lái)，保障性租賃房政策密

集出臺(tái)，多個(gè)重要會(huì)議重提發(fā)展保障性租賃住房，保障房建設(shè)投資有望進(jìn)入加速期。1.2.1.

1994-2007

年：初步形成以廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房為主的住房保障制度購(gòu)臵型保障房制度落地，經(jīng)濟(jì)適用房住宅投資占比最高達(dá)

16.6%。1994

年

7

月，國(guó)務(wù)

院頒布關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定，其中首次提出要“以中低收入家庭為對(duì)象，

針對(duì)其建立具有社會(huì)保障性質(zhì)的住房供應(yīng)體系”，同年

12

月由建設(shè)部、國(guó)務(wù)院及財(cái)政部

聯(lián)合發(fā)布的城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)管理辦法將經(jīng)濟(jì)適用房定義為“由相關(guān)部門向中

低收入家庭的住房困難戶提供按照國(guó)家住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)而建設(shè)的價(jià)格低于市場(chǎng)價(jià)的普通住

房”，由此中國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房制度正式產(chǎn)生。1998

年住房制度改革后，經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)持

續(xù)推進(jìn)，2007

年發(fā)布的經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法進(jìn)一步完善了經(jīng)濟(jì)適用房制度，整體

制度框架已較為成熟。此外，自

2006

年發(fā)布關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格意

見(jiàn)的通知以來(lái)，各地限價(jià)商品房規(guī)模明顯增加。限價(jià)商品房屬于房?jī)r(jià)調(diào)控的臨時(shí)性舉

措，嚴(yán)格意義上為政策性住房，非保障性房屋，但因其政策定位為“幫助中等收入家庭

解決住房困難”仍被納入中國(guó)保障房制度體系。從投資額看，經(jīng)濟(jì)適用房推行之初投資

規(guī)?？焖贁U(kuò)張，1999

年占全國(guó)住宅投資額的

16.6%，后續(xù)隨普通住宅投資額大幅上升

占比持續(xù)回落。由于購(gòu)臵型保障房存在產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議及尋租空間等問(wèn)題，2013

年底住建部宣

布將減少經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)，至此經(jīng)濟(jì)適用房制度逐步淡出歷史。初步建立廉租住房制度，逐步轉(zhuǎn)向購(gòu)臵型與出租型并舉。中國(guó)租賃型保障房制度相較購(gòu)

臵型出臺(tái)較晚，首次提出為

1998

年頒布的住房制度改革通知，其中提及將建立區(qū)別于

經(jīng)濟(jì)適用房的廉租住房保障制度。1999

年，建設(shè)部頒布城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法，正

式明確了中國(guó)城鎮(zhèn)廉租住房供應(yīng)體系的政策框架，隨即國(guó)家在上海、北京、天津、廣州、

重慶、成都、杭州、長(zhǎng)春、深圳、廈門等城市開(kāi)展建立廉租住房制度的試點(diǎn)工作。2007

年

8

月，國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)，在該意見(jiàn)中明確

了“廉租住房制度是解決城市低收入家庭住房困難的主要途徑”，同時(shí)提出了“在

2007

年底前，所有設(shè)區(qū)的城市要對(duì)符合規(guī)定住房困難條件、申請(qǐng)廉租住房租賃補(bǔ)貼的城市低

保家庭基本做到應(yīng)保盡保；2008

年底前，所有縣城要基本做到應(yīng)保盡保”的發(fā)展目標(biāo)。

同年

11

月建設(shè)部等多個(gè)部門聯(lián)合出臺(tái)廉租住房保障辦法，對(duì)廉租住房的保障方式、

保障資金及房屋來(lái)源、申請(qǐng)和準(zhǔn)核、監(jiān)督管理和法律責(zé)任進(jìn)行了進(jìn)一步明確規(guī)定。到

2007

年末，中國(guó)初步形成了以廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房為主體的租售并舉住房保障體系。1.2.2.

2008-2014

年：重點(diǎn)發(fā)展租賃型保障房，開(kāi)啟棚戶區(qū)改造時(shí)期大規(guī)模保障性安居工程起步元年，租賃型保障房、棚改快速發(fā)展。2008

年，為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊，中國(guó)大幅加快了保障性安居工程建設(shè)進(jìn)程，各類保障工程形式加速推進(jìn)，

制度持續(xù)完善。保障房方面，產(chǎn)權(quán)式保障房作用減弱，重點(diǎn)發(fā)展租賃型保障房。2009

年

5

月，住建

部等部門出臺(tái)2009-2011

年廉租住房保障規(guī)劃，提出“從

2009

年到

2011

年?duì)?/p>

取用三年時(shí)間基本解決

747

萬(wàn)戶現(xiàn)有城市低收入住房困難家庭的住房問(wèn)題”的總體

目標(biāo)。2010

年

6

月，國(guó)務(wù)院頒布關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)，指出

“大力發(fā)展公共租賃住房是完善住房供應(yīng)體系，培育住房租賃市場(chǎng)，滿足城市中等

偏下收入家庭基本住房需求的重要舉措”。2011

年

9

月發(fā)布的關(guān)于保障性安居工

程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見(jiàn)再提應(yīng)“大力推進(jìn)以公共租賃住房為重點(diǎn)的保障性安居

工程建設(shè)”，租賃型保障房的重要性顯著提升。期間，以經(jīng)濟(jì)適用房為代表的產(chǎn)權(quán)購(gòu)

臵式保障房的作用逐漸減弱。2013

年

12

月，住建部等三部門發(fā)布關(guān)于公共租賃

住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知，規(guī)定從

2014

年起，各地公共租賃住房和廉租住

房并軌運(yùn)行，并軌后統(tǒng)稱為公共租賃住房，進(jìn)一步優(yōu)化了租賃型保障房體系。棚戶區(qū)改造方面，重要性逐步凸顯，力度顯著加大。棚戶區(qū)改造工作最早于

2004

年在遼寧省率先啟動(dòng)，初期為局部試點(diǎn)。2008

年

10

月，為對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行，中央出

臺(tái)“擴(kuò)大內(nèi)需十項(xiàng)措施”，其中明確提出加快建設(shè)保障性安居工程，棚改作為保障性

安居工程的重要組成部分在全國(guó)范圍內(nèi)全面啟動(dòng)。2013

年

7

月，國(guó)務(wù)院印發(fā)關(guān)于

加快棚戶區(qū)改造工作的意見(jiàn)，提出全面推進(jìn)各類棚戶區(qū)改造工作，將非集中連片棚

戶區(qū)、城中村改造統(tǒng)一納入城市棚改范圍，棚戶區(qū)改造開(kāi)始向加速階段過(guò)渡。

2008-2014

年，全國(guó)共改造各類棚戶區(qū)

2080

萬(wàn)套，其中

2013-2014

年改造各類棚

戶區(qū)

820

萬(wàn)套，改造力度顯著加大。根據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2009-2014

年中國(guó)累計(jì)新建保障性安居工程

4136

萬(wàn)套，超

額完成

3997

萬(wàn)套保障房的建設(shè)目標(biāo)，其中棚改約占

50%。從財(cái)政支出結(jié)構(gòu)看，該階段

保障性安居工程開(kāi)支以租賃型保障房為主體，2011

年占比高達(dá)

56.9%，棚改支出占比

呈逐年攀升趨勢(shì)，2014

年已達(dá)

25.9%。1.2.3.

2014-2018

年：棚改全面提速，貨幣化安臵拉動(dòng)地產(chǎn)需求政策支持力度加強(qiáng)，棚改動(dòng)力充足。2014

年

3

月，中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)國(guó)家新型城

鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020

年），提出加快推進(jìn)集中成片城市棚戶區(qū)改造，到

2020

年基本

完成城市棚戶區(qū)改造任務(wù)，努力實(shí)現(xiàn)

1

億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。

同年

7

月，下發(fā)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)棚戶區(qū)改造工作的通知，

要求重點(diǎn)安排資源枯竭型城市、獨(dú)立工礦區(qū)和三線企業(yè)集中地區(qū)棚戶區(qū)改造，棚改全面

提速。此后，國(guó)務(wù)院于

2015

年明確了

2015-2017

年改造包括城市危房、城中村在內(nèi)的

各類棚戶區(qū)住房

1800

萬(wàn)套的棚改三年目標(biāo)。同時(shí)，為應(yīng)對(duì)“國(guó)發(fā)

43

號(hào)文件”剝離地方

平臺(tái)公司政府融資功能對(duì)棚戶區(qū)改造資金籌集的影響，“國(guó)發(fā)

37

號(hào)文件”提出創(chuàng)新融資

體制機(jī)制，力推政府購(gòu)買棚改服務(wù)和

PPP模式，鼓勵(lì)構(gòu)建多元化棚改實(shí)施主體，并發(fā)揮

開(kāi)發(fā)性金融支持作用。2014-2018

年，中國(guó)共改造棚戶區(qū)

2912

萬(wàn)套，相較

2008-2013

年的改造套數(shù)大幅增加約

80%。鼓勵(lì)棚改貨幣化安臵，貨幣安臵比例大幅提升。棚戶區(qū)改造一般分為實(shí)物化安臵和貨幣

化安臵兩種方式，實(shí)物化安臵即“以房換房”，安臵房屋一般為政府新建房屋或政府購(gòu)臵

的存量房。貨幣化安臵是指政府以貨幣形式補(bǔ)償被拆遷居民，而后居民再到商品房市場(chǎng)

上自行購(gòu)臵住房。2015

年前中國(guó)棚改安臵模式以實(shí)物安臵為主，根據(jù)住建部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯

示，2014

年棚改貨幣化安臵比例僅

9%。2015

年

6

月，國(guó)務(wù)院頒布關(guān)于進(jìn)一步做好

城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見(jiàn)，其中提出棚改補(bǔ)償模

式由實(shí)物貨幣安臵并重轉(zhuǎn)向貨幣安臵優(yōu)先，棚改貨幣化安臵比例快速提升，到

2017

年

貨幣化安臵比例已高達(dá)

60%。PSL工具提供充裕資金渠道。相較實(shí)物安臵，棚改貨幣化安臵成本更高，為滿足棚改資

金需求缺口，央行于

2014

年

4

月設(shè)立

PSL（抵押補(bǔ)充貸款）創(chuàng)新型政策工具。在棚改

貨幣安臵化過(guò)程中：央行通過(guò)

PSL向國(guó)開(kāi)行發(fā)放貸款，國(guó)開(kāi)行通過(guò)棚改專項(xiàng)貸款向地方

政府發(fā)放貸款，地方政府通過(guò)貨幣化安臵向拆遷居民發(fā)放補(bǔ)償款。居民使用補(bǔ)償款購(gòu)臵

商品房后，地方政府通過(guò)拆遷賣地獲得土地收入并償還國(guó)開(kāi)行貸款，國(guó)開(kāi)行進(jìn)而償還央

行貸款，形成資金閉環(huán)。2015

年起，國(guó)開(kāi)行棚改貸款及

PSL提供資金規(guī)模顯著擴(kuò)張，為

棚改提供了充裕資金。貨幣化安臵釋放大量購(gòu)買力，大幅拉動(dòng)地產(chǎn)銷售規(guī)模，助力三四線城市去庫(kù)存。貨幣化

安臵后的補(bǔ)償款在商品房市場(chǎng)形成了巨額的購(gòu)買力，購(gòu)房需求高增，大幅刺激了地產(chǎn)銷

售規(guī)模，月度地產(chǎn)銷售額加速增長(zhǎng)，有效對(duì)沖了地產(chǎn)下行壓力。同時(shí)，一部分購(gòu)買力轉(zhuǎn)

化為其他領(lǐng)域的消費(fèi)需求，經(jīng)濟(jì)體內(nèi)有效需求顯著提升。貨幣化安臵也對(duì)三四線城市商

品房去庫(kù)存起到了積極作用，有效緩解了三四線成交冷清、庫(kù)存高企的局面。1.2.4.

2019-2021

年：棚改貨幣化安臵退潮，舊改工程快速推進(jìn)棚改貨幣化安臵規(guī)模收縮，建設(shè)套數(shù)回落。棚改貨幣化安臵雖然在去庫(kù)存方面發(fā)揮積極

作用，但也導(dǎo)致了三四線城市房?jī)r(jià)快速攀升，部分地區(qū)出現(xiàn)非理性上漲，同時(shí)擴(kuò)大了地

方政府的隱性債務(wù)規(guī)模，因此，2018

年起，考慮到去庫(kù)存進(jìn)程已基本取得預(yù)期成效，政

府開(kāi)始主動(dòng)收縮棚改貨幣化安臵規(guī)模。2018

年

7

月，住建部提出“針對(duì)商品住房庫(kù)存不

足，房?jī)r(jià)上漲壓力較大地區(qū)，應(yīng)及時(shí)調(diào)整棚改安臵政策，更多采取新建棚改安臵房的方

式”。雖然政府未采取棚改貨幣化安臵“一刀切”政策，但自

2018

年起貨幣化安臵比例

已逐步降低。從建設(shè)套數(shù)看，2019-2020年分別改造棚戶區(qū)316/209萬(wàn)套，同降50%/34%，

建設(shè)規(guī)模明顯回落。積極推進(jìn)老舊城區(qū)改造，19-21

年舊改規(guī)模分別達(dá)

1.9/4.0/5.5

萬(wàn)套。老舊城區(qū)改造

最早于

2017

年初步在

15

座城市試點(diǎn)，2019

年正式納入保障性安居工程體系。2020

年

7

月，國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見(jiàn)，明確城鎮(zhèn)老舊小

區(qū)是指城市或縣城（城關(guān)鎮(zhèn)）建成年代較早、失養(yǎng)失修失管、市政配套設(shè)施不完善、社

區(qū)服務(wù)設(shè)施不健全、居民改造意愿強(qiáng)烈的住宅小區(qū)（含單棟住宅樓），同時(shí)確定了基礎(chǔ)類、

完善類、提升類三大類改造方案，并劃定

2020

年

3.9

萬(wàn)套老舊小區(qū)改造目標(biāo)。2020

年，

全國(guó)新開(kāi)工舊改套數(shù)達(dá)

4.03

萬(wàn)套，相較

19

年大幅提升

112%。2021

年

1-11

月，全國(guó)新開(kāi)工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)

5.47

萬(wàn)套，已提前超額完成

2021

年

5.3

萬(wàn)套的建設(shè)目標(biāo)。根

據(jù)

2020

年意見(jiàn)表示，“十四五”期間中國(guó)將基本完成

2000

年底前建成的

21.9

萬(wàn)個(gè)

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，結(jié)合已有舊改數(shù)據(jù)，預(yù)計(jì)

2022-2025

年仍有大量改造項(xiàng)目落地。1.3.保障性租賃住房穩(wěn)增長(zhǎng)、促民生，十四五有望迎來(lái)加速發(fā)展22

號(hào)文出臺(tái)，保障性租賃住房進(jìn)入加速發(fā)展階段。2021

年

7

月

2

日，國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)

于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見(jiàn)（國(guó)辦發(fā)?2021?22

號(hào)），明確了以公租房、保障

性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障體系架構(gòu)，并對(duì)保障性租賃住房的基礎(chǔ)制

度和支持政策進(jìn)行了規(guī)定。根據(jù)該文件，保障性租賃住房主要解決符合條件的新市民、

青年人等群體的住房困難問(wèn)題，以建筑面積不超過(guò)

70

平方米的小戶型為主，租金低于

同地段同品質(zhì)市場(chǎng)租賃住房租金，相關(guān)項(xiàng)目可享受土地支持、中央補(bǔ)助資金、稅費(fèi)減免、

金融信貸等支持型政策。22

號(hào)文為保障性租賃住房首個(gè)頂層設(shè)計(jì)制度，為保障性租賃房

發(fā)展奠定了良好的政策基礎(chǔ)，該文件發(fā)布后已有多個(gè)省市積極出臺(tái)“十四五”保障房建

設(shè)規(guī)劃，保障性租賃住房建設(shè)預(yù)計(jì)將進(jìn)入加速發(fā)展期。多個(gè)會(huì)議著重提到保障性租賃住房建設(shè)，保障房有望成今年穩(wěn)增長(zhǎng)重要抓手之一。22

號(hào)文出臺(tái)以來(lái)，多個(gè)重要會(huì)議均對(duì)保障性租賃住房建設(shè)任務(wù)進(jìn)行了重點(diǎn)部署：2021

年

7

月

30

日政治局會(huì)議提出“要堅(jiān)持房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的定位，穩(wěn)低價(jià)、穩(wěn)房

價(jià)、穩(wěn)預(yù)期，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展，加快發(fā)展租賃住房，落實(shí)用地、稅收等支

持政策”。12

月

6

日政治局會(huì)議再次提及應(yīng)“推進(jìn)保障性住房建設(shè)”。12

月

10

日中央經(jīng)

濟(jì)工作會(huì)議指出應(yīng)“堅(jiān)持租購(gòu)并舉，加快發(fā)展長(zhǎng)租房市場(chǎng)，推進(jìn)保障性住房建設(shè)”，對(duì)比

來(lái)看，2020

年經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議相關(guān)表述為“高度重視保障性租賃住房建設(shè)，加快完善長(zhǎng)租

房政策?！?/p>

從“高度重視”到“推進(jìn)”，可能表明保障房建設(shè)從準(zhǔn)備階段進(jìn)入到落地執(zhí)行

階段，2022

年

1

月

20

日，住建部工作會(huì)議指出：

“堅(jiān)持租購(gòu)并舉，今年全年建設(shè)

籌集保障性租賃住房

240

萬(wàn)套（間）”。結(jié)合近期政府會(huì)議多次強(qiáng)調(diào)保障房建設(shè)重要性，

預(yù)計(jì)

2022

年建設(shè)進(jìn)度或顯著加快。我們認(rèn)為當(dāng)前加快推進(jìn)保障房建設(shè)短期可以對(duì)沖民

營(yíng)房企投資的收縮，穩(wěn)定房地產(chǎn)投資，長(zhǎng)期看也是保障民生，實(shí)現(xiàn)“共同富?！钡淖ナ?，

有望成為今年穩(wěn)增長(zhǎng)的重要方向之一。2.

保障房建設(shè)對(duì)投資貢獻(xiàn)多少？2.1.

十四五全國(guó)籌集保障房數(shù)量預(yù)計(jì)約

739

萬(wàn)套根據(jù)各省市發(fā)布的保障房建設(shè)規(guī)劃不完全統(tǒng)計(jì)，“十四五”期間全國(guó)預(yù)計(jì)將籌集共

739

萬(wàn)套保障房項(xiàng)目。該數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)過(guò)程中省級(jí)地區(qū)選取省級(jí)規(guī)劃目標(biāo)和省內(nèi)重要城市建設(shè)規(guī)

劃加總的較大值計(jì)算，部分未披露省級(jí)規(guī)劃的地區(qū)（如河北、陜西等）按照所屬其重要

城市披露的目標(biāo)套數(shù)作為省級(jí)建設(shè)目標(biāo)測(cè)算。如果考慮全國(guó)其他人口流入城市，全國(guó)十四五保障房籌集套數(shù)約

925

萬(wàn)套。參考國(guó)盛宏觀組測(cè)算方法，十四五期間，假設(shè)北上廣深四城合計(jì)籌集

180

萬(wàn)套；二線城市（統(tǒng)計(jì)局

口徑）共

31

座，每座城市平均籌集

15

萬(wàn)套，共籌集

465

萬(wàn)套；其他城市我們根據(jù)統(tǒng)計(jì)

局公布的人口凈流入城市名單，剔除二線城市后，剩余城市數(shù)量為

56

個(gè)，假設(shè)每個(gè)城

市籌集保障房數(shù)量為

5

萬(wàn)套，則共計(jì)

280

萬(wàn)套。三類城市合計(jì)共計(jì)籌集保障房套數(shù)為

925

萬(wàn)套。2.2.

十四五保障房累計(jì)投資規(guī)模預(yù)計(jì)可達(dá)

1.4

萬(wàn)億1）建設(shè)套數(shù)：根據(jù)住建部數(shù)據(jù)，今年全國(guó)

40

個(gè)正在建設(shè)保障性租賃住房的城市，計(jì)劃

新籌集保障性租賃住房

93.6

萬(wàn)套，1-9

月已開(kāi)工

72

萬(wàn)套，占全年計(jì)劃的

76.9%。假定

2021

年保障房租賃房建設(shè)規(guī)模與建設(shè)規(guī)劃一致，則

2022-2025

年保障房新建套數(shù)為

（739-93.6）=645.4

萬(wàn)套。2）單位建安成本：假設(shè)每平米包含裝修的建安成本為

3000

元/平米，考慮到一二線城

市裝修成本可能較高，進(jìn)一步針對(duì)建安成本進(jìn)行

3000-5000

元/平米的彈性假設(shè)測(cè)算。3）單位建筑面積：根據(jù)

22

號(hào)文顯示，保障性租賃住房單位面積一般不大于

70

平米，

測(cè)算時(shí)單位建筑面積取

70

平米，并針對(duì)不同單位建筑面積（30-70

平米）進(jìn)行彈性測(cè)算。

按

3000

元/平米的建安成本及

70

平米的單位面積測(cè)算，2022-2025

年中國(guó)保障房累

計(jì)投資規(guī)?？蛇_(dá)

1.4

萬(wàn)億元。彈性假設(shè)測(cè)算下，累計(jì)投資規(guī)模約

5809-22589

億元。2.3.

2022

年保障房建安投資預(yù)計(jì)可達(dá)

2399

億元1）每年建設(shè)比例：考慮到階段性規(guī)劃初期推進(jìn)節(jié)奏較快，測(cè)算時(shí)假設(shè)

2022-2025

年分

別完成剩余“十四五”建設(shè)目標(biāo)的

30%/30%/25%/15%。2）項(xiàng)目建設(shè)周期：由于房建項(xiàng)目建設(shè)周期在

1-2

年，我們假設(shè)新開(kāi)工的保障性租賃住房

在當(dāng)年完成建安投資的

30%，第二年完成

60%，第三年完成

10%。3）單位造價(jià)成本：按

3000

元/平米測(cè)算。

4）單位建筑面積：按

70

平米/套測(cè)算。

綜合上述假設(shè)，我們測(cè)算

2022-2025

年保障性租賃住房有望實(shí)現(xiàn)建安投資分別達(dá)

2399/3856/3863/3050

億元。2022

年保障房投資約占房地產(chǎn)建安投資的比例約為

2%，實(shí)際投資可能低于我們測(cè)算。

根據(jù)以上測(cè)算，2022

年保障性租賃住房有望貢獻(xiàn)建安投資

2399

億元，占

2021

年房地

產(chǎn)建安投資的

2%。住建部規(guī)定了

5

種保障房來(lái)源（新建、改建、改造、租賃補(bǔ)貼、閑

臵住房改變用途），后

4

種均是存量房轉(zhuǎn)化，我們的投資測(cè)算基于所有保障房來(lái)源為新建，因此實(shí)際保障房投資可能低于我們的預(yù)測(cè)。3.

保障房建設(shè)誰(shuí)參與？資金從哪里來(lái)？城投平臺(tái)是保障房建設(shè)投資主力，多種社會(huì)資本均可參與。參與保障房投資主體主要分

為城投平臺(tái)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)、租賃住房運(yùn)營(yíng)企業(yè)、企事業(yè)單位、其他社會(huì)資本等幾類。

其中城投平臺(tái)承擔(dān)了主要建設(shè)任務(wù)，如西安市十四五保障房建設(shè)規(guī)劃中明確，由市級(jí)城

投平臺(tái)承擔(dān)

12

萬(wàn)套，占比

40%；各區(qū)組織轄區(qū)內(nèi)市場(chǎng)主體承擔(dān)

8

萬(wàn)套，占比

27%；企

事業(yè)單位承擔(dān)

8

萬(wàn)套，占比

27%，社會(huì)住房租賃企業(yè)承擔(dān)

2

萬(wàn)套，占比

6%。多數(shù)地區(qū)

成立了專門的保障房投資平臺(tái)公司，如各市安居集團(tuán)、河南省成立豫資保障房建設(shè)運(yùn)營(yíng)

公司等來(lái)參與區(qū)域內(nèi)保障房投資建設(shè)。建設(shè)資金主要依靠金融手段自籌解決，政府在財(cái)政稅收土地等方面會(huì)給予一定支持。政

策鼓勵(lì)支持市場(chǎng)化方式來(lái)籌集保障房，對(duì)用于保障性租賃住房的土地和物業(yè)所有權(quán)給予

了保障，明確了“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有”。建設(shè)資金大部分主要依靠投資主體自籌解決。比如

發(fā)行債券、銀行貸款、資產(chǎn)證券化等方式來(lái)籌集資金。政府會(huì)在土地、稅收以及后期租

金方面給予一定支持和補(bǔ)貼。如政府一般公共預(yù)算支出中包含保障性安居工程支出，其

中大約

10%會(huì)用來(lái)給予公租房、保障性租賃住房租金補(bǔ)貼。當(dāng)前地方政府專項(xiàng)債中安居

工程類主要投向是棚改，后續(xù)隨著棚改項(xiàng)目退潮，保障性租賃住房等方向也有望成為專

項(xiàng)債支持方向。金融支持政策不斷完善，REITs模式助推行業(yè)加速發(fā)展。保障性租賃住房前期投資大，

回收周期長(zhǎng)，參與主體短期內(nèi)面臨資金平衡的壓力。2021

年國(guó)務(wù)院下發(fā)關(guān)于進(jìn)一步做

好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)工作的通知，將保障性租賃住房納

入到試點(diǎn)申報(bào)項(xiàng)目名單中，此外還下發(fā)關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見(jiàn)，其中明

確提出“加大對(duì)保障性租賃住房建設(shè)運(yùn)營(yíng)的信貸支持力度，支持銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)以市場(chǎng)

化方式向保障性租賃住房自持主體提供長(zhǎng)期貸款”，“支持發(fā)行債券進(jìn)行保障性租賃住房

建設(shè)”，“建設(shè)保障性租賃住房的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以辦理抵押貸款”，“給予

中央補(bǔ)助資金支持”等金融支持手段，有針對(duì)性解決行業(yè)融資難題。去年財(cái)政稅務(wù)總局、

住建部聯(lián)合下發(fā)了關(guān)于完善住房租賃有關(guān)稅收政策的公告，減輕部分稅務(wù)負(fù)擔(dān)。政策不斷完善，多管齊下，為保障性租賃住房發(fā)行

REITs創(chuàng)造了條件，可實(shí)現(xiàn)前期投資

退出，加快資金周轉(zhuǎn)效率，解決回收周期過(guò)長(zhǎng)問(wèn)題。參與投資主體借助

REITs可形成保

障房領(lǐng)域“投-建-退-投”的商業(yè)閉環(huán)模式，各方參與意愿有望提高，保障性租賃住房行

業(yè)有望迎來(lái)快速發(fā)展。4.

保障房充分發(fā)揮政策引領(lǐng)，有望推動(dòng)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)加速4.1.

保障房是支持行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要政策載體雙碳頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)綠色建筑加快發(fā)展。中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)關(guān)于推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)綠

色發(fā)展的意見(jiàn)，從頂層規(guī)劃角度推動(dòng)建筑業(yè)低碳化綠色發(fā)展，其中重點(diǎn)要求：1）發(fā)展

低碳建筑：大力推廣超低能耗、近零能耗建筑，發(fā)展零碳建筑，大力推動(dòng)可再生能源應(yīng)

用，鼓勵(lì)智能光伏與綠色建筑融合創(chuàng)新發(fā)展；2）發(fā)展裝配式建筑：重點(diǎn)推動(dòng)鋼結(jié)構(gòu)裝配

式住宅建設(shè)，不斷提升構(gòu)件標(biāo)準(zhǔn)化水平，推動(dòng)形成完整產(chǎn)業(yè)鏈，推動(dòng)智能建造和建筑工

業(yè)化協(xié)同發(fā)展。3）建筑能效管理：降低建筑運(yùn)行能耗，推廣合同能源管理服務(wù)模式。保障房作為政府主導(dǎo)型項(xiàng)目，有望發(fā)揮政策引領(lǐng)作用，加速產(chǎn)業(yè)變革。保障房是政府主

導(dǎo)投資類項(xiàng)目，是響應(yīng)“雙碳”的重要手段，是引領(lǐng)行業(yè)向裝配式、綠色建造、智能建

造轉(zhuǎn)型的重要政策載體。參考以往行業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，政府會(huì)對(duì)保障房的裝配化率、綠色建

造標(biāo)準(zhǔn)提出更高的要求，形成行業(yè)示范標(biāo)桿，從而加速綠色建筑的發(fā)展步伐。我們認(rèn)為

保障房有望發(fā)揮強(qiáng)大的政策引領(lǐng)作用，推動(dòng)建筑全產(chǎn)業(yè)鏈加速綠色化變革：具體來(lái)看，我們認(rèn)為綠色建筑產(chǎn)業(yè)鏈變革體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是建造方式上，應(yīng)當(dāng)選擇裝配式建筑，尤其是鋼結(jié)構(gòu)建筑更加受政策傾斜。同時(shí)對(duì)于

傳統(tǒng)建筑的建設(shè)，也應(yīng)當(dāng)盡量實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約，比如用鋁模板替代傳統(tǒng)的木模板，亦符合

建造過(guò)程資源節(jié)約的要求。二是材料選擇上，應(yīng)當(dāng)選擇綠色建材，綠色建材一方面反映在材料生產(chǎn)過(guò)程中的資源節(jié)

約上，另一方面也反映在建筑使用過(guò)程中，綠色建材的性能使建筑更加節(jié)能環(huán)保。三是建筑類型上，應(yīng)當(dāng)積極選用超低能耗建筑、近零能耗建筑等被動(dòng)式建筑類型，其中

我們認(rèn)為

BIPV是被動(dòng)式建筑發(fā)展的重要實(shí)施路徑，未來(lái)潛在發(fā)展空間廣闊。四是運(yùn)維方式上，由于建筑運(yùn)行過(guò)程中能耗巨大，應(yīng)當(dāng)結(jié)合最新建筑科技成果進(jìn)行智慧

運(yùn)維，實(shí)現(xiàn)建筑節(jié)能。對(duì)建筑的供電、供熱等方面進(jìn)行智能化管理，實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排。4.2.

保障房為裝配式建筑發(fā)展注入新動(dòng)力4.2.1.

保障房建設(shè)可發(fā)揮裝配式優(yōu)勢(shì)，政策積極鼓勵(lì)保障房具有批量建造、個(gè)性化程度低等特點(diǎn)，與裝配式建造形式較為契合。保障性租賃

房一般為政府統(tǒng)籌建設(shè)，項(xiàng)目體量較大，以批量建造為主，因此采取裝配式建造形式具

備一定成本優(yōu)勢(shì)。此外，保障房以滿足基本住房需求為主要目的，房屋個(gè)性化程度較低，

房型設(shè)計(jì)、結(jié)構(gòu)形式都較為標(biāo)準(zhǔn)化，與裝配式生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化的特點(diǎn)較為契合。綜合來(lái)看，

在保障房項(xiàng)目中運(yùn)用裝配式建造技術(shù)可有效提升住房標(biāo)準(zhǔn)化程度、保障工程質(zhì)量，同時(shí)

加快工程進(jìn)度，節(jié)約綜合成本。多地將保障房作為裝配式工程試點(diǎn)項(xiàng)目，保障房大規(guī)模建設(shè)有望為裝配式業(yè)務(wù)提供增量

市場(chǎng)。從各地政策看，中國(guó)已有多個(gè)省市將保障房作為裝配式工程的試點(diǎn)項(xiàng)目，從保障

房為切入點(diǎn)全省市推廣裝配式技術(shù)。具體政策類型主要包括：1）強(qiáng)制納入保障房建設(shè)規(guī)

劃的項(xiàng)目采用裝配式建筑，如北京、上海、深圳、天津、浙江等。2）對(duì)裝配式保障房項(xiàng)

目給予補(bǔ)貼，如江蘇、河南等。3）鼓勵(lì)在保障房項(xiàng)目中率先試點(diǎn)裝配式技術(shù)，如廣東、

河南、陜西、海南等。整體看，裝配式建造技術(shù)在保障房建設(shè)中已具備較高滲透率，保

障房建設(shè)的加速推進(jìn)有望為裝配式市場(chǎng)帶來(lái)增量業(yè)務(wù)，相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)有望受益。4.2.2.

保障房對(duì)裝配式各細(xì)分行業(yè)拉動(dòng)彈性測(cè)算根據(jù)前文預(yù)測(cè)，十四五期間新建保障房新開(kāi)工面積合計(jì)約

5.18

億平米，約占十四五期間

房屋新開(kāi)工面積的

5%。根據(jù)住建部數(shù)據(jù)，2020

年裝配式建筑在新開(kāi)工建筑中滲透率已

達(dá)

20%。由于保障房是政府主導(dǎo)投資類項(xiàng)目，是引領(lǐng)行業(yè)向裝配式、綠色建造、智能建

造轉(zhuǎn)型的重要政策載體。因此裝配式等新技術(shù)在保障房中應(yīng)用