第一章公共政策概述

第一節(jié)公共政策的本質(zhì)與特征一、“公共政策”的概念(一）西方學(xué)者對公共政策含義的概括政策是由政府或其他權(quán)威人士做制定的計劃和規(guī)劃政策是一系列活動組成的過程政策具有明確的目的、目標(biāo)或方向政策是對社會所做的權(quán)威性價值分配管理職能：1.威爾遜（美）：具有立法權(quán)的政治家制定出來的由公共行政人員所執(zhí)行的法律和法規(guī)；

2.伊斯頓（美籍加拿大）

：公共政策是對全社會的價值做有權(quán)威的分配

（影響廣泛、持久）３.拉斯維爾：是一種含有目標(biāo)、價值與策略的大型計劃４.安德森：政策是一個有目的的活動過程，而這些活動是由一個或一批行為者，為處理某一問題或有關(guān)事務(wù)而采取的；公共政策是由政府機關(guān)或政府官員制定的政策活動過程5.其他人：格斯頓、林恩、休斯、?？怂沟龋溃ǘ┲袊鴮W(xué)者關(guān)于“公共政策”的分析國家和政黨為了實現(xiàn)一定的總目標(biāo)而確定的行動準則，它表現(xiàn)為對人們的利益進行分配和調(diào)節(jié)的政治措施和復(fù)雜過程；

——（孫光《政策科學(xué)》）人們?yōu)閷崿F(xiàn)某一目標(biāo)而確定的行為準則和謀略，簡言之，就是治黨治國的規(guī)則和方略。

——（王福生《政策學(xué)研究》）劉斌、林德金、張金馬、蘭秉潔等及臺灣的伍啟元、林水波、張世賢我們的觀點公共政策是公共權(quán)力機關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標(biāo)、以實現(xiàn)公共利益的方案（三）“公共政策”的內(nèi)涵1.公共政策是決定、決策、對策、政策的一種特殊形態(tài)，具有它們所共有的一般特征2.是公共權(quán)力機關(guān)意志的體現(xiàn)，具有強制性和權(quán)威性；3.是經(jīng)由政治過程而進行初擬、優(yōu)化和擇定的結(jié)果；4.公共問題、公共目標(biāo)、公共利益是其三大要素；5.是一種權(quán)威性的價值分配方案；6.具有明確的方向性；7.公共政策在形式上可能是積極的，也可能是消極的;8.是一種行為準則或行為規(guī)范。（四）相關(guān)概念解析人們在認識世界、改造世界中采取的基本準則；總政策—最高層次的政策；例：建設(shè)社會主義的總路線社會主義初級階段的總路線規(guī)定某一社會領(lǐng)域基本發(fā)展方向和人們行為模式的指針單一的基本政策（內(nèi)涵簡要）例：百花齊放，百家爭鳴；長期共存，互相監(jiān)督，肝膽相照，榮辱與共；

1.“政策”與“策略”、“戰(zhàn)略”、“方針”、“路線”路線方針戰(zhàn)略泛指政治、經(jīng)濟、科技、文化等領(lǐng)域帶全局性、根本性的籌劃與謀略;具有較強的相對性）為戰(zhàn)略服務(wù)的方法和手段策略政策——行動的依據(jù)和準則策略——側(cè)重的是行動的方式、方法和手段戰(zhàn)略——全局性、長期性的行動計劃政策——強調(diào)引導(dǎo)策略——強調(diào)實施戰(zhàn)略——強調(diào)規(guī)劃區(qū)別點

決定對如何行動作出主張；決定的事項2.政策與決定、決策、對策決策——決定策略或方法；對策——應(yīng)對的策略或辦法。

4W決策思考模式發(fā)生了什么？為什么發(fā)生？采取哪條行動路線？前景如何？對策、決策、決定的主體被限定為國家、政

府、公共權(quán)力機關(guān)時，指的都是公共政策。政策具有總括性和指導(dǎo)性，為對策、決策、決定提供一定的原則對策、決策、決定則具有微觀性、操作性和技巧性政策與對策、決策、決定之關(guān)系利益傾向性價值的取向性合法性與強制性過程性與階段性政治性與公共性穩(wěn)定性與變動性公平性與效率性時效性整體性多樣性明確性二、公共政策的具體特征任何政黨、政府都是特定利益的代表，他們所要實現(xiàn)的目標(biāo)、所期望的行動必須符合該階級的利益；任何社會政治團體都是為著特定目的、有著特殊利益的人們結(jié)合而成的共同體；社會公眾也是有自身利益的群體。利益傾向性首先，公共政策主體信奉的價值觀不同，其要實現(xiàn)的目標(biāo)、行動方向便不同；對要解決的問題的認定，信奉不同價值觀的公共政策主體也有差異；價值觀相同的公共政策主體在不同時期也會制定不同的公共政策內(nèi)容價值取向性內(nèi)容上的合法形式上的合法合法性來源于公共利益的差異性與多層次性:

公共政策不一定都符合所有人的利益;

長遠利益與眼前利益也存在矛盾常常與懲罰性措施相結(jié)合強制性與合法性必須統(tǒng)一起來強制性+政治性相對應(yīng)的是其公共性，否則就變成了謀取私利的工具；政治性與公共性既有一致的一面，也有相互矛盾的一面。政治性與公共性三、公共政策的功能

具有正負之分

具有互補性具有時空性(一)功能特征1.具有正負之分負功能

政策無效政策負效—政策實施后加劇現(xiàn)存問題2.具有時空性每一項公共政策都是在一定的工作環(huán)境下制定和在一定的現(xiàn)實條件下實施的。隨著時間的推移和空間的擴展，原先積極的、正向功能的公共政策，其效能就會逐漸喪失，乃至產(chǎn)生出相反的影響。3.具有互補性（二）功能的類別基本功能與輔助功能顯性功能與隱性功能宏觀功能與微觀功能直接功能與間接功能即時功能、短期功能與長期功能1.基本功能與輔助功能公共政策的功能是多層次、多領(lǐng)域、多元化的，但其中有主、次之分；主要的功能我們稱之為基本功能，其余的則稱為輔助功能。但二者的區(qū)別是相對的，甚至互相化；例如：計劃生育政策和適度保持人口的政策

基本功能：是降低人口增長率附帶產(chǎn)生：優(yōu)生優(yōu)育緩解城市住房緊張改善人們生活水平2.顯性功能與隱性功能公共政策實施的目的就是要解決公眾迫切需要解決的矛盾與問題。這些問題往往是公開化的、顯露出來的。公共政策的有效實施就是要緩和這些矛盾，消除已暴露的問題;

（顯性）公共政策在解決社會公開問題時要處理好局部與全局、眼前與長遠、外表形式與本質(zhì)內(nèi)容的關(guān)系.

（隱性）3.宏觀功能與微觀功能有些公共政策是由執(zhí)政黨中央與中央政府制定的，具有宏觀調(diào)控指引功能；同時這類具有全面指導(dǎo)意義的功能也能在微觀層面上起作用；只是致力于解決某些區(qū)域和時間內(nèi)社會問題的一些公共政策，其微觀功能比較明顯，但也會間接地影響全局問題，從而也具有潛在的宏觀功能。4.直接功能與間接功能直接功能間接功能不需要經(jīng)過中間環(huán)節(jié)直接表現(xiàn)出來;

短期的、微觀的、顯性的經(jīng)過若干中間環(huán)節(jié)、借助其他政策表現(xiàn)出來;長期的、宏觀的、隱性的.5.即時功能、短期功能與長期功能即時功能：政策剛一實施，社會問題就得到一定程度的緩解，效益就產(chǎn)生出來。短期功能：有些帶有調(diào)整性、刺激性的政策，其作用要求在較短的時間內(nèi)顯示出來。（三）公共政策的基本功能制約功能（消極功能）導(dǎo)向性功能（積極功能）管理性功能象征性功能調(diào)控功能分配功能第二節(jié)公共政策類型與體系

總政策、基本政策具體政策一、公共政策類型（一）根據(jù)所指示的方向、目標(biāo)的綜合程度政治政策經(jīng)濟政策社會政策科技政策文教政策……（二）根據(jù)公共政策的內(nèi)容和作用的領(lǐng)域改造型公共政策與調(diào)整型公共政策創(chuàng)新型公共政策與重申型公共政策鼓勵型公共政策與限制型公共政策原生型公共政策與派生型公共政策（三）根據(jù)公共政策的作用特性1.改造型公共政策與調(diào)整型公共政策改造型公共政策就是對整個社會公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)、公共管理的運行體制與效能進行全面的改造。（全局性與革新性）調(diào)整型公共政策就是對整個社會公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)與運行體制進行部分的改造。（局部性與調(diào)節(jié)性）2.創(chuàng)新型公共政策與重申型公共政策；創(chuàng)新型公共政策：公共權(quán)威部門針對以往從未遇到過的問題或現(xiàn)象所做出的行為規(guī)范。重申型公共政策：當(dāng)類似的公共社會問題反復(fù)出現(xiàn)時，公共管理的主體就可以反復(fù)重申或強調(diào)已經(jīng)執(zhí)行過的政策。3.鼓勵型公共政策與限制型公共政策；鼓勵型公共政策：包含獎勵因素和手段的公共政策。調(diào)動公眾的積極性，以推動某個范圍的事業(yè)優(yōu)先發(fā)展限制型公共政策：壓縮公眾選擇與活動范圍，從而控制某些行為少發(fā)生乃至不發(fā)生的公共政策。

4.原生型公共政策與派生型公共政策原生型公共政策（母政策）：為解決某一類原始問題而制定的一是原生型公共政策如是混合政策、復(fù)合政策或綜合政策，分解出來的單項或具體政策二是原生型公共政策是單項政策。為了解決某些復(fù)雜的、綜合性的問題而將幾個原生型公共政策結(jié)合，形成的綜合性、混合性的政策派生型公共政策（再生政策）：5.其它分法（P219）單目標(biāo)政策與多目標(biāo)政策；程序性政策與非程序政策；初始政策與反饋政策；確定型政策與不確定型政策、風(fēng)險型政策與競爭型政策；能動型政策與被動型政策積極型政策與消極型政策；分配性政策、調(diào)節(jié)性政策、自我調(diào)節(jié)性政策和再分配政策；分配性政策、限制性政策和再分配政策；實質(zhì)性政策與程序性政策物質(zhì)性（實質(zhì)性）政策與符號性（象征性）二、公共政策的結(jié)構(gòu)（一）塔形結(jié)構(gòu)（縱向結(jié)構(gòu)）

表現(xiàn)為層次逐一提高的金字塔結(jié)構(gòu)；頂端的屬于宏觀政策；中端具有中觀性；底端更具有微觀性。（二）鏈形結(jié)構(gòu)（橫向結(jié)構(gòu)）

在同一政策系統(tǒng)內(nèi)，各個不同形式、不同內(nèi)容的政策像環(huán)環(huán)相扣的鏈條一樣相互連接；分為開鏈形結(jié)構(gòu)與環(huán)形結(jié)構(gòu)（三）圈形結(jié)構(gòu)

同一政策系統(tǒng)內(nèi)，某項政策與其他若干項政策之間呈一個核心與外圍層次的固定聯(lián)系方式。（四）網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)

以同一政策系統(tǒng)內(nèi)諸項政策的橫向聯(lián)系為特征的結(jié)構(gòu)。（五）矩陣結(jié)構(gòu)

同一政策系統(tǒng)內(nèi)諸項政策排列一個陣列，呈現(xiàn)縱橫并舉的固定聯(lián)系方式。

（六）群落結(jié)構(gòu)

同一政策系統(tǒng)內(nèi)諸項政策形成若干群落，相互間具有間接的、不甚緊密的聯(lián)系。通常形成于政策巨系統(tǒng)內(nèi)。

例：1978年以來的改革開放：

經(jīng)濟特區(qū)政策群落農(nóng)村發(fā)展政策群落國有大型企業(yè)改革群落

系統(tǒng)途經(jīng)過程途經(jīng)團體途經(jīng)精英途經(jīng)制度途經(jīng)五種途經(jīng)第三節(jié)公共政策分析的

視角與途徑（模型）（一）系統(tǒng)途經(jīng)由大衛(wèi)伊斯頓等人提出的它從系統(tǒng)論的角度來研究公共政策，將公共政策看作對周圍環(huán)境所提出的要求的反應(yīng)將公共政策看作是政治系統(tǒng)的輸出注重環(huán)境與政治系統(tǒng)的相互作用和社會反應(yīng)政治學(xué)角度的政策分析應(yīng)回答三個問題：政府做了什么或沒做什么？政府為什么要這樣做？政府行為產(chǎn)生了什么樣的結(jié)果？核心問題是分析社會環(huán)境、政治系統(tǒng)特征和公共政策內(nèi)容之間的相關(guān)性。強調(diào)政策過程各個環(huán)節(jié)的相互作用。傳統(tǒng)的政策制定研究只重視政策制定主體的作用，而忽視其他環(huán)節(jié)的影響強調(diào)環(huán)境對政策制定的重要影響強調(diào)政策制定是一個完整的動態(tài)過程系統(tǒng)決策模型的特點系統(tǒng)決策模型的缺陷將政策系統(tǒng)看作一個“黑箱”，因而不能解釋政策系統(tǒng)內(nèi)部的過程和機制（二）過程途經(jīng)其要點是公共政策看作是一種政治行為或政治行動，通過政治與公共政策的關(guān)系對公共政策的政治行為進行階段性或程序性研究在社會生活中，存在著各種有著自身利益的群體或團體。這些團體或群體經(jīng)常圍繞不同的利益、權(quán)利、價值進行競爭各個團體或群體都有權(quán)參與政策決定過程。集團是個人與政府之間溝通的重要橋梁。政府在政策制定過程中處于被動地位。它的角色是協(xié)調(diào)那些在對政策方案的理解和期望上存在差異的各個利益群體、利益團體，使其能夠通過對話、妥協(xié)而最終達成一致。政策制定過程的核心是各種政策利益期望的平衡。

（三）團體途經(jīng)厄爾·萊瑟姆（E.Latham）集團A集團B政府政策方案政府政策方案（四）精英途經(jīng)由戴伊和湯姆遜等人提出的；它認為公共政策公共政策那些居統(tǒng)治地位的領(lǐng)袖人物的偏好和價值觀的反映；政策的變化或完善是精英們的價值觀變化的結(jié)果；實際的輿論導(dǎo)向是領(lǐng)袖或精英們左右群眾對政策問題的意見；關(guān)心領(lǐng)袖人物在政策制定和執(zhí)行中的主導(dǎo)地位，忽視了群眾的要求對公共政策的影響公共政策是掌握統(tǒng)治權(quán)力的政治精英的價值偏好。公共政策的制定和實施都以社會精英集團的價值觀念、利益、興趣和喜好為轉(zhuǎn)移。在政策過程中，公眾完全是被動的，它們的要求及其行動對公共政策不會產(chǎn)生決定性的作用。而只有占統(tǒng)治地位的精英才能把握政策制定的主動權(quán)，公共政策完全由他們來決定，然后由行政官員及其機構(gòu)加以執(zhí)行。主要內(nèi)容在任何社會中，權(quán)利的分配都是不平等的。沒有什么政府能夠保證其公民全部有效地參與影響它們生活的所有決策制定。自上而下的政策制定模式描述的是，國家的精英集團通過什么樣的過程將它們自己的價值觀念和興趣喜好轉(zhuǎn)化為公共政策。（五）制度途經(jīng)將公共政策看作政府機構(gòu)或體制的產(chǎn)出；政府機構(gòu)賦予政策三個特征：合法性、普遍性和強制性；突出制度安排及機構(gòu)設(shè)置與公共政策之間的關(guān)系；只分析制度結(jié)構(gòu)，忽視政策的政治過程；只注意靜態(tài)研究，忽視動態(tài)研究；片面強調(diào)制度的作用，忽視其他社會、經(jīng)濟因素對政策的影響。制度分析框架制度分析框架－自然與社會屬性自然屬性按照自然法則，哪些行動是可行的，能產(chǎn)生什么結(jié)果排他性和搭便車問題資源流動的衰減性社會屬性文化價值觀念例如，守信文化與監(jiān)督制裁成本制度分析框架－評估標(biāo)準經(jīng)濟效率籌資等價上的公平再分配公平責(zé)任與普遍的道德的一致性適應(yīng)性以努力和收益為基礎(chǔ)以支付能力為基礎(chǔ)第四節(jié)政策行為者一、政策主體權(quán)力機構(gòu)政黨政治團體利益集團新聞媒體公眾“利益集團”“院外集團”“壓力集團”政治團體我國政治團體有雙層身份我國的政治團體滋生特定利益的群眾性