行政事業(yè)單位內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)〔試行〕解讀與建設(shè)案例分析

張慶龍教授、博士、博士后國(guó)際注冊(cè)管理咨詢師、碩士生導(dǎo)師青聯(lián)委員北京市審計(jì)局特聘專家中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)質(zhì)量監(jiān)督委員會(huì)委員2021年2月E-mail：主要思路2021行政事業(yè)單位內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)〔試行〕發(fā)布的背景介紹行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的目標(biāo)、原那么和流程單位層面的內(nèi)部控制建設(shè)要點(diǎn)具體業(yè)務(wù)流程層面內(nèi)部控制建設(shè)的內(nèi)容與要點(diǎn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)與監(jiān)督一、背景介紹〔一〕必要性分析理論必要性分析實(shí)踐必要性分析理論必要性分析首先問大家一個(gè)常識(shí)：什么是管理與公共管理？必須認(rèn)識(shí)到控制是一個(gè)管理問題，內(nèi)部控制是一個(gè)企業(yè)或者行政事業(yè)單位內(nèi)部管理中的必備要素，只不過它是一個(gè)制衡機(jī)制而不是鼓勵(lì)機(jī)制。運(yùn)用公共受托責(zé)任與委托代理理論分析公民是所有者，其相對(duì)分散，需要下放權(quán)力與經(jīng)營(yíng)者——政府。公民對(duì)于政府所屬的行政事業(yè)單位通過稅收的形式鼓勵(lì)政府從事公共事業(yè)。道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇問題，促使公民還會(huì)用另一只手去監(jiān)督其是否將財(cái)政資金運(yùn)用的合理合法。于是監(jiān)管必不可少，內(nèi)部可以通過內(nèi)部控制與內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，外部那么可以通過政府審計(jì)監(jiān)督解決，使得資金的使用與流向有利于公共職能的充分發(fā)揮。7公共管理的本質(zhì)

激勵(lì)約束公共管理的本質(zhì)整個(gè)公共管理就是在協(xié)調(diào)內(nèi)部的這兩者關(guān)系！一個(gè)都不能少西方的一個(gè)諺語記得一千多年前的一位哲學(xué)家曾經(jīng)說過：“正如一個(gè)人發(fā)現(xiàn)自己舌尖上有蜂蜜或毒藥，不可能不去品嘗一樣，負(fù)責(zé)管理政府資金的人不可能不去品嘗一點(diǎn)，哪怕是一點(diǎn)點(diǎn)國(guó)王的財(cái)富……正如當(dāng)一條魚在水里游時(shí)，我們無法知道是否它在喝水一樣，我們也無法知道掌管政府財(cái)富的人是否錯(cuò)誤地分配了錢財(cái)〞。所以，對(duì)于保護(hù)公共資金的平安來說，控制是必要的，對(duì)于那些沒有控制體系或控制很少而且效果很差的國(guó)家來說，更是如此。實(shí)踐必要性分析雖然，我在前面說過，行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人應(yīng)該積極主動(dòng)實(shí)施內(nèi)部控制建設(shè)，標(biāo)準(zhǔn)自身的內(nèi)部管理活動(dòng)。但是，我們還必須看到，行政事業(yè)單位作為管理社會(huì)公共事務(wù)的主體，還是掌握公共權(quán)力的重要機(jī)構(gòu)。腐敗往往是與公共權(quán)力共生的現(xiàn)象，當(dāng)行政事業(yè)單位尤其是行政單位所掌握權(quán)力不受到制衡和監(jiān)督時(shí)，它的行為一旦出現(xiàn)失誤、違法時(shí)，就會(huì)對(duì)廣闊人民的合法權(quán)益造成直接的侵犯，對(duì)公共資金的造成浪費(fèi)，甚至帶來公共利益的損害。為此，行政事業(yè)單位必須加強(qiáng)內(nèi)部自身管理，制定一套嚴(yán)格的制度和有效的控制，來加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的建設(shè)，抑制乃至消除腐敗現(xiàn)象，這其中的關(guān)鍵就在于通過有效控制實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的制衡、監(jiān)督，提高決策的民主性、科學(xué)性，保證財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法、效益，維護(hù)資產(chǎn)管理平安完整，防止損失、濫用和毀壞等不良行為的發(fā)生。十八大以來的反腐敗十八大以來，至少15位官員密集被紀(jì)檢部門公開停職并調(diào)查，涉及重慶、廣東、四川、山西、山東、新疆等省市。中共十八大報(bào)告中提到“不管涉及什么人，不管權(quán)力大小、職位上下，只要觸犯黨紀(jì)國(guó)法，都要嚴(yán)懲不貸〞。十八大之后，從中央到地方掀起的這場(chǎng)“反腐風(fēng)〞也可以看出，被查處的官員中上至省部級(jí)高官，下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)村官，“既拍蒼蠅，又打老虎〞的特點(diǎn)突出。輿論認(rèn)為是顯示新一屆領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)治理腐敗問題的決心和信心?？烤W(wǎng)絡(luò)反腐在當(dāng)前形勢(shì)下有作用，但不是長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)，長(zhǎng)遠(yuǎn)地看，還是要靠制度、靠法制。實(shí)踐中，有人產(chǎn)生了這樣的疑問：為什么還要去制定行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，把企業(yè)那套內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)指引拿過來不就是行政事業(yè)單位的嗎？本質(zhì)：行政事業(yè)單位與企業(yè)區(qū)別1.無論行政還是事業(yè)單位，其目標(biāo)側(cè)重于社會(huì)公共效勞與公共管理活動(dòng)目標(biāo)的履行，強(qiáng)調(diào)效率與公平的統(tǒng)一性。而企業(yè)那么是從事生產(chǎn)、流通、效勞等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以生產(chǎn)或效勞滿足社會(huì)需要，實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算、依法設(shè)立的一種盈利性經(jīng)濟(jì)組織。企業(yè)的存在的目的在于實(shí)現(xiàn)盈利，實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值的最大化，它生存的動(dòng)力來自于競(jìng)爭(zhēng)，比照效率和公平，往往會(huì)出于自利性，更多強(qiáng)調(diào)效率性，而無視公平性。2.行政事業(yè)單位與企業(yè)由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰程度不同帶來受托責(zé)任履行的自覺性不同。3.行政事業(yè)單位與企業(yè)內(nèi)部管理的績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不同。在企業(yè)管理中，績(jī)效評(píng)估指標(biāo)主要有:銷售收入、凈利、銷售凈利率、銷售毛利率、資產(chǎn)凈利率、凈值報(bào)酬率和市場(chǎng)占有率等。而對(duì)于行政事業(yè)單位內(nèi)部管理來說，其行為的合法性、公眾輿論好壞、減少各種沖突的程度、公共工程的實(shí)施與效果、公共產(chǎn)品的數(shù)量及其消耗程度等是評(píng)估其管理績(jī)效的主要指標(biāo)。顯然，企業(yè)管理的績(jī)效評(píng)估強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益，而行政事業(yè)單位管理的績(jī)效那么偏重于社會(huì)效益。主要區(qū)別表達(dá)：內(nèi)部控制的目標(biāo)不同在企業(yè)內(nèi)部控制根本標(biāo)準(zhǔn)中，我們談到的目標(biāo)主要是戰(zhàn)略目標(biāo)、合法合規(guī)目標(biāo)、財(cái)務(wù)目標(biāo)、資產(chǎn)平安完整目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)的效率效果目標(biāo)。在這五個(gè)目標(biāo)上，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與企業(yè)相同的是在合法合規(guī)目標(biāo)、財(cái)務(wù)目標(biāo)、資產(chǎn)平安完整目標(biāo)上，不同的在于行政事業(yè)單位還應(yīng)注意，建設(shè)內(nèi)部控制主要目標(biāo)在于有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共效勞的效率效果。其他區(qū)別此外，由于行政事業(yè)單位的組織結(jié)構(gòu)、部門設(shè)置、職能權(quán)限等會(huì)受到外來制度和規(guī)定的約束，尤其是我國(guó)條塊分割的行政管理體制使得內(nèi)部控制制度建設(shè)的空間相對(duì)企業(yè)來說要小，無法涉及到事權(quán)的控制，僅能涉及到財(cái)權(quán)〔經(jīng)濟(jì)活動(dòng)〕的控制。當(dāng)然，反過來，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)這條主線抓住了，也有利于事權(quán)的合規(guī)、有效性的管理。還有，由于行政事業(yè)單位在資金來源、資本結(jié)構(gòu)、會(huì)計(jì)處理等方面與企業(yè)有著很大的區(qū)別，內(nèi)部控制制度建設(shè)的內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)單，不能完全套用企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)的五大要素框架，不能拔得過高，否那么以目前行政事業(yè)單位內(nèi)部管理的現(xiàn)實(shí)還難以理解五大要素的真正內(nèi)涵，最終難以落實(shí)。但是，西方公共部門內(nèi)部控制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，他們的公共部門內(nèi)部控制建設(shè)還是吸收了企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)的成果，并且也是企業(yè)先行，公共部門隨后跟進(jìn)。所以，我國(guó)的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)也還是兼顧了企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)中好的方面，例如，注重運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，除了加強(qiáng)業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制，加強(qiáng)對(duì)于單位層面〔控制環(huán)境〕的內(nèi)部控制，還注重了對(duì)于內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)與監(jiān)督，保證內(nèi)部控制的有效運(yùn)行。這些多多少少我們可以看出企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)中的控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、內(nèi)部監(jiān)督要素的影子。這一點(diǎn)在我的新書?政府部門內(nèi)部控制：框架設(shè)計(jì)與有效運(yùn)行?中進(jìn)行了充分論述?！捕承姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的歷史與特點(diǎn)我國(guó)的內(nèi)部控制建設(shè)整體起步較晚。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)也遵循了國(guó)外的規(guī)律，企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)先行，行政事業(yè)單位隨后的思路。從目前整體行政事業(yè)單位內(nèi)部控制〔試行稿〕的內(nèi)容來看，還是采用謹(jǐn)慎原那么，局限于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)部控制，沒有滲透到整個(gè)業(yè)務(wù)活動(dòng)，沒有采用多家政府機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)文，或者國(guó)務(wù)院發(fā)文的形式，而是由財(cái)政部一家發(fā)文，這樣使得行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制還是過多的局限在了以財(cái)政資金為主線的會(huì)計(jì)控制上，但是從體系上來看還是比以往的邏輯性更強(qiáng)了，更加體系化了，但并未采用企業(yè)內(nèi)部控制的五大要素的寫法。具體特點(diǎn)與原有的征求意見稿相比較，表達(dá)在以下幾個(gè)方面：我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)歷史1999年，新修訂的會(huì)計(jì)法提出建立健全內(nèi)部控制的原那么性要求。2001-2004年開始，財(cái)政部連續(xù)發(fā)布?內(nèi)部會(huì)計(jì)控制?根本標(biāo)準(zhǔn)及貨幣資金、采購與付款、工程工程、擔(dān)保、對(duì)外投資等多項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。2003年，審計(jì)署發(fā)布?審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部控制測(cè)評(píng)準(zhǔn)那么?提出審計(jì)責(zé)任與會(huì)計(jì)責(zé)任。提出與COSO五要素相銜接的內(nèi)部控制體系。2021年11月，發(fā)布征求意見稿、2021年12月發(fā)布試行稿。表達(dá)是：職責(zé)別離、授權(quán)批準(zhǔn)、相互制約和監(jiān)督檢查。內(nèi)部控制體系在行政事業(yè)單位第一次明確提出，原來都是不明確，與企業(yè)相互混淆。1.突出強(qiáng)調(diào)了內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位構(gòu)建廉政風(fēng)險(xiǎn)防控體系，防范舞弊、預(yù)防腐敗中的重要作用。例如，?標(biāo)準(zhǔn)?第一條、第四條，均在原有征求意見稿的根底上進(jìn)行了修改，強(qiáng)調(diào)了這一內(nèi)容。2.從行政事業(yè)單位現(xiàn)有管理水平出發(fā)，強(qiáng)調(diào)了目標(biāo)導(dǎo)向的內(nèi)部控制定義。一般我們理解內(nèi)部控制的定義時(shí)，總是強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制是一個(gè)過程，不僅僅是是制度、規(guī)章。從原征求意見稿來看，它遵循了我們一般意義上的理解，強(qiáng)調(diào)了內(nèi)部控制是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控的動(dòng)態(tài)過程。而?標(biāo)準(zhǔn)?那么在此根底上刪除了“動(dòng)態(tài)過程〞，認(rèn)為?標(biāo)準(zhǔn)?所稱內(nèi)部控制，是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。這是從目前現(xiàn)有行政事業(yè)單位管理水平出發(fā)，出于理解和執(zhí)行的方便而提出的目標(biāo)導(dǎo)向定義，與這個(gè)定義相適應(yīng)，?標(biāo)準(zhǔn)?并未明確內(nèi)部控制的要素框架，刪除了原有征求意見稿的第六條關(guān)于五要素的內(nèi)部控制框架提法。3.刪除了本錢效益原那么，補(bǔ)充了全面性原那么。與征求意見稿相比，為什么在?標(biāo)準(zhǔn)?中刪除了本錢效益原那么，仔細(xì)思考了一下，我想還是出于以下幾點(diǎn)考慮：第一，行政事業(yè)單位不像企業(yè)，其效勞于社會(huì)公益的特征決定了其效益不好衡量。第二，如果一味堅(jiān)持本錢效益原那么，會(huì)大大降低相關(guān)控制建設(shè)的必要性，會(huì)給規(guī)模小的一些行政事業(yè)單位單位建設(shè)內(nèi)部控制留下借口，以不符合本錢效益為原那么而不建設(shè)相關(guān)控制措施，而可能這項(xiàng)內(nèi)部控制對(duì)于單位來說恰恰卻是必要的。第三，補(bǔ)充全面性原那么，那么強(qiáng)調(diào)了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制全員參加，全過程控制，強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制的系統(tǒng)性，而不是可有可無。4.明確了單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施的責(zé)任。應(yīng)該成認(rèn)，內(nèi)部控制建設(shè)是“一把手〞工程，也就是說，如果這項(xiàng)工作“一把手〞不重視，內(nèi)部控制的局限性就會(huì)凸顯，就會(huì)走過場(chǎng)，成為“籠子的耳朵——擺設(shè)〞。原有的征求意見稿，雖然強(qiáng)調(diào)了單位領(lǐng)導(dǎo)班子在內(nèi)部控制的角色，但并未明確單位負(fù)責(zé)人的內(nèi)部控制建設(shè)的責(zé)任。這一點(diǎn)。對(duì)于推行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)工作起到至關(guān)重要的作用。5.現(xiàn)行?標(biāo)準(zhǔn)?提出了具有可操作性內(nèi)部控制建設(shè)流程。例如，?標(biāo)準(zhǔn)?第七條指出，各單位應(yīng)建立適合本單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制系，并組織實(shí)施。具體工作包括梳理單位各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，在此根底上根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定建立健全單位各項(xiàng)內(nèi)部管理制度并催促相關(guān)工作人員認(rèn)真執(zhí)行。6.強(qiáng)調(diào)了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制方法的運(yùn)用。與原征求意見稿相比，?標(biāo)準(zhǔn)?第二章進(jìn)行了較大幅度的修改。將原第二章“根本要求〞改為現(xiàn)在的“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制方法〞，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提出了許多具有實(shí)際操作指導(dǎo)意義的內(nèi)容和方法，例如，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的頻率、組織、內(nèi)容、業(yè)務(wù)層面的主要關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)、單位控制的一般方法等具體活動(dòng)和內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)介紹。7.將行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)分為單位整體層面的內(nèi)部控制建設(shè)與具體業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制建設(shè)。雖然原有的征求意見稿提出了五要素的內(nèi)部控制框架，但是從具體內(nèi)容來看，并沒有表達(dá)內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通以及內(nèi)部監(jiān)督等五要素與具體控制內(nèi)容建設(shè)的一致性。例如，第二章的“根本要求〞與第三、四、五、六、七、八、九、十章具體業(yè)務(wù)活動(dòng)控制建設(shè)的內(nèi)容。因此，新的?標(biāo)準(zhǔn)?進(jìn)行了創(chuàng)新和調(diào)整，將根本要求這一章修改為“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制方法〞，將原第二章的內(nèi)容進(jìn)行修改，新設(shè)第三章“單位層面內(nèi)部控制〞，刪除、修改、合并第三、四、五、六、七、八、九、十章的內(nèi)容作為第四章“業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制〞。這種修改將第二章與第三章的內(nèi)容進(jìn)行了統(tǒng)一，且易于行政事業(yè)單位理解和把握，更有利于未來審計(jì)部門進(jìn)行內(nèi)部控制有效性的評(píng)價(jià)，因?yàn)檫@種設(shè)計(jì)，與審計(jì)方法中的內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)、測(cè)試內(nèi)容是一致的，也利于審計(jì)部門理解和掌握。8.豐富了行政事業(yè)單位控制方法的內(nèi)容。區(qū)別于征求意見稿中的一般控制方法，?標(biāo)準(zhǔn)?增加了作為行政事業(yè)單位所特有的歸口管理、單據(jù)控制、信息內(nèi)部公開等三項(xiàng)控制方法。9.與征求意見稿相比，取消債務(wù)控制。原本設(shè)計(jì)的債務(wù)控制主要針對(duì)地方政府融資平臺(tái)而設(shè)計(jì)的。按照行政事業(yè)單位的特點(diǎn)來說，它是不應(yīng)該具備融資功能的，這樣容易導(dǎo)致政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)不分的惡性循環(huán)。1994年我國(guó)的分稅制度改革，客觀上加強(qiáng)了中央政府的財(cái)力，卻削弱了地方政府的財(cái)力。由于地方政府還要承擔(dān)大量的公共事務(wù)支出，在這種情況下，導(dǎo)致了預(yù)算法禁止地方財(cái)政負(fù)債的“明規(guī)那么〞，被事實(shí)上的普遍負(fù)債這一“潛規(guī)那么〞強(qiáng)制替代，也催生了地方政府融資平臺(tái)的建立與開展。這個(gè)機(jī)制容易導(dǎo)致明顯財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)漏洞，于是又催生了2021年標(biāo)準(zhǔn)地方政府融資平臺(tái)公司管理的相關(guān)規(guī)定。從總體的開展趨勢(shì)來看，債務(wù)控制的內(nèi)容將逐步減少，目前這也不是一個(gè)普遍的現(xiàn)象，因此，?標(biāo)準(zhǔn)?取消了債務(wù)控制這一章，將局部?jī)?nèi)容合并進(jìn)了收支控制章節(jié)之中?！踩承姓聵I(yè)單位未來內(nèi)部控制建設(shè)的本卷須知1.重視對(duì)?標(biāo)準(zhǔn)?的宣貫。與企業(yè)相比，目前來看，行政事業(yè)單位對(duì)于內(nèi)部控制的知識(shí)及其體系不甚了解，許多人對(duì)于它并沒有什么概念，執(zhí)行時(shí)的動(dòng)力更多的是來自于外部的推動(dòng)，并沒有真正認(rèn)識(shí)到，內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位內(nèi)部管理的重要組成局部。甚至?xí)腥苏J(rèn)為，這種來自于外部的約束機(jī)制會(huì)對(duì)自身形成控制，建設(shè)過程中難免出現(xiàn)抵觸情緒。例如，由于對(duì)其理解不深，實(shí)施中會(huì)對(duì)增加的控制與減少的控制形成抵觸，認(rèn)為增加控制會(huì)增加崗位，但是編制又有限，因此無需控制。減少控制會(huì)削弱自身的權(quán)力，因此，在控制建設(shè)時(shí)難免會(huì)成心留出操作空間。因此，加強(qiáng)宣貫對(duì)于執(zhí)行這套?標(biāo)準(zhǔn)?具有重要意義，尤其是對(duì)于那些行政事業(yè)單位的一把手的宣傳顯得尤為重要，應(yīng)強(qiáng)調(diào)他們?cè)趦?nèi)部控制建設(shè)中的責(zé)任，應(yīng)注意，他們的支持和理解對(duì)于?標(biāo)準(zhǔn)?的落實(shí)起到舉足輕重的作用。2.應(yīng)注意成立內(nèi)部控制建設(shè)小組，并由一把手和各個(gè)建設(shè)單位主要負(fù)責(zé)人來擔(dān)任組長(zhǎng)和成員。前面已經(jīng)談到，一把手在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)中的作用。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，內(nèi)部控制建設(shè)同樣是“一把手〞工程。但需要注意，內(nèi)部控制建設(shè)小組中，一把手應(yīng)確實(shí)起到一把手的作用，而不是形式上重視，實(shí)質(zhì)上不重視，走過場(chǎng)。否那么，一旦執(zhí)行不力，內(nèi)部控制的建設(shè)就容易變成應(yīng)付監(jiān)管的形式?，F(xiàn)實(shí)中一把手的問題對(duì)內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識(shí)不夠。許多單位的“一把手〞缺乏對(duì)內(nèi)部控制知識(shí)的根本了解,因此對(duì)建立健全單位內(nèi)部控制的重要性和現(xiàn)實(shí)意義的認(rèn)識(shí)不夠,抱著有與沒有無所謂的態(tài)度。有的單位負(fù)責(zé)人簡(jiǎn)單地將財(cái)政的部門預(yù)算控制等同于內(nèi)部控制,認(rèn)為有了部門預(yù)算就無所謂內(nèi)部控制體系了;還有的單位干脆拒絕進(jìn)行內(nèi)部控制制度的建設(shè)。對(duì)財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)工作重視程度不夠。財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)的根本功能是核算與控制(或監(jiān)督),但在實(shí)際工作中,許多單位的負(fù)責(zé)人僅僅把財(cái)會(huì)部門當(dāng)成“錢袋子〞,多數(shù)單位的會(huì)計(jì)人員僅僅扮演“付款員〞的角色,無權(quán)參與單位的重要決策乃至業(yè)務(wù)管理活動(dòng),對(duì)單位重要決策的過程和結(jié)果均不了解。一把手權(quán)利過大，事事把關(guān)，受時(shí)間與工作繁忙因素的影響。審核一支筆變成簽字一支筆，流于形式。如何完善一把手的內(nèi)部控制問題首先我們要與其講法，強(qiáng)調(diào)其為第一責(zé)任人?會(huì)計(jì)法?第二十七條規(guī)定“國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和企事業(yè)單位必須建立健全內(nèi)部控制制度，以確保會(huì)計(jì)信息的真實(shí)可靠，國(guó)家財(cái)產(chǎn)平安穩(wěn)定〞。按照?會(huì)計(jì)法?和?內(nèi)部會(huì)計(jì)控制根本標(biāo)準(zhǔn)?的規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人是單位財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)工作的第一責(zé)任主體，對(duì)本單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告的真實(shí)性、完整性以及內(nèi)部控制制度的合理性、有效性負(fù)主要責(zé)任。其次，應(yīng)加強(qiáng)其內(nèi)部控制知識(shí)的掌握，至少強(qiáng)調(diào)真實(shí)性意識(shí)，強(qiáng)調(diào)不相容職務(wù)別離的意識(shí)，強(qiáng)調(diào)授權(quán)審批意識(shí)。第三，依賴于在座的諸位不斷的提醒，其樹立內(nèi)部控制意識(shí)。當(dāng)然我們內(nèi)部控制意識(shí)的提高也就很重要了。意識(shí)真的很重要嗎？陳阿土的故事。第四，對(duì)“一把手〞的權(quán)力范圍進(jìn)行科學(xué)界定，尤其是工程決策權(quán)、資金調(diào)度權(quán)、財(cái)務(wù)處置權(quán)、設(shè)施使用權(quán)、機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)、人員使用權(quán)以及特殊情況下的處置權(quán)，都必須有明確具體可操作的規(guī)定。同時(shí)，建立權(quán)力與責(zé)任相配套的責(zé)任追究機(jī)制。一旦決策或權(quán)力運(yùn)作失誤，不僅要追究行使該項(xiàng)權(quán)力當(dāng)事人的直接責(zé)任，而且要追究“一把手〞的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。強(qiáng)調(diào)問責(zé)。第五，科學(xué)分解權(quán)力，對(duì)于那些容易滋生腐敗的工作環(huán)節(jié)和某項(xiàng)職能，變一人負(fù)責(zé)為多人、多崗位和多部門交叉負(fù)責(zé)。第六，認(rèn)真貫徹黨的民主集中制，監(jiān)控權(quán)力運(yùn)行過程。要按照“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定〞的方針，進(jìn)一步完善黨委〔總支、支部〕內(nèi)部議事和決策規(guī)那么、機(jī)制，促進(jìn)決策民主化和科學(xué)化；3.誰來牽頭負(fù)責(zé)內(nèi)部控制建設(shè)工作。從目前來看，一旦執(zhí)行內(nèi)部控制建設(shè)工作，出于對(duì)于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督、控制，行政事業(yè)單位很容易將這項(xiàng)工作交由會(huì)計(jì)部門或者紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)部門負(fù)責(zé)。需要注意的是，會(huì)計(jì)部門可以負(fù)責(zé)牽頭，但應(yīng)該提醒的是，僅是牽頭，負(fù)責(zé)這個(gè)過程中的協(xié)調(diào)、溝通，組織培訓(xùn)等工作，但具體落實(shí)到內(nèi)部控制的內(nèi)容建設(shè)，會(huì)計(jì)部門僅能負(fù)責(zé)會(huì)計(jì)控制，其他內(nèi)部控制的內(nèi)容應(yīng)該由其他各個(gè)部門自行來負(fù)責(zé)建設(shè)，也就說，內(nèi)部控制是全員、全過程的系統(tǒng)工程，而不是會(huì)計(jì)工程。具體到紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)部門，那就絕對(duì)不能負(fù)責(zé)內(nèi)部控制的建設(shè)工作，當(dāng)然也可以牽頭，與我所強(qiáng)調(diào)的會(huì)計(jì)部門工作差不多，也絕對(duì)不能負(fù)責(zé)所有建設(shè)，一旦參與具體建設(shè)，就會(huì)為未來的評(píng)價(jià)、檢查工作埋下“禍根〞。參與內(nèi)部控制建設(shè)，會(huì)形成紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)部門既充當(dāng)“運(yùn)發(fā)動(dòng)〞，又充當(dāng)“裁判員〞，這種不獨(dú)立是應(yīng)該防止的。應(yīng)重視內(nèi)部審計(jì)在內(nèi)部控制評(píng)價(jià)、維護(hù)方面的作用。一個(gè)單位重視不重視內(nèi)部控制建設(shè)，看看你的內(nèi)部審計(jì)部門就知道了。理論上來講，內(nèi)部審計(jì)作為一種內(nèi)部控制有效性的保障機(jī)制，可以通過評(píng)價(jià)，有利于發(fā)揮其對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的日常維護(hù)，合理保證內(nèi)部控制的有效性。雖然我們?cè)?標(biāo)準(zhǔn)?第五章中對(duì)內(nèi)部審計(jì)的職責(zé)、任務(wù)進(jìn)行了描述和要求。但是，現(xiàn)實(shí)來看，行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計(jì)部門大多缺少獨(dú)立性、權(quán)威性，出身大多來自于會(huì)計(jì)部門，審計(jì)機(jī)構(gòu)及其人員編制大多沒有獨(dú)立，要么合并在會(huì)計(jì)部門，要么合并在紀(jì)檢監(jiān)察，獨(dú)立設(shè)置內(nèi)部審計(jì)部門單位很少，職能的發(fā)揮大多限于財(cái)務(wù)審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。這種現(xiàn)實(shí)，使得內(nèi)部審計(jì)的功能很容易被取代，難以有效發(fā)揮作用?，F(xiàn)實(shí)來看，行政事業(yè)單位建設(shè)內(nèi)部控制的工作完成后，其主動(dòng)維護(hù)的積極性和效果其實(shí)并不會(huì)多么高，作為一種機(jī)制建設(shè)，內(nèi)部審計(jì)可以有效發(fā)揮其日常監(jiān)督的專業(yè)特長(zhǎng)，與外部的政府審計(jì)配合，有利于發(fā)揮內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的有效性。因此，內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)該隨著內(nèi)部控制的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立，以此來推動(dòng)內(nèi)部控制工作的日常監(jiān)督。二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的目標(biāo)、原那么和流程

〔一〕行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的目標(biāo)根據(jù)?標(biāo)準(zhǔn)?〔試行〕第四條單位內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括：合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)平安和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共效勞的效率和效果。總結(jié)為：合法合規(guī)目標(biāo)資產(chǎn)平安、使用有效目標(biāo)財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整防范舞弊和預(yù)防腐敗提高公共效勞的效率和效果從目標(biāo)來看，賦予行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的要求還是很高的?！捕承姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的原那么1.全面性原那么。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)貫穿單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面控制。2.重要性原那么。在全面控制的根底上，內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)關(guān)注單位重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重大風(fēng)險(xiǎn)。3.制衡性原那么。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)在單位內(nèi)部的部門管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約和相互監(jiān)督。4.適應(yīng)性原那么。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定和單位的實(shí)際情況，并隨著外部環(huán)境的變化、單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)整和管理要求的提高，不斷修訂和完善。為什么沒有本錢效益原那么？職責(zé)分工問題〔強(qiáng)調(diào)不相容職務(wù)別離與授權(quán)〕授權(quán)批準(zhǔn)職務(wù)與執(zhí)行業(yè)務(wù)職務(wù)相別離；執(zhí)行業(yè)務(wù)職務(wù)與監(jiān)督審核職務(wù)相別離；執(zhí)行業(yè)務(wù)職務(wù)與會(huì)計(jì)記錄職務(wù)相別離；財(cái)產(chǎn)保管職務(wù)與會(huì)計(jì)記錄職務(wù)相別離；執(zhí)行業(yè)務(wù)職務(wù)與財(cái)產(chǎn)保管職務(wù)相別離。一項(xiàng)完整的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，如果是經(jīng)過兩個(gè)以上的相互制約環(huán)節(jié)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和核查，發(fā)生錯(cuò)弊的概率大大降低。橫向控制授權(quán)審批——縱向控制授權(quán)控制，是指單位應(yīng)該根據(jù)各崗位業(yè)務(wù)性質(zhì)和人員要求，相應(yīng)地賦予作業(yè)任務(wù)和職責(zé)權(quán)限，規(guī)定操作規(guī)程和處理手續(xù)，明確紀(jì)律規(guī)那么和檢查標(biāo)準(zhǔn)，以使職、責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合。崗位工作程式化，要求做到事事有人管，人人有專職，辦事有標(biāo)準(zhǔn)，工作有檢查。授權(quán)應(yīng)當(dāng)是區(qū)別不同情況分層次授權(quán)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要性水平和金額大小確定不同的授權(quán)批準(zhǔn)層次，有利于保證各種管理層和有關(guān)人員有權(quán)有責(zé)。授權(quán)批準(zhǔn)在層次上應(yīng)當(dāng)考慮連續(xù)性，要將可能發(fā)生的情況全面納入授權(quán)批準(zhǔn)體系，防止出現(xiàn)真空地帶。當(dāng)然，應(yīng)當(dāng)允許根據(jù)具體情況的變化，不斷對(duì)有關(guān)制度進(jìn)行修正。每類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)都會(huì)有一系列內(nèi)部相互聯(lián)系的流轉(zhuǎn)程序。應(yīng)規(guī)定每一類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的審批程序，以便按程序辦理審批，防止越級(jí)審批和違規(guī)審批的情況發(fā)生。例如，采購業(yè)務(wù)，只能憑據(jù)領(lǐng)導(dǎo)審批后的采購單或者合同進(jìn)行采購〔縱向〕，采購的內(nèi)容必須經(jīng)過驗(yàn)收〔橫向〕后，才能辦理有關(guān)手續(xù)。

即使這樣內(nèi)部控制也容易發(fā)生問題，因?yàn)閮?nèi)部控制是有局限性的，所以需要不斷的評(píng)價(jià)、完善。合理保證而非絕對(duì)保證?！踩承姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的流程開始梳理業(yè)務(wù)流程找出關(guān)鍵業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，評(píng)價(jià)影響確定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略結(jié)束方法流程開始第一步：分層次培訓(xùn)，增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)與方法第二步：成立以一把手為核心的領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)與具體工作組織第三步：執(zhí)行以風(fēng)險(xiǎn)為核心，“流程”為內(nèi)容的建設(shè)工作第四步：測(cè)試與優(yōu)化結(jié)束組織流程可惜標(biāo)準(zhǔn)并沒有補(bǔ)充組織流程，只是從方法進(jìn)行了表達(dá)。例如，第三步驟，本人進(jìn)行了補(bǔ)充。組織1.誰牽頭建設(shè)內(nèi)部控制制度體系？2.誰參與內(nèi)部控制制度體系的建設(shè)？3.誰監(jiān)督制度的執(zhí)行落實(shí)？第二步：明確誰做這些事情？第三步：方法流程的本質(zhì)核心是兩項(xiàng)工作：“流程梳理〞與“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估〞為核心。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流程梳理

1.工作小組通過訪談、審閱文檔或問卷調(diào)查等方式梳理流程，明確大流程下對(duì)應(yīng)的子流程，根據(jù)統(tǒng)一的模板編制業(yè)務(wù)流程圖。2.在流程梳理過程中，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并記錄有遺漏、雜亂、不符合相關(guān)法律、不相容職務(wù)未別離或權(quán)限設(shè)置不合理等內(nèi)控缺失的工作流程。3.采取相應(yīng)的措施標(biāo)準(zhǔn)操作流程，防止內(nèi)部舞弊等重大風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)，提高工作效率。1.結(jié)合?行政事業(yè)單位內(nèi)部控制根本標(biāo)準(zhǔn)?〔試行〕所列示的風(fēng)險(xiǎn)、審核要求、內(nèi)審報(bào)告、提案改善、質(zhì)量事故等初始資料。2.從風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和影響程度，對(duì)子流程中涉及到的每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行綜合分析，識(shí)別其固有風(fēng)險(xiǎn)。1.根據(jù)識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)，評(píng)價(jià)其影響，確認(rèn)其風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，形成風(fēng)險(xiǎn)清單。2.根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，識(shí)別流程中的關(guān)鍵業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)〔風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)〕，并在流程圖中進(jìn)行編號(hào)。3.編制流程描述、風(fēng)險(xiǎn)控制矩陣等內(nèi)控文檔，對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)和節(jié)點(diǎn)進(jìn)行記錄描述。風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能性評(píng)級(jí)發(fā)生可能性標(biāo)準(zhǔn)／定義低即使不采取措施，風(fēng)險(xiǎn)幾乎也不帶來損失中不采取措施，風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)造成損失高不采取措施，風(fēng)險(xiǎn)很容易造成損失風(fēng)險(xiǎn)影響程度評(píng)級(jí)影響程度標(biāo)準(zhǔn)／定義低不采取措施，風(fēng)險(xiǎn)損失不對(duì)關(guān)鍵指標(biāo)造成影響中不采取措施，風(fēng)險(xiǎn)損失對(duì)關(guān)鍵指標(biāo)造成影響高不采取措施，風(fēng)險(xiǎn)損失對(duì)資源造成巨大浪費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法論所謂風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)：外部環(huán)境、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或管理要求等發(fā)生重大變化的，就要求進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，當(dāng)前那么主要對(duì)應(yīng)的是內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)要求來識(shí)別單位自身風(fēng)險(xiǎn)及外部變化要求的風(fēng)險(xiǎn)。987654321123456789高需要行動(dòng)低監(jiān)督/重新部署?中等密切監(jiān)督/確定和準(zhǔn)備影響程度可能性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法論依據(jù)單位能夠承受的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)〔風(fēng)險(xiǎn)損失與承受能力的比值〕確定風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策的四種根本模式躲避轉(zhuǎn)嫁承擔(dān)化解風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略第四步：測(cè)試與優(yōu)化1.將單位現(xiàn)有制度和控制措施與風(fēng)險(xiǎn)清單進(jìn)行比對(duì)，通過穿行測(cè)試、控制測(cè)試等手段，獲取關(guān)于內(nèi)控設(shè)計(jì)和運(yùn)行有效性的證據(jù)，查找內(nèi)控缺陷，形成?風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫?和?內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)診斷和評(píng)價(jià)報(bào)告?。2.對(duì)發(fā)現(xiàn)的重大缺陷及時(shí)報(bào)告內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制缺陷應(yīng)及時(shí)制定內(nèi)控缺陷整改方案，形成內(nèi)部控制管理優(yōu)化建議書。思考：內(nèi)部控制建設(shè)為什么總是和流程扯上關(guān)系？目標(biāo)管理VS流程管理什么是目標(biāo)管理傳統(tǒng)語錄：不管黑貓白貓，逮住耗子就是好貓。典型的目標(biāo)管理。以大廚師炒菜為例，把魚香肉絲炒到了顧客滿意的程度就叫做目標(biāo)管理，至于大廚師炒菜的方法，我們是不關(guān)心的。什么是過程管理我們把大廚師炒菜的步驟分成20個(gè)階段，也就是20道工序，第一個(gè)人切蔥花，第二個(gè)人切肉絲。。。。。，如果不好吃就重新調(diào)整第2、5、9道工序，還不好吃，再調(diào)整3、7、14道工序，還不好吃，就調(diào)整18、19道工序，就這樣也許經(jīng)過無數(shù)次調(diào)整后，我們終于能夠炒出跟大廚師一樣好吃的菜，在這時(shí)，蔥花的長(zhǎng)度必須是厘米，肉絲的長(zhǎng)度必須是厘米，醬油必須是2勺。以后就按照這個(gè)調(diào)整后的流程炒菜，每個(gè)人都按照這個(gè)工序嚴(yán)格要求來做。按照這個(gè)流程辦事，而不管結(jié)果，這就是過程管理。目標(biāo)管理的缺點(diǎn)大廚師一走，就把什么都帶走了。如果靠大廚炒菜，端出來什么就是什么，如果客戶定制，就需要大廚調(diào)整，但是下一次還能不能炒出同樣的菜，不知道，目標(biāo)管理不可修改，因?yàn)槲覀儾恢来髲N師炒菜的方法，過程管理可以修改，因?yàn)槲覀冎浪辛鞒?。過程管理可以積累經(jīng)驗(yàn)，目標(biāo)管理是個(gè)結(jié)果，好也是他，壞也是他，并且往往勝者為王，敗者為寇。中國(guó)人急躁的文化，太渴望結(jié)果，而不是過程管理。內(nèi)部控制與流程梳理之間的關(guān)系要落實(shí)內(nèi)控目標(biāo)，必然涉及到行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)中的所有流程。內(nèi)控的有效實(shí)施必須建立在業(yè)務(wù)流程清晰描述的根底之上，從具體業(yè)務(wù)流程中識(shí)別關(guān)鍵內(nèi)控節(jié)點(diǎn)，通過合理設(shè)置組織機(jī)構(gòu)與崗位，落實(shí)內(nèi)控責(zé)任。到達(dá)在具體流程環(huán)節(jié)中，明確內(nèi)控要求與規(guī)那么，使流程在合規(guī)條件下運(yùn)轉(zhuǎn)的要求。三、單位層面的內(nèi)部控制建設(shè)要點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)要求：1.單位應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或者確定內(nèi)部控制牽頭部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮財(cái)會(huì)、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、政府采購、基建、資產(chǎn)管理等部門或崗位在內(nèi)部控制中的作用。

這么多涉及的組織，他們?cè)谶@其中都起到什么作用，怎么樣協(xié)調(diào)彼此的關(guān)系呢？?jī)?nèi)部控制工作的開展可以單獨(dú)設(shè)置也可以委派會(huì)計(jì)部門或者內(nèi)部審計(jì)部門牽頭開展內(nèi)部控制建設(shè)工作。政府采購、基建、資產(chǎn)管理是控制的執(zhí)行者與建設(shè)者，是風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)與業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。財(cái)會(huì)部門是建設(shè)者，同時(shí)也是信息生成的反映和監(jiān)督者。內(nèi)部審計(jì)部門與紀(jì)檢監(jiān)察是對(duì)財(cái)會(huì)部門信息確實(shí)認(rèn)與所有控制環(huán)節(jié)執(zhí)行有效與設(shè)計(jì)有效的再監(jiān)督、評(píng)價(jià)者。那么他們兩者的關(guān)系又如何協(xié)調(diào)呢？現(xiàn)實(shí)中也確實(shí)是有沖突的。內(nèi)部審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的協(xié)調(diào)內(nèi)部審計(jì)部門側(cè)重于對(duì)于內(nèi)部控制的監(jiān)督，尤其是對(duì)于事權(quán)的監(jiān)督，即所謂流程執(zhí)行情況與完善提出建議，但是內(nèi)部審計(jì)缺乏處理權(quán)，只有建議權(quán)，通常在事前事中，而不僅僅是事后。紀(jì)檢監(jiān)察側(cè)重于人的監(jiān)督，有利于解決內(nèi)部審計(jì)的環(huán)境問題，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)的線索，提供給內(nèi)部審計(jì)部門開展審計(jì)。紀(jì)檢監(jiān)察應(yīng)側(cè)重于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，有利于催促管理者完善內(nèi)部控制，擁有利用內(nèi)部審計(jì)的決策信息的處理權(quán)。這樣二者形成互動(dòng)，將事前、事中、事后的監(jiān)督體系完善化。但是，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，內(nèi)部審計(jì)應(yīng)該獨(dú)立于紀(jì)檢監(jiān)察，但同時(shí)還要努力構(gòu)建紀(jì)檢監(jiān)察與審計(jì)的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，形成溝通、分享的機(jī)制。內(nèi)部審計(jì)可以豐富紀(jì)檢監(jiān)察的方法。二者的協(xié)調(diào)配合，有利于推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè),有利于黨風(fēng)廉政建設(shè)。為此，在內(nèi)部控制建設(shè)中應(yīng)該重點(diǎn)明確內(nèi)部審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察的職能區(qū)別，注意防止重復(fù)監(jiān)督，尤其注意內(nèi)部審計(jì)與會(huì)計(jì)監(jiān)督的區(qū)別、內(nèi)部審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的區(qū)別。會(huì)計(jì)部門的控制與政府采購、資產(chǎn)管理、基建工程中的涉及到的監(jiān)督、反映關(guān)系。標(biāo)準(zhǔn)要求：2.單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督應(yīng)當(dāng)相互別離。單位應(yīng)當(dāng)建立健全集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的議事決策機(jī)制。重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的內(nèi)部決策，應(yīng)當(dāng)由單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定。重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定和本單位實(shí)際情況確定，一經(jīng)確定，不得隨意變更。集體決策制度1.目的是為了解決權(quán)力的壟斷與集中問題，這一點(diǎn)在行政事業(yè)單位極為突出。應(yīng)該解決決策、執(zhí)行和監(jiān)督相重合的問題。2.集體決策制度關(guān)鍵要解決的是制度建設(shè)問題。3.應(yīng)該明確、細(xì)化相關(guān)制度，例如，重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的范圍。什么情況下進(jìn)行專家論證，什么情況加進(jìn)行技術(shù)咨詢。4.重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)：例如，10萬元以上大型會(huì)議支出、大型修繕支出、大型設(shè)備購置支出、工資福利方面的改善支出。5.集體決策的原那么：例如，重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)集體討論決定后報(bào)批，反對(duì)專權(quán)。對(duì)專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的重大事項(xiàng)，必須進(jìn)行專家論證、技術(shù)咨詢、決策評(píng)估。涉及集體的事項(xiàng)應(yīng)注意必要的政務(wù)公開制度。廣泛聽取群眾意見。標(biāo)準(zhǔn)要求：3.單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制，明確崗位職責(zé)及分工，確保不相容崗位相互別離、相互制約和相互監(jiān)督。單位應(yīng)當(dāng)實(shí)行內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的輪崗制度，明確輪崗周期。不具備輪崗條件的單位應(yīng)當(dāng)采取專項(xiàng)審計(jì)等控制措施。內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位主要包括預(yù)算業(yè)務(wù)管理、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購業(yè)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)工程管理、合同管理以及內(nèi)部監(jiān)督等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的關(guān)鍵崗位。別離、制約和監(jiān)督的金科玉律：1.橫向：完成某個(gè)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的工作需要有來自彼此獨(dú)立的兩個(gè)部門或人員協(xié)調(diào)運(yùn)作、相互監(jiān)督、相互制約、相互證明。2.縱向：完成某個(gè)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)工作需要經(jīng)過互不隸屬的兩個(gè)或者兩個(gè)以上的崗位和環(huán)節(jié)，以使其下級(jí)受到上級(jí)監(jiān)督，上級(jí)受到下級(jí)牽制。關(guān)鍵崗位輪崗制度輪崗制度的實(shí)施能制約腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生。內(nèi)部某崗位人才呆得時(shí)間過長(zhǎng)，會(huì)熟悉并且繞過相應(yīng)的控制流程，加之人際關(guān)系復(fù)雜，有效地克服"關(guān)系網(wǎng)"、"人情網(wǎng)"，難免會(huì)滋生腐敗。實(shí)施輪崗制度那么有助于制約腐敗產(chǎn)生，打破壟斷專權(quán)的現(xiàn)象。輪崗制度有利于拓展職位的寬度開展，鼓勵(lì)培養(yǎng)人才。起到鼓勵(lì)作用。關(guān)鍵崗位主要包括預(yù)算業(yè)務(wù)管理、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購業(yè)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)工程管理、合同管理以及內(nèi)部監(jiān)督等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的關(guān)鍵崗位。輪崗制度的補(bǔ)充制度是專項(xiàng)審計(jì)制度。目前有的單位還會(huì)開展強(qiáng)制休假制度，作為輪崗制度的補(bǔ)充制度實(shí)施。執(zhí)行的難度在于：剛性和崗位范圍和層次的界定。在制定內(nèi)部控制時(shí)容易出現(xiàn)成心繞開這一制度的問題。

標(biāo)準(zhǔn)要求：4.內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員應(yīng)當(dāng)具備與其工作崗位相適應(yīng)的資格和能力。單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，不斷提升其業(yè)務(wù)水平和綜合素質(zhì)。5.單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)?中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法?的規(guī)定建立會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)，配備具有相應(yīng)資格和能力的會(huì)計(jì)人員。單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)按照國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度及時(shí)進(jìn)行賬務(wù)處理、編制財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告，確保財(cái)務(wù)信息真實(shí)、完整。6.單位應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段加強(qiáng)內(nèi)部控制。對(duì)信息系統(tǒng)建設(shè)實(shí)施歸口管理，將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其內(nèi)部控制流程嵌入單位信息系統(tǒng)中，減少或消除人為操縱因素，保護(hù)信息平安。大部制改革問題所謂大部門體制或叫“大部制〞，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項(xiàng)相對(duì)集中，由一個(gè)部門統(tǒng)一管理，最大限度地防止政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政本錢目的：大部制改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、社會(huì)效勞與管理為主。大部制改革是要解決政府部門機(jī)構(gòu)重疊、職權(quán)交叉、政出多門的矛盾，以提高行政效率為目的。工作重點(diǎn)：一是加大行政部門的整合，構(gòu)建“大農(nóng)業(yè)〞“大交通〞“大能源〞工作格局。通過整合資源、完善職能，進(jìn)一步落實(shí)部門工作責(zé)任、提高辦事效率。二是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變和調(diào)整職能，優(yōu)化職能布局，調(diào)整開展改革、優(yōu)化人民銀行、財(cái)政、商務(wù)流通等部門的職能職責(zé)，突出重點(diǎn)、提升行政管理水平。三是實(shí)行決策、執(zhí)行與監(jiān)督“三權(quán)〞別離。將國(guó)家局規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)制定和部門協(xié)調(diào)職責(zé)劃入部委，將部委行業(yè)監(jiān)管職責(zé)劃入管理國(guó)家局，形成科學(xué)完整的職能體系。例如，目前，鐵道部將納入大部制改革，以政企分開原那么啟動(dòng)鐵路改革。實(shí)現(xiàn)政企分開，不僅有利于鐵路的運(yùn)營(yíng)體制改革，也有利于投融資體制改革，解決鐵路投資與運(yùn)營(yíng)的嚴(yán)重低效、相關(guān)投資人和債權(quán)人的權(quán)益保障等問題。

四、具體業(yè)務(wù)流程層面內(nèi)部控制建設(shè)的內(nèi)容與要點(diǎn)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制內(nèi)容體系預(yù)算業(yè)務(wù)控制收支業(yè)務(wù)控制政府采購業(yè)務(wù)控制資產(chǎn)控制合同控制行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的內(nèi)容體系建設(shè)工程控制行政事業(yè)單位內(nèi)部控制方法體系不相容崗位相互別離內(nèi)部授權(quán)審批控制歸口管理預(yù)算控制財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制會(huì)計(jì)控制單據(jù)控制行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的方法體系信息內(nèi)部公開預(yù)算業(yè)務(wù)控制標(biāo)準(zhǔn)要求：1.單位應(yīng)當(dāng)建立健全預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算與評(píng)價(jià)等預(yù)算內(nèi)部管理制度。單位應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置崗位，明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，確保預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、評(píng)價(jià)等不相容崗位相互別離。解釋：1.凡事預(yù)那么立，不預(yù)那么廢。預(yù)算控制作為一種約束機(jī)制在行政事業(yè)單位中發(fā)揮著事前、事中、事后的全過程控制作用，有利于保證預(yù)算單位目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此成為一種廣泛應(yīng)用的控制措施，企業(yè)也是如此。2.預(yù)算內(nèi)容涉及收入預(yù)算與支出預(yù)算。凡支出內(nèi)容、款項(xiàng)與預(yù)算不符者不予支付，嚴(yán)格按預(yù)算制度辦事，從而硬化了預(yù)算約束。3.環(huán)節(jié)涉及編制、審批、執(zhí)行、決算與分析、評(píng)價(jià)與考核等重要環(huán)節(jié)。4.應(yīng)注意編制與審批、審批與執(zhí)行、執(zhí)行與評(píng)價(jià)進(jìn)行不相容崗位設(shè)置，明確相應(yīng)的職責(zé)權(quán)限。5.本環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)是不相容崗位相互融合，造成控制失效。標(biāo)準(zhǔn)要求：2.單位的預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)做到程序標(biāo)準(zhǔn)、方法科學(xué)、編制及時(shí)、內(nèi)容完整、工程細(xì)化、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確。單位應(yīng)當(dāng)正確把握預(yù)算編制有關(guān)政策，確保預(yù)算編制相關(guān)人員及時(shí)全面掌握相關(guān)規(guī)定。單位應(yīng)當(dāng)建立內(nèi)部預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、資產(chǎn)管理、基建管理、人事管理等部門或崗位的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，按照規(guī)定進(jìn)行工程評(píng)審，確保預(yù)算編制部門及時(shí)取得和有效運(yùn)用與預(yù)算編制相關(guān)的信息，根據(jù)工作方案細(xì)化預(yù)算編制，提高預(yù)算編制的科學(xué)性。解釋：1.預(yù)算編制是起點(diǎn)，其編制的準(zhǔn)確性與可行性將影響到后面的執(zhí)行與考核。2.預(yù)算編制的程序標(biāo)準(zhǔn)，至少要求明確以下幾點(diǎn)：〔1〕預(yù)算準(zhǔn)備。分析上年度預(yù)算收支執(zhí)行情況，考慮單位定員、定額標(biāo)準(zhǔn)，明確本年度工作重點(diǎn)?！?〕各部門上報(bào)年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算草案?！?〕預(yù)算決策組織對(duì)草案分析審議、審批，然后報(bào)主管部門審核，審核后報(bào)同級(jí)財(cái)政部門審批后，再修訂，再上報(bào)、確定。〔4〕預(yù)算編制中應(yīng)該注意與資產(chǎn)管理、基建、人事、預(yù)算執(zhí)行部門、編制部門的之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，保證信息對(duì)稱。突出問題預(yù)算意識(shí)不強(qiáng),預(yù)算管理作用未充分發(fā)揮。預(yù)算管理涉及行政事業(yè)單位日常工作的各個(gè)環(huán)節(jié)、各項(xiàng)活動(dòng),每個(gè)部門和人員都是預(yù)算的提供者和執(zhí)行者。但是,目前我國(guó)局部行政事業(yè)單位的人員對(duì)于預(yù)算管理的重要性認(rèn)識(shí)不夠,普遍認(rèn)為預(yù)算只是財(cái)務(wù)部門的事,缺乏應(yīng)有的參與意識(shí),更多關(guān)注編制的預(yù)算能否為本單位獲得更大的利益。預(yù)算編制與單位開展戰(zhàn)略不匹配、不銜接。這種不匹配、不銜接既表現(xiàn)在部門預(yù)算與部門開展戰(zhàn)略方面，也表現(xiàn)在財(cái)務(wù)預(yù)算與國(guó)家與單位開展戰(zhàn)略方面；既表現(xiàn)在時(shí)間跨度上，也表現(xiàn)在預(yù)算程序上。目前，一些部門雖然也制定本部門假設(shè)干年的工作規(guī)劃，有行業(yè)管理職能的還要制定假設(shè)干年行業(yè)開展規(guī)劃，但一年一編的部門預(yù)算缺乏前瞻性，不能充分反映預(yù)算安排與開展規(guī)劃之間的有機(jī)聯(lián)系，使預(yù)算與規(guī)劃之問成為“兩張皮〞。預(yù)算安排缺少方向，開展規(guī)劃缺乏標(biāo)準(zhǔn)，大大削弱了預(yù)算支出本應(yīng)發(fā)揮的效益。解釋：3.編制方法何謂科學(xué)？過去存在“基數(shù)加增長(zhǎng)〞的做法，結(jié)果就是預(yù)算支出總是不斷增加，為了保證基數(shù)不被減少，未花完的預(yù)算到年底突擊花錢，形成惡性循環(huán)。為此，行政事業(yè)單位的預(yù)算適合于“零基預(yù)算〞和“綜合預(yù)算〞相結(jié)合的方法。也就是說，既要考慮上年度預(yù)算執(zhí)行情況，又要科學(xué)的測(cè)定預(yù)算年度內(nèi)各項(xiàng)工作對(duì)本單位的影響程度，統(tǒng)籌預(yù)算內(nèi)外財(cái)力，根據(jù)實(shí)際需求，編制年度收支預(yù)算。這里可能有人會(huì)說，還是不準(zhǔn)確，其實(shí)正是信息不對(duì)稱造成的，所以需要各個(gè)部門的溝通、協(xié)調(diào)，注意預(yù)算還是一種管理機(jī)制。量入為出，不得編制赤字預(yù)算。保證剛性支出，保證重點(diǎn)、兼顧一般、先急后緩、先重后輕。關(guān)鍵是要充分考慮變化的因素。解釋：4.預(yù)算細(xì)化不夠，及時(shí)性不夠。工程預(yù)算有業(yè)務(wù)工程名稱，但是無相應(yīng)的預(yù)算經(jīng)濟(jì)指標(biāo)列支內(nèi)容。執(zhí)行過程中缺乏相應(yīng)的依據(jù)。甚至造成一些工程經(jīng)費(fèi)成了預(yù)算單位調(diào)控預(yù)算經(jīng)費(fèi)的“蓄水池〞。存在工程預(yù)算擠占，補(bǔ)充經(jīng)費(fèi)預(yù)算的情況。編制時(shí)，缺乏全面的預(yù)測(cè)和詳細(xì)的規(guī)劃，編制預(yù)算先天缺乏，加上年度中間開展方案外的工作或上新工程時(shí)不考慮年初預(yù)算經(jīng)費(fèi)，使得年初預(yù)算缺乏應(yīng)有的約束力，年度中間頻繁追加，使得單位面臨資金壓力。及時(shí)性是指沒有設(shè)置充足的時(shí)間編制預(yù)算，到了年底一個(gè)月匆忙編制，導(dǎo)致質(zhì)量不高，甚至年初沒有可執(zhí)行的預(yù)算，比照上年度執(zhí)行，預(yù)算指標(biāo)得不到充分論證，預(yù)算資金與事業(yè)開展不同步。預(yù)算編制時(shí)間短,方法簡(jiǎn)單，編制粗糙。行政事業(yè)單位的預(yù)算管理是一個(gè)系統(tǒng)工程,而預(yù)算編制作為整個(gè)預(yù)算管理的起點(diǎn),是其中最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。然而,目前行政事業(yè)單位預(yù)算編制根本上是由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé),編制時(shí)間缺乏2個(gè)月,時(shí)間緊,工作量大,財(cái)務(wù)人員無法調(diào)動(dòng)各部門的參與積極性,對(duì)編制預(yù)算缺乏必要的調(diào)查研究和認(rèn)證,閉門造車,編制的預(yù)算比較籠統(tǒng),預(yù)算質(zhì)量不高。其次,預(yù)算編制方法簡(jiǎn)單,質(zhì)量粗糙。盡管零基預(yù)算法編制預(yù)算已推行多年,即取消往年的基數(shù),按照預(yù)算年度所有因素和事項(xiàng)的輕重緩急程度,結(jié)合財(cái)力可能,重新測(cè)算安排本單位和部門的預(yù)算。但是從目前的實(shí)際情況來看,零基預(yù)算仍難以落到實(shí)處。很多行政事業(yè)單位還習(xí)慣于“上年基數(shù)+本年調(diào)整〞的老方法,不以單位或部門的實(shí)際情況為根底來確定安排預(yù)算,憑既往經(jīng)驗(yàn)和主觀理解來進(jìn)行編制,結(jié)果與實(shí)際情況相差甚遠(yuǎn),難以將預(yù)算分解到各部門執(zhí)行,導(dǎo)致執(zhí)行過程中經(jīng)常出現(xiàn)調(diào)整、追加預(yù)算的現(xiàn)象,影響預(yù)算執(zhí)行必要的剛性。

標(biāo)準(zhǔn)要求：3.單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)內(nèi)設(shè)部門的職責(zé)和分工，對(duì)按照法定程序批復(fù)的預(yù)算在單位內(nèi)部進(jìn)行指標(biāo)分解、審批下達(dá)，標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)部預(yù)算追加調(diào)整程序，發(fā)揮預(yù)算對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管控作用。解釋：行政事業(yè)單位的預(yù)算調(diào)整應(yīng)該遵循一定的流程，不得隨意調(diào)整，否那么將失去預(yù)算的管控作用。調(diào)整一定要注意遵循固定的流程，層層審批，最重要的是要對(duì)預(yù)算調(diào)整的問題進(jìn)行分析，預(yù)算調(diào)整必須符合客觀實(shí)際，預(yù)算重點(diǎn)應(yīng)該放在預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的重要或者非正常關(guān)鍵差異方面。預(yù)算調(diào)整方案應(yīng)客觀、合理。調(diào)整前后最重要的是要注意分析，并注意區(qū)分不同情況進(jìn)行處理，分出重大的調(diào)整與一般調(diào)整，而不要無論什么調(diào)整都走同樣的流程，這樣容易大大降低效率。標(biāo)準(zhǔn)要求：4.單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)批復(fù)的預(yù)算安排各項(xiàng)收支，確保預(yù)算嚴(yán)格有效執(zhí)行。單位應(yīng)當(dāng)建立預(yù)算執(zhí)行分析機(jī)制。定期通報(bào)各部門預(yù)算執(zhí)行情況，召開預(yù)算執(zhí)行分析會(huì)議，研究解決預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，提出改進(jìn)措施，提高預(yù)算執(zhí)行的有效性。解釋：1.預(yù)算執(zhí)行分析是執(zhí)行預(yù)算管理和進(jìn)行預(yù)算過程控制的重要手段。各個(gè)部門負(fù)責(zé)本部門的執(zhí)行分析，財(cái)務(wù)部負(fù)責(zé)本單位的總體預(yù)算執(zhí)行分析。2.預(yù)算執(zhí)行分析的內(nèi)容包括：收支完成情況及其原因；在預(yù)算執(zhí)行過程中，貫徹國(guó)家方針、政策、重大經(jīng)濟(jì)措施情況及其對(duì)預(yù)算收支的影響；單位開展方案主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)完成情況對(duì)預(yù)算執(zhí)行的影響；工程專項(xiàng)資金使用的效果情況及其使用效益。總體可以概括為：差異性分析、標(biāo)準(zhǔn)性分析、時(shí)間性分析、支出結(jié)構(gòu)和效益分析、完成下期預(yù)算的主要措施。3.預(yù)算執(zhí)行的分析方式，包括：定期分析、專題分析、典型調(diào)查。標(biāo)準(zhǔn)要求：5.單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)決算管理，確保決算真實(shí)、完整、準(zhǔn)確、及時(shí)，加強(qiáng)決算分析工作，強(qiáng)化決算分析結(jié)果運(yùn)用，建立健全單位預(yù)算與決算相互反映、相互促進(jìn)的機(jī)制。解釋：1.決算是預(yù)算執(zhí)行的總結(jié)，通過決算工作可以對(duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行情況進(jìn)行認(rèn)真分析，促進(jìn)預(yù)算的合理編制，從而提高財(cái)政經(jīng)費(fèi)的使用效益。2.現(xiàn)實(shí)中，對(duì)決算的認(rèn)識(shí)只停留在一個(gè)年度終結(jié)后整體決算的層次，片面地認(rèn)為決算只是對(duì)財(cái)務(wù)狀況和資金使用的事后匯總，沒有太大的意義。至于決算著重反映什么內(nèi)容、怎么反映并不重要，因此決算編報(bào)流于形式，編報(bào)工作往往敷衍了事，會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量也大打折扣。3.部門決算一直存在著“重?cái)?shù)據(jù)、輕分析、重算賬、輕管理〞的問題。如果要進(jìn)一步提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，除了要做好決算的編制工作外，更重要的著眼點(diǎn)還在于如何利用現(xiàn)成的決算數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，分析單位的財(cái)務(wù)收支狀況和資金使用情況，并在此根底上進(jìn)行認(rèn)真歸納和總結(jié)，不斷探索，為來年預(yù)算的編制與執(zhí)行，為加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理提供必要數(shù)據(jù)支撐和前提保障。4.重要還是過程控制，加強(qiáng)前面的環(huán)節(jié)，才能保證前后的一致性。突出問題決算報(bào)表信息失真原因一：各級(jí)財(cái)政部門要求預(yù)算單位必須量入為出，所有支出工程均有相對(duì)應(yīng)的資金來源，做到?jīng)Q算平衡。而當(dāng)實(shí)際支出大于收入時(shí)，預(yù)算單位一是對(duì)當(dāng)年形成的支出年終不予結(jié)賬，轉(zhuǎn)接到下一會(huì)計(jì)年度，將支出工程采取隱瞞超支、延期結(jié)算支出等的方法處理；二是采取虛增應(yīng)收、暫付往來，同時(shí)虛增收入的方法人為平衡收支。原因二：為了到達(dá)標(biāo)準(zhǔn)要求標(biāo)準(zhǔn)，支出工程按標(biāo)準(zhǔn)定額填報(bào)，這樣根本不能真實(shí)反映行政事業(yè)單位的實(shí)際支出情況，導(dǎo)致信息失真。

原因三：轉(zhuǎn)嫁支出到關(guān)聯(lián)單位導(dǎo)致信息失真。局部行政事業(yè)單位為了應(yīng)付上級(jí)主管部門或職能部門的檢查，壓縮有關(guān)工程支出，將本單位發(fā)生的公用支出發(fā)票直接轉(zhuǎn)嫁到不實(shí)行部門預(yù)決算的二級(jí)單位或者能夠自己控制的企業(yè)單位。標(biāo)準(zhǔn)要求：6.單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反響、反響結(jié)果有應(yīng)用〞的全過程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。解釋：全過程的績(jī)效管理要求真正將鼓勵(lì)與約束并行起來來發(fā)揮對(duì)于預(yù)算的控制作用，否那么預(yù)算容易流于形式。預(yù)算績(jī)效管理不僅僅局限于某個(gè)預(yù)算環(huán)節(jié)，也有別于預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算執(zhí)行，它涵蓋了預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督全過程。首先在預(yù)算編制時(shí)要有績(jī)效目標(biāo)，說明申請(qǐng)資金要到達(dá)目的，按照量化的指標(biāo)體系進(jìn)行考核。在預(yù)算執(zhí)行中要加強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)的監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題要及時(shí)修正目標(biāo)。預(yù)算執(zhí)行完畢后要進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)主體包括財(cái)政部門、主管部門，還可以探索第三方評(píng)價(jià)?？?jī)效目標(biāo)設(shè)立、執(zhí)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、信息反響以及結(jié)果應(yīng)用，五個(gè)環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)全過程績(jī)效管理模式?，F(xiàn)實(shí)中，由于很多單位未實(shí)行預(yù)算執(zhí)行的鼓勵(lì)機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制,沒有將預(yù)算執(zhí)行情況與員工的績(jī)效掛鉤,預(yù)算執(zhí)行缺乏應(yīng)有的約束力,預(yù)算執(zhí)行過程中隨意改變資金用途,資金使用效益降低,浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。雖然有些單位也具備相應(yīng)的考核體系,但缺乏科學(xué)性與標(biāo)準(zhǔn)性,大多只是走走形式,對(duì)預(yù)算執(zhí)行未能形成真正的約束力。為此，預(yù)算下達(dá)之后,應(yīng)該層層細(xì)化分解,落實(shí)到各個(gè)部門、各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)崗位,推行崗位預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制和跟蹤考核評(píng)價(jià)機(jī)制,明確責(zé)任中心,并將預(yù)算執(zhí)行情況與其業(yè)績(jī)進(jìn)行掛鉤,形成全面的預(yù)算執(zhí)行責(zé)任體系,確保預(yù)算能夠被很好執(zhí)行。政府采購控制政府采購就是指國(guó)家各級(jí)政府為從事日常的政務(wù)活動(dòng)或?yàn)榱藵M足公共效勞的目的，利用國(guó)家財(cái)政性資金和政府借款購置貨物、工程和效勞的行為。政府采購不僅是指具體的采購過程，而且是采購政策、采購程序、采購過程及采購管理的總稱，是一種對(duì)公共采購管理的制度。相對(duì)于私人采購而言，政府采購具有如下特點(diǎn)：資金來源的公共性非盈利性采購對(duì)象的廣泛性和復(fù)雜性標(biāo)準(zhǔn)性政策性公開性政府采購的組織形式國(guó)外政府采購一般有三種模式：集中采購模式，即由一個(gè)專門的政府采購機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本級(jí)政府的全部采購任務(wù)；分散采購模式，即由各支出采購單位自行采購；半集中半分散采購模式，即由專門的政府采購機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)局部工程的采購，而其他的那么由各單位自行采購。中國(guó)的政府采購中集中采購占了很大的比重，列入集中采購目錄和到達(dá)一定采購金額以上的工程必須進(jìn)行集中采購。政府采購中的主要控制問題審批、招標(biāo)、公告環(huán)節(jié)監(jiān)督不到位，控制不嚴(yán)在“審批環(huán)節(jié)〞中，一些職能部門“既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)發(fā)動(dòng)〞。角色上的交叉使得能否有效地履行監(jiān)督職能遭到質(zhì)疑。在“招投標(biāo)環(huán)節(jié)〞中，一些地方只是走個(gè)程序，一些地方政府采購人提前透露標(biāo)底給“自己人〞，合伙商量“圍標(biāo)〞、“陪標(biāo)〞等早已不是秘密，一些地方甚至出現(xiàn)幾家企業(yè)長(zhǎng)期壟斷政府采購的局面。政府采購的最后一個(gè)流程是“公告關(guān)〞，本意是公開讓社會(huì)審核。而有些“高價(jià)〞采購，只簡(jiǎn)單公布招投標(biāo)結(jié)果，不公開事前、事中情況，公眾很難發(fā)現(xiàn)個(gè)中“道道〞，監(jiān)督也就無從談起。未編制合理的政府采購預(yù)算目前，有些單位無部門采購預(yù)算，而是由有采購工程的單位根據(jù)需要臨時(shí)申報(bào)采購方案并提出工程資金預(yù)算，采購單位提出的資金預(yù)算往往未經(jīng)認(rèn)真審核即被定為招標(biāo)控制價(jià)，增大了財(cái)政資金用于政府采購的隨意性，臨時(shí)采購、即審即購的行為給采購工作帶來了一定的盲目性和被動(dòng)性。政府采購驗(yàn)收不到位政府采購履約驗(yàn)收的責(zé)任主體是采購單位，而局部采購單位職責(zé)缺失，存在重采購結(jié)果輕履約驗(yàn)收的現(xiàn)象，一些供給商為降低供貨本錢以次充好，采購單位在驗(yàn)收時(shí)未嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，不但浪費(fèi)采購資金，也損害了政府采購聲譽(yù)。政府采購資金管理存在預(yù)算約束力不強(qiáng)，財(cái)政監(jiān)督失控，支出單位自主支出權(quán)限過大，資金使用效率低下，浪費(fèi)嚴(yán)重。政府采購程序不夠標(biāo)準(zhǔn)，表現(xiàn)在政府采購信息發(fā)布不標(biāo)準(zhǔn)、供給商資質(zhì)審核不標(biāo)準(zhǔn)以及具體評(píng)標(biāo)、定標(biāo)程序不標(biāo)準(zhǔn)。政府采購人員的素質(zhì)和能力有待提高。政府采購不同于一般的交易行為，采購人員不僅要懂得財(cái)經(jīng)方面的知識(shí)，還應(yīng)掌握招投標(biāo)、合同管理等多方面的知識(shí)和技能。隨著我國(guó)政府采購工作的不斷推進(jìn)，我國(guó)政府采購需要一支龐大的專業(yè)知識(shí)過硬的隊(duì)伍，否那么必將影響我國(guó)政府采購的效率和運(yùn)作質(zhì)量。個(gè)別單位化整為零，逃避政府采購。當(dāng)前仍有一些單位以種種借口對(duì)于列入政府采購目錄的工程，在年初不編制預(yù)算，而在采購時(shí)把超出政府采購目錄中規(guī)定數(shù)量、金額標(biāo)準(zhǔn)的局部，分次采購，化整為零、化批次為單項(xiàng)從而躲避政府采購。政府采購內(nèi)控制度未有效運(yùn)行目前，我國(guó)政府采購預(yù)算與部門預(yù)算脫節(jié)，編制籠統(tǒng)、粗糙，公用支出工程未細(xì)化到政府采購目標(biāo)，財(cái)政部門很難把握政府采購資金額度。而一些政府采購程序繁鎖復(fù)雜，導(dǎo)致整個(gè)政府采購效率低下，特別是采購資金的申請(qǐng)、批復(fù)、撥付環(huán)節(jié)的時(shí)間周期長(zhǎng)，影響了采購工程的執(zhí)行效率。另外，財(cái)政部門重分配、輕管理，缺乏使用過程中的監(jiān)督機(jī)制，無視了采購工程的使用效益，浪費(fèi)了資金。本錢仍然偏高一是采購的商品本錢偏高。政府采購一般選擇一些較高信譽(yù)的廠家和較高質(zhì)量的商品，有的甚至超出采購單位的實(shí)際需要。再者，對(duì)于分散、零星、緊急的商品采購以及一些人為的因素，也使采購商品的本錢偏高。二是政府采購管理本錢偏高。政府采購不同于一般的采購業(yè)務(wù)，要求采購人員不僅僅在招投標(biāo)、合同、商業(yè)洽談等知識(shí)的掌握，還要求對(duì)市場(chǎng)調(diào)查分析、法律、工程、機(jī)電設(shè)備等知識(shí)有足夠的了解。而我國(guó)的政府采購人員目前主要來自財(cái)政部門，由于他們知識(shí)結(jié)構(gòu)的局限性，相當(dāng)?shù)恼少徎顒?dòng)委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，從而增加了采購本錢。三是政府采購信息不通暢，縮小了采購渠道。我國(guó)大局部地區(qū)政府采購工程未公開發(fā)布信息，或只是在較小的區(qū)域內(nèi)發(fā)布信息，以及信息發(fā)布的媒體選擇不科學(xué)，使政府采購信息溝通不暢，增加了供給商了解政府采購信息的困難。也使對(duì)供給商的選擇局限在很小的范圍，極易形成壟斷。不利于通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制節(jié)約政府采購資金，違背了實(shí)行政府采購的初衷，同時(shí)也影響了采購工程的質(zhì)量和增加了本錢?？偨Y(jié)問題的原因從運(yùn)行體制看,缺乏統(tǒng)一的政府采購組織管理模式和統(tǒng)一的作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與流程,政府集中采購機(jī)構(gòu)職責(zé)不統(tǒng)一,在程序制定上地方特色濃、隨意性很大,很難保證政府采購運(yùn)作的獨(dú)立性,也不能形成合力,不利于政府采購長(zhǎng)遠(yuǎn)開展。政府采購控制標(biāo)準(zhǔn)解讀標(biāo)準(zhǔn)要求：1.單位應(yīng)當(dāng)建立健全政府采購預(yù)算與方案管理、政府采購活動(dòng)管理、驗(yàn)收管理等政府采購內(nèi)部管理制度。解釋：一個(gè)完整的政府采購環(huán)節(jié)主要包括：預(yù)算與方案、實(shí)施采購、驗(yàn)收入庫，這些關(guān)鍵環(huán)節(jié)應(yīng)該建立有相應(yīng)的制度，沒有的應(yīng)該補(bǔ)充，已經(jīng)具備的，應(yīng)該落實(shí)完善。政府采購程序是一個(gè)較為完整的流程，包括確定采購需求、選擇和執(zhí)行采購方式、簽訂與履行采購合同、采購工程驗(yàn)收、采購資金支付、采購資料存檔與信息反響等六大步驟這里省略了一個(gè)環(huán)節(jié)是付款控制，這個(gè)應(yīng)該在貨幣資金控制中進(jìn)行講解。其運(yùn)行的控制載體為：采購立項(xiàng)、招標(biāo)、經(jīng)濟(jì)合同、結(jié)算憑證、入庫單據(jù)。政府采購控制加強(qiáng)這些環(huán)節(jié)的控制目的是：標(biāo)準(zhǔn)行為，促進(jìn)廉政建設(shè)，保證采購的質(zhì)量，最大化利用財(cái)政資金的效益性。政府采購控制標(biāo)準(zhǔn)要求：2.單位應(yīng)當(dāng)明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，確保政府采購需求制定與內(nèi)部審批、招標(biāo)文件準(zhǔn)備與復(fù)核、合同簽訂與驗(yàn)收、驗(yàn)收與保管等不相容崗位相互別離。解釋：表達(dá)政府采購中的不相容職務(wù)別離制度。政府采購控制標(biāo)準(zhǔn)要求：3.單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府采購業(yè)務(wù)預(yù)算與方案的管理。建立預(yù)算編制、政府采購和資產(chǎn)管理等部門或崗位之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。根據(jù)本單位實(shí)際需求和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)編制政府采購預(yù)算，按照已批復(fù)的預(yù)算安排政府采購方案。解釋：1.應(yīng)該附屬于預(yù)算與方案環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制制度內(nèi)容。目的是為了從源頭上預(yù)防治理腐敗，從源頭上控制盲目采購、重復(fù)采購等問題。的發(fā)生。應(yīng)依據(jù)政府采購法、本單位實(shí)際情況制定相關(guān)內(nèi)容。2.采購預(yù)算的編制內(nèi)容包括采購工程、實(shí)施采購的時(shí)間、采購的名稱、數(shù)量金額、資金來源。3.采購預(yù)算不能編制無資金來源的采購預(yù)算，不得超過規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)編制采購預(yù)算。4.應(yīng)補(bǔ)充制定預(yù)算追加調(diào)整的制度。應(yīng)注意協(xié)調(diào)溝通機(jī)制的建立，保證預(yù)算編制方案的準(zhǔn)確性。政府采購控制標(biāo)準(zhǔn)要求：4.單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府采購活動(dòng)的管理。對(duì)政府采購活動(dòng)實(shí)施歸口管理，在政府采購活動(dòng)中建立政府采購、資產(chǎn)管理、財(cái)會(huì)、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門或崗位相互協(xié)調(diào)、相互制約的機(jī)制。單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府采購申請(qǐng)的內(nèi)部審核，按照規(guī)定選擇政府采購方式、發(fā)布政府采購信息。對(duì)政府采購進(jìn)口產(chǎn)品、變更政府采購方式等事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)內(nèi)部審核，嚴(yán)格履行審批手續(xù)。解釋：政府采購可以采用公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購、詢價(jià)、國(guó)務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式。一旦確定了采購方式，就必須嚴(yán)格按照已定采購方式的程序和要求操作，采購實(shí)體不得在執(zhí)行過程中自行改變采購方式。如果確有必要改變采購方式，必須報(bào)有關(guān)部門批準(zhǔn)，同時(shí)告訴供給商。提示：采購活動(dòng)應(yīng)該經(jīng)過的控制環(huán)節(jié)包括：政府采購、資產(chǎn)管理、財(cái)會(huì)、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門或崗位，應(yīng)該明確他們?cè)诳刂浦凶⒁獾目刂苾?nèi)容及目的，防止多重控制造成的效率低下與形式化。政府采購控制標(biāo)準(zhǔn)要求：5.單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府采購工程驗(yàn)收的管理。根據(jù)規(guī)定的驗(yàn)收制度和政府采購文件，由指定部門或?qū)Ｈ藢?duì)所購物品的品種、規(guī)格、數(shù)量、質(zhì)量和其他相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行驗(yàn)收，并出具驗(yàn)收證明。解釋：采購一般工程會(huì)設(shè)定采購驗(yàn)收組織，一般會(huì)由資產(chǎn)管理部門成立三人以上的驗(yàn)收小組。專項(xiàng)采購工程那么應(yīng)由單位辦公室、資產(chǎn)管理處、內(nèi)部審計(jì)、財(cái)務(wù)、使用部門等專家共同參與，根據(jù)采購合同、檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行驗(yàn)收。重大采購工程的驗(yàn)收可委托專業(yè)檢測(cè)機(jī)構(gòu)辦理驗(yàn)收事項(xiàng)。制定該制度時(shí)應(yīng)該注意對(duì)于驗(yàn)收結(jié)果的處理制度，應(yīng)該要明晰出來，即合格與不合格的都應(yīng)該如何處理。政府采購控制標(biāo)準(zhǔn)要求：6.單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府采購業(yè)務(wù)質(zhì)疑投訴答復(fù)的管理。指定牽頭部門負(fù)責(zé)、相關(guān)部門參加，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定做好政府采購業(yè)務(wù)質(zhì)疑投訴答復(fù)工作。7.單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府采購業(yè)務(wù)的記錄控制。妥善保管政府采購預(yù)算與方案、各類批復(fù)文件、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)文件、合同文本、驗(yàn)收證明等政府采購業(yè)務(wù)相關(guān)資料。定期對(duì)政府采購業(yè)務(wù)信息進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)，并在內(nèi)部進(jìn)行通報(bào)。8.單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)涉密政府采購工程平安保密的管理。對(duì)于涉密政府采購工程，單位應(yīng)當(dāng)與相關(guān)供給商或采購中介機(jī)構(gòu)簽訂保密協(xié)議或者在合同中設(shè)定保密條款。解讀：1.現(xiàn)實(shí)中，政府采購資料管理混亂。局部單位政府采購資料的管理比較混亂，缺乏統(tǒng)一的保管要求，造成采購資料缺失。一旦發(fā)生糾紛，單位將處于被動(dòng)局面。第七條解決了這一問題。2.履行平安保密審查程序。各單位應(yīng)當(dāng)在采購前對(duì)采購工程是否屬于涉密采購進(jìn)行論證。一般涉密采購工程，應(yīng)當(dāng)由本單位平安保密管理工作小組進(jìn)行平安保密審查，重大涉密采購工程應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)相關(guān)機(jī)構(gòu)審查。各單位自行組織采購的，應(yīng)當(dāng)與相關(guān)供給商簽訂保密協(xié)議或者在合同中設(shè)定保密條款；委托采購中心采購的，應(yīng)當(dāng)與采購中心簽訂保密協(xié)議或者在委托協(xié)議書中設(shè)定保密條款。各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)保密協(xié)議和保密條款的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督管理?？刂频年P(guān)鍵方法在于管采別離推行政府采購制度其根本要求應(yīng)該是“管采別離〞，監(jiān)督權(quán)、使用權(quán)、采購權(quán)等三權(quán)相互制約、相互監(jiān)督，監(jiān)督管理職能與具體操作職能相別離，具體就是要形成“裁判員是裁判員、運(yùn)發(fā)動(dòng)是運(yùn)發(fā)動(dòng)〞的運(yùn)行機(jī)制，以防止權(quán)利過于集中而滋生腐敗行為。但仍然有一些部門和單位認(rèn)為，政府采購就是簡(jiǎn)單的招標(biāo)投標(biāo)工作，只要實(shí)現(xiàn)招投標(biāo)就行了，使一些采購資金和采購工程至今沒有按標(biāo)準(zhǔn)的要求、程序?qū)嵤┎少彙＞幹?、?xì)化采購預(yù)算是根底環(huán)節(jié)正是由于采購人在上一年度沒有做好預(yù)算，因此采購人只能在采購年度臨時(shí)提出采購方案，臨時(shí)進(jìn)行商品市場(chǎng)調(diào)查、臨時(shí)申請(qǐng)采購預(yù)算、臨時(shí)申報(bào)采購方案，再經(jīng)過制作招標(biāo)文件、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)、公告中標(biāo)結(jié)果、簽訂政府采購合同、供給商備貨、供貨、安裝、組織驗(yàn)收、支付貨款等等一系列的政府采購程序和環(huán)節(jié)后，“政府采購效率低〞的問題也就隨之出現(xiàn)了。正是因?yàn)闆]有編制細(xì)化的政府采購預(yù)算，采購代理機(jī)構(gòu)無法對(duì)同一品目的采購工程進(jìn)行整合、打包，也就無法發(fā)揮集中采購的規(guī)模效益，一單一采的“零購模式〞肯定沒有批量采購的“批夠模式〞效益高。可以說沒有編制科學(xué)細(xì)化的政府采購預(yù)算，是政府采購效率低問題、價(jià)格高問題的根源所在。建設(shè)工程控制標(biāo)準(zhǔn)要求：1.單位應(yīng)當(dāng)建立健全建設(shè)工程內(nèi)部管理制度。單位應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置崗位，明確內(nèi)部相關(guān)部門和崗位的職責(zé)權(quán)限，確保工程建議和可行性研究與工程決策、概預(yù)算編制與審核、工程實(shí)施與價(jià)款支付、竣工決算與竣工審計(jì)等不相容崗位相互別離。2.單位應(yīng)當(dāng)建立與建設(shè)工程相關(guān)的議事決策機(jī)制，嚴(yán)禁任何個(gè)人單獨(dú)決策或者擅自改變集體決策意見。決策過程及各方面意見應(yīng)當(dāng)形成書面文件，與相關(guān)資料一同妥善歸檔保管。3.單位應(yīng)當(dāng)建立與建設(shè)工程相關(guān)的審核機(jī)制。工程建議書、可行性研究報(bào)告、概預(yù)算、竣工決算報(bào)告等應(yīng)當(dāng)由單位內(nèi)部的規(guī)劃、技術(shù)、財(cái)會(huì)、法律等相關(guān)工作人員或者根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定委托具有相應(yīng)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核，出具評(píng)審意見。解釋：1.由于工程工程涉及資金巨大，控制漏洞較多，固有風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重。因此，針對(duì)這一工程的控制要求極為嚴(yán)格，也是比較其他相對(duì)來說最容易出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的地方。2.以上核心內(nèi)容要求行政事業(yè)單位應(yīng)該建立崗位職責(zé)分工制度、集體議事決策制度、審核制度。3.最大的風(fēng)險(xiǎn)在于事前的可行性研究，立項(xiàng)缺乏可行性研究或者可行性研究流于形式，決策不當(dāng)，盲目上馬，導(dǎo)致難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期效益或工程失敗。集體決策要求防止一人說的算，審核制度要求注意外部專業(yè)機(jī)構(gòu)的可行性審核。標(biāo)準(zhǔn)要求：4.單位應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定組織建設(shè)工程招標(biāo)工作，并接受有關(guān)部門的監(jiān)督。單位應(yīng)當(dāng)采取簽訂保密協(xié)議、限制接觸等必要措施，確保標(biāo)底編制、評(píng)標(biāo)等工作在嚴(yán)格保密的情況下進(jìn)行。解釋：最大的風(fēng)險(xiǎn)和突出問題在于：工程招標(biāo)過程中暗箱操作，存在商業(yè)賄賂。局部行政事業(yè)單位在招投標(biāo)過程中，未能嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)制度和儀器設(shè)備集中采購制度。按照?招投標(biāo)法?和當(dāng)?shù)卣募笳袠?biāo)的工程工程，建設(shè)單位要么躲避招標(biāo)而不招標(biāo)，要么虛假招標(biāo)。將建設(shè)工程整體或局部拆分為單位工程、單項(xiàng)工程甚至到分項(xiàng)工程，使標(biāo)的金額降至?招投標(biāo)?法規(guī)定的限額以下，以此躲避招標(biāo)；或是存在“壟斷〞現(xiàn)象，有的建設(shè)單位本系統(tǒng)內(nèi)有建筑公司，組織系統(tǒng)內(nèi)基建工程施工招標(biāo)時(shí)，只有本系統(tǒng)內(nèi)的公司能中標(biāo)，存在暗箱操作的可能性。財(cái)務(wù)人員應(yīng)參與招投標(biāo)和合同簽訂工作，從財(cái)務(wù)角度對(duì)招標(biāo)文件和合同進(jìn)行審查，如簽訂的合同條款是否與招標(biāo)文件一致，合同條款是否可行、有效等；對(duì)招標(biāo)文件和合同中