南京市建設(shè)公共服務(wù)型政府的理論與實(shí)踐

主講人:南京市行政學(xué)院公共管理教研部主任、教授——戴維新

隨著經(jīng)濟(jì)全球化、信息化和市場化的進(jìn)程不斷加快，各地方政府之間在治理能力、服務(wù)質(zhì)量和管理水平等方面的改革和創(chuàng)新日益加快。正是在這一背景條件下，各級政府都在思考和探索一個(gè)重要的時(shí)代課題，即建設(shè)什么模式的政府

公共服務(wù)型政府，已經(jīng)成為南京市政府管理的目標(biāo)模式。

第一部分

為什么要建設(shè)公共服務(wù)型政府

——建設(shè)公共服務(wù)型政府的必然性與迫切性

公共服務(wù)型政府是一種嶄新的政府模式。

服務(wù)已經(jīng)成為21世紀(jì)政府行政管理的本質(zhì)，服務(wù)精神是21世紀(jì)政府行政的靈魂，服務(wù)行政已經(jīng)成為一個(gè)世界性的趨勢

。（一）建設(shè)公共服務(wù)型政府是世界性的政府改革趨勢

（二）建設(shè)公共服務(wù)型政府是國家性

質(zhì)、黨的宗旨與大政方針?biāo)鶝Q定

毛澤東提出了，“全心全意為人民服務(wù)”既是中國共產(chǎn)黨的“宗旨”又是人民政府的“宗旨”的理論。鄧小平提出了“領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)”的理論。江澤民提出了“三個(gè)代表”理論。以胡錦濤為總書記的黨中央在黨的十六大與十六屆五中全會上提出“科學(xué)發(fā)展觀”，提出“要堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民”的科學(xué)論斷;在六中全會上提出“六個(gè)必須”原則，提出“建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能”任務(wù)。

我國目前進(jìn)行的公共服務(wù)型政府建設(shè)就是在實(shí)踐上述理論。這就決定了政府所做的一切，必須是也只能是為人民謀利益、為人民服務(wù)，政府的服務(wù)最終要依據(jù)“人民是否滿意”這個(gè)尺度來衡量。

（三）建設(shè)公共服務(wù)型政府是社會轉(zhuǎn)型時(shí)期的唯一選擇

從社會轉(zhuǎn)型導(dǎo)致社會結(jié)構(gòu)的變化

從歷史發(fā)展的軌跡看，中國的政府有三次大的變化，即從管制型(統(tǒng)治型)政府走向經(jīng)營型政府再走向服務(wù)型政府。

●管制型(統(tǒng)治型)政府基本特征：

政治特征經(jīng)濟(jì)特征文化特征官本位

●

經(jīng)營型政府基本特征：

片面追求GDP速度片面追求短期效應(yīng)片面追求效率、忽略公平發(fā)展不計(jì)成本

（四）建設(shè)公共服務(wù)型政府是社會發(fā)展的必然要求

1．建設(shè)公共服務(wù)型政府是全面完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。

2．建設(shè)公共服務(wù)型政府是適應(yīng)我國社會現(xiàn)代化和社會發(fā)展的必然要求。

3．建設(shè)公共服務(wù)型政府是全面建設(shè)小康社會的必然要求。

4．建設(shè)公共服務(wù)型政府是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。

（五）南京市建設(shè)公共服務(wù)型政府的實(shí)踐證明

在2002年初的全市人代會上，南京市政府審時(shí)度勢，第一次正式地提出“建設(shè)服務(wù)型政府”（公共服務(wù)型政府）的目標(biāo)。

經(jīng)過五年多探索實(shí)踐，南京市公共服務(wù)型政府的建設(shè)初顯成效。1．以民為本，創(chuàng)新政務(wù)模式

2002年以來，南京市堅(jiān)持以民為本，改革政務(wù)，在建設(shè)公共服務(wù)型政府的實(shí)踐探索上邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐。

堅(jiān)定執(zhí)政為民的服務(wù)宗旨，加強(qiáng)與群眾的溝通聯(lián)系，貼近群眾、傾聽民聲、為民解難，著力追求服務(wù)零距離，是建設(shè)公共服務(wù)型政府的首要任務(wù)。

推行政務(wù)公開，增強(qiáng)公共管理和公共服務(wù)職能，是建設(shè)公共服務(wù)型政府的主要內(nèi)容。

首先，南京市政府2002年開始啟動電子政務(wù)網(wǎng)，構(gòu)建政府信息平臺（2003年上半年已建成市政務(wù)網(wǎng)平臺，實(shí)現(xiàn)了市、區(qū)縣黨政機(jī)關(guān)部門內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通），在國際互聯(lián)網(wǎng)上開辦了“政務(wù)大廳”。其次，市各部門都設(shè)立了“窗式服務(wù)”。第三，各區(qū)縣和開發(fā)區(qū)都建立了“一站式服務(wù)”形式的行政服務(wù)中心或招商服務(wù)中心。第四，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推行“政務(wù)超市”。

嘗試實(shí)行“并聯(lián)審批”（工商登記前置、建設(shè)系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目、外商投資企業(yè)三大并聯(lián)審批項(xiàng)目），推進(jìn)行政審批制度的改革，是轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)公共服務(wù)型政府的重要議題。

如今，投資者辦事有了“行政服務(wù)中心”，百姓反映問題有了“政務(wù)超市”，市民諫言有了“市長信箱”，群眾傾訴有了“市民論壇”，政府效能監(jiān)察有了“投訴中心”，政務(wù)信息發(fā)布有了專職發(fā)言人，行政過失有了一整套的責(zé)任追究制度。

2.建立民主、科學(xué)的

公共決策機(jī)制社會各界的意見和建議進(jìn)入政府決策。

建立健全規(guī)范的公共決策機(jī)制和重大決策的調(diào)查研究制度。3.依法行政，推行行政法定化

行政立法行為進(jìn)一步規(guī)范。

綜合執(zhí)法改革取得初步成效。

行政行為得到有效監(jiān)督。4.深化改革，打造公共

服務(wù)型政府新形象

創(chuàng)建公共服務(wù)型政府的新亮點(diǎn)一一“市民論壇”。

積極探索建立誠信政府、誠信企業(yè)、誠信個(gè)人和誠信中介組織為誠信主體，制訂和完善有關(guān)規(guī)定、辦法，初步構(gòu)建社會誠信體系。

傾心關(guān)注社會困難群體，發(fā)動多部門協(xié)力共管，建立城市反貧困工作體系，促使南京的扶貧幫困工作經(jīng)常化、制度化。

按照公共財(cái)政的模式深化“收支兩條線”管理的改革，實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算和部門預(yù)算。5.請人民評判，建立新的社會評價(jià)系統(tǒng)

“萬人評議機(jī)關(guān)”請人民評判，讓人民滿意！

第二部分怎樣建設(shè)公共服務(wù)型政府

——建設(shè)公共服務(wù)型政府的構(gòu)想與前瞻1．公共服務(wù)型政府的本質(zhì)內(nèi)涵

公共服務(wù)型政府是相對于管制型政府的一種新的政府管理范式。它是一種體制選擇和制度設(shè)計(jì)。公共服務(wù)型政府與管制型政府體現(xiàn)了兩種管理理念的對立。主要差別如下：

管制型政府

公共服務(wù)型政府官本位民本位政府本位社會本位權(quán)力本位權(quán)利本位計(jì)劃本位市場本位精神本位物質(zhì)本位

過程本位

結(jié)果(效率)本位

（一）正確認(rèn)識公共服務(wù)型政府的內(nèi)涵與職能

公共服務(wù)型政府本質(zhì)內(nèi)涵主要體現(xiàn)在理念、制度、行為和內(nèi)容四個(gè)層面上。一是在理念層面上，服務(wù)型政府是一個(gè)執(zhí)政為民、“以民為本”的政府。二是在制度層面上，服務(wù)型政府的制度產(chǎn)生于對公民和社會的責(zé)任和義務(wù)。三是在行為層面上，無論是行為范圍、行為方式，還是行為效果都要從社會公眾需求出發(fā)。四是在內(nèi)容層面上，服務(wù)型政府主要是提供維護(hù)性公共服務(wù)和社會性公共服務(wù)。

公共服務(wù)型政府定義：它是以公共管理理論為基礎(chǔ)，在公民本位、社會本位、市場本位理念指導(dǎo)下，在民主法律秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來，以為社會、為公眾服務(wù)作為政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的宗旨、承擔(dān)服務(wù)責(zé)任和高效率服務(wù)的政府。服務(wù)型政府也就是為人民服務(wù)的政府。

公共服務(wù)型政府是從理念到體制的一場深刻變革。建立公共服務(wù)型政府，就是從管理理念、管理體制、管理方式上改革政務(wù)，理順政府與市場、社會、公民的關(guān)系，優(yōu)化宏觀政策環(huán)境，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)、文化和自然的和諧發(fā)展。2．公共服務(wù)型政府的基本職能

搞好公共服務(wù)

提供公共產(chǎn)品（物品）

制定公共政策解決公共問題

規(guī)范公共決策

擔(dān)負(fù)公共責(zé)任用好公共權(quán)力

第一、搞好公共服務(wù)

公共服務(wù)是政府滿足社會公共需要、提供公共產(chǎn)品的勞務(wù)和服務(wù)行為的總稱。公共服務(wù)概念的兩個(gè)基本點(diǎn)：一是滿足社會公共需要；二是公民平等享受。

公共服務(wù)可以分為維護(hù)性公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)和社會性公共服務(wù)三類。

在市場經(jīng)濟(jì)體制框架初步建立的條件下，政府應(yīng)當(dāng)把自己的基本職能定位為公共服務(wù)，把主要注意力轉(zhuǎn)移到加快解決就業(yè)、收入分配、社會保障等方面，積極促進(jìn)社會事業(yè)的發(fā)展。

第二、提供公共產(chǎn)品（物品）

公共產(chǎn)品的提供者主要是政府，供社會所有公民共同消費(fèi)，所有消費(fèi)者平等享受。

第三、制定公共政策

政府主要是通過制定公共政策去保護(hù)、實(shí)現(xiàn)、滿足和發(fā)展大部分人的利益需求，滿足最廣大的人民群眾的愿望和需要。

政府公共政策制定與執(zhí)行得正確與否，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定與進(jìn)步起到?jīng)Q定性作用，政策具有導(dǎo)向、調(diào)控和分配功能?！板e(cuò)誤的政策比貪污更可怕”

第四、解決公共問題一切公共管理活動（工作）都是從問題開始。解決問題，就成為公共服務(wù)型政府的重要任務(wù)。

各級領(lǐng)導(dǎo)要有問題意識。發(fā)現(xiàn)問題等于把問題解決了一半。

第五、規(guī)范公共決策

公共決策是政府工作的中心環(huán)節(jié)

決策要講究程序決策要有多種方案比較決策要發(fā)揮智囊的作用決策要依靠集體決策決策要注意科學(xué)方法

第六、擔(dān)負(fù)公共責(zé)任

依法行使管理權(quán)力，管理公共事務(wù)，代表和實(shí)現(xiàn)公共利益，相應(yīng)的必須承擔(dān)公共責(zé)任。

第七、用好公共權(quán)力

公共權(quán)力是公民賦予或委托的一種職權(quán)范圍內(nèi)的支配力量。權(quán)力包括權(quán)力性影響力和非權(quán)力性影響力兩類。公共權(quán)力正是因?yàn)樗枪娨庵镜募畜w現(xiàn)，因而才具有普遍的約束力。

權(quán)力不能濫用權(quán)力不能越位

政府權(quán)力行使必須嚴(yán)守兩個(gè)基本原則：嚴(yán)守公共領(lǐng)域的界限，不能越過公共領(lǐng)域去干預(yù)私人領(lǐng)域，必須明確三個(gè)領(lǐng)域是政府政策不能調(diào)控的范圍；政府權(quán)力的行使必須謹(jǐn)守法治原則。政府權(quán)力受到三種制約。

完整的公共服務(wù)職能不僅指“職”——政府實(shí)施公共行政管理的任務(wù)，即職責(zé)，而且指“能”——政府運(yùn)用公共行政權(quán)力，有效行使管理功能，解決公共行政問題的能力，即效能。與政府職能相聯(lián)系，政府能力可以歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)能力、社會能力和自我發(fā)展能力。從執(zhí)政的角度講，正如四中全會指出的應(yīng)具有駕馭社會主義市場經(jīng)濟(jì)的能力、發(fā)展社會主義民主政治的能力、建設(shè)社會主義先進(jìn)文化的能力、構(gòu)建社會主義和諧社會的能力、應(yīng)對國際局勢和處理國際事務(wù)的能力。個(gè)人十種能力。（二）注意借鑒中外公共

服務(wù)最新取向

20世紀(jì)80年代以來，包括西方發(fā)達(dá)國家、俄羅斯與歐盟各國、亞太地區(qū)一些國家在內(nèi)的世界各國政府，從中央到地方，或自動或被動，都紛紛開始其不同程度的政治治理變革運(yùn)動，進(jìn)行了政府管理創(chuàng)新的理論與實(shí)踐，主題緊緊圍繞著提高政府的服務(wù)能力上。

——新西蘭因改革的深度、廣度、持續(xù)時(shí)間和成效被許多國家譽(yù)為政府改革運(yùn)動的典范。1984年起，新西蘭開始全面的政府改革運(yùn)動。新西蘭的改革幾乎涉及所有公共部門以及公共部門的組織、過程、角色和文化等方面。——美國在上世紀(jì)90年代進(jìn)行了大規(guī)模的“重塑政府運(yùn)動”（ReinventingGovernmentMovement)，其目標(biāo)是創(chuàng)造一個(gè)少花錢、多辦事的政府，改革的基本內(nèi)容是精簡政府機(jī)構(gòu)、裁減政府雇員、放松管制、引入競爭機(jī)制以及推行績效管理。

——?dú)W盟國家從20世紀(jì)70年代開始公共服務(wù)制度的改革。歐盟國家政府公共服務(wù)制度具有如下特征：第一，

公共服務(wù)職能是歐盟國家政府的首要職能與核心職能。第二，社會性公共服務(wù)是歐盟國家政府公共服務(wù)職能的主體。第三，

社會保障公共服務(wù)是歐盟國家政府職能和公共服務(wù)職能的主體。第四，

歐盟國家的政府公共服務(wù)制度具有社會性、普遍性、公平性與互助性的特點(diǎn)。第五，歐盟國家高度重視政府就業(yè)公共服務(wù)職能，將充分就業(yè)作為政府施政的重要目標(biāo)。

第六，歐盟國家高度重視政府教育公共服務(wù)職能，重視對人力資本的投資和積累。第七，歐盟國家普遍重視公共衛(wèi)生服務(wù)。第八，歐盟國家普遍重視政府科技公共服務(wù)職能?！录悠聞t以電子化政府的建設(shè)來提升對民眾的服務(wù)水平。新加坡政府網(wǎng)站的功能極為強(qiáng)大，包含的內(nèi)容也極為廣泛，曾在1999年被美國大眾服務(wù)管理部評為世界上最先進(jìn)的綜合服務(wù)網(wǎng)站。政府網(wǎng)站最具代表性的、也最具特色的要數(shù)“電子公民中心(e—CitizenCenter)”，這一虛擬型的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)中心主要是向公民提供方便、快捷的網(wǎng)上服務(wù)。

——澳大利亞政府加強(qiáng)公共服務(wù)的最新路向。近年來，澳人利亞不斷加強(qiáng)公共服務(wù)的力度。一是出臺較為全面、不斷完善的服務(wù)法規(guī)。二是確立較為明確、規(guī)范的服務(wù)基準(zhǔn)。三是高層領(lǐng)導(dǎo)著力弘揚(yáng)服務(wù)理念。四是完善專職推進(jìn)的服務(wù)管理機(jī)構(gòu)。五是建立較為規(guī)范的服務(wù)管理機(jī)制。六是逐漸形成網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)。七是不斷推出服務(wù)方略。

國外研究界還提出和設(shè)計(jì)了大量的管理創(chuàng)新方案，如“市場化政府”、“無縫隙政府”、“企業(yè)化政府”、“靈活反應(yīng)性政府”、“松綁式政府”、“參與式政府”、“彈性化政府”、“解制型政府”等。

（三）推進(jìn)公共服務(wù)型政府建設(shè)的基本思路1．服務(wù)型政府建設(shè)的核心內(nèi)容——強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能2．服務(wù)型政府建設(shè)的重要基礎(chǔ)—建立公共型財(cái)政行政體制

3．服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)——建立公開、透明的行政體制4．服務(wù)型政府建設(shè)的重要舉措—深化行政審批制度改革5．服務(wù)型政府建設(shè)的重要方式——建立行政服務(wù)中心6．服務(wù)型政府建設(shè)的基本保證——依法行政7．服務(wù)型政府建設(shè)的的有效途徑—推進(jìn)公共服務(wù)社會化8．服務(wù)型政府建設(shè)的根本——建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍（四）推進(jìn)公共服務(wù)型政府建設(shè)的戰(zhàn)略對策

南京市公共服務(wù)性政府學(xué)習(xí)型政府開放型政府市場化政府企業(yè)化政府電子化政府標(biāo)準(zhǔn)化政府1．“開放型政府”發(fā)展戰(zhàn)略

實(shí)施開放型政府發(fā)展戰(zhàn)略，旨在促進(jìn)政府由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“封閉系統(tǒng)”轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)體制下的開放系統(tǒng)，落實(shí)民眾的知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、選擇權(quán)、參與權(quán)、評價(jià)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，建立健全民眾參與機(jī)制，使政府組織及其行為的“公共性”本質(zhì)在南京市得到充分體現(xiàn)。實(shí)施開放型政府發(fā)展戰(zhàn)略的主要內(nèi)容是：

——大力推進(jìn)政府信息公開；——落實(shí)豐富多樣的民眾選擇權(quán)；

——完善對政府績效的民眾評價(jià)機(jī)制。

2．“企業(yè)化政府”發(fā)展戰(zhàn)略

實(shí)施企業(yè)化政府發(fā)展戰(zhàn)略，旨在將現(xiàn)代企業(yè)管理思想和管理管理方式，引入政府運(yùn)作過程，尤其是政府公共服務(wù)領(lǐng)域，形成新的政府治理模式，使南京市的政府公共管理和服務(wù)更加經(jīng)濟(jì)、更具效能和更有效益。實(shí)施“企業(yè)化政府”發(fā)展戰(zhàn)略的主要內(nèi)容是：——深化以客戶為導(dǎo)向的行政審批制度改革；——建立和完善以客戶為導(dǎo)向的行政服務(wù)中心；——引入和借鑒”客戶關(guān)系管理”模式。3．“市場化政府”發(fā)展戰(zhàn)略

實(shí)施市場化政府發(fā)展戰(zhàn)略，旨在將市場競爭機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，在最大限度上推動公共服務(wù)的市場化；同時(shí)，完善整個(gè)市場體系，健全行業(yè)協(xié)會等社會和市場中介組織，建立以市場為基礎(chǔ)的有限政府，利用市場的力量矯正政府的角色，實(shí)現(xiàn)社會資源的高效配置，在整體上促使公共服務(wù)從低質(zhì)、低效演進(jìn)為高質(zhì)、高效，從而在南京市形成更為有效的服務(wù)型政府治理模式。實(shí)施市場化政府發(fā)展戰(zhàn)略的主要內(nèi)容是：——培育和完善公共服務(wù)的市場化機(jī)制；——培育和完善行業(yè)協(xié)會等中介組織；——建立健全與市場化機(jī)制相配套的公共財(cái)政體系。4.“電子化政府”發(fā)展戰(zhàn)略

實(shí)施電子化政府發(fā)展戰(zhàn)略，旨在利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)一的開放的政府運(yùn)作平臺，在實(shí)現(xiàn)政府各部門間信息快速交換和資源高度共享的同時(shí)，重點(diǎn)以政府外部網(wǎng)站為窗口，面向市民和企業(yè)提供全天候、零距離、多樣化的高品質(zhì)公共服務(wù)，使南京市公共服務(wù)型政府獲得更高的效率、效能和效益。實(shí)施“電子化政府”發(fā)展戰(zhàn)略的主要內(nèi)容是：

——面向客戶需求，構(gòu)建統(tǒng)一、便捷和高效的信息網(wǎng)絡(luò)化公共服務(wù)平臺；——大力開發(fā)和利用公共信息資源，實(shí)現(xiàn)電子政府的優(yōu)質(zhì)信息服務(wù)；

——圍繞改善投資環(huán)境，實(shí)現(xiàn)電子政府的辦事服務(wù)能力。

5．“標(biāo)準(zhǔn)化政府”發(fā)展戰(zhàn)略

實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化政府發(fā)展戰(zhàn)略，旨在借鑒國際通行的IS09000標(biāo)準(zhǔn)，確立ISO質(zhì)量管理理念和方式，建立科學(xué)化、程序化的政府服務(wù)質(zhì)量管理體系，強(qiáng)化對過程與環(huán)節(jié)的管理和監(jiān)控，推進(jìn)政府行政流程的標(biāo)準(zhǔn)化，進(jìn)一步規(guī)范政府服務(wù)行為，使南京市公共服務(wù)型政府在一個(gè)新的更高的質(zhì)量平臺上更有效率地運(yùn)行，不斷提高市民和企業(yè)對政府服務(wù)的滿意度。實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化政府發(fā)展戰(zhàn)略的主要內(nèi)容是：——形成新的國際質(zhì)量管理意識，廣泛普及ISO質(zhì)量體系知識；——用ISO質(zhì)量體系規(guī)范公共管理和服務(wù)的各個(gè)層面和全部流程；——實(shí)現(xiàn)ISO質(zhì)量管理與其他先進(jìn)管理思想和管理模式的集成。

6．“學(xué)習(xí)型政府”發(fā)展戰(zhàn)略

實(shí)施學(xué)習(xí)型政府發(fā)展戰(zhàn)略，旨在通過導(dǎo)入和確立學(xué)習(xí)型組織的理念、風(fēng)氣和價(jià)值觀，將服務(wù)型政府建設(shè)從政府職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)重組、行政流程再造，進(jìn)一步推向組織文化重塑，使南京市在推進(jìn)公共服務(wù)型政府建設(shè)的過程中獲得一種新的“文化力