競爭法視野中的財政體制改革6000字【摘要】現(xiàn)行財政體制的諸多內(nèi)容仍不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的要求,重要表現(xiàn)就是財政制度的內(nèi)容與市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在的公平競爭原那么相悖。今后,產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策等宏觀經(jīng)濟(jì)政策的制定,應(yīng)充沛考慮宏觀經(jīng)濟(jì)政策對公平競爭所造成的危害,應(yīng)充沛考慮這些政策的實(shí)施是否能收到預(yù)期的收益及這些收益能否彌補(bǔ)因公平競爭原那么受損而導(dǎo)致的社會福利損失。

【關(guān)鍵詞】財政體制；財政政策；競爭；沖突；協(xié)調(diào)

【正文】

一九九四年財政體制改革的成效不容否認(rèn)。但同樣不容否認(rèn)的是,現(xiàn)行財政體制還存在許多亟待解決的問題:如財政收入占ＧＤＰ的比重過低;財力缺乏,預(yù)算外資金過多,管理不標(biāo)準(zhǔn);政府采購制度與國際慣例相差較大;轉(zhuǎn)移支付制度不標(biāo)準(zhǔn)、不科學(xué);財政法制化程度不高,不足一個完整的法律體系。[1]針對如上缺陷,近幾年學(xué)術(shù)界就如何完善財政體制進(jìn)行了認(rèn)真探討:既有從宏觀層面對財政體制改革的總思路如改革的指導(dǎo)思想、根本原那么、目標(biāo)和任務(wù)等進(jìn)行勾勒的,也有從微觀層面就單項財稅制度如財政轉(zhuǎn)移支付制度、所得稅制度等進(jìn)行具體而微設(shè)計的;既有對興旺國家的財政體制進(jìn)行研究,為我國財政體制改革提供借鑒經(jīng)驗的;也有從國際慣例、從“入世〞角度對我國財政體制的完善提出具體對策的。本文擬從競爭法的角度對財政體制的缺陷作一反思與檢討,并以此為根底,就如何完善現(xiàn)行財政體制提出一管之見。

一競爭法是調(diào)整競爭關(guān)系與競爭管理關(guān)系的法律部門。競爭關(guān)系,即市場主體間在競爭過程中形成的社會關(guān)系,而競爭管理關(guān)系那么指國家職能部門在依照職權(quán)監(jiān)督、管理市場競爭過程中所形成的社會關(guān)系。財政體制是一國財政制度的總稱,它由各項具體法制制度如稅收法律制度、政府采購法律制度及轉(zhuǎn)移支付制度等構(gòu)成。從法律層面考察,這些制度屬于財政法范疇。財政法屬于宏觀調(diào)控法,與作為市場規(guī)制法的競爭法沒有必然聯(lián)系。

但將財政法與競爭法置放于健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制這樣的歷史背景考量,我們發(fā)現(xiàn),兩者間的聯(lián)系客觀存在。系統(tǒng)論認(rèn)為,“什么事情都是一個系統(tǒng),而且有一個結(jié)構(gòu)。而這個結(jié)構(gòu)之中存在著相互作用〞?！疤幚硪粋€問題,必須把這個問題有關(guān)的局部聯(lián)系起來考慮〞。[2]競爭法與財政法雖屬于兩個不同法律部門,但它們同屬于經(jīng)濟(jì)法,同屬于市場經(jīng)濟(jì)法律體系的組成局部。競爭法以排除、限制、禁止不正當(dāng)競爭和壟斷,保障優(yōu)化資源配置所必需的公平競爭秩序不被任何強(qiáng)力破壞為己任,而財政法那么以標(biāo)準(zhǔn)國家財政收入、支出及財政管理活動,確保國家財政收入分配功能、宏觀調(diào)控功能、監(jiān)督功能的實(shí)現(xiàn)為己任。兩者相輔相成,共同為市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善效勞。但比擬而言,競爭法在市場經(jīng)濟(jì)法律體系中更具有根底法地位,這是由競爭機(jī)制在市場經(jīng)濟(jì)中的地位與作用決定的。市場經(jīng)濟(jì)是競爭經(jīng)濟(jì),市場對資源的優(yōu)化配置只有通過競爭機(jī)制和價格機(jī)制的作用才能實(shí)現(xiàn)。如果競爭機(jī)制不完善,則,市場經(jīng)濟(jì)就不可能真正建立起來,市場配置資源的功能優(yōu)勢也就無以發(fā)揮。競爭法的根底法地位,要求其他法律制度特別是保障政府干涉的宏觀調(diào)控法如金融法、財政法、產(chǎn)業(yè)法等不得含有嚴(yán)重違犯競爭法原那么的內(nèi)容。

二根據(jù)競爭法根本原那么尤其是公平競爭原那么,對現(xiàn)行財政法律制度的內(nèi)容予以考察,不難發(fā)現(xiàn),許多內(nèi)容不合乎公平競爭原那么的要求。

第一,差異稅率不合乎公平競爭原那么的要求。差異稅率,即國家對同類納稅義務(wù)人設(shè)定不同的稅率。我國稅收法律制度的差異稅率大致有四種:不同所有制企業(yè)的差異稅率;內(nèi)資企業(yè)與外商投資企業(yè)的差異稅;不同地區(qū)企業(yè)的差異稅率;不同行業(yè)或不同產(chǎn)業(yè)的差異稅率。第一種差異稅率在1994稅制改革以前較普遍,稅制改革后,隨著內(nèi)資企業(yè)所得稅稅率的統(tǒng)一,已根本打消。當(dāng)前稅制中的稅率差異主要是后三種,其中又以內(nèi)資企業(yè)與外商投資企業(yè)的稅率差異和不同地區(qū)間企業(yè)的稅率差異較常見。?外商投資和外國企業(yè)所得稅法》(1991)對外商投資企業(yè)給予了許多稅收優(yōu)惠,如減半征收所得稅、“二免三減〞、再投資優(yōu)惠等。這是外商投資企業(yè)與內(nèi)資企業(yè)稅率差異的主要例證。不同地區(qū)企業(yè)的稅率差異,可從?國務(wù)院關(guān)于實(shí)施西部大開發(fā)假設(shè)干政策措施的通知》(2000)中略見一斑。該?通知》規(guī)定,設(shè)在西部地區(qū)的企業(yè)可享受以下稅收優(yōu)惠政策:對國家激勵類產(chǎn)業(yè)的內(nèi)資企業(yè)和外商投資企業(yè),在一定期限內(nèi),減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅;民族自治地方的企業(yè)經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn),可以定期減征或免征企業(yè)所得稅;新辦交通、電力、水利、郵政、播送電視等企業(yè),企業(yè)所得稅實(shí)行兩年免征,三年減半征收。稅率差異有某些合理性,如給外商投資企業(yè)稅收優(yōu)惠可低本錢、低風(fēng)險吸引外資;對設(shè)在西部地區(qū)的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠,可吸引投資者到西部投資,從而促進(jìn)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會與文化的開展,縮小東西部地區(qū)的差距;對不同行業(yè)或不同產(chǎn)業(yè)給予稅收優(yōu)惠,可以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升產(chǎn)業(yè)國際競爭能力等等。然而差異稅率的缺陷也非常明顯。公平競爭原那么要求一切市場競爭主體享有同樣的權(quán)利,承當(dāng)同等的義務(wù)。稅收是企業(yè)承當(dāng)?shù)淖钪饕x務(wù),按公平競爭的要求,所有企業(yè)擔(dān)負(fù)的納稅義務(wù)應(yīng)該是平等的。體現(xiàn)在稅率上,就是稅率的統(tǒng)一。如果稅率不統(tǒng)一,就違犯了公平競爭原那么。

第二,建立在基數(shù)法根底上的過渡期財政轉(zhuǎn)移支付制度,不利于異地間企業(yè)的公平競爭。財政轉(zhuǎn)移支付制度是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制中用于處理中央與地方政府財政關(guān)系的根本制度,其主要功能是平衡中央與地方政府間、地方政府間的財政收支不平衡和開展差距。從本質(zhì)上說,財政轉(zhuǎn)移支付制度與公平競爭原那么并不相悖,相反,它在一定程度上還具有促進(jìn)企業(yè)公平競爭實(shí)現(xiàn)之功能。盡管這種功能并非由制度創(chuàng)制者刻意設(shè)計,但它客觀存在。因為財政轉(zhuǎn)移支付制度能促進(jìn)欠興旺地區(qū)交通條件、教育條件、醫(yī)療衛(wèi)生條件的改善,促進(jìn)政府公共效勞水平的提升,從而使欠興旺地區(qū)的企業(yè)能享有與興旺地區(qū)的企業(yè)根本相同的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境和生產(chǎn)經(jīng)營條件,使自然條件、歷史條件等客觀因素引致的欠興旺地區(qū)與興旺地區(qū)企業(yè)競爭不平等的現(xiàn)狀得以改變。

現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度是以基數(shù)法為根底的過渡期轉(zhuǎn)移支付制度。這種制度非但沒有促進(jìn)地區(qū)之間的開展平衡,反而使地區(qū)差距不斷擴(kuò)大。原因在于:(1)稅收返還的依據(jù)是以1993年度地區(qū)財政收入為基數(shù),而不是采用世界各國通用的因素法(即根據(jù)經(jīng)濟(jì)開展水平和財政能力等因素確定),形成“富者多返還、貧者少返還,一省一率,一省一額〞,加大了地區(qū)差距。(2)實(shí)施分稅制后,消費(fèi)稅、增值稅增量的大局部上繳中央,增量的30%留給地方,這一措施的目的在于要逐步增強(qiáng)中央財力,同時也激勵地方開辟稅源財力。問題的本源在于地方財政支出增長局部是否有相應(yīng)潛在收入增長做依托。由于興旺地區(qū)過去征稅存在“藏富于地方〞的普遍作法,其潛力之大自不成問題,而落后貧困地區(qū)那么相反,其財政自給能力較低、財政缺口較大。在中央拿走增值稅增量大頭后,地方財政更是捉襟見肘。與原有包干制相比,地區(qū)自有財力相對下降。同時,隨著時間的推移,中央財政對不同地區(qū)在財力上的傾斜和關(guān)照呈遞減趨勢。[3]這使東西部地區(qū)的開展差距進(jìn)一步擴(kuò)大。

地區(qū)差距的拉大,導(dǎo)致生產(chǎn)要素尤其是人力資本和資金在地區(qū)間不均衡的流動,即導(dǎo)致人才和資金大量流向財政凈受益較高的地區(qū)。這種情勢將使不同地區(qū)的企業(yè)的產(chǎn)品在技術(shù)含量與生產(chǎn)本錢等方面產(chǎn)生較大差別,使欠興旺地區(qū)的企業(yè)在與興旺地區(qū)企業(yè)的競爭中處于明顯不利的地位。

第三,事權(quán)劃分不清及按所有制性質(zhì)與行政隸屬關(guān)系劃分收入的方法,導(dǎo)致財政直接投資于民間產(chǎn)品或行業(yè),違犯了公平競爭原那么。明確的事權(quán)劃分是健全財政體制的根底。根據(jù)國家與市場關(guān)系的一般理論,市場經(jīng)濟(jì)條件下的國家,其事權(quán)范圍應(yīng)嚴(yán)格限于“市場失靈〞領(lǐng)域,即限于提供公共物品、愛護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、使經(jīng)濟(jì)外部性內(nèi)在化、限制壟斷、調(diào)節(jié)收入和財富分配、彌補(bǔ)市場的不完全性和信息不對稱性等方面,而不得投資于競爭性行業(yè)或產(chǎn)業(yè),與民奪利。中國情況比擬特殊,國家事權(quán)范圍比市場經(jīng)濟(jì)興旺國家要寬些。根據(jù)中央十四屆三中全會的決定,中央政府管理經(jīng)濟(jì)的職能主要是:(1)制訂和執(zhí)行宏觀調(diào)控政策;(2)搞好根底設(shè)施建設(shè);(3)發(fā)明良好的經(jīng)濟(jì)開展環(huán)境;(4)培育市場體系、監(jiān)督市場運(yùn)行和維護(hù)平等競爭;(5)調(diào)節(jié)社會分配和組織社會保障;(6)控制人口增長;(7)愛護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境;(8)管理國有資產(chǎn)或監(jiān)督國有資產(chǎn)經(jīng)營。顯然,投資于競爭性行業(yè)或產(chǎn)業(yè),也不應(yīng)是中國政府的職能。但因現(xiàn)行財政體制事權(quán)劃分不清,結(jié)果該管的事情沒有管理好,不該管的事情又管了很多。同時,當(dāng)下實(shí)行按企業(yè)所有制性質(zhì)和行政隸屬關(guān)系劃分中央與地方企業(yè)所得稅收入的方法,這更加刺激了地方財政資金投資于競爭性行業(yè)或產(chǎn)業(yè)的積極性。政府投資于競爭性行業(yè)或產(chǎn)業(yè)與公平競爭原那么是不相容的,因為在競爭性活動中,政府只能是競爭規(guī)那么的制定者,競爭活動的裁判員,它是不能作為運(yùn)發(fā)動加入比賽的。如果裁判員又充當(dāng)運(yùn)發(fā)動,就違反了游戲規(guī)那么。

三財政制度嚴(yán)重違背公平競爭原那么,必然會對一國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生某些消極影響。從經(jīng)驗層面考察,這種消極影響主要表現(xiàn)在兩個方面:一是外商投資企業(yè)在中國市場上不斷做強(qiáng)做大,內(nèi)資企業(yè)嚴(yán)重虧損、甚至破產(chǎn);二是導(dǎo)致地區(qū)封鎖。

因內(nèi)資企業(yè)與外商投資企業(yè)稅負(fù)差異顯著,因此內(nèi)資企業(yè)在競爭中很難與外商投資企業(yè)處于同一起跑線上。兩者競爭必須會產(chǎn)生如下結(jié)果:外商投資企業(yè)在中國市場上做強(qiáng)做大,在許多行業(yè)如化裝品、通訊器材、電腦等占據(jù)優(yōu)勢,甚至形成獨(dú)占地位。而內(nèi)資企業(yè)要么通過“尋租〞渠道享受外商投資企業(yè)待遇,要么接受不平等的競爭條件,在殘酷的市場競爭中走上破產(chǎn)或被兼并的道路。地區(qū)間差異稅率的存在,使異地間企業(yè)不能展開公平競爭。以基數(shù)法為根底的財政轉(zhuǎn)移支付制度導(dǎo)致地區(qū)差距擴(kuò)大,惡化了欠興旺地區(qū)的投資環(huán)境,降低了欠興旺地區(qū)的投資吸引力,這些因素反過來進(jìn)一步降低了欠興旺地區(qū)財政收入和支出能力。按所有制性質(zhì)和行政隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅收入加強(qiáng)了地方財政投資于競爭性行業(yè)的鼓勵。為了阻止本地資金、資源流向外地市場,為了阻止外地企業(yè)產(chǎn)品進(jìn)入本地市場與本地企業(yè)競爭,確保本地財政收入,各地方政府采取了一種使令“親者痛、仇者快〞的伎倆———實(shí)行地區(qū)封鎖。

現(xiàn)行財政制度之所以存在諸多與公平競爭相沖突的內(nèi)容,并導(dǎo)致一些原初不曾希望發(fā)生的后果,原因有多方面。最關(guān)鍵的原因是財政制度的創(chuàng)制者不足公平競爭理念。前文已然指出:“市場經(jīng)濟(jì)是競爭經(jīng)濟(jì),完善的競爭機(jī)制是市場經(jīng)濟(jì)優(yōu)化資源配置賴以實(shí)現(xiàn)的前提條件;公平競爭是市場經(jīng)濟(jì)的根本原那么,國家的各項法律制度不能違反這一根本原那么。雖然不能強(qiáng)求國家的各項法律制度不得越“雷池〞一步,雖然本文也成認(rèn)國家出于履行優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、解決地區(qū)開展不平衡等職能的需要,不可防止地會制定一些與公平競爭相沖突的財政政策或制度。但筆者仍堅持下列主張:即使是為了優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)或解決地區(qū)開展不平衡的需要,財政制度的制定和實(shí)施也不能將公平競爭原那么完全置之不理。相反,立法機(jī)關(guān)在制訂產(chǎn)業(yè)政策或區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策時,應(yīng)充沛考慮這些政策對公平競爭所造成的危害,充沛考慮這些政策的實(shí)施是否能收到預(yù)期的收益及這些收益能否彌補(bǔ)因公平競爭受損而導(dǎo)致的社會福利損失。唯有如此,才能使市場經(jīng)濟(jì)體制健康開展。

基于對公平競爭在市場經(jīng)濟(jì)中根底地位的認(rèn)知,本文認(rèn)為,中國的財政體制改革整體上應(yīng)堅持公平競爭原那么,各項具體財政制度的創(chuàng)立與完善,應(yīng)有利于促進(jìn)市場主體間包括政府間及企業(yè)間的公平競爭。

首先,稅收法律制度的建立與完善應(yīng)有利于市場主體間的公平競爭。公平原那么是各國稅收法律制度的根本原那么之一,其內(nèi)容包括社會公平與經(jīng)濟(jì)公平兩方面,社會公平原指每個納稅人都應(yīng)繳納相同數(shù)額的稅,即稅額絕對公平。現(xiàn)代意義的社會公平指稅負(fù)的相對公平,包括橫向公平與縱向公平兩個層面。橫向公平指納稅能力相同的人應(yīng)負(fù)擔(dān)相同的稅,縱向公平指納稅能力不同的人負(fù)擔(dān)的稅負(fù)不應(yīng)相同。經(jīng)濟(jì)公平的內(nèi)容也包括兩個層面:首先,要求稅收保持中性,即對所有從事經(jīng)營活動的納稅人,要一視同仁,同等同待,以便為經(jīng)營者發(fā)明一個合理的稅收環(huán)境,促進(jìn)經(jīng)營者進(jìn)行公平競爭;其次,對于客觀上存在不公平的因素,如資源稟賦差別等,需要通過差異征稅實(shí)施調(diào)節(jié),以發(fā)明大體同等或者說大體公平的客觀競爭環(huán)境。[4]通過對稅收公平原那么內(nèi)容的剖析,我們了解到,公平競爭不僅是競爭法的根本原那么,而且也是稅收法律制度固有的原那么。堅持公平競爭,不僅僅是競爭法對稅收法律制度的根本要求,而且也是稅收法律制度自身不斷走向完善的內(nèi)在需要。

其次,財政轉(zhuǎn)移支付制度的建立與完善應(yīng)有利于改善欠興旺地區(qū)的競爭環(huán)境,有利于提升欠興旺地區(qū)市場主體的競爭能力。分稅制財政體制改革,調(diào)動了地方政府開展經(jīng)濟(jì)的積極性,同時也強(qiáng)化了地方政府的競爭意識,這正是財政體制改革所冀望出現(xiàn)的。因為競爭可促使地方政府提高效勞質(zhì)量、改善投資環(huán)境,從而有利于生產(chǎn)要素在地區(qū)之間的流動,有利于資源的最優(yōu)配置。但因自然條件、歷史條件殊異,不同地區(qū)間經(jīng)濟(jì)、社會、文化開展?fàn)顩r各不相同,因此地方政府提供的公共效勞水平也有差別,不同地區(qū)的投資環(huán)境也有差別。這兩方面的差別使異地間企業(yè)的競爭條件天生就不平等。政府財政轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)是,通過一般轉(zhuǎn)移支付與特殊轉(zhuǎn)移支付伎倆,使地區(qū)間財政能力均等化,促進(jìn)各地經(jīng)濟(jì)均衡開展,并最終到達(dá)社會公平。盡管財政轉(zhuǎn)移支付制度并不擔(dān)負(fù)維護(hù)競爭秩序之任務(wù),但這種制度實(shí)施的結(jié)果客觀上可以改變欠興旺地區(qū)市場主體的競爭條件。如果我們在建立或完善轉(zhuǎn)移支付制度時,也將改善欠興旺地區(qū)的競爭環(huán)境,提升欠興旺地區(qū)市場主體的競爭能力作為一工程標(biāo)考慮,那么可使原本作為“輸血〞機(jī)制的財政轉(zhuǎn)移支付制度具有“造血〞功能,并反過來促使轉(zhuǎn)移支付之目標(biāo)更容易實(shí)現(xiàn)。

最后,政府采購制度的建立與完善應(yīng)體現(xiàn)公平競爭原那么。政府采購是各級國家機(jī)關(guān)、實(shí)行預(yù)算管理的事業(yè)單位和社會團(tuán)體,使用財政預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金等財政性資金,以購置、租賃、委托或雇用等形式獲取貨物、項目和效勞的行為。對于政府采購行