財政對基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資的幾個問題5800字摘要:擴大政府對根底設(shè)施建設(shè)的支出,既是醫(yī)治經(jīng)濟緊縮的救急良藥,也是積累長期經(jīng)濟增長后勁的有效舉措。但是,財政對根底設(shè)施的投資也有一個優(yōu)化和合理選擇的問題。本文認為,只有在投資領(lǐng)域、融資方式與體制等方面進行科學(xué)地選擇與安頓,才能實現(xiàn)財政對根底設(shè)施投資的最大經(jīng)濟效益與社會福利后果。

我國經(jīng)濟開展的指標(biāo)顯示,進入90年代中期,國民經(jīng)濟已開始從短缺經(jīng)濟轉(zhuǎn)為結(jié)構(gòu)性的過剩經(jīng)濟。為了拉動經(jīng)濟增長,擴大投資、啟動內(nèi)需的需求管理政策便成為宏觀調(diào)控的主旋律。1998年下半年以來,我國開始實行積極的財政政策,即通過擴大政府公共投資來增加投資需求,帶動消費需求的增長,目前已初見功效。但是,由于我國公共根底設(shè)施建設(shè)欠帳太多,加之投資體制改革的滯后,現(xiàn)有的投資仍不能為日益增大的對根底設(shè)施的需求提供有效的供應(yīng)。在現(xiàn)有的財政投資中,由于我們對財政職能的轉(zhuǎn)換方面的理論積累相對單薄,實踐中仍不能抵御舊體制的慣性沖擊,使投資不能產(chǎn)生理想的預(yù)期經(jīng)濟效益。因此從理論上探討財政對根底設(shè)施投資亟待解決的問題,將具有重要的理論與現(xiàn)實意義。本文試從這方面提出自己初淺的看法。

一、財政投資根底設(shè)施產(chǎn)業(yè)最適領(lǐng)域的界定和行業(yè)選擇

財政對根底設(shè)施投資最適領(lǐng)域的界定和行業(yè)選擇,是首先應(yīng)解決的問題。過去在方案經(jīng)濟條件下,我國對根底設(shè)施建設(shè)的投資,只有單一的政府投資渠道。無論是新增的根底設(shè)施投資,還是對原有根底設(shè)施的更新改造,都完全由財政撥款來滿足。這種投資體制,一方面造成了根底設(shè)施建設(shè)資金匱乏,財政枯竭,另一方面也形成了根底設(shè)施有效供應(yīng)的嚴(yán)重缺乏和有效需求日益增長的鋒利矛盾,使得反映我國根底設(shè)施擁有水平的許多指標(biāo)遠遠低于世界平均水平。如人均發(fā)電量只相當(dāng)于世界平均水平的三分之一,城市人均擁有道路面積只是平均水平的一半,城市平均污水處理率只有10%,的遍及率也很低。這些情況說明,中國的根底設(shè)施產(chǎn)業(yè)欠帳較多,它在未來需要有個大開展,以滿足國民經(jīng)濟增長的需要?？墒?政府的財力又十分有限。根據(jù)聯(lián)合國的推薦,根底設(shè)施投資額占GDP的比重應(yīng)為3-5%,而我國在1953-1983年這一比重僅為0.37%,近幾年也只有2%。目前,在財政還要承當(dāng)大量的體制改革本錢的條件下,根底設(shè)施建設(shè)完全依靠財政增加投資來到達世界平均水平是很難辦到的。

為了解決這個矛盾,一方面必須擴大投資渠道,使投資主體多元化。另一方面,更要優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。由于根底設(shè)施產(chǎn)業(yè)的特點和我國的實際情況,未來財政投資的重點仍然是根底設(shè)施領(lǐng)域,但不能是全部。因此,要優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),提高投資效益,這首先就需要明確界定財政投資根底設(shè)施的最適領(lǐng)域。一般地說,根底設(shè)施產(chǎn)業(yè)按照其競爭性和排他性的程度可分為三種類型:一是完全不具有競爭性和排他性的純公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域,如電力傳輸、有線通訊、城市的雨水排放系統(tǒng)、城市街道照明和綠化系統(tǒng)、環(huán)衛(wèi)環(huán)保和防災(zāi)系統(tǒng)。這些產(chǎn)品生產(chǎn)的增加,并不引起邊際本錢的增加,其個人使用也并不排除他人的使用。二是具有完全競爭性和排他性的私人產(chǎn)品。如出租汽車,無線傳呼等。三是具有不完全競爭性和排他性的混合物品或準(zhǔn)公共物品。如一座橋梁,在不過分擁擠的條件下,增加一輛車的通行并不增加邊際本錢,故具有非競爭性,但要阻止輛通行設(shè)一個崗就可以做到,所以又具有排他性。有的物品具有競爭性而不具有排化性,如私人建造一座花園,即使設(shè)置圍墻,也不能排除路人聞到花香并享受凈化空氣的好處。

上述三類物品,因性質(zhì)不同,提供方式和途徑也不大一樣。私人物品可完全由市場提供。因為市場交換要求客體的可分割性和利益邊界的精確性,而私人物品具備了這個要求,因此完全可以通過市場的交換來提供。而公共產(chǎn)品,它的需求和消費是公共的或匯合的,其享用一般是不可分割和無法量化的,利益邊界也無法精確計算。如果由市場來提供,每個消費者都不會自愿掏錢去購置?？梢?市場只適合提供私人物品和效勞,對提供公共物品是失效的。所以對純公共物品的提供是政府投資的最適領(lǐng)域。至于混合的物品,它兼有公共物品和私人物品的雙重性質(zhì),可以采取公共提供的方式,也可以采取混合提供的方式。最終采取哪種提供方式,取決于稅收本錢和稅收效率損失同收費本錢和收費效率損失的比照,即通過本錢收益分析來解決。

綜上分析可知,對于生產(chǎn)和銷售純公共產(chǎn)品的根底設(shè)施領(lǐng)域,必須由財政投資來開展。因為這些產(chǎn)品不具有競爭性和排他性,公眾不可能且不應(yīng)該通過生產(chǎn)交換來獲得,而只能通過政府安頓支出來滿足。

對財政投資根底設(shè)施最適領(lǐng)域確實定是非常重要的,它能使擴張性的財政政策實施時,不至于發(fā)生“擠出效應(yīng)〞,保證對根底設(shè)施投資的不斷增長。實際上在1998年下半年,啟動內(nèi)需的積極財政政策的實施也發(fā)生了一些“擠出效應(yīng)〞,主要是財政政策擴張時,適當(dāng)?shù)耐顿Y領(lǐng)域界定不清,工程準(zhǔn)備不充沛,出現(xiàn)了搶工程的情況,擠出了一局部外資準(zhǔn)備投資和地方政府自籌的工程。對于純正的私人產(chǎn)品的根底設(shè)施領(lǐng)域,原那么上財政要退出,完全由市場提供。至于一些準(zhǔn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)領(lǐng)域,根據(jù)我國的目前情況仍然要保證適度的財政投資。這些領(lǐng)域可以采取三種投資方式:一是通過資本市場發(fā)行股票,采取社會化的投資形式,主要是一些大型的公共項目,財政可采取參股的形式投資。二是可以利用外資,以優(yōu)惠的政策吸引外商對根底設(shè)施投資,對微利和投資回收期較長的工程,財政可通過貼息和風(fēng)險擔(dān)保形式投資,以提高投資人的投資回報率和減少風(fēng)險。三是在條件成熟時,激勵保險基金和社會保障基金投資公共根底設(shè)施,財政可在稅收等方面給予支持。財政對這些準(zhǔn)公共產(chǎn)品的投資形式,可以起到四兩撥千斤的作用。

二、財政投資根底設(shè)施產(chǎn)業(yè)最正確資金來源和投資方式選擇

在方案經(jīng)濟條件下,財政作為方案資源配置的重要部門,承當(dāng)了大量的經(jīng)濟建設(shè)的支出,其中也包括了全部的根底設(shè)施投資支出,財政支出占GDP的比重高達30%以上,由于當(dāng)時財政收入主要是來自稅收和國企的利潤上繳,沒有債務(wù)收入,因而根底設(shè)施的投資直接反映在國家預(yù)算中的經(jīng)濟支出工程上。

改革開放后,這種情況發(fā)生了變化。國家開始對國有企業(yè)實行放權(quán)讓利,財政收入占GDP的比重開始下降,1996年已下降到11.57%的最低點。另一個變化是國家為了適應(yīng)經(jīng)濟開展和實現(xiàn)體制的轉(zhuǎn)軌,開始建立了國債制度。1981年開始發(fā)行國債,到1998年底內(nèi)債余額已達7,100億元,預(yù)計2000年可達11,311億元。因此,財政對根底設(shè)施投資的資金來源和形式也必然發(fā)生變化。一般地說,根底設(shè)施投資的資金來源應(yīng)包括:財政資金、銀行的信貸資金、外資和向社會集資。就財政資金來說,可有預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外和國債資。下面,我們重點分析財政對根底設(shè)施投資的最正確資金來源與形式。

對于生產(chǎn)和銷售純公共產(chǎn)品的根底設(shè)施領(lǐng)域,必須采取財政預(yù)算內(nèi)的直接支出形式,它的資金來源應(yīng)主要是稅收和規(guī)費收入。這種資金來源具有強制性和無償性,與純公共產(chǎn)品提供的性質(zhì)是相吻合的。因為征稅雖然是可以精確計量的,但公共產(chǎn)品的享用是無法量化的。所以,納稅人的負擔(dān)與純公共物品的使用之間的關(guān)系不足精確的經(jīng)濟依據(jù),使得這類產(chǎn)品的生產(chǎn)本錢只能通過國家稅收收入來彌補,免費向社會提供。對于大多數(shù)準(zhǔn)公共物品的投資要采取多元化的投資方式。財政投資的重點是為根底設(shè)施提供根底條件的部門,其最適的資金來源是國債資金。因為國債資金也是國家可支配的資金,毫無疑問應(yīng)該投向那些私人無力承當(dāng)或不愿意承提的公共項目工程。但國債資金又與其他財政收入在性質(zhì)上不同,是以歸還和付息為條件的。如果將它投到那些完全無法收回本錢的純公共產(chǎn)品工程上,勢必造成國家未來歸還債務(wù)的壓力,很可能使國債資金陷入借新還舊的不良循環(huán)之中,國債資金的這種投向即不合乎還本付息的使用原那么,也不能使其發(fā)揮調(diào)節(jié)經(jīng)濟的作用。我國目前財政對國債的依存度較大,1997年當(dāng)年的發(fā)行額占中央財政支出的比重達70%以上,還本付息占中央財政收入的比重也達26.9%,因此必須考慮國債的投資收益。實際上1995年底,我國國債余額的3,300億中的80%是投在財政性的建設(shè)領(lǐng)域,主要是這些準(zhǔn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)領(lǐng)域。1998年下半年,財政對四家商業(yè)銀行增發(fā)的1,000億特種國債也全部用于根底設(shè)施建設(shè)投入。由于我國目前國債余額還僅僅是興旺國家平均水平的二分之一,今后,國債發(fā)行還有很大的潛力,因此,要很好的探索國債的最正確投資領(lǐng)域,建立合理的國債結(jié)構(gòu),既包括期限結(jié)構(gòu),又包括收益結(jié)構(gòu),安頓好盈利、微利和無利工程的投資比例。倡議國家可考慮建立根底設(shè)施建設(shè)專項國債基金,專門用于準(zhǔn)公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域的投資,這樣既保證了根底設(shè)施建設(shè)資金投入的不斷增長,又使國債資金運行于良性循環(huán)之中。

財政投資根底設(shè)施可以采取多種形式。純公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域,可采取直接投資的形式。而準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域可采取間接投資形式,這些形式包括財政資金的參股和控股形式,財政貼息,對各種根底設(shè)施工程的風(fēng)險擔(dān)保和補償。這些間接的形式,可以用較少的財政資金支持和推動大量的根底設(shè)施投資。

三、財政對根底設(shè)施投資管理體制的改革和投資效率的提高

財政對根底設(shè)施投資的最適領(lǐng)域是私人不愿意和無力投資的純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域,但這并不意味著國家的投資可以不計本錢,不講效率,特別是用國債資金投資根底設(shè)施建設(shè)還要考慮增殖性問題,以保證到期歸還。因此,必須改革現(xiàn)有的根底設(shè)施管理體制,提高投資效率。具體地說,應(yīng)注意解決下列幾個問題:

1、改革根底設(shè)施企業(yè)的經(jīng)營方式,建立內(nèi)在的鼓勵機制。過去,政府擁有和經(jīng)營幾乎所有的根底設(shè)施,其理由是它的生產(chǎn)經(jīng)營特點和波及到的公共利益需要國家壟斷。這種經(jīng)營方式和管理體制,使得根底設(shè)施的提供者不足內(nèi)在的鼓勵機制和外在的競爭壓力。投入產(chǎn)出不需核算,使用者的稱心程度無需顧及,經(jīng)營效率低下,效勞質(zhì)量不高。形成這種局面的原因在于,負責(zé)提供根底設(shè)施的企業(yè)沒有為其順利運營所必需的生產(chǎn)經(jīng)營和財務(wù)上的自主權(quán)。因此,必須在組織上和管理體制上進行改革。改革的方向是使生產(chǎn)和經(jīng)營根底設(shè)施的企業(yè)真正成為獨立的經(jīng)濟實體,使其經(jīng)營方式多元化,運營原那么商業(yè)化。對生產(chǎn)純公共產(chǎn)品的根底設(shè)施企業(yè),可以繼續(xù)采取國有國營的方式。因為這些部門投資額大,回收期長,累積了大量的沉淀資本,增加一個單位的產(chǎn)出,其邊際本錢為零,生產(chǎn)經(jīng)營具有規(guī)模性或稱自然壟斷性特點。這樣的部門,由一家或幾家國有企業(yè)壟斷經(jīng)營,能減少單位本錢,實現(xiàn)效率最大化。采取國有國營必須實行政企分開,以避免自然經(jīng)濟壟斷導(dǎo)致行政壟斷。改革的第一步是將政府的一個部門轉(zhuǎn)變?yōu)閲衅髽I(yè),使其與政府明確脫鉤,并賦于經(jīng)營自主權(quán)。這一步改革我國已進行并卓有功效。第二步是對這些企業(yè)進行公司化改造,使其具有獨立的經(jīng)濟地位,成為市場的主體。公司化的直接益處是建立商業(yè)化的會計程序,明確運營本錢和收益,使國有企業(yè)和政府的本錢與收益更具透明度。國有企業(yè)進行公司化改造后,還必須引入鼓勵機制,通過政府與這些企業(yè)簽訂經(jīng)營協(xié)議,鼓勵這些企業(yè)降低本錢提高收益。為提高根底設(shè)施投資的效率,也可以將國有的根底設(shè)施企業(yè)交給民營和私營。國有民營和私營可通過租賃和特許權(quán)的方式,即公共部門可以把根底設(shè)施的經(jīng)營(連同商業(yè)風(fēng)險)以及新投資的責(zé)任委托給民營和私營。也可以采取BOT(Build-Operate-Transfer),即建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓的方式,政府把由國有單位承當(dāng)?shù)哪骋恢卮蠊こ痰脑O(shè)計、建設(shè)、融資、經(jīng)營和維護的責(zé)任轉(zhuǎn)給民營和私營,使其在某一時期內(nèi)(稱為特許期),對此工程擁有所有權(quán)和經(jīng)營權(quán),并設(shè)法歸還所有債務(wù),獲得預(yù)期回報。特許期過后,將所有權(quán)再轉(zhuǎn)給國有企業(yè)。

2、制定恰當(dāng)?shù)恼叻ㄒ?guī),發(fā)明有效競爭的制度機制。由于大多數(shù)根底設(shè)施行業(yè),具有不同程度的自然壟斷和規(guī)模經(jīng)濟的特點,使它們短少競爭活力。這就使政府的政策制定者總是面臨著規(guī)模經(jīng)濟和競爭活力的兩難選擇,必須很好地協(xié)調(diào)二者關(guān)系。政府在制定有效競爭政策時的根本思路應(yīng)該是:首先辨別自然壟斷業(yè)務(wù)和非自然壟斷業(yè)務(wù),分別制定不同的有效競爭策略。對于自然壟斷業(yè)務(wù),建立模擬競爭機制的管理體制,即通過經(jīng)營許可證制度和恰當(dāng)?shù)亩▋r策略,提高其競爭意識,標(biāo)準(zhǔn)其經(jīng)營行為。對非自然壟斷業(yè)務(wù),可完全引入市場競爭機制。這樣才能使整個根底設(shè)施產(chǎn)業(yè)處于規(guī)模經(jīng)濟與競爭活力相兼容的有效競爭狀態(tài)。

3、以經(jīng)濟原那么為根底,建立高效率的價格管理機制。過去我國對根底設(shè)施產(chǎn)業(yè)的價格管理,采取從低定價的原那么。大多數(shù)產(chǎn)品的價格都低于其邊際本錢,違背效率原那么。因此,改革根底設(shè)施產(chǎn)品價格的管理體制,是提高投資效率的重要伎倆。價格改革的根本思路是以經(jīng)濟效率為準(zhǔn)那么,根據(jù)公眾的承受能力以及分配體制的改革,使其既反映價值又反映供求,既具有刺激企業(yè)努力降低本錢提高效率的功能,又不損害公共利益維護社會分配效率。我們在制定根底設(shè)施產(chǎn)品定價策略時,可借鑒英國政府的做法。英國政府對根底設(shè)施產(chǎn)業(yè)價格管理的一個重要內(nèi)容就是實行最高限價模型,即RPI-X價格管理模型。RPI為通脹率,X為政府對企業(yè)所規(guī)定的生產(chǎn)效率增長率。最高限價模型,可以促使企業(yè)自覺優(yōu)化配置生產(chǎn)要素,積極地進行技術(shù)創(chuàng)新和加強企業(yè)管理,使生產(chǎn)效率的實際增長率高于政府規(guī)定的X值。這種價格管理體制,既對企業(yè)有內(nèi)在鼓勵機制,又使價格控制在政府冀望的范圍內(nèi)。

4、整體規(guī)劃協(xié)調(diào)開展,降低根底設(shè)施建設(shè)的社會本錢。許多根底設(shè)施企業(yè)有一些共同需要,如電力、郵電