第四章政策制定政策過程：政策制定政策執(zhí)行政策評估政策評估與監(jiān)控政策終結(jié)

一、政策制定的過程1、社會問題產(chǎn)生

2、建立政策議程

3、確定政策問題

4、制定政策規(guī)劃及方案

5、政策合法化

二、社會問題

---私人或個人問題

---社會或公共問題（一）社會問題的產(chǎn)生什么時候、誰來確定某一社會情況是社會問題？只有當(dāng)社會的大部分成員和一部分有影響的人物認(rèn)為某種社會狀況是社會問題時，它才是社會問題，其中權(quán)力因素起著非常關(guān)鍵的作用；人們的主觀認(rèn)識、思想信仰、生活態(tài)度等價值因素在社會問題的形成過程中具有決定性的影響。（二）社會問題的類型1、過失性社會問題偏離社會正常生活和規(guī)范的一些過失行為2、結(jié)構(gòu)性社會問題由社會自身結(jié)構(gòu)不合理所導(dǎo)致的一些社會現(xiàn)象案例分析：城鄉(xiāng)教育的反差--必須關(guān)注農(nóng)村教育問題“我想念書”這是遼西北地區(qū)每一個面臨輟學(xué)危險的孩子反復(fù)說的一句話。據(jù)了解，遼西北地區(qū)已經(jīng)連續(xù)遭遇第四個災(zāi)年，由于降水稀少，致使土壤極度失墑，地下水位嚴(yán)重下降，造成180萬畝土地絕收，經(jīng)濟(jì)損失約9億元。目前，全縣水井干枯的狀況非常嚴(yán)重，甚至發(fā)生了買水和到幾十里路外拉水的情況。

據(jù)調(diào)查，馬場鎮(zhèn)前道小學(xué)的于拱健，家里生活非常困難。今年10歲的他，開學(xué)讀四年級了，家里除了種地掙錢外，沒有任何經(jīng)濟(jì)來源。母親的雙手有病，干不了重體力活，而多病的爺爺躺在床上不能動，靠吃藥維持著，一家人僅治病就欠了幾千元錢的外債。他去年的學(xué)費(fèi)還是向親戚借的，今年旱情嚴(yán)重，于洪健家的地也是顆粒無收，治病的錢還不知從哪兒出，學(xué)費(fèi)更沒有指望了。而他的學(xué)習(xí)成績又很好，可家里實(shí)在是供不起。據(jù)了解，前道小學(xué)與于洪健處境相同的孩子還有很多，像修文志、王志強(qiáng)等十幾個孩子都在等待之中，家里能籌到錢他們才能上學(xué)，否則只能輟學(xué)在家。大災(zāi)之年，像于洪健這樣家境困難，即將面臨失學(xué)的孩子會比往年更多。中國的根本問題在農(nóng)村，農(nóng)村的最大問題在教育。現(xiàn)階段，教育不公平突出地表現(xiàn)為城鄉(xiāng)教育的嚴(yán)重失衡和巨大落差。此外，在區(qū)域、階層、校際之間，也存在明顯的教育差距。第一、城鄉(xiāng)教育差距。我國城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”反映在教育上，其突出表現(xiàn)是:城市義務(wù)教育由國家財政負(fù)擔(dān)，而農(nóng)村義務(wù)教育則由農(nóng)民支撐。

教育的城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”，造成城鄉(xiāng)教育的巨大差距，目前城市人口平均受教育年限已達(dá)13年，而農(nóng)村人口平均受教育年限還不足7年，相差近一倍。從教育普及程度看，城市早已普及了九年義務(wù)教育，一些大城市甚至普及了高中教育;而農(nóng)村文盲率仍在10%以上，自1986年《義務(wù)教育法》頒布到2000年“義務(wù)教育基本普及”的15年間，全國大約有1.5億左右的農(nóng)民子女沒能完成初中教育，到2005年，仍有至少5％的農(nóng)村地區(qū)尚未普及九年義務(wù)教育，有的縣甚至沒有普及小學(xué)教育。而早在《義務(wù)教育法》公布之前的1985年，中國的城鎮(zhèn)已經(jīng)普及了小學(xué)和初中教育。偏遠(yuǎn)農(nóng)村還有幾百萬適齡兒童沒有入學(xué)。從經(jīng)費(fèi)投入看，農(nóng)村小學(xué)生占全國小學(xué)生總數(shù)的75%,但教育經(jīng)費(fèi)僅占48%;初中教育經(jīng)費(fèi)，農(nóng)村僅占29%。生均教育經(jīng)費(fèi)，城鎮(zhèn)是農(nóng)村2倍多。從師資隊伍看，近年來，我國教師學(xué)歷達(dá)標(biāo)率提高非常快，很多城市小學(xué)、中學(xué)教師學(xué)歷達(dá)標(biāo)率已接近100%,農(nóng)村高一個學(xué)歷層次的教師，比城市低30個百分點(diǎn)，教師學(xué)歷不合格率高達(dá)70%多。從辦學(xué)條件看，有的城市學(xué)校，寬敞的教學(xué)樓，寬帶端口接到了課桌上;有的農(nóng)村學(xué)校，昏暗的危房，簡陋的桌椅，輟學(xué)現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)《轉(zhuǎn)型期中國重大教育政策案例研究課題組》在14個省、34個縣的抽樣調(diào)查，農(nóng)村初中輟學(xué)率平均達(dá)43%,最高的為74.3%。第二、區(qū)域教育差距?；A(chǔ)教育的地區(qū)差距，集中表現(xiàn)在教育經(jīng)費(fèi)上，東部基礎(chǔ)教育的各項教育經(jīng)費(fèi)是中西部的近兩倍，其中教育公用經(jīng)費(fèi)差距高達(dá)4-5倍;高等教育的地區(qū)差距也在進(jìn)一步拉大，據(jù)統(tǒng)計，過去的20多年間，各省、自治區(qū)、直轄市每萬人口大學(xué)生數(shù)，東部迅速飆升，西部大幅下降;高校的招生數(shù)量相對于各地人口比例來說，差距是顯而易見的。第三、群體教育差距。社會各階層之間擁有完全不同的教育資源，一般來說，流入城市的農(nóng)民工子女、農(nóng)村女童和殘疾人接受優(yōu)質(zhì)教育的機(jī)會相對要少一些。在農(nóng)村，那些不上學(xué)和輟學(xué)的學(xué)生，大部分是女童。此外，教育的類別間差距也不容忽視。比如，城市的重點(diǎn)學(xué)校制度。應(yīng)該說，重點(diǎn)學(xué)校在集中優(yōu)質(zhì)教育資源、培養(yǎng)優(yōu)秀人才方面，發(fā)揮了歷史性的作用。但伴隨著“擇校熱”的持續(xù)升溫，重點(diǎn)學(xué)校和非重點(diǎn)學(xué)校已逐漸演化為兩種不同的文化，重點(diǎn)學(xué)校的“示范”作用失去了本來的意義。三、政策模型

政策模型是指人們思考政策問題的出發(fā)點(diǎn),即人們對政策產(chǎn)生的原因、影響因素、社會效果等方面思考的前提假定，或思維定勢。1、傳統(tǒng)理性模型理性，Rationality，合理,有理，指人能夠從理智上控制自己的行為。

傳統(tǒng)理性模型起源于“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”

傳統(tǒng)理性模型認(rèn)為決策者能夠依據(jù)完整而綜合的全面資料做出合理性的決策。認(rèn)為：

（1）公共政策或公共決策行動是整體行動，會有一致性的價值判斷；（2）公共決策者具有絕對理性，他們能夠做出真正的理性決策行為；（3）決策的目標(biāo)單一、明確和絕對；（4）決策過程中不考慮時間和其他政策資源消耗理性決策模型的具體步驟：（1）確定決策目標(biāo)；（2）提出備選方案；（3）對這些方案進(jìn)行比較分析。（4）通過排序選擇最優(yōu)方案。理性決策模型的缺陷:絕對理性決策模型實(shí)際上是難以達(dá)到的：

（1）公共決策目標(biāo)不是單一、明確的，而是多元、模糊和相對的。（2）人是感情動物，存在著理性缺陷，其行為受到偏好、性格特征等非理性因素的影響；（3）人處理信息的能力是非常有限的（視覺、記憶力都有限）；（4）政策行為總是受制于時間、人力、物力、財力的資源影響。案例分析

如果你是個籃球迷，有朋友送給你一張免費(fèi)球票，而那天晚上恰好下了場暴風(fēng)雪，這使得駕車去體育館看比賽十分危險，這時你是去還是不去呢?假如換一種情況，同樣的球票，同樣的暴風(fēng)雪，但球票是自己花300元買的，這時你去還是不去呢?

根據(jù)行為學(xué)的研究，在后一種情況下，人們多半會冒險前去觀看比賽。人大都具有“成本陷入傾向”和“損失厭惡傾向”——認(rèn)為既然已為此花了錢，那么最好不要浪費(fèi)，而不去過多考慮結(jié)果會怎樣。人們通常會把損失看得比收益重要得多，這完全是心理因素在起作用。2、有限理性決策模型西蒙對傳統(tǒng)理性模型進(jìn)行了批判，認(rèn)為決策者不是“經(jīng)濟(jì)人”，而是“行政人”，他們的決策行為受到諸多因素制約，不可能是完全理性和最優(yōu)化的。（1）公共決策者都是人，其決策行為是有限的理性

人受其知覺、能力水平、信息量的影響，不可能做出最優(yōu)的決定，只能是在一定條件下相對優(yōu)化、相對理性的決策（2）相對滿意的決策原則

人只能是做到相對滿意，不可能100%滿意（3）次優(yōu)決策：

有限目標(biāo)期望水平折中的方法假如你計劃買一輛汽車，你認(rèn)為對自己來講最主要的方面是汽車的售價，你的最大承受力是15萬元人民幣。根據(jù)方面排除法的要求，所有售價超過15萬元人民幣的汽車，均應(yīng)從你的選擇方案中排除(盡管許多車型你都非常中意，但你沒有實(shí)力購買)。3、漸進(jìn)決策模型美國學(xué)者林德布羅姆提出。漸進(jìn)決策模型把政策制定過程看做是對以往政策行為的不斷修正的過程。這一決策模型的中心思想是，政策制定是根據(jù)過去的經(jīng)驗(yàn)，在現(xiàn)行政策的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)變遷，依據(jù)現(xiàn)有的政策方案，經(jīng)過小范圍的調(diào)適、修訂與完善，逐步得以完善。

漸進(jìn)的決策過程是一個不斷學(xué)習(xí)和實(shí)驗(yàn)、不斷反饋和調(diào)整完善的過程。漸進(jìn)的決策模型也存在著缺陷：過于保守，不符合社會變革的需要，容易導(dǎo)致墨守陳規(guī)、不求進(jìn)取的傾向。4、精英決策模型

認(rèn)為公共政策是由“少數(shù)精英人物”來決定的，公共政策的制定過程就是少數(shù)精英的活動過程。而公眾則是被動的。

精英政策方向官員與行政人員一般群眾政策執(zhí)行托馬斯.戴伊在《理解公共政策》一書中對精英模型作了闡述：（1）社會分化成為掌權(quán)的少數(shù)人和無權(quán)的多數(shù)人，少數(shù)精英掌握著社會價值的分配權(quán)，多數(shù)人參與不了公共政策的決定；（2）精英人物主要來自經(jīng)濟(jì)地位較高的社會階層；（3）從非精英階層進(jìn)入精英階層是緩慢且必須是持續(xù)的；（4）精英階層在社會制度的價值觀及維護(hù)社會制度的發(fā)展方面的觀點(diǎn)較為一致；（5）公共政策反映的不是大眾的要求，而是精英的主要價值觀；（6）精英是活躍的，公眾是麻木的，二者信息嚴(yán)重不對稱。精英模型也有缺陷：（1）“精英是高尚的，公眾是被動麻木的”觀點(diǎn)存在著價值觀上的錯誤；（2）容易導(dǎo)致對公眾意見的吸納不夠，對民眾的重視不足；（3）容易導(dǎo)致少數(shù)精英操縱一切，也與民主的價值觀和公民社會的要求不相符合。5、博弈模型：認(rèn)為政策過程其實(shí)就是兩個或多個主體之間進(jìn)行相互博弈活動的過程。博弈的理念源于互為因果、相互關(guān)聯(lián)的選擇。每個參與政策決策者不僅要考慮自己的需要和能力，而且還要對他人的預(yù)期行為作出判斷，調(diào)整自己的行動，作出自己的策略和決斷。

6、團(tuán)體模型：

團(tuán)體理論認(rèn)為政策是團(tuán)體利益的平衡。團(tuán)體之間的互動是政治生活的核心，政治實(shí)際上就是各團(tuán)體為影響公共政策所進(jìn)行的想到斗爭。而公共政策實(shí)際上是團(tuán)體斗爭中相互妥協(xié)的結(jié)果，是不同利益集團(tuán)之間的一種平衡產(chǎn)物。

團(tuán)體對公共政策的影響力由其成員的數(shù)量、財力狀況，及團(tuán)體的實(shí)力、領(lǐng)導(dǎo)者的能力、團(tuán)體的凝聚力，以及與上層決策層的關(guān)系等因素所決定。

政策制定者的任務(wù)就是對團(tuán)體的壓力不斷作出反應(yīng)，即通過討價還價、相互妥協(xié)、折中調(diào)解等形式尋求利益群體間沖突性要求的平衡。團(tuán)體模型的缺陷：過分夸大了團(tuán)體的作用，忽略了政策制定者（政府官員及代議機(jī)構(gòu)）的作用7、公共選擇模型認(rèn)為所有的政治行為人（選民、納稅人、候選人、立法者、官僚集團(tuán)、利益集團(tuán)、政治黨派、官僚體制與國家政府）都像市場行為人一樣：自私、理性、并追求政治利益的最大化。

政策是這些自利的政治行為人的集體選擇。

所有的政治行為人都會尋求出現(xiàn)對自己有利的政策。一個理性的人若設(shè)法尋求特定利益，補(bǔ)貼、特權(quán)或保障，就會聯(lián)合那些有共同需要的人，自行組織起來，通過各種活動形式向政策制定者施壓。而政策就是多個這樣的施壓者之間的經(jīng)過協(xié)調(diào)的集體選擇。

為了照顧各方的利益需求，政策往往也充滿著為組織化利益團(tuán)體而設(shè)的補(bǔ)助、津貼、保護(hù)與其他特權(quán)。小組討論：結(jié)合管理學(xué)、政策學(xué)、或者結(jié)合自己的工作學(xué)習(xí)實(shí)踐，構(gòu)建一個關(guān)于管理學(xué)，或政策學(xué)，或?qū)W習(xí)生活方面的模型。四、政策議程的建立政策議程的建立是社會問題轉(zhuǎn)化為政策問題的關(guān)鍵一步。是社會向決策者提出社會問題，引起決策者關(guān)注并將其提上政策議事日程進(jìn)行討論的過程。（一）公眾議程與政府議程1、公眾議程：是眾人參與問題討論的過程那些問題容易成為公眾議程？

問題受群體領(lǐng)袖及大眾傳媒關(guān)注度大；問題社會意義大；問題涉及多方利益；2、政府議程：政府及其人員關(guān)注問題和討論問題的過程，即問題已進(jìn)入政府的議事日程（二）政策議程建立的條件

1、公民個人的作用

2、利益團(tuán)體的作用

3、政治領(lǐng)袖的作用

4、政府體制的作用

5、大眾傳媒的作用

6、問題自身的作用（三）政策議程的觸發(fā)機(jī)制

1、觸發(fā)機(jī)制的影響因素范圍強(qiáng)度時間安德森在其《公共政策》中指出:

(1)某種危機(jī)或驚人事件:很多時候,人們可能已經(jīng)對某些問題有所察覺,并提出了政策訴求,但沒能引起普遍性的重視,政府也處于左右為難之中.在這種情況下,的確需要有某種突發(fā)性事件的發(fā)生,將問題推上政策議程.

(2)抗議活動(包括使用暴力手段:抗議活動是一種激烈的利益表達(dá)形式,往往帶有某些反常規(guī)的行動特征.

(3)新聞媒介:一些問題可能會引起新聞媒介的特別注意.新聞媒介的報道很可能會成為政策議程里的內(nèi)容.2、不同學(xué)者對觸發(fā)機(jī)制的說法（四）建立政策議程的策略：

1、社會團(tuán)體及個體主動提出問題

2、政府主動介入發(fā)現(xiàn)和解決問題

3、社會團(tuán)體、個體及政府均主動介入（五）政策議程建立的障礙

1.政治原則的偏離:任何國家都有其視為立國之本的基本政治原則.堅持這些原則,是政府義不容辭的職責(zé).

2.價值體系的排斥:價值體系涉及社會的基本觀念及其信仰傾向,是人們思考的依據(jù)和行為的準(zhǔn)則.

3.政府體系的封閉:如果政府體系保守,決策過程封閉,民選代表不能代表選舉人的利益,那么公眾與政府聯(lián)系的渠道就會出現(xiàn)障礙,公眾的呼聲和愿望就很難為決策者所知,而且不能通過問題討論等形式,參與政策的制定過程.

4.承受能力的超重

5.表達(dá)方式失當(dāng)

五、政策問題的確認(rèn)社會問題經(jīng)過政策議程后可以正式被確定為政策問題。主要是指人們對政策問題的察覺、界定和描述的過程

1、問題的察覺：發(fā)現(xiàn)問題，引起關(guān)注

2、問題的界定：界定問題的性質(zhì)及原因

3、問題的描述：對問題進(jìn)行明確描述課堂討論：

作為一名大學(xué)生，你認(rèn)為有那些與你的利益相關(guān)的社會問題應(yīng)該進(jìn)入政策議程并成為政策問題？請一一列舉。你認(rèn)為應(yīng)該采取什么措施才能將這些問題列入政府議程？六、政策規(guī)劃（一）政策規(guī)劃主體

1、單一的政策規(guī)劃主體

通常只是在政府系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行政策規(guī)劃及方案擬定

2、政策規(guī)劃主體的多元化趨勢在現(xiàn)代社會里，政策規(guī)劃完全由政府部門獨(dú)立完成的情況已經(jīng)越來越少，多元化主體已是發(fā)展的趨勢。政策規(guī)范劃主體應(yīng)該包括：政府、政黨、專家、利益團(tuán)體、社會公眾等。政策決策者與政策分析人員及公眾在政策規(guī)劃中的互動非常重要（二）政策規(guī)劃的基本原則

1、信息完備原則

2、系統(tǒng)協(xié)調(diào)原則

3、科學(xué)預(yù)測原則

4、客觀可行原則

5、智囊兼聽原則

6、民主參與原則

7、綜合優(yōu)化原則

8、效益分析原則（三）政策規(guī)劃的程序

1、政策目標(biāo)的確定

（1）政策目標(biāo)不僅是政策規(guī)劃及方案的基礎(chǔ)依據(jù)，也是政策執(zhí)行的指導(dǎo)方針，并且為政策評估提供了參考；（2）政策目標(biāo)應(yīng)具體明確：越是近期的目標(biāo)越應(yīng)具體；遠(yuǎn)期的目標(biāo)則可帶有一定的模糊性；（3）政策目標(biāo)應(yīng)有可檢驗(yàn)性；（4）政策目標(biāo)應(yīng)具有前瞻性。（5）政策目標(biāo)應(yīng)區(qū)分價值前提與事實(shí)前提

價值前提：決策者的個人好惡

事實(shí)前提：政策活動中所依據(jù)的客觀事實(shí)2、政策方案的設(shè)計

（1）政策方案要對政策行動的內(nèi)容、程序、方式、方法等進(jìn)行設(shè)計；（2）方案要解決5W1H問題，即What（做什么）,Why（為什么做）,Who（誰去做）,When（何時做）,Where（何地做）,How（怎么做）（3）要對方案后果及其效果準(zhǔn)確預(yù)測和估計（4）方案的制定應(yīng)該遵循決策科學(xué)化、民主化原則，征詢和吸納多方意見,兼顧各方利益

(5)方案設(shè)計要點(diǎn):

成本穩(wěn)定性可靠性牢固性靈活性風(fēng)險性傳播性功效性簡單性相容性3、政策方案的評估與選優(yōu)（1）政策方案的可行性評估

政治可行性經(jīng)濟(jì)可行性行政可行性技術(shù)可行性社會可行性法律可行性（2）政策方案的選擇

組合排列法方面排除法抉擇法：保守型抉擇、冒險型抉擇、滿意型抉擇七、政策合法化（一）概念：（二）政策合法化的地位與作用

1、政策合法化是政策制定過程的重要階段，又是政策執(zhí)行的前提。

2、政策合法化是決策民主化、科學(xué)化和法制化的具體體現(xiàn)。

3、政策合法化是依法治國的需要（三）政策合法化的主體：政策合法化主體就是指有權(quán)使政策方案獲得合法地位的國家機(jī)關(guān)。包括國家立法機(jī)關(guān)（權(quán)力機(jī)關(guān)），其他國家機(jī)關(guān)。政策合法化政治正當(dāng)性政策合法化程序決策者及其權(quán)力的合法化程序合法化內(nèi)容合法化內(nèi)容法律化實(shí)質(zhì)層面心理層面（四）政策合法化的途徑與類型：

1、政策合法化的途徑

（1）公眾參與（2）建立聽證制度（3）建立行政程序制度（4）建立政務(wù)信息公開制度（5）建立協(xié)商談判制度（6）建立民意調(diào)查制度

2、行政機(jī)關(guān)的政策合法化過程：

（1）法制工作機(jī)構(gòu)審查通過；（2）領(lǐng)導(dǎo)決策會議討論通過；（3）行政首長簽署發(fā)布政策3、立法機(jī)關(guān)或權(quán)力機(jī)關(guān)的政策合法化過程

（1）審議并表決通過議案（2）審議并通過法律法規(guī)，通過立法的形式使政策法律化。（五）立法聽證與政策合法化

1、立法聽證是在議會的立法過程中，邀請公眾參與討論及提供證言的過程。通過