關于國家審計“免疫系統(tǒng)”功能及其實現(xiàn)路徑的思考暨南大學管理學院劉國常tliugch@主要內容一、國家審計“免疫系統(tǒng)”功能分析二、國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用的目標三、國家審計“免疫系統(tǒng)”功能實現(xiàn)的路徑一、國家審計“免疫系統(tǒng)”功能分析（一）審計“免疫系統(tǒng)”功能的基本論斷（劉家義）及其思考1．審計的特性與作用（1）審計的本質從經濟社會發(fā)展與審計發(fā)展的內在聯(lián)系來分析，從馬克思主義國家學說的更深層次研究來看，審計本質上是一個國家經濟社會運行的“免疫系統(tǒng)”。審計的特性與作用（2）審計的作用從社會分工看，作為一個國家，也必須有一個“免疫系統(tǒng)”來保護它的健康、安全。審計“免疫系統(tǒng)”的作用：保護國家經濟社會運行的健康、安全。2．審計“免疫系統(tǒng)”與其他系統(tǒng)功能的比較（1）財政、金融系統(tǒng)的主要功能實施財政、金融決策和管理權。審計“免疫系統(tǒng)”與其他系統(tǒng)功能的比較（2）審計機關的主要功能——預防、揭示、抵御經濟運行中的各種矛盾和各種病害的功能?！ㄟ^獨立行使審計監(jiān)督權，保證國家各項政策能夠有效實施，使國家機器健康、安全地運行。審計“免疫系統(tǒng)”與其他系統(tǒng)功能的比較（3）審計功能的獨立性——依法、獨立、專門、主動去預防、揭示和查處問題；——促進其他各個系統(tǒng)的功能平衡；——使國家經濟社會健康、安全。3．審計“免疫系統(tǒng)”功能的作用

受托責任：對特定委托人——財務責任；——管理責任。對非特定委托人——社會責任。審計“免疫系統(tǒng)”功能的作用

在公共治理中審計要發(fā)揮的作用：（1）促使某一具體的受托責任關系得以正常維系；（2）促進整個社會委托受托關系之間按既定規(guī)則有序運行，從而維護經濟社會發(fā)展的秩序；（3）起到預防、揭示和抵御經濟社會運行中的障礙、矛盾和風險的“免疫系統(tǒng)”功能作用。4．審計“免疫系統(tǒng)”功能的職責審計機關作為一個“免疫系統(tǒng)”，要做到：（1）最早地感受到病害侵蝕的風險；（2）更早地揭示病害侵蝕帶來的危害；（3）更快地運用法定權限去抵御、查處這些病害；（4）及時建議政府或相應的權力機關，運用各種資源去消滅這些病害，從而健全制度，保護國家安全。5．幾點思考（1）審計“看門狗”（watchdog）與審計“免疫系統(tǒng)”的差異第一，前者強調審計的審查功能，后者強調審計的預防功能；第二，前者強調事后審計，后者強調事前和事中審計；第三，前者強調審計的直接功效，后者強調審計的間接功效；第四，前者強調對問題的局部治理，后者強調對問題的全局治理。幾點思考（2）審計“看門狗”（watchdog）與審計“免疫系統(tǒng)”的聯(lián)系第一，根本目的的一致性都是要維護社會經濟運行的安全和高效幾點思考第二，作用主體的同一性都要依靠審計機關扎實有效的工作第三，監(jiān)督對象的趨同性都要對法定審計對象施加影響幾點思考第四，效用發(fā)揮的相互依賴性——審查是預防的基礎，預防是審查的延伸；——事后審計是結果，事前和事中審計是“過程”（過程和結果同樣重要）；——直接功效是“治病”，間接功效是“防病”，懲防并舉是“必須”；——局部治理前提，全局治理是目標。審計本質問題6．審計“看門狗”（watchdog）與審計“免疫系統(tǒng)”的不同表述有無改變對審計本質的揭示？迄今為止，人們對審計本質的認識，大約可劃分為三大階段(五階段？)：——查賬論——方法過程論——經濟監(jiān)督論——（經濟控制論）——（免疫系統(tǒng)輪）審計本質問題第一，“查賬論”的觀點審計就是“查賬”，就是會計檢查，就是檢查會計或財務報表的有關資料。從審計發(fā)展史上看，這種觀點持續(xù)與統(tǒng)治的時期最長。審計本質問題西方民間審計本身也是循著：“詳細審計→資產負債表審計→財務報表審計”的歷史軌跡發(fā)展演變而來。在美國，“查賬論”的絕對統(tǒng)治地位一直保持到20世紀70年代初。而在英國，“查賬論”影響之深遠直至80年代初。審計本質問題第二，“方法過程論”的基本觀點該種觀點認為：審計是一種系統(tǒng)的方法或過程。方法過程論的產生原因:(1)傳統(tǒng)審計方法效率低。在相當長的時期內，審計工作是“會計賬簿數字導向審計”。（賬簿導向審計、詳細審計）。審計本質問題(2)傳統(tǒng)審計方法不適應現(xiàn)代企業(yè)審計發(fā)展的需要——催生抽樣審計。實現(xiàn)了審計方法上的一次飛躍。(3)提高審計效率與保證審計質量的需要——催生制度基礎審計。(4)現(xiàn)代審計方法的產生和審計范圍的擴展改變了人們對“審計就是查帳”的認識。審計本質問題制度基礎審計的形成和計算機審計技術的發(fā)展使審計人員從過去那種繁重瑣碎、枯燥單調的查賬中解放出來，不再認為審計就是查賬了。進入20世紀70年代，審計理論與實務已形成包括財務審計、法紀審計、績效審計在內的多元審計格局。審計本質問題20世紀80年代，“方法過程論”傳入我國，也有部分同志接受其思想。但在我國似乎并未站穩(wěn)腳根。“方法過程論”中的積極思想，對我國審計理論界突破傳統(tǒng)的“查賬論”也起了積極作用。（如審計對象是“經濟活動和事項”或“可量化經濟信息”等觀點）審計本質問題第三，“經濟監(jiān)督論”的主要觀點作為對“查賬論”的否定和對“方法過程論”的揚棄，我國審計理論界提出了“經濟監(jiān)督論”這一命題。審計本質問題認為：審計是一種特殊的經濟監(jiān)督。審計是一種具有獨立性的經濟監(jiān)督。審計是一種較高層次的經濟監(jiān)督。“經濟監(jiān)督論”的提出與形成是以1982年12月全國人民代表大會第五次會議通過的新的《中華人民共和國憲法》中提出建立審計機關為契機的。

審計本質問題1989年初，中國審計學會在貴州安順市舉行的學術討論會，就此問題取得了較多的一致意見，提出下列審計定義：審計是由專職機構或人員，依法對被審計單位的財政、財務收支及其有關經濟活動的真實性、合法性、效益性進行審查，評價責任，用以維護財經法紀，改善經營管理，提高經濟效益，促進宏觀調控的獨立性經濟監(jiān)督活動。審計本質問題至此，“經濟監(jiān)督論”在我國可以說完全得以確立?！胺椒ㄟ^程論”與“經濟監(jiān)督論”兩相比較，前者仍是側重于事物現(xiàn)象本身的描述，而后者更接近于事物本質的抽象。因此，在認識深度上，后者比前者更勝一籌。審計本質問題“經濟控制論”認為：審計在本質上是一種經濟控制。可以說，審計過程就是一種控制過程；審計行為也是一種控制行為。審計本質問題結論：從人們對審計本質的認識和表述看，“看門狗”和“免疫系統(tǒng)”的論斷雖然有所差異，但是二者對國家審計本質內涵的解讀是一致的——同屬于經濟監(jiān)督論。（二）國家審計基本功能分析1．國家審計的基本功能經濟監(jiān)督是審計的基本職能，也是國家審計的法定職能，是審計效能發(fā)揮作用的基礎?！獙徲嫷幕竟δ車覍徲嫷幕竟δ?/p>

從有效發(fā)揮審計功能和全面提高審計效能出發(fā)，國家審計還需要發(fā)揮經濟預防和抵御功能?！獙徲嫛懊庖呦到y(tǒng)”功能在整個審計過程中，要按照懲治、預防和教育“三管齊下”的策略，全面構筑審計防控體系?！l(fā)揮審計功能作用的基本策略國家審計的基本功能

國家審計基本功能作用：(1)國家審計通過對行政執(zhí)法機關進行再監(jiān)督，揭示問題、規(guī)范行為，促進依法行政；(2)通過對發(fā)現(xiàn)問題的深入分析，提出體制機制上的改進建議，促進完善政策、法規(guī)和制度；(3)通過對重大案件線索的查處和移交，打擊經濟犯罪，促進反腐倡廉等?！盁釥t法則”每個單位都有自己的“天條”及規(guī)章制度。法律、紀律、制度好比一個火爐，誰要去碰它，誰就要受到“燙”的懲罰?！盁釥t法則”“熱爐法則”有四個特性：一是預防性原則。熱爐火紅，不用手去摸也知道爐子是熱的，會灼傷人的。要經常進行預防性教育，勸誡員工不要觸犯規(guī)章制度，否則會受到懲處。形成“依法辦事”的良好氛圍和傳統(tǒng)?！盁釥t法則”二是必然性原則。每當你碰到熱爐時，肯定會被灼傷。也就是說只要違犯規(guī)章制度，就一定會受到懲處。依法辦事，鐵面無私。維護制度的嚴肅性和權威性?！盁釥t法則”三是即時性原則。當你碰到熱爐時，立即就會被灼傷。也就是說，懲處必須在錯誤行為發(fā)生之后立即進行，決不能有時間差。處理問題要做到“快速反應”。“熱爐法則”四是公平性原則。在任何時候，不管是誰，只要碰到熱爐，都會被灼傷。王子犯法，與民同罪。制度面前人人平等?！盁釥t法則”現(xiàn)狀：(1)法律太溫柔，紀律太寬容，制度太松懈；(2)不能堅持在法律面前人人平等的原則；(3)違規(guī)的代價太??；（腐敗現(xiàn)象、違法亂紀現(xiàn)象等“低成本、小風險、高收益”。）（1.5%——3%現(xiàn)象）2．國家審計效能表現(xiàn)的基本層面審計效能包括：——審計效率——審計效益——審計效應國家審計效能的提高須圍繞這三個方面展開。（1）實行審計項目限時制，提高審計效率；（2）合理控制審計成本，提高審計效益；（3）擴大審計成果，發(fā)揮審計效應。國家審計效能表現(xiàn)的基本層面國家審計成果的主要形式：——專題或綜合性報告——審計調查報告——信息簡報——審計公告2003－2005年審計成果開發(fā)利用情況年度工作報告、信息（篇）向社會公告審計結果（篇）專題或綜合性報告審計調查報告信息簡報提交批示采用提交批示采用提交批示采用200324940575852141204622483508179320042423059975187110760315340945222005241166197534410166281635356808

（三）國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用分析

有的提出國家審計“免疫系統(tǒng)”功能應包括：1.免疫防御功能防止外部不利因素對國家經濟社會安全高效運行造成損害。2.免疫穩(wěn)定功能維護財經法紀的嚴肅性，維護社會經濟秩序的安全、有序。3.免疫監(jiān)視功能審查和處理各種違法亂紀、損失浪費問題。國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用分析從全面發(fā)揮審計效能和審計“免疫系統(tǒng)”功能作用的角度考慮，審計工作應當做到：——預防、教育、審計、懲處并重；——以預防和教育為主，審計和懲處為輔。這是發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能作用應當堅持的基本理念。幾點思考

1．審計“免疫系統(tǒng)”功能與審計的基本職能（功能）——審計“免疫系統(tǒng)”功能是審計基本職能（功能）作用的一個方面，是審計基本功能作用的深化和發(fā)展?！獙徲嫛懊庖呦到y(tǒng)”功能作用的發(fā)揮要以審計的基本功能（審查、處理）作用的發(fā)揮為基礎?！獙徲嫛懊庖呦到y(tǒng)”功能作用的發(fā)揮將直接促進審計總體功能的發(fā)揮和效能的提高。幾點思考

2．審計“免疫系統(tǒng)”功能與審計的基本目標——審計“免疫系統(tǒng)”功能作用的目標是審計基本目標的一個方面;——審計“免疫系統(tǒng)”功能作用目標是對審計作用目標的深化和完善.幾點思考3.審計對人的免疫問題：人的品質難以確認；人是流動的；人是變異的。

二、國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用的目標

（一）國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用目標的基本層面（1）發(fā)現(xiàn)和揭露（審計質量）——發(fā)現(xiàn)和揭露社會經濟運行中存在的問題;——揭示問題產生的原因，反饋審計信息;——促進經濟運行的合法性和經濟運行效率、效果的提高。

國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用目標的基本層面

（2）抵御和預防（審計的直接作用）針對審計中發(fā)現(xiàn)問題的性質和特征：——提出解決問題的意見和建議;——提出預防同類問題再次發(fā)生的策略和措施。

國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用目標的基本層面

（3）改進和提高（審計主體自身能力的提高）綜合利用審計信息，找出社會經濟運行中問題產生的特點和規(guī)律，從審計技術層面提高審計應對能力，提高審計效率和審計效果。

國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用目標的基本層面

（4）促進和完善（審計的間接作用）綜合利用審計信息，針對審計中發(fā)現(xiàn)問題的性質及其產生的原因：——反思和檢討社會經濟制度設計和執(zhí)行中的問題;——促進法律、法規(guī)的完善;——促進執(zhí)法和監(jiān)督機制的改進。

（二）國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用目標的具體落點

1．強化財政預算執(zhí)行審計，促進依法配置和使用公共資源開展財政預算執(zhí)行審計是審計機關的基本職責。審計機關必須把財政預算執(zhí)行審計作為第一要務，全面推進我國預算執(zhí)行審計制度的健全和完善，提高預算執(zhí)行審計的質量。

國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用目標的具體落點

當前在財政預算執(zhí)行審計中，審計機關要特別注意以下幾方面：（1）樹立“大財政”觀念，擴大預算執(zhí)行審計的范圍和力度；（2）突出審計重點，加強預算編制審計和預算執(zhí)行的過程監(jiān)督；（3）有效整合審計資源，合理構建審計組織體系；（4）加大財政預算審計反映和整改力度，健全審計結果公告制度。

國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用目標的具體落點

樹立“大財政”觀念，從審計范圍來看應當包括：(1)政府投資的基建項目資金，專項資金；(2)非稅收入、財政轉移支付；(3)政府負債以及其他各種專項資金（基金）；(4)政府信譽擔保的貸款、借款；預算內、預算外各種基金的收支、管理和使用等。

國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用目標的具體落點

依據“五個圍繞”確定審計項目，即：(1)圍繞體制機制及宏觀決策，關注財政改革；(2)圍繞建設和諧社會，關注民生；(3)圍繞生態(tài)環(huán)境，關注環(huán)保；(4)圍繞推進依法行政，關注行政機關權力運行；(5)圍繞服務地方經濟，加大對政府性投資項目的監(jiān)督力度。

國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用目標的具體落點

在預算編制審計方面，要重點關注：(1)財政預算編制是否符合預算法等法律法規(guī)要求；(2)是否堅持量入為出、收支平衡的原則；(3)預算編制有無細化到明細科目、具體部門；(4)預算編制的基礎和編制方法、程序是否合理合法等。同時，應側重對預算執(zhí)行過程進行審計監(jiān)督。地方財政預算管理中存在的主要問題第一，部分地方財政預算管理不嚴格(1)一些地方對上級專項補助的預算編報不夠完整。抽查的13個省本級預算2007年共少編中央專項補助2127.71億元，相當于上年中央專項補助3446.34億元的61.74％。其中6個省的中央專項補助全部未編入本級預算。市縣財政編報上級專項補助不完整的情況更為突出。抽查的29個市縣中有24個上級專項補助全部未編入本級預算。地方財政預算管理中存在的主要問題(2)土地出讓收入等非稅收入未全部納入預算管理。近年來，國家先后出臺政策要求將土地出讓收入等非稅收入全額納入預算管理。但從調查情況看，一些地區(qū)執(zhí)行國家政策還不到位。抽查的10個省本級、23個市本級和41個縣，2007年有848.26億元非稅收入未納入一般預算和基金預算管理，占這些地區(qū)應納入預算管理的非稅收入的22.63％，其中16個市縣超過50％。地方財政預算管理中存在的主要問題(3)部分城市的開發(fā)區(qū)預算收支未納入所屬城市本級預算管理。作為所屬城市本級的派出單位，開發(fā)區(qū)的預算收支應納入本級預算管理。但審計調查發(fā)現(xiàn)，抽查11個省的43個開發(fā)區(qū)中，有31個尚未納入2007年本級預算管理。這些開發(fā)區(qū)當年預算收支規(guī)模分別為234億元和246億元，占抽查開發(fā)區(qū)預算收支的79.59％和78.09％。地方財政預算管理中存在的主要問題第二，部分地方財政決算收支不準確(1)一些地方對專項轉移支付資金采取的撥付方法虛增了省本級支出。（將專項資金在省本級列支后撥入專戶，再通過專戶向省本級或下級財政撥付。）抽查的13個省本級，2007年因上述原因虛增支出782.24億元，占這些地區(qū)當年一般預算支出5191.6億元的15％。(2)一些地方財政收支不夠準確。(3)一些地方財力結余不實。地方財政預算管理中存在的主要問題第三，部分地方財政資金管理不嚴格(1)賬戶設置過多，資金大量沉淀。截至2007年末，抽查的15個省本級中有9個在商業(yè)銀行開設的賬戶數量均超過50個。上述問題容易導致財政資金大量滯留，資金使用效益不高。據不完全統(tǒng)計，截至2007年底，抽查的15個省本級財政在商業(yè)銀行的賬戶資金余額達3319.28億元。地方財政預算管理中存在的主要問題(2)財政資金安全保障有待加強。有的地區(qū)暫付款長期未清理收回。財政資金辦信用的問題仍然存在。地方財政預算管理中存在的主要問題(3)部分地方在收入征管和支出管理上還存在一些違規(guī)問題。抽查的11個省本級、22個市本級和22個縣2005至2007年累計應征未征、違規(guī)減免和先征后返財政收入共253.45億元。2007年，11個省本級、23個市本級和29個縣坐支、挪用非稅收入達239.1億元。國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用目標的具體落點2．搞好公共機構績效審計，促進提高公共資源使用效率績效審計關注的是公共資源使用的經濟性、效率性和效果性，針對的是政府的績效責任。相對于合規(guī)性審計而言，績效審計注重的是結果，即預期目標的實現(xiàn)程度，是對政府職責的更高要求。國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用目標的具體落點績效審計主要評價政府：——履行公平、道德、環(huán)境保護責任的情況；——實施基礎設施項目、社會保障責任的情況；——履行公民權保護等責任的情況；——政策制定、制度安排的結果是否達到預期目標。國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用目標的具體落點公共機構績效審計的主要目標：——促進資源節(jié)約和減少損失浪費——評價公共政策和公共開支的有效性——促進體制機制以及管理制度的規(guī)范和完善。當前政府運行績效存在的主要問題（1）財政支出合法不合理當前，我國財政支出管理中的合法不合理現(xiàn)象普遍存在.在合法的外衣下，造成大量資源配置低效、資源使用浪費。體現(xiàn)在財政支出“越位”和“缺位”并存。當前政府運行績效存在的主要問題一些應由市場配置資源領域，在一定程度上仍由財政負擔。如：行政事業(yè)單位辦的出版社、雜志社、培訓中心支出；一些民間協(xié)會、學會、研究會等支出；中央財政的部門預算中由大量的二、三級預算單位組成，這些預算單位大部分應市場化。當前政府運行績效存在的主要問題一些應由政府承擔的社會公共需要的支出因財力緊張而不能充分供給。如：基礎設施、基礎產業(yè)；社會保障、科學教育；環(huán)境保護、國家重點項目等方面的支出。突出體現(xiàn)的是：教育支出、農業(yè)支出等法定支出每年均不能完全達到要求。當前政府運行績效存在的主要問題(2)財政支出使用效益較低一是財政支出的撥付率低。財政支出的撥付率的原因是地方本級財政困難和上級轉移支付的地方財政配套，造成難以及時撥付。二是財政支出的到位率低。三是財政支出的預算執(zhí)行率低。當前政府運行績效存在的主要問題廣東省2008年度審計工作報告中省新聞出版局的6個項目共安排資金1800萬元，實際使用316.7萬元，執(zhí)行率只有17.6%。資金閑置、損失、浪費現(xiàn)象突出。

當前政府運行績效存在的主要問題(3)財政支出的成本較高一是財政支出的行政成本較高.1978年中國行政成本支出占行政總支出的比重為4.71%；2006年膨脹到19.46%。二是財政投資的成本較高。部分財政投資的項目成本較高，占用社會資源時間長，實際效果不明顯。當前政府運行績效存在的主要問題(4)財政支出的風險增加受國際金融危機影響，財政收入增長明顯放緩；財政支出具有剛性，為了消除國際金融危機帶來的不利影響，刺激經濟增長，政府不得不增加財政投資。如此造成財政收支的缺口拉大。當前政府運行績效存在的主要問題2009年全國財政收支預算缺口9500億元；政府通過發(fā)行國債進行財政支出，預算的財政赤字率為2.93%；已經非常接近國際警戒線3%的標準。政府績效審計存在的主要問題

績效審計問題的主要表現(xiàn)在（五個不夠）：——向政府部門和單位“問責”不夠；——向政府性資金“問效”不夠；——向體制、機制和制度“問因”不夠；——向規(guī)范和完善管理“問計”不夠；——向宏觀政策和改革措施“問果”不夠。廣州市審計局審計結果公告2010年第4號(總第13號)廣州市審計局辦公室2007至2008年廣州市農村中心鎮(zhèn)建設資金績效情況的審計調查結果根據《中華人民共和國審計法》的規(guī)定，廣州市審計局于2009年7月至2009年10月對2007年至2008年（部分統(tǒng)計數據追溯至2003年）廣州市農村中心鎮(zhèn)建設資金（以下簡稱市本級中心鎮(zhèn)建設資金）績效情況進行了審計調查.共審計調查了廣州市農業(yè)局、廣州市財政局，白云區(qū)、花都區(qū)、番禺區(qū)、從化市和增城市5個區(qū)（縣級市）農業(yè)局及財政局和15個中心鎮(zhèn)。一、基本情況及總體評價(一)基本情況2003年至2008年12月，廣州市財政共撥付中心鎮(zhèn)建設資金79500萬元，廣州市15個中心鎮(zhèn)實際支出合計56882萬元，占市財政撥付資金79500萬元的71.55%，結余22618萬元，占市財政撥付資金的28.45%。(二)總體評價

審計調查結果表明:廣州市農業(yè)局、廣州市財政局、各區(qū)(縣級市)農業(yè)局及財政局和各中心鎮(zhèn)政府，能夠按照“今日中心鎮(zhèn)，明日衛(wèi)星城”的中心鎮(zhèn)規(guī)劃建設目標，大力推進中心鎮(zhèn)建設，做了大量的工作，取得了一定成效。(二)總體評價幾年來，各中心鎮(zhèn)都發(fā)生了較大變化，基礎設施建設明顯加快，投資環(huán)境不斷優(yōu)化，經濟社會發(fā)展水平進一步提高，城鄉(xiāng)環(huán)境面貌有了明顯改觀，人口聚集、產業(yè)聚集和輻射帶動功能不斷增強，農村工業(yè)化、城市化和農業(yè)產業(yè)化步伐明顯加快。(二)總體評價市本級中心鎮(zhèn)建設資金全部撥付到位，各區(qū)（縣級市）均落實安排了配套資金.資金的分配及使用符合規(guī)定，建設項目能按照工程招投標、財政評審、竣工驗收和工程結算等有關規(guī)定執(zhí)行。二、審計調查發(fā)現(xiàn)的主要問題及建議(一)部分資金閑置，使用效率不高。審計調查結果反映:2003年至2008年12月，番禺、白云、花都、增城、從化等區(qū)（縣級市）未使用的市本級中心鎮(zhèn)建設資金共22618萬元，占2003年至2008年市財政撥付資金總額79500萬元的28.45%.部分項目推進緩慢，資金閑置，沒有充分發(fā)揮中心鎮(zhèn)建設資金應有的效益。二、審計調查發(fā)現(xiàn)的主要問題及建議(二)個別項目可行性研究不足，預期目標未實現(xiàn)。經實地抽查發(fā)現(xiàn):番禺區(qū)沙灣鎮(zhèn)的“金沙麗水與南村交界道路”項目和從化市鰲頭鎮(zhèn)的“新城大道”項目屬于超前建設項目，雖已完成，但未能達到預期的效果，未能發(fā)揮中心鎮(zhèn)建設資金最大的經濟效益。二、審計調查發(fā)現(xiàn)的主要問題及建議(三)部分設施管理維護不到位，使用效果不理想。經實地抽查:個別中心鎮(zhèn)建設的公共設施特別是綠化工程由于缺少維護或其他工程影響等原因，已建成的綠化工程被破壞或荒廢，沒有達到“美化、亮化、綠化”的效果。二、審計調查發(fā)現(xiàn)的主要問題及建議(四)監(jiān)管力度較薄弱，部分項目和資金管理不夠規(guī)范。審計調查發(fā)現(xiàn)，各級相關管理部門對中心鎮(zhèn)建設項目和資金管理的監(jiān)管力度還比較薄弱，部分項目和資金管理還存在不夠規(guī)范、不夠完善的地方。監(jiān)管力度較薄弱，部分項目和資金管理不夠規(guī)范。主要表現(xiàn)在：項目審批只經過簡單的審批程序，對項目申報過程中提交的可行性報告，缺乏充分論證、審核；項目審批后，對資金使用的監(jiān)管缺乏有效的跟蹤問責機制；個別項目存在會計核算不規(guī)范的情況。審計調查發(fā)現(xiàn)的主要問題及建議(五)資金來源渠道單一，財政資金杠桿作用不明顯。2007年至2008年期間我市完成的14個中心鎮(zhèn)建設項目總投入共5388萬元，其中市本級財政專項資金投入4369萬元，區(qū)（縣級市）的財政配套資金投入781萬元，鎮(zhèn)自籌資金238萬元，鎮(zhèn)自籌資金比例僅為4.42%。全部使用市本級財政專項資金的項目為3個，占抽查項目數的21.43%，自籌資金比例較小，財政資金的杠桿作用不明顯。審計調查發(fā)現(xiàn)的主要問題及建議審計建議：(一)統(tǒng)籌規(guī)劃建設，合理安排資金，努力提高中心鎮(zhèn)建設資金的使用效率和效果。(二)優(yōu)化資金投向，加強后續(xù)管理，采取有力措施促進中心鎮(zhèn)建設項目實現(xiàn)預期目標。(三)加大監(jiān)管力度，健全管理制度，有效規(guī)范中心鎮(zhèn)建設項目和資金管理。(四)加大改革力度，拓寬籌資渠道，確保中心鎮(zhèn)建設總體目標的實現(xiàn)。三、審計調查發(fā)現(xiàn)問題的整改情況(一)建立制度，健全管理長效機制。2009年，廣州市農業(yè)局會同廣州市財政局、廣州市農村中心鎮(zhèn)村規(guī)劃建設領導小組辦公室制定了《廣州市中心鎮(zhèn)建設扶持資金管理辦法》，將績效目標作為中心鎮(zhèn)建設資金安排的重要評判標準，加強專項資金的使用管理，提高財政資金的使用效率和效果。三、審計調查發(fā)現(xiàn)問題的整改情況(二)采取措施，從立項、實施、驗收等環(huán)節(jié)強化監(jiān)督管理。1.強化項目立項審批。對各中心鎮(zhèn)上報的建設項目，組織有關單位對項目進行深入調查研究，綜合分析項目的目標任務、投資規(guī)模、資金來源、實施計劃、經濟效益、社會效益和完成時間，使項目的安排具有科學性、準確性，確保項目能夠順利實施。三、審計調查發(fā)現(xiàn)問題的整改情況2.

加強項目建設中期的管理，采取積極有效措施，加快推進項目建設。對已批復2年仍未開工建設或完全無法繼續(xù)實施的項目采取中止資金撥付、進行項目調整或經審計清算后收回剩余資金等措施。3.建立中心鎮(zhèn)建設資金使用進度季報表制度，及時掌握全市資金的使用情況。三、審計調查發(fā)現(xiàn)問題的整改情況4.

制定了《廣州市農業(yè)基本建設項目驗收工作規(guī)程》規(guī)范項目竣工驗收程序和要求，并于2009年11月組織對2003年以來已竣工的中心鎮(zhèn)建設項目進行集中驗收，形成驗收結論，對驗收不合格的項目責成整改。三、審計調查發(fā)現(xiàn)問題的整改情況(三)區(qū)（縣級市）鎮(zhèn)聯(lián)動，逐一落實各項審計建議。1.

番禺區(qū)、花都區(qū)、白云區(qū)、從化市、增城市農業(yè)局及各中心鎮(zhèn)政府均制定了整改措施，明確了整改任務和完成時間，切實有效地落實審計整改建議。三、審計調查發(fā)現(xiàn)問題的整改情況2.

番禺區(qū)農業(yè)局、財政局和中心鎮(zhèn)辦公室聯(lián)合組成專項整改工作小組，落實整改工作。并制定了《關于進一步加強中心鎮(zhèn)建設扶持資金項目管理的通知》（番中心鎮(zhèn)辦〔2010〕1號），從落實有關管理規(guī)定、加快項目建設速度、實行項目庫管理、完善初審程序和做好項目驗收等五個方面提出了整改意見。三、審計調查發(fā)現(xiàn)問題的整改情況3.花都區(qū)炭步鎮(zhèn)和花東鎮(zhèn)針對資金使用率較低的問題，采取有力措施，有效地推進了中心鎮(zhèn)建設項目的工程進度。2010年第一季度，上述兩個鎮(zhèn)的中心鎮(zhèn)建設資金使用明顯加快，花東鎮(zhèn)的市本級中心鎮(zhèn)建設資金使用率為92%，炭步鎮(zhèn)的使用率為86.5%。三、審計調查發(fā)現(xiàn)問題的整改情況4.花都區(qū)農業(yè)局和財政局，花都區(qū)炭步鎮(zhèn)、花東鎮(zhèn)和獅嶺鎮(zhèn)3個中心鎮(zhèn)政府針對審計提出會計核算上的問題，進一步完善會計核算制度，嚴格控制項目資金的管理和使用，使中心鎮(zhèn)建設資金的管理和使用做到規(guī)范化和制度化。國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用目標的具體落點3．深入開展經濟責任審計，促進公共機構有效履行受托責任西方問責制的特點：——專業(yè)問責與社會問責結合；——外部問責與內部問責結合；——上級問責與同級問責結合；——事前問責與事后問責結合；——定期問責與日常問責結合；——被動問責與主動“問責”結合。國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用目標的具體落點中國現(xiàn)行問責制的缺陷：(1)強調專業(yè)機構問責，忽視社會公眾問責；(2)外部問責不到位，內部問責走過場；(3)上級問責范圍小，同級問責不突出；(4)事前問責不公開，事后問責不落實；(5)定期問責不透明，日常問責無規(guī)范；(6)出現(xiàn)問題被動應付，很少主動披露責任的落實情況。深化經濟責任審計需要重點關注的問題（1）確立以責任為導向的經濟責任審計立項和評價機制特別要突出對領導干部：——主要政績指標的審計監(jiān)督——決策行為的審計監(jiān)督——管理行為的檢查監(jiān)督——廉潔自律行為的檢查監(jiān)督。深化經濟責任審計需要重點關注的問題（2）優(yōu)化經濟責任審計業(yè)務管理，建立健全經濟責任審計聯(lián)動機制積極探索經濟責任審計由“過程控制型”向“結果導向型”的轉變。深化經濟責任審計需要重點關注的問題逐步建立經濟責任審計工作的聯(lián)動機制：聯(lián)合調研機制；聯(lián)合督查機制；聯(lián)合會商機制；聯(lián)合辦案和跟蹤督辦機制；聯(lián)合應用成果機制等。深化經濟責任審計需要重點關注的問題（3）重視審計成果運用，建立經濟責任審計成果轉化運用機制。有用、無用？有用即無用無用即有用國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用目標的具體落點4．抓好對重大經濟決策的監(jiān)督檢查，促進國家經濟安全和投資效益提高（1）檢查重大經濟事項決策過程是否合法；（2）檢查重大經濟決策事項是否合理、有效；（3）建立有效的決策評價機制和評價指標體系。國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用目標的具體落點5．及時跟進對重大民生熱點問題的監(jiān)督檢查，促進公眾利益保護一是要敢于揭示社會不公平的深層次原因，充分利用審計信息，向政府和有關方面提供改進建議。國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用目標的具體落點二是要進一步深化經濟責任審計，使黨政領導干部和國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領導人員的權力在陽光下運行。三是切實加強對農業(yè)、環(huán)保、社保、醫(yī)療、教育等民生工程資金使用的監(jiān)督。四是把關注民生作為審計工作的一項長期任務。21.25%18.75%12.25%10.00%城鄉(xiāng)貧困失業(yè)民工基本生活保障缺乏教育中國2010年前最可能出現(xiàn)危機領域排序國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用目標的具體落點6．有效開展對權力制約和監(jiān)督的綜合審計，促進公共機構依法行政。7．合理開展事前審計和后續(xù)審計監(jiān)督，發(fā)揮審計免疫功能和糾錯功能。8．有效整合與利用審計信息資源，促進制度建設不斷完善。

任何人不得凌駕于制度之上權力的杠桿作用2007年對不同權力層次經濟責任審計查出的主要問題領導級別審計單位（個）審計查出主要問題違規(guī)金額管理不規(guī)范金額損失浪費主管責任直接責任主管責任直接責任主管責任直接責任省部級343429－522458－－－地廳級52210742046746855371843610612131913313縣處級71101434323206111572862433657696333301縣處級以下24406104925417352127188171977211961451772007年對不同權力層次經濟責任審計的處罰結果領導級別審計經濟責任人領導干部涉嫌個人經濟問題經濟責任人(人)人數(人)金額(萬元)撤職、降級其他處分移送司法機關移送紀檢監(jiān)察機關省部級3－－－－－－－地廳級553383－－－5縣處級729993813－333縣處級以下2592763170031111470

三、國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用目標實現(xiàn)的路徑

（一）發(fā)揮國家審計免疫功能作用的策略分析

“依法審計、圍繞中心、服務大局、突出重點、求真務實”，是國家審計工作的基本方針和策略，也是充分發(fā)揮國家審計“免疫功能”應當遵循的基本要求。發(fā)揮國家審計免疫功能作用的策略分析

1．“依法審計”和“求真務實”是審計工作應堅持的法理精神；2．“圍繞中心”、“服務大局”是審計工作的重要戰(zhàn)略；3．“突出重點”是“免疫系統(tǒng)”應對風險的策略。發(fā)揮國家審計免疫功能作用的策略分析

1．“依法審計”和“求真務實”是審計工作應堅持的“法理精神”

“依法審計”要求審計機關做到：(1)按照法律授權履行審計監(jiān)督權；(2)按照法律關系處理好審計機關與各方面的關系；(3)按照法律規(guī)定的程序規(guī)范審計過程；(4)按照法律規(guī)定的標準來實施審計處理處罰。發(fā)揮國家審計免疫功能作用的策略分析

“求真務實”則是要發(fā)現(xiàn)和報告客觀真實的情況，以發(fā)展的眼光審視、思考和處理問題，進而促進法律的完善、制度的改進和體制的改革；核心是服務發(fā)展、促進發(fā)展和保證發(fā)展。發(fā)揮國家審計免疫功能作用的策略分析

2．“圍繞中心”、“服務大局”是審計工作的重要戰(zhàn)略審計部門要正確處理好以下關系：一是處理好監(jiān)督與服務的關系。二是處理好依法審計和實事求是的關系。三是處理好審計監(jiān)督與其他監(jiān)督的關系。審計監(jiān)督同司法、紀檢、財政稅務等其他監(jiān)督是相互聯(lián)系的。發(fā)揮國家審計免疫功能作用的策略分析

審計機關要努力做到：(1)在拓展審計監(jiān)督廣度的同時突出審計重點；(2)在加大審計執(zhí)法力度的同時挖掘審計深度；(3)在夯實審計厚度的同時增強服務本領。發(fā)揮國家審計免疫功能作用的策略分析

公共治理觀念的轉變：——權力機關維護誰的利益？——如何去維護公眾的合法利益？城市拆遷條例：——荒誕的——野蠻的——自私的發(fā)揮國家審計免疫功能作用的策略分析

公共治理、經濟社會管理和監(jiān)督的導向：產權為本（物本主義）？人權為本（人本主義）？和諧為本（天人合一？）審計觀念的轉變發(fā)揮國家審計免疫功能作用的策略分析

符合人性需要的理論構造和社會設想的效用特性：——成本最低——效率最高——風險最小——基礎最牢——最易為人接受——最有可能成功自由就是人性的根本需要（政府權力的邊界在哪里？）發(fā)揮國家審計免疫功能作用的策略分析

我國社會當前最突出的問題是：——社會行為（政府和公眾）缺乏必要的規(guī)范和誠信；——政府治理不當（缺位、錯位、越位）；——政府行為缺乏應有的自律和他律；——公眾對政府的信任度降到新低。出路：——和諧社會？——強化對公權力的監(jiān)督？發(fā)揮國家審計免疫功能作用的策略分析

3．“突出重點”是“免疫系統(tǒng)”應對風險的策略審計工作要有敏感性，更要有判斷力。要在紛繁復雜的情況下分出輕重緩急，分出先后順序。找到那些對全局、對未來有根本性影響、有重大危害的突破口，抓住主要矛盾。發(fā)揮國家審計免疫功能作用的策略分析

“突出重點”體現(xiàn)了“免疫系統(tǒng)”對風險的判斷和應對。突出重點就是要“切斷火源”，而不是大面積、全方位“救火”。只要切斷了“火源”，就是抓住了重點。（在這方面審計有何作為？審計能否做“切斷火源”的工作？）發(fā)揮國家審計免疫功能作用的策略分析

當前審計工作的重點主要有：(1)揭示經濟社會運行中的重大問題；(2)揭示關系人民群眾切身利益的問題；(3)揭示重大違法違規(guī)和經濟犯罪問題；(4)揭示行政不作為、亂作為等重大問題；(5)揭露重大損失浪費、環(huán)境污染、威脅國家信息安全等問題；(6)揭示重大體制性障礙、制度性缺陷等問題。經濟大要案問題經濟大要案的特征：——違法違紀金額較大——涉及人員較多——違法違紀人員職務較高——情節(jié)性質比較嚴重——國家、集體和個人遭受損失較大——社會影響極壞經濟大要案問題第一，群體效應：串案窩案呈上升趨勢一名官員落馬，往往會帶出一批官員甚至是高級干部，即所謂的撥出蘿卜帶出泥的“群體效應”。經濟犯罪的群體效應來源于權力效應，來源于權錢交易形成的犯罪網絡。經濟大要案問題第二，權錢交易：工程建設、物資采購居多近幾年來，商業(yè)賄賂案件比較普遍。一些貪官大搞權錢交易，其中插手工程建設、物資采購和土地批租最為突出。從審計和司法實踐的經驗看，在工程建設領域有十大多發(fā)犯罪環(huán)節(jié)。經濟大要案問題第三，瀆職犯罪：不落腰包的腐敗瀆職犯罪，其造成的損失遠遠大于貪污、賄賂犯罪所帶來的損失。這是當前反腐敗中的漏洞。其他還有職務消費問題。經濟大要案問題第四，金融犯罪：出現(xiàn)三種新動向一是團伙作案。據統(tǒng)計，團伙作案約占金融案件總數的61%，并且呈逐年增加之勢。二是攜款潛逃。在攜款潛逃的犯罪案件中，金融系統(tǒng)以人數多、數額大居首。經濟大要案問題三是利用高科技手段作案。隨著金融信息化的發(fā)展，利用信息網絡等高科技手段作案的問題也日漸突出。此類案件約占金融系統(tǒng)犯罪案件總數的22%。經濟大要案問題第五，會計犯罪：偽造虛假賬證在最近幾年審計查處的職務犯罪案件中，涉及財務人員犯罪的有230件276人，涉案總金額高達11.48億元。單位領導和財務人員構成了利益共同體，互相包庇、串通作弊。經濟大要案問題第六，官員腐敗：權力尋租普遍腐敗的方式已經由直接收受賄賂轉化為從不規(guī)則交易中獲利。侵吞土地補償款、收受商業(yè)賄賂等是當前經濟大要案的一種主要形式，已成為一些地方官員腐敗的高發(fā)領域。共產黨的腐敗與國民黨的腐敗——過去和現(xiàn)在經濟大要案問題第七，資產流失：國有企業(yè)的“常發(fā)病”從審計情況看，國有企業(yè)領導人員違規(guī)決策是國有資產流失的主渠道，也是經濟大要案的多發(fā)地之一。目前最常見的方式主要有兩種：——低價轉讓、變賣國有資產；——內外勾結騙取、侵吞國家資財。經濟大要案問題值得高度注意的新變化、新動向：

一是經濟案件向新的領域滲透；二是大案要案居高不下；三是“一把手”違法違紀突出；四是基層干部違法違紀嚴重；五是權錢交易手段不斷翻新。（二）審計“免疫系統(tǒng)”功能作用機理分析1．發(fā)揮審計免疫功能是促進和諧社會建設的“上善之道”；2．構建和諧審計關系是發(fā)揮審計免疫功能的內在基礎；3．有效的信息反饋是發(fā)揮審計免疫功能的前提條件；4．提高信息透明度是發(fā)揮審計免疫功能的重要保障；5．從宏觀層面上重在促進完善國家經濟制度建設；6．從微觀層面上重在促進完善單位內部控制制度；7．從業(yè)務層面上重在強化問責機制。審計“免疫系統(tǒng)”功能作用機理分析1．發(fā)揮審計免疫功能是促進和諧社會建設的“上善之道”上善若水國家治理的目標是追求善治，這是科學發(fā)展觀的內在要求。中醫(yī)名言：“上醫(yī)醫(yī)國，中醫(yī)醫(yī)人，下醫(yī)醫(yī)病”。扁鵲三兄弟的醫(yī)術。審計免疫——審計關口前移——審計效用后延。審計“免疫系統(tǒng)”功能作用機理分析（1）發(fā)揮審計免疫功能，體現(xiàn)了法制社會“善治”的內在要求“善治”的實質是：——公共利益最大化的社會管理過程?！c公民對公共生活的合作管理?！獓覚嗔ο蛏鐣幕貧w，是一個將權力還之于民的過程。審計“免疫系統(tǒng)”功能作用機理分析通過審計：為實現(xiàn)善治的合法性、透明性、責任性、回應性和參與性創(chuàng)造條件；將及時預防各種“病害”，確保人民從內心認可和擁護的權威和秩序；促進科學發(fā)展觀的貫徹落實，實現(xiàn)和諧社會善治的“合法性”。審計“免疫系統(tǒng)”功能作用機理分析善治呼喚理性、法制、德行。思考：(1)以討薪民工為反恐演習對象；(2)紙幣打開手銬；(3)病榻前解除身患不治之癥教授的勞動合同。審計“免疫系統(tǒng)”功能作用機理分析（2）發(fā)揮審計免疫功能，體現(xiàn)了和諧社會對“責任型”政府的要求審計免疫功能的發(fā)揮，將通過預防、抵御和查處風險，確保履行人民授予的職責，實現(xiàn)和諧社會善治的“責任性”。審計“免疫系統(tǒng)”功能作用機理分析（3）發(fā)揮審計免疫功能，體現(xiàn)了社會公眾與政府良好合作的要求國家審計是人民監(jiān)督政府的工具，也是人民與政府溝通的“橋梁”。通過有效的審計工作：——促進社會公眾與政府之間的良好合作，增強社會和諧度；——降低公共治理成本、增進社會福利。

2．構建和諧審計關系是發(fā)揮審計免疫功能的內在基礎

構建和諧審計關系，審計機關應做好以下工作：(1)培養(yǎng)和強化審計職業(yè)思維和政治素養(yǎng)；(2)建立科學的審計評價和預測系統(tǒng)；(3)加強與被審計單位的溝通聯(lián)系；(4)在審計機關內部倡導和建設健康和諧的人際關系；(5)確立審計機關的核心價值觀，引導激勵審計人員為社會公眾服務。

3．有效的審計信息反饋是發(fā)揮審計免疫功能的前提條件

要形成有效的審計信息反饋機制，審計機關應從以下幾個方面抓起：(1)審計信息及時反饋給政府決策層。(2)推行重大審計事項通報和聽證制度，接受群眾的反饋信息。(3)建立和完善被審計單位問題整改的反饋和監(jiān)督機制，深化后續(xù)審計工作。(4)加強對審計信息反饋機制重要性的認識。

4．提高審計信息透明度是發(fā)揮審計免疫功能的重要保障

“陽光是最好的防腐劑”。防腐的措施：冷凍、高溫、真空、鹽浸、煙熏、暴曬。國家審計透明度體現(xiàn)在：——審計程序透明——審計結果透明審計結果透明主要是實行審計公告制度。審計“免疫系統(tǒng)”功能作用機理分析5．發(fā)揮審計免疫功能從宏觀層面上重在促進完善國家經濟制度審計免疫系統(tǒng)在國家經濟制度建設中發(fā)揮著“保護”、“清除”、“修復”和“預警”四大功能。審計免疫系統(tǒng)審計免疫系統(tǒng)保護功能保護功能清除功能清除功能預警功能預警功能修復功能修復功能審計免疫系統(tǒng)在經濟制度建設中的功能及其相互關系示意圖

審計“免疫系統(tǒng)”功能作用機理分析促進完善制度的對策：(1)對帶有普遍性、傾向性、苗頭性的問題，從體制、機制和制度上分析研究;(2)剖析產生問題的原因，提出加強管理、完善制度的建議。審計“免疫系統(tǒng)”功能作用機理分析6．發(fā)揮審計免疫功能從微觀層面上重在促進完善單位內部控制制度7．發(fā)揮審計免疫功能從業(yè)務層面上重在強化問責機制審計問責包括:——企業(yè)問責——行政問責2003－2007年國家審計移送處理落實情況

年份20032004200520062007移送司法機關報送案件（件）686649698518443已立案（件）335312257226241已追究刑事責任（人）214236245142216移送紀檢監(jiān)察部門事件（件）1181124014939621027已處理（件）385444344386397已給予黨政紀處分（人）380457443339336建議有關部門處理件數1383120712351040931已落實（件）490451280327282已處理人員（人）2522233751083166強化問責制方面審計機關應當注意的問題(1)加強宣傳教育，樹立責任意識，夯實問責制度的思想基礎.(2)整合問責主體，力求形成問責合力。在審計問責的同時，充分發(fā)揮紀檢監(jiān)察監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、司法監(jiān)督和新聞監(jiān)督的綜合實力。強化問責制方面審計機關應當注意的問題(3)擴展問責內容，拓寬問責領域.加強對重大決策事項失誤、干部任免失職行為的問責。(4)明確責任追究事項，提出改進建議。(5)建立長效問責機制，將跟蹤整改納入審計。

（二）內部控制與審計“免疫系統(tǒng)”功能作用的發(fā)揮

在組織治理中，內部控制對組織運行的規(guī)范和高效發(fā)揮著防護性的屏障作用。從構建“免疫系統(tǒng)”的角度看，健全內部控制機制和完善內部控制制度，是規(guī)范組織行為、有效防范組織風險的重要舉措。安永2002年全球反欺詐調查：

預防察覺欺詐的手段及效用等級

內部控制與審計“免疫系統(tǒng)”功能作用的發(fā)揮

1．內部控制是審計發(fā)揮免疫系統(tǒng)功能的制度防線內部控制對審計“免疫系統(tǒng)”功能的作用機理可以概括為以下幾方面：（1）對組織活動合法性的保障。（2）對組織活動有效性的保障。（3）對組織活動風險防范的保障。內部控制五要素及其相互關系

監(jiān)控控制活動風險評估控制環(huán)境信息溝通信息溝通基礎手段保證載體依據內部控制是審計發(fā)揮免疫系統(tǒng)功能的制度防線

（1）對組織活動合法性的保障。在組織運行的各項活動中，合法性要求是第一位的，也是最為基本的。內部審計的首要職責就是要對組織各項活動的合法性、合規(guī)性進行監(jiān)督檢查，保證各項活動在法制的軌道內進行。為此需要審計工作的有效開展，需要組織規(guī)章制度的建立健全。內部控制是審計發(fā)揮免疫系統(tǒng)功能的制度防線通過內部審計調查，及時接受、傳遞、儲存有關組織內部控制體系“免疫”情況的信息，及早地發(fā)現(xiàn)“病因”，全面評價組織內部控制效果；結合具體的審計工作，著重從制度上、體制上去分析問題和解決問題，完善內部控制；建立“事前介入、事中督查、事后審計”三位一體的審計監(jiān)督機制，從而為組織活動的合法性提供堅實保障。內部控制是審計發(fā)揮免疫系統(tǒng)功能的制度防線（2）對組織活動有效性的保障。保證組織活動的有效性是實現(xiàn)組織目標的必備條件。內部控制制度規(guī)定了組織活動的程序和標準，通過審計及時發(fā)現(xiàn)和糾正組織活動中的各項偏差（包括制度規(guī)定和制度執(zhí)行中的偏差），及時加以修正和完善，從而保證組織活動更加合理有效。內部控制是審計發(fā)揮免疫系統(tǒng)功能的制度防線（3）對組織活動風險防范的保障。防范組織風險是內部控制制度的基本功能，也是內部審計的基本職責。促進組織內部業(yè)務管理與風險管理的融合，重視對道德風險的評估；通過對風險管理的監(jiān)控，優(yōu)化組織流程、改進組織營運，為防范組織活動風險提供堅實的保障。

2.內部審計是審計免疫系統(tǒng)在組織內部發(fā)揮作用的一種傳導和執(zhí)行機制

內部審計是：（1）組織治理中的監(jiān)督控制機制。（2）組織治理中的流程再造機制。（3）組織治理中的價值創(chuàng)造機制。內部審計是審計免疫系統(tǒng)在組織內部發(fā)揮作用的一種傳導和執(zhí)行機制（1）內部審計是組織治理中的監(jiān)督控制機制。一方面，內部審計在組織內部檢查會計、財務以及其他業(yè)務，及時地揭露利用舞弊手段侵奪利益的行為；另一方面，內部審計在授權和專業(yè)能力上的優(yōu)勢，使得它的存在對組織管理人員具有威懾力，能夠有效地遏制責任人濫用權力，并增強他們的責任心。內部審計是審計免疫系統(tǒng)在組織內部發(fā)揮作用的一種傳導和執(zhí)行機制（2）內部審計是組織治理中的流程再造機制。一方面，內部審計通過審查內部控制的適當性、合法性和有效性，為組織防范經營管理風險服務；另一方面，內部審計活動通過對內部控制流程的評價和建議，成為組織治理中不可或缺的流程再造機制。內部審計是審計免疫系統(tǒng)在組織內部發(fā)揮作用的一種傳導和執(zhí)行機制（3）內部審計是組織治理中的價值創(chuàng)造機制。一方面，內部審計通過系統(tǒng)化、規(guī)范化的方法實施風險管理，及時發(fā)現(xiàn)經營管理中存在的問題，從而避免可能的損失；另一方面，經過多次審計、多次完善的內部控制流程，不僅能夠實現(xiàn)查錯防弊和風險防范，同時也能夠提高業(yè)務流程的效率，從而提高內部控制和治理程序的效果，改善組織業(yè)績和增加組織價值。

（三）發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能作用必須實施風險導向審計

發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”的功能作用，必須把防范與控制風險作為工作重心。實施風險導向審計是控制相關風險的必備措施。1．風險導向審計的理念

傳統(tǒng)審計的思維方式是：從部分到整