SARS事件應對中的“沖擊回應”型管理模式

第四章SARS事件應對中的“沖擊—回應”型管理模式我國應對SARS危機的管理總體特征屬于“沖擊—回應”型模式。不論是廣東省地方政府還是中央政府的反應均是在外界沖撞下所形成的被動反應，壓力沖撞的程度愈激烈，其反應的強度也愈強烈。這種管理模式的行動特點，其根本上是一種對外界刺激的被動反應。我國SARS應對過程中所體現(xiàn)的這種“沖擊—回應”型管理模式有其特殊的成因。第一節(jié)“沖擊—回應”型管理模式成因一中國行政管理體系的發(fā)展1949年新中國成立后，我國的行政管理體制可分為兩個發(fā)展階段。第一個階段是1949～1978年，主要特征是參照蘇聯(lián)斯大林模式[1]建立的具有中國特色的行政管理體制，其主要特征是在中央統(tǒng)一計劃的前提下，按行政區(qū)劃、行業(yè)分類實行分級管理，逐漸建立起一套以權力高度集中的計劃經(jīng)濟體制為主要特征、以“政府—單位”制為主干的社會行政管理體制，對全社會進行計劃管理，包攬一切經(jīng)濟事務和社會事務。第二個階段是1978年十一屆三中全會后，通過改革開放，建設社會主義的市場經(jīng)濟，由此帶來經(jīng)濟、政治、社會、文化等全方位的變革。（一）第一階段：權力高度集中的計劃經(jīng)濟體制1949年9月29日，中國人民政治協(xié)商會議通過了具有臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》以及《中央人民政府組織法》。根據(jù)這兩個法律，建立了中華人民共和國中央人民政府委員會。中央人民政府委員會對外代表中華人民共和國，對內(nèi)領導國家政權。具體職權包括：第一，中央人民政府委員會是組織并領導國家政務的最高執(zhí)行機關、國家軍事的最高統(tǒng)轄機關、國家的最高審判機關和最高檢察機關。第二，中央人民政府委員會有權對包括國家行政機關、國家軍事機關、國家審判機關和檢察機關的領導和工作人員進行人事任免。第三，中央人民政府委員會有權規(guī)定國家的施政方針，處理戰(zhàn)爭與和平的問題，批準或者修改國家的預算和決算。第四，中央人民政府委員會擁有最高監(jiān)督權，可以制定并解釋國家的法律，頒布法令，有權監(jiān)督法律和法令的執(zhí)行，還有權廢除或者修改政務院與國家的法律、法令相抵觸的決議和命令。這種權力高度集中統(tǒng)一的體制在1955年后正?；?、固定化。新中國成立初期，這種體制與我國的政治體制和產(chǎn)品經(jīng)濟發(fā)展模式相一致，對于新中國的經(jīng)濟建設和鞏固政權、促進社會穩(wěn)定起到了一定的積極作用。借助于這樣一套體制，國家廣泛控制著整個社會的經(jīng)濟秩序、政治秩序、社會秩序和文化秩序，將國家政權深入到社會中，實現(xiàn)了對整個社會的全面控制，最大限度地動員和集中全國的人力、物力和財力，為社會主義發(fā)展奠定了一定的物質基礎。然而，隨著社會的發(fā)展，這種制度逐漸顯現(xiàn)出一些弊端：從黨和國家的領導制度、干部制度方面來說，主要的弊端就是官僚主義，權力過分集中，家長制，干部領導職務終身制和形形色色的特權現(xiàn)象。[2]權力過分集中于個人或少數(shù)人手里，必然造成官僚主義，必然要損害各級黨和政府的民主生活、集體領導、民主集中制、個人分工負責制，等等。[2]這些弊端導致在1957年以后，“反右派”斗爭發(fā)生了擴大化的失誤，伴隨著愈演愈烈的強調(diào)階級斗爭嚴重性的政治主張，人們諱言領導體制中存在缺陷，阻礙了我們認識體制的弊端，進一步強化了權力高度集中統(tǒng)一的體制，最終導致中國社會進入災難的“文化大革命”。于是改革、變革的呼聲在社會上逐漸強烈起來。（二）第二階段：適應社會主義市場經(jīng)濟體制改革的行政管理體系改革十一屆三中全會后，黨中央確立了改革開放的發(fā)展戰(zhàn)略，這一政策的推行需要靠國家行政機關進行具體的組織管理，鑒于原有的行政管理機構不能適應新的發(fā)展形勢，影響了社會主義優(yōu)越性的發(fā)揮，我國進行了一系列以機構改革為核心的行政管理體系改革。第一次機構改革發(fā)生在1981～1982年。1981年，國務院的工作部門共有100個，機構臃腫情況嚴重。這次機構改革對各級領導班子進行精簡并廢除領導職務終身制，但由于當時經(jīng)濟體制改革的重點在農(nóng)村，并沒有觸動高度集中的計劃經(jīng)濟管理體制，所以與其相適應的行政管理系統(tǒng)并沒有進行全面變革的壓力，于是政府職能沒有真正轉變，也因此，改革后不久，政府機構再次膨脹。面對政府機構的再次膨脹，國務院在1988年進行了第二次機構改革。這次改革是在推動政治體制改革、深化經(jīng)濟體制改革的大背景下出現(xiàn)的，其歷史性的貢獻是首次提出了“轉變政府職能是機構改革的關鍵”這一命題。政府需要強化宏觀管理職能，淡化微觀管理職能，政府的經(jīng)濟管理部門要從直接管理為主轉變?yōu)殚g接管理為主。改革采取了自上而下，先中央政府后地方政府分步實施的方式進行。但由于一系列復雜的政治經(jīng)濟原因，這一命題在實踐中沒有及時“破題”，原定1989年正式開展的地方機構改革暫停。但是，國務院部委由原有的45個減為41個，直屬機構從22個減為19個，非常設機構從75個減到44個，部委內(nèi)司局機構減少20%。機構改革后的國務院人員編制比原來減少了9700多人。但隨后，伴隨經(jīng)濟的發(fā)展，精簡的機構很快又膨脹起來。[3]1993～1997年，國務院進行了第三次機構改革。1993年3月，根據(jù)全國人大第八屆一次會議審議通過的《關于國務院機構改革方案的決定》，國務院機構由原來的86個減至59個，其中組成部門41個，直屬機構、辦事機構18個。1993年4月，國務院又將直屬機構由19個調(diào)整為13個，辦事機構由9個調(diào)整為5個，直屬事業(yè)單位調(diào)整為8個，取消部委歸口管理的國家局，增設國務院臺灣事務辦公室與國務院新聞辦公室。[4]1993年的機構改革首次提出政府機構改革的目的是適應建設社會主義市場經(jīng)濟體制的需要。但從效果來看，這一目標并沒有完全實現(xiàn)。隨后，1995年，事業(yè)單位改革開始，原則是政事分開和社會化。1997年，國家電力公司等國家專業(yè)經(jīng)濟部門開始逐步改組為不具有政府職能的經(jīng)濟實體，或改為國家授權經(jīng)營國有資產(chǎn)的單位，或改為行業(yè)管理組織，將原有的政府管理職能轉移給政府綜合部門負責。1998年，第四次機構改革啟動。改革的目的是推進社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展，改革的目標是盡快結束專業(yè)經(jīng)濟部門直接管理企業(yè)的體制，具體措施為撤銷10個工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟部門，消除政企不分的組織堡壘。改革后除國務院辦公廳外，國務院組成部門由原有的40個減少到29個。2003年，第五次機構改革啟動。伴隨我國加入世貿(mào)組織，改革的目的是進一步轉變政府職能，改進管理方式，推進電子政務，提高行政效率，降低行政成本。改革的目標是逐步形成行為規(guī)范、運轉協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。改革的重點是深化國有資產(chǎn)管理體制改革，完善宏觀調(diào)控體系，健全金融監(jiān)管體制，繼續(xù)推進流通體制改革，加強食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設。五次機構改革的實質是伴隨改革開放政策的逐步推進，對我國行政管理制度進行的適應性改革，但改革表現(xiàn)了一定程度的反復性和復雜性?？梢哉f在計劃經(jīng)濟體制基礎上的行政管理體制在相當長的時間內(nèi)還沒有發(fā)生根本的改變，在一定程度上甚至影響了我國市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展。于是，在2008年，我國進行了大部制改革。這次改革的主要任務是圍繞轉變政府職能和理順部門職責關系，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，合理配置宏觀調(diào)控部門職能，加強能源環(huán)境管理機構，整合完善工業(yè)和信息化、交通運輸行業(yè)管理體制，以改善民生為重點加強與整合社會管理和公共服務部門。改革后，國務院除辦公廳外，由27個部門組成。[5]從以上分析可以看出，雖然我國建設社會主義市場經(jīng)濟已多年，但相應的行政管理體系的改革尚在進行中，在對社會事務的行政管理方面，很大程度上仍然受到計劃經(jīng)濟體制基礎上確立的行政管理制度的影響。二中國社會管理體系的發(fā)展建立于計劃經(jīng)濟體制基礎上的行政管理體制，在實現(xiàn)特定的經(jīng)濟指標的同時，也實現(xiàn)了政治整合替代社會整合的過程。政府依靠強有力的行政手段完成了中國社會包括城市和鄉(xiāng)村全方位的根本性重組。城市社會中，形成了單位化程度最高的黨政機關、全民所有制企事業(yè)單位作為國家組織及其附屬物，這類單位組織受到國家全面而直接的控制和保障；單位化程度次之的城鎮(zhèn)集體所有制企事業(yè)單位，它們依照國家計劃的分類，由國家“歸口”管理。這兩類組織單位對絕大多數(shù)的城市居民進行管理，形成城市基層管理體制的主體，此外，還建立街道辦事處和居委會對極少數(shù)沒有單位的城市居民進行管理。而在農(nóng)村社會中，則通過公社以及戶籍制度對個體進行管理。通過這套“單位”社會管理制度，每一個社會個體都隸屬于一定的組織，使國家便于對幾乎全部社會個體進行組織管理。[6]新中國成立后，單位制形成了整個中國社會獨特的基本社會結構，是“中國各種社會組織所普遍采取的一種特殊的組織形式，是中國政治、經(jīng)濟和社會體制的基礎”，單位則是中國社會組織和調(diào)控的一種特殊的組織形式，在社會的長期發(fā)展過程中，單位構成了基本的調(diào)控單位和資源分配單位。[7]于是，依靠單位作為控制與分配資源的主要工具，國家完成了對個人的控制，形成了“國家—單位—個人”的三級社會統(tǒng)治結構。雖然單位制在新中國成立后的社會重組中起到了一定的積極作用，但是這種黨和政府對社會全面的管理制度導致只有政治指揮推動下的社會秩序，而社會缺乏獨立發(fā)展的空間。這種全包式的社會管理體系與我國社會發(fā)展愈來愈不適應：政治體制上，權力過分集中且行使缺乏監(jiān)督和制約；經(jīng)濟體制上，政治決策時常干預經(jīng)濟生活，忽視價值規(guī)律，排斥市場機制；文化體制上，實行統(tǒng)一意志和大規(guī)模信息管制。1978年后，鄧小平首先對我國當時的社會管理制度進行了反思，在總結原有問題與經(jīng)驗教訓的基礎上，逐步確定了經(jīng)濟先行的改革開放政策，確立了“以發(fā)展經(jīng)濟為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放”的發(fā)展方向，提出要建設具有中國特色的社會主義初級階段理論與實踐。于是，黨和國家工作重心轉移到了社會主義現(xiàn)代化建設的軌道上，經(jīng)濟建設和社會各項事業(yè)改革全面展開。隨著我國計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步變革，社會管理也發(fā)生了全方位的改變：“政企分開”、“社企分開”逐步推進，個體私營經(jīng)濟等新經(jīng)濟組織不斷涌現(xiàn)，各種經(jīng)濟成分快速發(fā)展，社會組織的多樣化特征日益明顯，帶來社會結構不斷分化。農(nóng)村人民公社瓦解，人口大量離開原籍流入城市，與此同時，國有、集體企業(yè)下崗失業(yè)人員增多，出現(xiàn)了越來越多的不具有傳統(tǒng)“單位”特征的行業(yè)和組織，“單位人”在社會改革的大潮面前，或自愿或被迫地轉向“社會人”，這些原本由單位承擔的人員進入社會，歸屬于城市基層管理機構。單位的服務職能也隨之不斷向社會剝離，社會成員越來越多地由“單位人”變成了“社會人”?！皢挝弧敝普仙鐣慕M織功能日益弱化，原有的“政府—單位”制為主的社會管理體制的弊端日益暴露。隨著市場和社區(qū)的發(fā)展，單位原有的過于沉重的社會職能只能逐漸向社會轉移，人們也越來越多地依靠市場和社區(qū)，對單位的依靠減弱。有鑒于此，“社區(qū)”這一概念進入中國，“社區(qū)制”改革也于20世紀80年代中期進入中國城市基層管理體制改革的實際運行中。社區(qū)是指聚集在一定區(qū)域范圍內(nèi)，有共同利益、有一定社會關系的人群間的互動而組成的社會生活共同體。社區(qū)強調(diào)“共同管理、共同服務”，“自治”與“服務”是“社區(qū)制”的核心內(nèi)容。[8]我國城市社會基層管理體制正在逐漸從“政府—單位”制主導向“政府—社區(qū)”制主導轉變。在這種體制下，社區(qū)逐漸開始承擔大量的社會管理職能，逐漸成為社會管理的重心所在。但是需要指出的是，在目前“政府—單位”制主導向“政府—社區(qū)”制轉變的過渡期，政府機關、事業(yè)單位、國有企業(yè)等“單位”仍然承擔著許多重要的社會職能，原有的社會管理制度仍然會在相當長的時間內(nèi)繼續(xù)影響中國社會的制度建設。例如，當前的資源分配仍在“國家—單位”體系內(nèi)以及市場上配置，對“社區(qū)”并未從資源配置上予以保障。第二節(jié)“沖擊—回應”型管理模式適用條件分析“沖擊—回應”型管理模式是指系統(tǒng)在外界壓力的沖擊下，被動對外界刺激進行回應，使系統(tǒng)恢復平衡的狀態(tài)。“沖擊—回應”型的應急管理模式出現(xiàn)在我國的SARS危機管理中，具有必然性，這和我國傳統(tǒng)社會的主要風險類型和危機應對方式、社會管理體系的特點密切相關。一風險的類型和手段我國傳統(tǒng)社會主要的社會風險類型為洪水、地震等自然災害和社會動亂、戰(zhàn)爭等引發(fā)的社會危機，產(chǎn)生于現(xiàn)代市場經(jīng)濟與轉型社會的風險危機并不存在，而人類對于自然災害往往受限于人類認知能力的缺陷，很難做到準確預報，因此，災后的救援和應對顯得更加務實些。所以歷朝歷代都積累了比較豐富的應對天災和戰(zhàn)爭災害的應急管理經(jīng)驗。新中國成立后，這種較為傳統(tǒng)的危機應對理念得到了傳承和發(fā)展：主要著眼于突發(fā)事件發(fā)生之后的緊急應對，關注于危機發(fā)生后的具體事務處理，其體制特征是消極被動的反應。應對危機采用的手段和方式包括以下幾類。（1）高度的社會整合。中國在1949年后很長時間內(nèi)都是黨政軍權力高度統(tǒng)一。在這樣的權力運作格局下，社會資源配置按照計劃指令進行統(tǒng)一生產(chǎn)、調(diào)配，社會自主性低。這種制度既是在我國長期以來應對水災的經(jīng)驗中產(chǎn)生，也符合我國曾經(jīng)“備戰(zhàn)備荒”的戰(zhàn)略準備。這種行政管理制度具有集中力量辦大事的優(yōu)越性，能在突發(fā)公共事件應急狀態(tài)下快速形成巨大的戰(zhàn)斗力和號召力，能有效調(diào)動各方面的資源，調(diào)動各部門和廣大人民群眾的積極性，充分參與到應對突發(fā)公共事件的過程中去。（2）單災種防御體系。我國針對危機的應急管理基本上是基于新中國成立后傳統(tǒng)行政管理體制中分行業(yè)、分部門進行的，這種體制設計在當時有一定的合理性，因為在傳統(tǒng)社會里，綜合性危機并不多見，所發(fā)生的危機往往具有較強的專業(yè)特性，因此，由相應技術職能部門進行管理就可以滿足要求。不需要國家層面的綜合應對，加上原本的制度設置框架下本來就強調(diào)權力集中，所以不必再強調(diào)統(tǒng)一的國家緊急事務管理機構的設立，也不需要具有會商決策功能的綜合體系和綜合協(xié)調(diào)部門，以及處理不同危機事件之間的協(xié)調(diào)機制，僅需傳統(tǒng)的“條塊分割”、以“條”為主的單災種防御體系就能夠滿足需要。（3）全面的社會動員。由于計劃經(jīng)濟體制下的權力高度統(tǒng)一及平均主義使得我國的整個社會發(fā)展效率低下，但正由于全社會總體維持了一種低生活水平，社會沒有太多公平公正方面的問題，也不存在社會階層發(fā)展不平衡、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡、社會貧富差距較大的狀態(tài)，因此，全社會人們的相對剝奪感不強，在面對社會危機時，容易引起人們同仇敵愾的心態(tài)。在國家對整個社會具有強大的管理能力的基礎上，依靠強有力的宣傳體系，社會動員很快能夠奏效，全社會很快被動員起來，同心協(xié)力，個人利益服從集體利益，應對危難。例如，各地基礎設施的建設以及歷次災后的救援、應對方面，社會動員均取得了良好的效果。（4）嚴格的信息控制。長期以來，我國政府管理層一直是信息的主要管理者，實行嚴格的審查制度，特別是在危機發(fā)生階段，對于相應信息的管理更加嚴密。傳統(tǒng)中國社會處于超穩(wěn)定狀態(tài)，社會流動非常低，信息主要來源于熟人之間的傳遞和官方信息的發(fā)布。由于社會流動缺乏，熟人之間的信息流動也非常局限，具有非常強的同質性，外部信息主要來源于官方發(fā)布。因此，官方不發(fā)布可能會造成社會恐慌的信息，有助于維持社會穩(wěn)定，保證社會秩序的有序運行。信息的阻塞直接導致相關社會動員的缺失，然而，在政府掌握全部社會資源的狀態(tài)下，通常不需要發(fā)布信息進行社會動員以獲得社會支持，共同應對危機。例如，我國在唐山大地震后，很長時間震情及損傷并不為外界所知曉。對政府而言，社會穩(wěn)定才是第一要務。二封閉的社會管理體系傳統(tǒng)中國是一個農(nóng)耕社會，其特征就是流動性差，穩(wěn)定性強，個人對他所在家庭或所在單位的依賴程度要比對國家的依賴程度大得多?！凹摇背蔀檫B接皇權和草民社會的關鍵節(jié)點，而正因為“家”這個連接點的存在，中國傳統(tǒng)社會的皇權制度實現(xiàn)了對中國社會的管理。而建立在血緣關系上的家庭具有一系列特征：穩(wěn)定、長老權威、差序格局、熟人社會、重情輕理……[9]建立于血緣關系上的家庭具有排外性、封閉性，這決定了社會的封閉性，社會的封閉性又進一步?jīng)Q定了社會管理體系的封閉性。自明朝以后，我國開始實施閉關鎖國的管理策略，這種管理策略一直貫徹執(zhí)行到清朝末年，被歐美強國用堅船利炮打開國門，之后我國社會戰(zhàn)事頻發(fā)，社會動蕩不安。1949年后，我國憑借計劃管理體制，利用權力集中于中央的行政管理體系使社會快速穩(wěn)定下來，但由于意識形態(tài)以及這種管理模式本身的封閉性使然，我國社會的封閉性進一步加強。這種狀態(tài)直到十一屆三中全會后，伴隨改革開放政策的逐步推進，才得以逐漸改善。盡管改革開放政策促使中國社會走向開放，但由于制度改革具有路徑依賴，文化轉變更具有滯后性，我國的社會管理體系仍具相當程度的封閉性。具體而言，這種封閉性表現(xiàn)在以下幾個方面。第一，權力集中于中央政府的計劃管理體系。我國在新中國成立以后，建立的是共產(chǎn)黨領導下的人民民主專政制度，經(jīng)濟領域實施的是計劃經(jīng)濟制度，權力高度集中于中央政府。權力高度集中，在一定程度上有利于政府統(tǒng)合社會資源，減少應急事件處理的中間環(huán)節(jié)，對危機進行快速反應。同時這種制度所建立的遍布整個社會的層層疊疊的組織體系，使得社會的所有個體都被牢牢地掌握于組織之中，有利于維持社會秩序穩(wěn)定的同時也遏制了社會多樣性、開放性的發(fā)展。第二，大包大攬式的家長管理。建立于計劃體制上的社會管理系統(tǒng)對全社會的個體實施“大包大攬”式的家長式管理，政府替代個體進行需求消費方面的統(tǒng)一規(guī)劃和安排。這一方面有利于改善長期遭受資源緊張匱乏的人民的民生問題，但是統(tǒng)一規(guī)劃下的需求消費往往局限于較低水平，講求個人服從集體，社會講求統(tǒng)一和平均主義，社會個體缺乏個性，遏制了個體多樣性、社會多元化的發(fā)展。第三，中央政府與地方政府之間的“職責同構”。新中國成立后，縱向間政府組織設置為“職責同構”的運行模式：中央政府與地方政府，上級政府與下級政府的職責基本上是對等的，一致的，除少數(shù)如外交、國防、貨幣發(fā)行等事權專屬中央政府外，地方政府擁有的事權幾乎完全是中央的翻版。[10]這樣的制度安排從功能上說，適合計劃體制運行的需求：中央政府對社會的宏觀調(diào)控通過層級之間的層層控制來實現(xiàn)，需要有受到嚴格控制的層級分明的上下級關系，需要有分層分口的對應機構體系來進行管理。但是，這種中央、地方政府“職責同構”的模式限制了社會中介的發(fā)展，鞏固了一個全能、全包的政府，強化了管理系統(tǒng)的封閉性。第四，以人治主導的管理。以人治主導的管理，往往決定了管理決策取決于最高層領導的雄才大略，這種管理又高度依賴于個體的管理經(jīng)驗，這種對經(jīng)驗管理的高度依賴強化了管理的封閉性，管理的封閉性又和整個社會的封閉性相輔相成。在傳統(tǒng)社會中，社會的穩(wěn)定性決定了依靠經(jīng)驗就可以對社會進行有效管理；但是，在現(xiàn)代社會，社會變遷速度加快，發(fā)展日新月異，對領導者個體經(jīng)驗的依賴往往難以適應快速變動中的社會管理的需求。第五，公共信息的流動單向性進一步強化了我國封閉性的管理體系。新中國成立后，受傳統(tǒng)文化和當時政治局面的雙重影響，我國政府選擇了對信息進行嚴格控制的信息管理制度。這種制度體現(xiàn)的是信息流動自上而下的單向性，這一特性進一步強化了原有的管理系統(tǒng)的封閉性。在我國傳統(tǒng)社會中，資源的獲得要靠關系、等級秩序，這也包括信息資源。即信息也是被視作一種社會資源而加以利用的，社會中擁有資源越多，也意味著擁有更多的權威和更高的社會地位。所以這也促使擁有資源的人為了維護自己的權威和地位，會保護自己所掌握的資源，阻止信息公開。在傳統(tǒng)社會，這樣的制度有利于樹立社會權威，有利于防止不利于己的信息傳播，有利于傳統(tǒng)社會的權威管理，有利于社會統(tǒng)一意識的培養(yǎng)，同樣也有利于維護社會的封閉性。由于具有以上管理特征，我國的社會管理系統(tǒng)形成了社會權力運行具有的自上而下發(fā)動的特征，為了維護這樣的權力運行模式，這套管理體系還抑制社會自下而上的自主性和多樣性發(fā)展，進一步強化了社會的封閉性特征。但是，到了現(xiàn)代社會，隨著社會的開放以及技術的發(fā)展，權力運作形成自下而上的擠壓和社會發(fā)展的多樣性都在推動我國封閉的社會管理系統(tǒng)改革，原有的“沖擊—回應”型管理模式不論是在結構上，還是在功能上均已無法適應社會管理的需要。第三節(jié)“沖擊—回應”型管理模式的“結構—功能”分析結構功能分析方法起源于生物學中的有機理論。20世紀40年代，美國社會學家塔爾科特·帕森斯（TalcottParsons）將功能主義發(fā)展為社會學分析中一個全面而系統(tǒng)的理論。帕森斯將行動系統(tǒng)概念化為四個生存問題，或者說四種生存的必要條件：適應（adaptation）、目標達成（goalattainment）、整合（integration）和維模（latentpattenmaintenance），縮寫為“A、G、I、L”。適應是指確保從環(huán)境中獲取足夠的資源，然后在整個系統(tǒng)中進行分配。目標達成是指在系統(tǒng)目標中建立次序級別，并調(diào)動系統(tǒng)的資源以獲得這些目標。整合是指合作和保持系統(tǒng)單位之間的相互關系。維模圍繞著兩個相關的問題：模式維持和緊張的處理。隨著A、G、I、L的引進，帕森斯的理論開始由結構分析轉化為功能分析，社會系統(tǒng)也被分為若干部分分別對應某一種功能。接下來，每一部分又被分成四個功能子系統(tǒng)對應四種功能，依次類推。[11]具體在社會系統(tǒng)中，執(zhí)行四種功能的子系統(tǒng)分別為經(jīng)濟系統(tǒng)、政治系統(tǒng)、社會共同體系統(tǒng)和文化模式系統(tǒng)。這些功能在社會系統(tǒng)中相互聯(lián)系。社會系統(tǒng)與其他子系統(tǒng)以及子系統(tǒng)之間，在社會互動中具有“輸入—輸出”的交換關系，金錢、權力、影響和價值承諾等是交換的媒介。這樣的交換使社會秩序得以結構化。帕森斯認為四種功能的運行將保證社會系統(tǒng)趨于均衡性發(fā)展。帕森斯的學生默頓（RobertKingMerton）進一步發(fā)展了結構功能方法，使其更有利于經(jīng)驗研究。他的理論是從分析社會結構中的一個特定單位入手。默頓認為社會系統(tǒng)中所有組成部分兼具正、反兩方面的功能，有些看似不利于社會運行的部分也滿足了一定的社會功能，一些看似對社會運行很有利的部分也可能兼有破壞社會均衡的負功能。[12]結構功能主義所說的結構，放在危機管理系統(tǒng)中是指系統(tǒng)中相關的各管理角色之間固定化關系的形式，比如政府部門結構、行政結構以及非政府等公共部門結構、利益集團結構、政治文化結構，等等。結構與功能是密切聯(lián)系，不可分離的。任何結構總會產(chǎn)生這樣那樣的功能，而任何功能總是來自這種結構。但是功能有顯性、隱性之分，結構并不一定僅決定顯性功能，也會導致隱性功能，導致危機決策目標和結果發(fā)生偏移，產(chǎn)成干擾。這使得對危機管理體系的描述和比較顯得極為艱難。特別是要完全理清復雜的社會危機管理系統(tǒng)的結構和功能基本是一種不可能完成的任務，所以，筆者嘗試根據(jù)這一管理體系的結構和功能進行分析認為，我國“沖擊—回應”型應急管理結構在具體管理功能上表現(xiàn)為“輕防重治”、“重點輕面”。一“輕防重治”由于系統(tǒng)的封閉性，權力運行軌跡的自上而下，系統(tǒng)內(nèi)部資源被管理組織上層牢牢掌握。這樣的管理體系在系統(tǒng)內(nèi)外部危機發(fā)生的情況下，必然是進行由上至下的管理運作來應對已經(jīng)發(fā)生的危機。由于這樣的制度設定在“備戰(zhàn)備荒”方面具有優(yōu)異性，加上同質性社會基礎上的危機發(fā)生和信息管制在一定程度上有助于社會凝聚力的增加，有助于政府權威的確立，這些都導致政府對于危機的預防工作并不熱心，而更樂于做好危機后的應對工作，形成我國“輕防重治”的危機管理模式。具體表現(xiàn)在以下幾方面。第一，社會資源的不充足形成了我國“輕防重治”的危機應對模式。我國悠久的發(fā)展歷史加上新中國成立前百多年的常年征戰(zhàn)、社會動蕩和眾多人口壓力，加劇了我國自然資源和社會資源的匱乏狀態(tài)。危機預防的確能夠帶來一定的收益，但是危機預防也需消耗大量社會資源。在資源匱乏的狀態(tài)下，社會的日常發(fā)展所需要的資源尚不充足，管理系統(tǒng)也就無法保障作為偶發(fā)性事件的危機預防所需的資源消耗。這一歷史狀態(tài)造成了我國管理系統(tǒng)危機應對上的“輕防重治”。第二，國家應急系統(tǒng)對軍隊的依賴加強了我國“輕防重治”的危機應對模式。隨著十一屆三中全會后黨和國家工作重心的戰(zhàn)略轉移，鄧小平適時作出了“軍隊要服從國家建設大局”的決策，[13]成為新時期國防和軍隊建設的指導思想。其后，軍隊在黨的領導下逐漸開始在非傳統(tǒng)安全問題方面發(fā)揮重要作用。如1998年洪澇災害、2008年初南方特大雨雪冰凍災害、2008年四川汶川大地震災害等，這些搶險救災工作更是凸顯了軍隊的巨大作用。例如，1998年抗洪，人民解放軍和武警部隊投入長江中下游地區(qū)抗洪搶險的總兵力高達13萬人、5800余臺車、860多艘舟艇。在2008年汶川地震的救災中，解放軍、武警官兵出動兵力13.8萬人，其中，僅5月13日一天，人民解放軍就組織出動軍用運輸機22架，調(diào)用民用客機12架，在惡劣天候條件下不間斷飛行79架次，把11420名官兵空運到成都附近，創(chuàng)下解放軍歷史和中國航空史上單日出動飛機最多、飛行架次最多、投送兵力最多的航空紀錄。[14]在社會結構上，軍隊是國家政權的機器，其功能是維護國家安全。在危機應對中，軍隊具有高度集中、反應迅速、組織性強、紀律嚴明的特點，不僅能夠滿足國家處置大部分突發(fā)事件的力量需求，而且往往是國家處置重大突發(fā)事件最有效和決定性的手段，有時也是最后的手段，具有不可替代的作用。[15]但是我國應急系統(tǒng)對于軍隊行動的高度依賴也造成了應急模式的“輕防重治”。第三，信息傳遞的單向性進一步加強了我國“輕防重治”的危機應對模式。由于單一的計劃體制下我國實施嚴格的信息管制制度，因此信息的傳遞主要包括從決策執(zhí)行上的自上而下層層傳達和信息收集上的由下至上層層傳遞的兩部分。這兩種信息傳遞方式均是建立在中央和地方政府“職責同構”的組織結構基礎之上。我國在單一的計劃體制下，建成了在政府部門結構設置上的上下對口、左右對齊高度雷同的“職責同構”結構，這一結構特征在單一的計劃體制下，具有對中央政府的命令執(zhí)行上快速簡潔的功能，但是隨著社會復雜程度的提高，這一結構特征又導致政府管理運作過程中出現(xiàn)一系列負功能：中央政府對地方政府擁有全面絕對的控制權，在所有事務上實行垂直自上而下、“一竿子插到底”式的管理方式，導致每一級政府都管理或參與管理所有種類的國家事務，造成管理復雜性增加，管理混亂和低效；決策者和執(zhí)行者分離，條條塊塊分割交叉，難以形成有效的分層控制體系；中央和地方的政府職責缺乏必要分解，政策執(zhí)行層層下達，但也容易隨著上級領導人的變更而發(fā)生轉變，致使政策缺乏延續(xù)性，且造成基層政府的具體執(zhí)行難度，容易受到?jīng)_擊和引發(fā)不滿；導致在政策執(zhí)行時，“條”、“塊”相互牽制，影響具體政策執(zhí)行的效果和目標實現(xiàn)，增加工作協(xié)調(diào)難度；機構設置高度重合、雷同，導致政府部門機構臃腫，社會資源和人才配置浪費現(xiàn)象嚴重，不利于資源的優(yōu)化整合利用。這種組織結構特點既造成了管理決策自上而下的執(zhí)行問題，在決策所需要的管理信息自下而上的收集方面也存在問題。在傳統(tǒng)社會，由于我國國土面積大，權力高度集中，當社會的某一部分發(fā)生危機后，受交通工具、通信方式的限制，需要通過逐級傳遞的形式層層上傳，再由最高統(tǒng)治者作出相關的應對決策。這樣做的結果必然造成應對危機的時間延長。在傳統(tǒng)社會，由于社會穩(wěn)定、閉塞，危機應對的時間壓力不大。之后集中全國資源進行統(tǒng)一支援的危機應對方式在一定程度上可以對危機發(fā)生初期的損失進行彌補，因此這樣的危機信息傳遞方面的問題并不明顯。在計劃體制時代，地方政府沒有相應的自主權，遇到事情需要及時請示上級，雖然這樣做的應急反應速度較慢，但是和一個生活節(jié)奏較慢的傳統(tǒng)社會狀態(tài)相適應。在面對危機時，由于政府實施全包式管理，社會對于風險的防范意識并不強烈；加上政府又擁有幾乎全部社會資源，對于通常情況下以“單災種”為主的突發(fā)事件也能夠做到快速應變控制。因此，社會對于應急管理的需求并不高。在危機發(fā)生后，政府又可以在短期內(nèi)集結全社會的力量有效應對危機，加上當時我國發(fā)展的方向主要是提高生產(chǎn)力，轉變生產(chǎn)關系，因此并不重視針對危機的應急管理。即使是在受到廣泛質疑的SARS危機應對過程中，廣東省地方政府在疫情出現(xiàn)后近2個月的時間才作出回應，而SARS危機在3月已經(jīng)開始向全國蔓延，但是中央政府直到4月下旬才開始進行有力回應。而一旦回應開始，政府能夠整合社會資源進行重點攻關，管理效率高效，SARS疫情蔓延了近半年，只用了2個多月的時間即宣告疫情防控成功。然而，現(xiàn)代社會危機置身于高速發(fā)展的社會中，危機應對要求時間壓力大，這樣的信息傳遞方式很容易在現(xiàn)代危機處理過程中，錯失危機應對的最佳時間。加上社會開放度的增加，社會對于危機應對及時性的要求大大增加，因此，原有的危機發(fā)生后的信息傳遞問題日益顯現(xiàn)。在現(xiàn)代社會，和層層下遞的執(zhí)行問題一樣，層層上傳的單一信息收集系統(tǒng)也容易發(fā)生這樣的情況：某一層級的信息傳導受阻，便導致整個信息傳遞斷裂。這在危機狀態(tài)下容易造成信息溝通問題。特別是在現(xiàn)代官員政績考核指標注重經(jīng)濟發(fā)展目標不變的情況下，地方政府更可能采取隱瞞不報的處置措施。這樣就導致決策層對于危機信息預防方面存在組織結構的困境，帶來預防困難。第四，市場經(jīng)濟的發(fā)展一定程度上加重了我國“輕防重治”的危機應對模式的問題，也為這種模式的變革提供了動力。市場經(jīng)濟的發(fā)展和政府從經(jīng)濟領域部分退出的經(jīng)濟改革，在一定程度上降低了政府對社會資源的控制力，同時地方政府的自主權增加，使得地方在危機發(fā)生后，具有更大的自我處置空間。這從一定程度上加大了傳統(tǒng)“輕防重治”應急模式的有效實施難度。例如，隨著以經(jīng)濟建設為中心的政府戰(zhàn)略轉變，一些地區(qū)出現(xiàn)了由于過分強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展，防災應急基礎設施年久失修或者儲備不足，使得地方在應對災害危機時力不從心。此外，禁止負面信息的傳遞在傳統(tǒng)社會的確有助于維護社會穩(wěn)定和社會秩序，因為傳統(tǒng)社會中人們的信息來源單一、同質。然而市場經(jīng)濟的發(fā)展帶來社會的發(fā)展，社會自主性的提升，科技的發(fā)展擴充了人們信息交流與獲取的途徑，隨著我國進入信息社會的步伐加快，社會流動頻繁，人們獲取信息的途徑多元化、形式多樣化、內(nèi)容異質化。在危機時，如果權威部門不及時提供相關信息，很容易滋生小道消息，引發(fā)社會恐慌。這在SARS危機中已經(jīng)得到了很好的詮釋。改革開放以來，我國社會已經(jīng)進入了由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會全面轉型的階段，與此相適應的是現(xiàn)代社會危機和風險也伴隨著中國社會發(fā)展在我國登陸。繼續(xù)運用傳統(tǒng)的應急管理經(jīng)驗，產(chǎn)生了新的問題，“沖擊—回應”型應急管理模式受到了重大挑戰(zhàn)。特別是在SARS危機后，我國政府部門開始對這些曾經(jīng)行之有效的應急管理手段進行反思，建立并逐漸完善新的應急管理體系。二“重點輕面”我國“沖擊—回應”型的應急管理結構除了表現(xiàn)出“輕防重治”的特征之外，還表現(xiàn)出“重點輕面”的功能特征，具體由兩種結構導致：一方面是應急管理體系重視區(qū)域管理；另一方面是應急管理體系重視專業(yè)管理。第一，管理的區(qū)域性導致管理功能上的“重點輕面”。自古以來我國雖然疆域廣袤，但是社會具有封閉性和超穩(wěn)定性，這使危機發(fā)生往往局限于一定的區(qū)域內(nèi)，很難發(fā)展成為全社會的綜合性危機。這樣的結構特征導致社會應急管理更強調(diào)局域性。例如，唐山大地震的災