上海原水供給區(qū)域合作探討

即使沒有人類的生產(chǎn)、生活影響，自然生態(tài)系統(tǒng)的客觀規(guī)律決定了山林地區(qū)的水要優(yōu)于平原地區(qū)的水。隨著人們生產(chǎn)、生活水平的提高，追求優(yōu)質(zhì)原水資源的需求，將促使城市產(chǎn)生向城市區(qū)域外的山林地區(qū)（或其他優(yōu)質(zhì)水源區(qū)）尋找優(yōu)質(zhì)水源的需求和沖動(dòng)。一國內(nèi)外原水供給區(qū)域合作案例1.美國紐約市的原水供給紐約市用水主要靠克魯頓、凱茲基爾和特拉華3個(gè)供水系統(tǒng)提供。2004年紐約市供水和水質(zhì)報(bào)告顯示，該市約94%的水來自凱茲基爾和特拉華供水系統(tǒng)，5%的水由克魯頓供水系統(tǒng)的12個(gè)水庫提供。這3個(gè)供水系統(tǒng)的水源區(qū)，不屬于紐約市轄范圍，是距紐約市160多公里、處于紐約市北面的林木茂盛山地。紐約市在此逐步建成了水庫供水系統(tǒng)，為紐約市提供了99%的用水。2.中國義烏、東陽的橫錦水庫引水工程2000年11月24日，義烏和東陽簽訂了有償轉(zhuǎn)讓橫錦水庫部分用水權(quán)的協(xié)議。協(xié)議規(guī)定，自2003年后，水庫總庫容2.8億立方米水中近5000萬立方米將被義烏市買走。東陽市同意以人民幣2億元的價(jià)格一次性把東陽橫錦水庫每年4999.9萬立方米水的永久用水權(quán)轉(zhuǎn)讓給義烏市。協(xié)議主要內(nèi)容如下：（1）義烏市一次性出資2億元購買東陽橫錦水庫每年4999.9萬立方米水的使用權(quán)。（2）轉(zhuǎn)讓用水權(quán)后水庫原所有權(quán)不變，水庫運(yùn)行、工程維護(hù)仍由東陽負(fù)責(zé)，義烏按當(dāng)年實(shí)際供水量每立方米0.1元的標(biāo)準(zhǔn)支付綜合管理費(fèi)（包括水資源費(fèi)）。（3）從橫錦水庫到義烏引水管道工程由義烏市規(guī)劃設(shè)計(jì)和投資建設(shè)，其中東陽境內(nèi)段引水工程的有關(guān)政策處理和管道工程施工由東陽市負(fù)責(zé)，費(fèi)用由義烏承擔(dān)。（4）東陽按義烏提供的月供水計(jì)劃和日供水量的要求進(jìn)行供水，供水計(jì)劃要做到每月基本均衡，原則上高低峰供水量在2倍左右，等等。這場(chǎng)全國首例水權(quán)交易，義烏市的支出包括：2億元的買水錢，2.79億元橫引工程概算投資，以及建成后每年付給東陽500萬元的綜合管理費(fèi)。按協(xié)議，2億元分5次支付，分別是：簽協(xié)議時(shí)，工程開工時(shí)，工程進(jìn)行到一定程度時(shí)，工程正式完工時(shí)和正式通水時(shí)。橫錦水庫引水工程（簡(jiǎn)稱“橫引工程”）全長34.5公里，其中輸水隧洞長30.5公里，管道長5公里。3.中國紹興、慈溪的等價(jià)權(quán)交易2003年，紹興市湯浦水庫有限公司與慈溪市自來水公司簽署了一份《供用水合同》。根據(jù)雙方簽訂的《供用水合同》，自2005年1月1日起至2040年12月31日止的36年內(nèi)，湯浦水庫將向慈溪市提供每日20萬立方米的引水權(quán)，以18年為界分兩個(gè)階段實(shí)施。第一階段，慈溪市將投入5.14億元建設(shè)50多公里的輸水管線和水廠，并向湯浦水庫支付水權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)1.533億元，此間慈溪可從湯浦水庫引入12億立方米優(yōu)質(zhì)原水，并另行支付水價(jià)。水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可享受湯浦水庫三家股東單位執(zhí)行的政府定價(jià)，并隨政府定價(jià)的調(diào)整而調(diào)整。第二階段的供水價(jià)格及補(bǔ)償費(fèi)再另行商定。根據(jù)紹興市湯浦水庫有限公司與慈溪市自來水總公司簽訂的供水合同：2005～2022年的18年中，紹興將向慈溪供水12億立方米，慈溪居民將與紹興市民享受同水同價(jià)。輸水管網(wǎng)由慈溪市自來水總公司自行投資、建設(shè)、運(yùn)行和管理，原水價(jià)格執(zhí)行紹興市政府定價(jià)，與紹興市民享受同水同價(jià)，工程全部費(fèi)用約為5.14億元，另外，慈溪方面還向紹興一次性支付水庫建設(shè)補(bǔ)償費(fèi)1.533億元。二現(xiàn)有原水供給區(qū)域合作案例的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)1.市場(chǎng)化的運(yùn)作模式水資源的區(qū)域協(xié)調(diào)有行政調(diào)節(jié)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)兩種方式，從產(chǎn)權(quán)理論的角度，在產(chǎn)權(quán)清晰的前提條件下，市場(chǎng)協(xié)調(diào)是實(shí)現(xiàn)資源帕累托配置的最有效方式。在義烏向東陽跨區(qū)調(diào)水的橫引工程實(shí)際操作中，水權(quán)交易和供水企業(yè)的股權(quán)交易是緊密聯(lián)系在一起的，并將買斷水權(quán)和入股企業(yè)聯(lián)系起來。義烏參與東陽橫錦水庫的改制和建設(shè)，2億元相當(dāng)于購買了企業(yè)的股權(quán)。義烏除了用2億元向東陽購買水權(quán)外，其余的管道建設(shè)、自來水廠建設(shè)將依據(jù)市場(chǎng)原則，由義烏水資源股份有限公司投資具體運(yùn)作。政府將在考慮各方利益的基礎(chǔ)上制定水價(jià)，水資源股份有限公司的投資將視情況在未來逐步收回并取得回報(bào)。東陽市同意以人民幣2億元的價(jià)格一次性把東陽橫錦水庫每年4999.9萬立方米水的永久用水權(quán)轉(zhuǎn)讓給義烏市，并保證水質(zhì)達(dá)到國家現(xiàn)行一類飲用水標(biāo)準(zhǔn)；義烏市從橫錦水庫一級(jí)電站尾水處接水計(jì)量，其計(jì)量設(shè)備、計(jì)量室由義烏方投資建設(shè)，雙方共同管理。義烏市負(fù)責(zé)向供水方支付當(dāng)年實(shí)際供水0.1元/立方米的綜合管理費(fèi)（含水資源費(fèi)、工程運(yùn)行維護(hù)費(fèi)、折舊費(fèi)、大修理費(fèi)、環(huán)保費(fèi)、稅收、利潤等所有費(fèi)用）。綜合管理費(fèi)中除水資源費(fèi)應(yīng)按浙江省有關(guān)文件規(guī)定中生活用水、其他用水的平均價(jià)進(jìn)行調(diào)整外，其余費(fèi)用一次商定；整個(gè)管道工程由義烏市投資建設(shè)，并負(fù)責(zé)統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)；如因東陽市原因，未能按要求供水，則每少供1萬立方米水，東陽市向義烏市負(fù)責(zé)賠償1萬元；如東陽市毀約，東陽市應(yīng)雙倍返還義烏市已支付的水權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)，并雙倍賠償義烏市已投入的管道等工程費(fèi)用及利息；如義烏市未能按合同規(guī)定時(shí)間付款，東陽市將向義烏市按日征收千分之一的滯納金。逾期一個(gè)月以上，東陽市有權(quán)暫停供水，直至停止供水。此項(xiàng)水權(quán)交易是雙贏之舉。義烏市花2億元購買水權(quán)，解除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，經(jīng)濟(jì)上也很合算，購買水權(quán)花的錢相當(dāng)于每立方米4元，若要自己建庫，即使再加2元也是不夠的。東陽市轉(zhuǎn)讓給義烏水的成本大致每立方米1元錢，轉(zhuǎn)讓回報(bào)卻是每立方米4元錢。2.遵循產(chǎn)權(quán)交易方式經(jīng)濟(jì)學(xué)的常識(shí)告訴我們，通過行政分配的方式調(diào)節(jié)水資源的分配是無效率的，在水資源成為一種稀缺要素的情況下，將會(huì)造成水資源的不足和浪費(fèi)并存的現(xiàn)象。水資源的市場(chǎng)分配，必須遵循產(chǎn)權(quán)交易的市場(chǎng)方式。水的產(chǎn)權(quán)即水權(quán)，按照產(chǎn)權(quán)的一般概念，水權(quán)內(nèi)容包括水資源占有、使用、收益和處分等權(quán)利。按照產(chǎn)權(quán)交易的一般理論，產(chǎn)權(quán)是可以分割出售的，考慮交易成本的情況下，還可以采用臨時(shí)轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)權(quán)主體合并等最為合算的交易形式。在紐約市的跨區(qū)引水采用的實(shí)際上是產(chǎn)權(quán)主體合并的方式，紐約市購買了克魯頓、凱茲基爾和特拉華水源區(qū)的山林土地，從而自然而然地獲得了水權(quán)；義烏的橫引工程交易的是水資源的永久占有權(quán)利；慈溪向紹興購買的則是一段時(shí)間（18年）內(nèi)的水資源使用權(quán)利。在水權(quán)概念在中國還未完善、水權(quán)的界定和安排還不明確、規(guī)范的情況下，探討適合中國水權(quán)交易的可操作形式，就顯得十分重要。3.區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)合作水權(quán)交易通常涉及不同地區(qū)的利益。為了保證水質(zhì)，保證供水地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展和利益，促進(jìn)水資源交易的順利進(jìn)行，不同區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)合作就顯得非常重要。為保護(hù)水源地，紐約市與不屬于本市管轄的水源地區(qū)合作，實(shí)施水源地保護(hù)項(xiàng)目。在20世紀(jì)90年代初期，紐約市開始實(shí)施一項(xiàng)大膽積極的計(jì)劃，即通過開展跨區(qū)域水資源合作，實(shí)施水源保護(hù)，提高城市飲用水水質(zhì)。1997年，紐約市、凱茲基爾水系和特拉華水系的社區(qū)、美國環(huán)保署和紐約州簽署了《協(xié)議備忘錄》。根據(jù)《備忘錄》要求制定規(guī)劃，紐約市和紐約州有關(guān)部門投入約5億美元，實(shí)施凱茲基爾和特拉華水系水源保護(hù)項(xiàng)目。流域保護(hù)計(jì)劃雖然耗資5億美元，但是，該計(jì)劃的實(shí)施為紐約市節(jié)省了60億美元水凈化廠建設(shè)費(fèi)用和每年3億美元的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用。紐約市的跨區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)合作，主要通過水資源管理戰(zhàn)略來體現(xiàn)。針對(duì)流域內(nèi)的主要污染源，紐約市制定了其水資源管理戰(zhàn)略，由7個(gè)部分組成。（1）流域農(nóng)業(yè)計(jì)劃。紐約市和紐約州北部的權(quán)益持有者共同制定了這一自愿性的計(jì)劃，計(jì)劃實(shí)施合作伙伴——流域農(nóng)業(yè)理事會(huì)，這是一個(gè)由多方利益相關(guān)群體參與的機(jī)構(gòu)。紐約市出資通過流域農(nóng)業(yè)理事會(huì)完成農(nóng)場(chǎng)一級(jí)管理計(jì)劃的制定，實(shí)施管理措施。這些措施包括：設(shè)置緩沖帶和后退區(qū)，開展土壤保護(hù)性耕作和放牧，在河邊設(shè)置籬笆，防止動(dòng)物接近水體，建設(shè)用來防止水土流失的防護(hù)林，保護(hù)土壤的天然濾水能力，防止?jié)撛谥虏∥廴驹催M(jìn)入河道。到2001年，該系統(tǒng)內(nèi)90%以上的農(nóng)場(chǎng)都簽訂了相關(guān)合同，對(duì)農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行了很好的管理。（2）水土保持與植被保護(hù)改良計(jì)劃。該計(jì)劃的實(shí)施費(fèi)用由紐約市和聯(lián)邦政府共同承擔(dān)，通過向農(nóng)民支付補(bǔ)償金的方式，鼓勵(lì)他們不在緊鄰水體的緩沖帶上進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，以恢復(fù)植被。（3）征地計(jì)劃。紐約市政府同流域內(nèi)環(huán)境敏感地帶的土地業(yè)主進(jìn)行協(xié)商，計(jì)劃逐步收購這些土地，將這些土地建成徒步旅行區(qū)、鄉(xiāng)間滑雪旅行區(qū)，提高這些地區(qū)的休閑旅游價(jià)值。1997～2004年的8年間，紐約市獲得了凱茲基爾和特拉華流域的233萬畝土地。（4）環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展計(jì)劃。紐約市政府同當(dāng)?shù)睾匣锶斯餐鲑Y建設(shè)實(shí)施一系列項(xiàng)目，其中包括：對(duì)化糞池進(jìn)行改造，對(duì)建筑物和附屬設(shè)施進(jìn)行改造，在幾個(gè)主要區(qū)域內(nèi)開展雨水收集處理管理實(shí)踐，解決設(shè)施匱乏村落和社區(qū)內(nèi)污水的收集處理問題。在特拉華、凱茲基爾流域內(nèi)，不屬于紐約市政府所有、排放總量占本區(qū)域總排放量60%的34個(gè)污水處理廠的業(yè)主已簽署了《諒解備忘錄》，參與改造計(jì)劃，然后由紐約市政府出資設(shè)計(jì)并實(shí)施對(duì)這些污水處理廠的升級(jí)改造計(jì)劃。改造完成后，設(shè)施的運(yùn)行和維護(hù)費(fèi)用由當(dāng)?shù)鼐用窈图~約市政府共同承擔(dān)。實(shí)施所有這些項(xiàng)目的目的是在促進(jìn)凱茲基爾地區(qū)經(jīng)濟(jì)繁榮的同時(shí)保護(hù)水質(zhì)。（5）環(huán)境和經(jīng)濟(jì)伙伴計(jì)劃。該計(jì)劃對(duì)特拉華、凱茲基爾流域各社區(qū)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展予以資助。根據(jù)《備忘錄》中的規(guī)定，紐約市出資5900萬美元成立凱茲基爾未來發(fā)展基金，作為流域社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的研究基金、贈(zèng)款和貸款。該計(jì)劃充分體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展之間的重要關(guān)系。（6）新流域管理法規(guī)。新法規(guī)為污水處理設(shè)施的設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)行制定了標(biāo)準(zhǔn)，明確了化糞池設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和后退要求，要求在商業(yè)、居住、機(jī)構(gòu)和工業(yè)項(xiàng)目中設(shè)置雨水收集處理設(shè)施。法規(guī)還規(guī)定，某些可能會(huì)對(duì)水質(zhì)造成潛在不利影響的活動(dòng)必須經(jīng)過市政府審批后方可實(shí)施，并且還規(guī)定了審批和決定期限以及相關(guān)應(yīng)急措施。法規(guī)還明確了申訴的權(quán)利。新法規(guī)極大地促進(jìn)了紐約市飲用水源的保護(hù)工作，為居住密集區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和恢復(fù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活力創(chuàng)造了條件。（7）環(huán)境檢測(cè)制度。水資源管理計(jì)劃的目的是保護(hù)特拉華、凱茲基爾流域的水質(zhì)。該系統(tǒng)的主要任務(wù)和目標(biāo)有：①進(jìn)行達(dá)標(biāo)檢測(cè)，以確保符合《備忘錄》的有關(guān)要求；②開展監(jiān)理檢測(cè)，以優(yōu)化水質(zhì)、提高運(yùn)行效率；③協(xié)助開展長期水質(zhì)趨勢(shì)的預(yù)測(cè)；④提供水質(zhì)問題的早期預(yù)警。4.上級(jí)水利等行政主管部門的支持在中國水權(quán)制度未完善和水權(quán)市場(chǎng)未建立的情況下，上級(jí)水利等主管部門的協(xié)調(diào)和支持，對(duì)于跨區(qū)域調(diào)水或兩地水資源交易的成功進(jìn)行，具有不可替代的作用。盡管在上述兩起浙江的跨區(qū)水資源買賣安排中，只看到了當(dāng)?shù)卣纳碛埃瑳]有看到上級(jí)政府主管部門的直接介入，但從上級(jí)水利和其他政府部門多次在不同場(chǎng)合的支持行動(dòng)中可看出，離開了上級(jí)水利主管部門的支持，水資源交易會(huì)難得多，交易成本會(huì)很高，甚至難以進(jìn)行。從中國的現(xiàn)實(shí)情況看，越是基層地區(qū)間的跨區(qū)調(diào)水，越是容易進(jìn)行，這一現(xiàn)象說明了當(dāng)?shù)卣谄渲型苿?dòng)作用的巨大貢獻(xiàn)；政府級(jí)別越高，越是不會(huì)介入具體事務(wù)，因而缺少上級(jí)政府協(xié)調(diào)的跨區(qū)水資源交易，就會(huì)因行政區(qū)劃限制而被擱淺。三實(shí)現(xiàn)原水跨區(qū)域供給的難點(diǎn)和對(duì)策實(shí)現(xiàn)區(qū)域水資源的優(yōu)化調(diào)度，是實(shí)現(xiàn)中國水資源可持續(xù)發(fā)展的手段之一。為提高原水供給的數(shù)量和質(zhì)量，上海市曾做過跨區(qū)域調(diào)水的設(shè)想，這些方案主要有太倉邊灘水庫方案、引太湖水方案和新安江引水方案。這些設(shè)想方案最后都因以下種種問題和原因，而不了了之。（1）直接成本、費(fèi)用問題。上海周邊地區(qū)以浙江新安江地區(qū)的水源最為優(yōu)質(zhì)，水量也最為豐裕；該地區(qū)離上海240公里。粗略測(cè)算，從新安江引水到上海的容量造價(jià)每立方米約需5元。而青草沙水庫以160億元造價(jià)和5億立方米庫容計(jì)算，單位庫容成本僅為3.2元。（2）水質(zhì)和數(shù)量控制問題。這表現(xiàn)在兩方面：一方面，目前上海水量總體上是充裕的，只是水質(zhì)不優(yōu)，但也可使人們達(dá)到合格、滿意標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，大多數(shù)市民對(duì)外來優(yōu)質(zhì)水未來的水質(zhì)和數(shù)量可能會(huì)受控于人有一定的擔(dān)憂。（3）行政區(qū)域分割限制。由于隸屬于不同省市，跨區(qū)調(diào)水利益協(xié)調(diào)和各方面關(guān)系調(diào)整談判的交易成本增加。特別是在水權(quán)市場(chǎng)和相關(guān)法規(guī)不完善的情況下，缺少行政調(diào)整手段，會(huì)使項(xiàng)目擱淺的可能性大增。在當(dāng)前水權(quán)制度和實(shí)踐都不完善的情況下，行政區(qū)域分割限制使跨區(qū)調(diào)水過程中的協(xié)商成本大大增加，而降低交易成本是推動(dòng)水權(quán)交易發(fā)展的一個(gè)重要因素。（4）工程管理問題。原水輸配管網(wǎng)的維護(hù)需要如同鐵路網(wǎng)一樣，要求對(duì)土地絕對(duì)的排他性使用。而原水管網(wǎng)的過程特點(diǎn)，又使土地被用做其他目的實(shí)際占用不可避免。在缺少相關(guān)保障法規(guī)和區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃的情況下，管網(wǎng)的安全隱患增大。例如，根據(jù)上海市政府于1995年制定的《上海市原水引水管渠保護(hù)辦法》：“引水管渠保護(hù)范圍內(nèi)的土地除準(zhǔn)許用于種植外，確需實(shí)施與引水管渠平行或交叉的筑路、鋪設(shè)管線等地下市政設(shè)施建設(shè)行為的，應(yīng)當(dāng)事先與市給水處協(xié)商，征得同意逼供內(nèi)采取加固措施后，方可辦理建設(shè)工程審批手續(xù)?！?.實(shí)現(xiàn)原水資源跨區(qū)調(diào)配的對(duì)策和思路（1）完善綜合成本測(cè)算體系。忽略了水質(zhì)差異的原水供給成本的比較，并不能得出科學(xué)合理的結(jié)論，比較結(jié)果必然是本地供水更為經(jīng)濟(jì)合算的結(jié)果?？茖W(xué)合理的原水供給比較體系應(yīng)該是綜合成本測(cè)算體系，它至少應(yīng)該包括以下幾個(gè)部分：①水質(zhì)成本，即為達(dá)到同類水質(zhì)的處理成本；②工程成本，即水資源的收集和輸送成本，是一個(gè)與空間地理位置密切相關(guān)的變量；③社會(huì)成本，這是一個(gè)水務(wù)體系的外部成本，最為復(fù)雜和難以計(jì)算，也最易被忽略，即當(dāng)實(shí)際最終用水水質(zhì)差異造成的社會(huì)運(yùn)行成本差異，類似于優(yōu)劣潤滑油給機(jī)器造成的磨損差異，包括：低水質(zhì)造成的水務(wù)體系本身運(yùn)行成本增加，用水對(duì)象成本的增加，用水人健康的受損，城市形象的降低，等等。（2）加強(qiáng)區(qū)域合作。由產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)交易方式可看出，水資源的跨區(qū)交易，是有利于交易雙方地區(qū)利益最大化的。上述水資源的交易案例也說明了這一點(diǎn)?？鐓^(qū)調(diào)水也有利于促進(jìn)兩地資源共享、基礎(chǔ)設(shè)施共建和區(qū)域合作、共謀發(fā)展。通過區(qū)域合作，加強(qiáng)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)、社會(huì)