中國(guó)弱勢(shì)兒童群體保護(hù)制度理論背景

一兒童保護(hù)和兒童福利（一）兒童保護(hù)的定義根據(jù)英國(guó)救助兒童會(huì)的定義（狹義的）：“兒童保護(hù)這一用語(yǔ)一般用于描述為防止兒童虐待或受到不良待遇而采取的行動(dòng)和應(yīng)有的責(zé)任?！保ㄓ?guó)救助兒童會(huì)，2003）兒童保護(hù)制度有廣義和狹義之分。狹義的兒童保護(hù)是一個(gè)有特定法律含義的概念，指國(guó)家通過(guò)一系列的制度安排，包括社會(huì)救助、法庭命令、法律訴訟、社會(huì)服務(wù)和替代性養(yǎng)護(hù)等措施，對(duì)受到和可能受到暴力、忽視、遺棄、虐待和其他形式傷害的兒童提供的一系列旨在救助、保護(hù)和服務(wù)的措施，使兒童能夠在安全的環(huán)境中成長(zhǎng)。而中國(guó)在這個(gè)意義上的完整的兒童保護(hù)制度尚不存在。廣義的兒童保護(hù)指針對(duì)兒童的社會(huì)保護(hù)措施，既包括狹義的兒童保護(hù)，也包括對(duì)兒童和家庭提供福利的制度，以及社區(qū)服務(wù)和支持的制度等。因此，包括了在預(yù)防、干預(yù)、治療和實(shí)施等各個(gè)階段發(fā)生的政府和非政府措施。社會(huì)保護(hù)是一個(gè)非常廣義的概念，指國(guó)家和社會(huì)為了促進(jìn)人類幸福、療救社會(huì)病態(tài)采取的包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)服務(wù)在內(nèi)的各種政府和非政府的行為和慈善活動(dòng)。社會(huì)保護(hù)大體上相當(dāng)于福利國(guó)家的概念，但是比福利國(guó)家的概念更廣泛，因?yàn)樯鐣?huì)保護(hù)也包括除了國(guó)家之外，社會(huì)上其他社會(huì)保護(hù)服務(wù)和福利供給者的行為。在討論兒童保護(hù)制度時(shí)，一般使用狹義的概念。但是，越來(lái)越多的研究者已注意到一般的社會(huì)福利和社會(huì)保護(hù)政策對(duì)受到虐待和忽視的兒童的保護(hù)作用。有些研究者使用“積極的兒童和家庭福利制度”（FreymondandCameron，2006）。而在中國(guó)，對(duì)兒童提供的社會(huì)福利和社會(huì)保護(hù)項(xiàng)目非常有限。按照上述狹義的定義，需要（國(guó)家出面）保護(hù)的兒童在總?cè)丝谥兴嫉谋壤浅Ｐ?。但很多研究者認(rèn)為，即使在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，事實(shí)上需要保護(hù)的兒童數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)被政府和社會(huì)承認(rèn)和意識(shí)到的數(shù)量。因?yàn)閮和旧淼能浫鹾鸵蕾?，他們生活在家庭中，很多要求和需要是由家長(zhǎng)代言和表達(dá)的，而如果發(fā)生家庭暴力，兒童是受害者，他們的狀況卻很難被發(fā)現(xiàn)。孤兒的保護(hù)則是更加復(fù)雜的問(wèn)題，因?yàn)樵诤芏喟l(fā)達(dá)國(guó)家，非政府組織和個(gè)人往往是失去父母保護(hù)的兒童的代言人。但是，在我國(guó)，由于非政府組織的生存空間還很有限，這些兒童在更大的意義上需要政府的保護(hù)。（二）兒童保護(hù)制度狹義的兒童保護(hù)制度依靠一整套詳細(xì)定義的法律程序。如以澳大利亞為例，由于每個(gè)州的程序有所不同，專家們認(rèn)為在澳大利亞的不同的州中，有8個(gè)兒童保護(hù)制度。在這些制度中，兒童保護(hù)的一般程序有報(bào)告、接受立案、調(diào)查、評(píng)估、確認(rèn)、干預(yù)（個(gè)案管理）等幾個(gè)有機(jī)的組成部分（BromfieldandDarylHiggins，2005）。狹義的兒童保護(hù)制度包括在預(yù)防、干預(yù)、治療和實(shí)施等各個(gè)階段發(fā)生的政府措施。在實(shí)際中，政府一旦開(kāi)始干預(yù)，涉及的領(lǐng)域就非常廣泛。為了對(duì)兒童提供狹義的保護(hù)，必須依靠各個(gè)方面的社會(huì)福利制度，這樣，狹義的兒童保護(hù)就變成了廣義的兒童保護(hù)制度。在澳大利亞，兒童保護(hù)是各個(gè)州社區(qū)服務(wù)部門的責(zé)任。社區(qū)服務(wù)部門有責(zé)任幫助前來(lái)求助的兒童和他們的家庭。向他們提供服務(wù)，或者把他們介紹給其他政府部門。這樣，兒童保護(hù)就不僅僅是狹義的保護(hù)，也和社會(huì)福利的其他供給部門，如社會(huì)救助、住房保障、教育和醫(yī)療等方面有了相互的關(guān)系（BromfieldandDarylHiggins，2005）。在中國(guó)，由于主要的社會(huì)保障制度都不覆蓋兒童，對(duì)弱勢(shì)兒童的保護(hù)就更加困難。被Freymond等所稱為的“兒童和家庭福利制度”，是廣義的兒童保護(hù)，可以分為分立制度和嵌入制度兩類。分立制度指政府建立專門針對(duì)兒童的福利制度，對(duì)弱勢(shì)兒童群體提供保護(hù)。而嵌入制度則指兒童和家庭福利被包括在多種不同的社會(huì)福利制度中，如住房政策、社會(huì)救助政策、醫(yī)療服務(wù)制度等都包括對(duì)兒童和家庭的福利服務(wù)。在很多發(fā)達(dá)國(guó)家，這兩類制度是并存的。（三）兒童保護(hù)的對(duì)象從上述定義中可以看出，狹義的兒童保護(hù)對(duì)象是特殊的弱勢(shì)兒童群體，主要指受到和可能受到傷害的兒童（childrenatriskofharm），又稱需要得到保護(hù)的兒童（childinneedofprotection）。因此，兒童保護(hù)的對(duì)象是根據(jù)對(duì)兒童的傷害來(lái)確定的。如在澳大利亞，兒童指任何18歲以下的個(gè)人。任何能夠?qū)和斐缮硇膫驀?yán)重?fù)p害兒童福利狀態(tài)的行為，都可以稱為傷害。對(duì)兒童傷害行為的種類和形式很多，在各國(guó)的文獻(xiàn)中有非常具體的定義。其中，最經(jīng)常使用的概念是“暴力”、“虐待”、“忽視”和“遺棄”。虐待可以包括生理的、心理的、情感的虐待，也可以包括性虐待。因此，家庭中和社會(huì)上的暴力行為，對(duì)兒童的遺棄和忽視，都是對(duì)兒童的傷害行為（OfficeoftheQueenslandParliamentaryCounsel，2004）。但是，有一點(diǎn)必須強(qiáng)調(diào)，兒童不一定在受到傷害之后才需要保護(hù)，一個(gè)社會(huì)對(duì)兒童的保護(hù)應(yīng)該在兒童實(shí)際受到傷害以前。因此，有了“需要保護(hù)的兒童”的概念。“需要保護(hù)的兒童”指受到過(guò)身心傷害的兒童，正在受到身心和情感傷害的兒童或面臨著受到這些傷害風(fēng)險(xiǎn)的兒童，以及處于沒(méi)有父母或監(jiān)護(hù)人能夠并愿意保護(hù)他們不受傷害狀態(tài)的兒童[1]。按照上述定義，被發(fā)現(xiàn)和承認(rèn)的需要保護(hù)的兒童數(shù)量在整個(gè)人口中的比重并不高。這種在西方意義上的兒童保護(hù)政策，在中國(guó)尚不存在。在澳大利亞、英國(guó)和其他發(fā)達(dá)國(guó)家，兒童保護(hù)在早期的重點(diǎn)是失去父母的孤兒和被遺棄的兒童。隨著工業(yè)化和福利國(guó)家的發(fā)展，國(guó)家的干預(yù)逐漸深入到家庭內(nèi)部。在第二次世界大戰(zhàn)之后，逐漸有很多父母仍然健在的兒童受到國(guó)家的保護(hù)。在這種保護(hù)制度下，對(duì)兒童的保護(hù)意味著對(duì)父母或其他監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)權(quán)進(jìn)行長(zhǎng)期或短期的剝奪。中國(guó)的兒童保護(hù)制度目前處于西方國(guó)家工業(yè)化初期的階段，重點(diǎn)是對(duì)失去父母的孤兒和被遺棄的兒童進(jìn)行保護(hù)（劉繼同，2006）。二兒童保護(hù)的制度背景：社會(huì)福利的制度分析任何兒童保護(hù)制度都帶有意識(shí)形態(tài)的色彩，都不是價(jià)值中立的，都不會(huì)孤立于其賴以運(yùn)作的制度基礎(chǔ)，包括政治、經(jīng)濟(jì)、法律和社會(huì)福利制度。它在一個(gè)社會(huì)大的政治、經(jīng)濟(jì)和福利制度中運(yùn)作，并且從占統(tǒng)治地位的意識(shí)形態(tài)中獲得自己存在的合法性解釋，發(fā)現(xiàn)自己的運(yùn)作目標(biāo)和意義。兒童保護(hù)制度是兒童福利制度的一個(gè)部分，兒童福利的范圍比兒童保護(hù)更廣泛，兒童保護(hù)針對(duì)弱勢(shì)兒童群體。但是，很多兒童福利制度也是兒童保護(hù)制度。在確定兒童保護(hù)的一般原則的時(shí)候，兒童福利的性質(zhì)影響到兒童保護(hù)制度的特點(diǎn)。兒童福利制度是一般性的社會(huì)福利制度的一個(gè)組成部分，因此，涉及兒童保護(hù)和兒童福利制度的主要理論也分成兩個(gè)部分：社會(huì)福利制度的一般理論和針對(duì)兒童特點(diǎn)的理論。兒童與其他群體最不同的方面在于兒童處于生命周期的開(kāi)始。這個(gè)階段的任何挫折和不利因素，都會(huì)影響他們的一生。同時(shí)，兒童是最無(wú)辜的一個(gè)社會(huì)群體。他們對(duì)給自己帶來(lái)巨大負(fù)面后果的天災(zāi)人禍和貧困沒(méi)有任何責(zé)任，不應(yīng)該負(fù)擔(dān)因此造成的災(zāi)難性后果。同時(shí)，兒童的需要一般都是最真實(shí)的，很難做假。因此，在一般的社會(huì)福利理論中，對(duì)兒童的社會(huì)保護(hù)或社會(huì)福利投入被視為國(guó)家進(jìn)行的效益最好的社會(huì)投資。對(duì)兒童階段的投入會(huì)提高這些兒童未來(lái)的生產(chǎn)率或減少國(guó)家未來(lái)的社會(huì)福利支出。在各種兒童福利制度的分析框架中，有幾個(gè)關(guān)鍵的方面，是任何對(duì)福利國(guó)家的類型分析和兒童福利制度的分析都要涉及的。（一）社會(huì)福利制度的價(jià)值取向在西方的社會(huì)政策分析中，有兩個(gè)基本的意識(shí)形態(tài)取向：個(gè)人主義和集體主義。這兩個(gè)基本的意識(shí)形態(tài)取向在很多西方國(guó)家都始終貫穿了社會(huì)政策這一主線。他們涉及對(duì)社會(huì)問(wèn)題的基本判斷；對(duì)國(guó)家在解決社會(huì)問(wèn)題中的基本立場(chǎng)和基本作用的定義和決定；國(guó)家和其他社會(huì)組織之間的分工；對(duì)所采取的解決方法的選擇等。社會(huì)福利的類型分析也和這兩種意識(shí)形態(tài)取向有密切的關(guān)系。（二）社會(huì)福利的供給者無(wú)論意識(shí)形態(tài)取向如何，社會(huì)福利總需要有供給者。一般討論中的社會(huì)福利的提供者包括下述一些組織：家庭和擴(kuò)展家庭；工作單位或雇主；市場(chǎng)組織；慈善和互助組織以及政府組織。（三）社會(huì)福利的制度安排社會(huì)福利的制度安排涉及兩個(gè)方面的問(wèn)題：資源配置和資源配置的方法。前者涉及根據(jù)什么原則來(lái)配置福利資源，責(zé)任和利益在幾個(gè)參與方中間如何分配等；后者則涉及資源配置的渠道和方法。原則很重要，參與方也很重要。但是社會(huì)福利是怎樣提供的、提供的渠道和方法如何，對(duì)結(jié)果也有很大的影響。尤其在兒童保護(hù)中，由于兒童保護(hù)的特殊性，即使資源配置的方向和原則清楚了，參與者也清楚了，社會(huì)福利的供給也必須考慮兒童的特點(diǎn)。在這個(gè)方面，兒童保護(hù)涉及一整套的理論和實(shí)際操作方式（社會(huì)工作）。在兒童社會(huì)福利的基本意識(shí)形態(tài)取向、社會(huì)福利的提供者和社會(huì)福利的制度安排之間也存在著密切的關(guān)系。價(jià)值取向不可能不影響到提供方式，不同的福利服務(wù)的提供者由于各自的特點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)不同，對(duì)提供方式也有重大影響。上述三個(gè)方面的考察是互相聯(lián)系的。三國(guó)家和社會(huì)之間關(guān)系的分析模式從上面的討論可以看到，由于中國(guó)社會(huì)福利制度的特殊性，任何既定的社會(huì)政策理論都很難直接用于分析中國(guó)的兒童保護(hù)制度的現(xiàn)實(shí)。我們需要新的理論概念和框架。在這本書(shū)中，我們提出了一個(gè)以國(guó)家作用為中心的分析模式。在兒童保護(hù)中，我們先假定存在兩種極端模式：國(guó)家壟斷模式和自由放任模式。在兒童保護(hù)的國(guó)家壟斷型模式下，國(guó)家是需要受到保護(hù)的兒童的唯一監(jiān)護(hù)人，這些兒童受到照顧被認(rèn)為是他們的權(quán)利。對(duì)這些兒童的保護(hù)，從資金支持到服務(wù)提供，都由國(guó)家壟斷，即城市兒童福利院的模式。在另外一種極端情況下，國(guó)家作用完全缺位，因此，需要保護(hù)的兒童被置于自生自滅的狀態(tài)。因此，這些兒童可能受到家庭網(wǎng)絡(luò)或非政府的個(gè)人和機(jī)構(gòu)的保護(hù)，也可能處于完全的被忽視狀態(tài)，即農(nóng)村孤兒保護(hù)模式。這兩種模式都是純粹的理論分析模式。在實(shí)踐中，具體的兒童保護(hù)方式可能混雜了兩種模式的不同成分。我們?cè)诜治鲋?，?dāng)然會(huì)提到在實(shí)踐中存在的、在這兩個(gè)極端之間的、多種多樣的中間模式。在對(duì)不同的保護(hù)模式進(jìn)行分析的時(shí)候，我們?cè)噲D從上面提到的社會(huì)福利制度分析的三個(gè)維度進(jìn)行分析：第一個(gè)維度是價(jià)值判斷，在我們的個(gè)案中，主要是兒童權(quán)利的維度；第二個(gè)維度是資金提供者（資源配置原則）維度；第三個(gè)維度是服務(wù)提供者（資源配置方式）維度。除了這三個(gè)維度之外，我們還強(qiáng)調(diào)第四個(gè)維度，即經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性的維度。任何制度模式，都需要建立在某種經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上。即使是理想模式，如果沒(méi)有經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性，也是沒(méi)有可行性的。從這個(gè)分析框架出發(fā)，我們發(fā)現(xiàn)，由于多種原因，中國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的兒童保護(hù)模式。中國(guó)兒童保護(hù)制度的特殊性在于，兩個(gè)極端不同的兒童保護(hù)模式在中國(guó)既是共時(shí)性地存在，也是歷時(shí)性地存在。在改革開(kāi)放中，中國(guó)的兒童保護(hù)體制改革，集中在國(guó)家壟斷模式的改革上，即減少國(guó)家在兒童保護(hù)中的投入和壟斷，改革的方向，則是向一種混合模式的轉(zhuǎn)變。四兒童保護(hù)的基本原則和重要問(wèn)題（一）兒童保護(hù)的基本原則除制度模式之外，從社會(huì)工作的角度出發(fā)，兒童保護(hù)特別是替代性養(yǎng)護(hù)，還有一些和兒童發(fā)展有關(guān)的技術(shù)性原則。在基本的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和制度特點(diǎn)確定之后，這些技術(shù)性原則在兒童保護(hù)政策的成敗中發(fā)揮著重要的作用。這些基本的理論原則包括環(huán)境改變?cè)瓌t失敗后，社會(huì)工作理論中提出的原則。這些原則包括：家庭連續(xù)性原則，全面的、整體性的考慮兒童對(duì)生活環(huán)境的需要；密切接觸原則（依賴他人成長(zhǎng)的兒童從一開(kāi)始就需要和幾個(gè)可靠的照料者建立密切的、實(shí)際接觸的關(guān)系）和兒童權(quán)利原則（把兒童看做具有獨(dú)立性的主體，給兒童和成人世界之間的對(duì)話中以主體地位）。在兒