南京科技創(chuàng)新治理體系的建設(shè)和完善

由科技創(chuàng)新管理向科技創(chuàng)新治理轉(zhuǎn)變，是推動中國科技創(chuàng)新發(fā)展的必然選擇。在世界科技創(chuàng)新方式方法發(fā)生變革的今天，傳統(tǒng)的科技創(chuàng)新管理體系已難以適應(yīng)當今社會創(chuàng)新一體化、融合化、扁平化的發(fā)展需要?？萍紕?chuàng)新治理改變了過去以“自上而下的科研控制”為目的的科技創(chuàng)新管理體系，更多地強調(diào)科技創(chuàng)新主體的多方參與以及相互之間的統(tǒng)籌協(xié)商，從而能夠更加有效地整合科技創(chuàng)新資源，激發(fā)科技創(chuàng)新的熱情，提高創(chuàng)新的效率。南京作為中國唯一的科技體制改革綜合試點城市，理應(yīng)在科技創(chuàng)新治理體系的建設(shè)方面做出有益的探索，在借鑒世界科技創(chuàng)新治理先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，走出一條具有南京特色，符合中國科技創(chuàng)新治理要求的發(fā)展之路。第一節(jié)科技創(chuàng)新治理體系概念的提出及其內(nèi)涵一科技創(chuàng)新管理向科技創(chuàng)新治理轉(zhuǎn)變的必然性推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，是我國在十八屆三中全會上提出的重要目標。在科技創(chuàng)新領(lǐng)域推進治理體系的建設(shè)，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在科技創(chuàng)新領(lǐng)域的延伸。治理概念最早出現(xiàn)于公共管理領(lǐng)域，倡導(dǎo)通過樹立“多元”和“協(xié)商”的治理理念，把社會組織、公眾等利益相關(guān)者納入治理體系，分享治理權(quán)限，實現(xiàn)治理民主[1]?？萍紕?chuàng)新治理是指用公共治理的理念、理論和方法對科技創(chuàng)新進行管理，強調(diào)治理主體的多元參與、治理主體間權(quán)利的相互依賴和互動。科技創(chuàng)新治理的提出是傳統(tǒng)的科技創(chuàng)新管理模式及方法轉(zhuǎn)型發(fā)展的結(jié)果。首先，科技創(chuàng)新的重要性不斷凸顯。當前，科技創(chuàng)新日益成為經(jīng)濟社會發(fā)展的最主要驅(qū)動力，科技創(chuàng)新水平已經(jīng)成為直接影響國家和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的關(guān)鍵因素。尤其是自2007年下半年的世界金融危機爆發(fā)以來，越來越多的國家和地區(qū)認識到創(chuàng)新對于自身發(fā)展的重要性和巨大意義，將提高科技投入、加快科技創(chuàng)新作為提升國家和地區(qū)的戰(zhàn)略目標。科技創(chuàng)新重要性的提升，使一些國家嘗試將創(chuàng)新治理體系與創(chuàng)新體系進行深度融合，其目的在于減少政府創(chuàng)新管理的職能重復(fù)，推動研發(fā)、科技、教育與產(chǎn)業(yè)向全球價值鏈高端躍升?？梢哉f，促進科技創(chuàng)新管理方式的變革，由行政指令性的、垂直式的、單一的科技創(chuàng)新管理向更加靈活、更加多元化的、更能激發(fā)創(chuàng)新熱情的科技創(chuàng)新治理轉(zhuǎn)變已經(jīng)成為許多國家和地區(qū)的共同選擇。其次，科技創(chuàng)新的方式發(fā)生改變。一方面，從產(chǎn)業(yè)價值鏈上看，科技創(chuàng)新已不再是產(chǎn)業(yè)價值鏈中的一個環(huán)節(jié)，設(shè)計和研發(fā)逐漸走出單純的實驗室環(huán)境，制造也成為創(chuàng)新的一部分，傳統(tǒng)的“產(chǎn)品設(shè)計—產(chǎn)品開發(fā)—產(chǎn)品生產(chǎn)”的線性創(chuàng)新過程變?yōu)橐惑w化的“并行”創(chuàng)新過程，制造與創(chuàng)新之間的互動性越來越強，產(chǎn)業(yè)鏈的“源頭創(chuàng)新”向“過程創(chuàng)新”轉(zhuǎn)變已經(jīng)成為科技創(chuàng)新發(fā)展的重要趨勢。同時，創(chuàng)新的“過程化”也需要管理、營銷等多個服務(wù)環(huán)節(jié)的相互配合，從而使產(chǎn)業(yè)的一體化創(chuàng)新態(tài)勢不斷增強。[2]另一方面，科技創(chuàng)新突破了單一的技術(shù)領(lǐng)域，不同技術(shù)領(lǐng)域之間的交叉、融合越來越普遍?？萍紕?chuàng)新甚至不再僅僅局限于科技領(lǐng)域，而是超越了單一的科技部門、領(lǐng)域和區(qū)域，需要在泛空間和領(lǐng)域內(nèi)整體配置科技資源和要素、構(gòu)建創(chuàng)新政策體系。[3]在這樣的趨勢下，傳統(tǒng)的單一體系下的科技創(chuàng)新管理已難以適應(yīng)現(xiàn)代科技創(chuàng)新的需求，必須打破條塊之間的限制，促進各政府部門、各創(chuàng)新主體之間的深度融合和相互合作，“科技創(chuàng)新管理”向“科技創(chuàng)新治理”轉(zhuǎn)變成為必然。再次，科技創(chuàng)新的周期逐漸縮減。我們已經(jīng)進入知識經(jīng)濟時代，在這一時代，知識的更新速度大大加快。過去30年，人類所取得的科技成果，即科學(xué)新發(fā)現(xiàn)和技術(shù)新發(fā)明的數(shù)量，比過去兩千年的總和還要多。知識更新速度的加快反映出知識創(chuàng)新周期的縮短，這要求技術(shù)創(chuàng)新的體制機制也能夠適應(yīng)創(chuàng)新周期不斷縮短的要求，促使創(chuàng)新的各個主體、各個節(jié)點、各個領(lǐng)域能夠快速地做出反應(yīng)，并對創(chuàng)新資源進行有效配置，以保證科技成果的及時性、前沿性和創(chuàng)新性。因此，傳統(tǒng)的以政府為主導(dǎo)的管理模式，已經(jīng)難以適應(yīng)科技創(chuàng)新快速有效的需要，管理效率的低下，資源配置能力的滯后，以及政府權(quán)力集中所導(dǎo)致的科技創(chuàng)新領(lǐng)域的尋租、創(chuàng)新主體不明等問題對創(chuàng)新的有效性構(gòu)成了極大的制約，科技創(chuàng)新治理體系的建設(shè)變得尤為重要。二科技創(chuàng)新治理體系的內(nèi)涵對科技創(chuàng)新治理的認識需要從與科技創(chuàng)新管理的比較中加以分析。概括來講，科技創(chuàng)新治理和科技創(chuàng)新管理存在以下幾方面的不同。一是參與的主體不同。傳統(tǒng)的科技創(chuàng)新管理方式中，政府是唯一的管理者。政府部門根據(jù)國家的科技創(chuàng)新需要和特點，制定相關(guān)的科技創(chuàng)新管理政策，確定研究的項目和主題，并安排資金，組織項目的申報和評審。換言之，政府既是科技資源配置的主體，又是科技資源配置效果的審核者。在科技創(chuàng)新治理體系下，政府依然是科技創(chuàng)新管理的重要參與方，但是其科技創(chuàng)新的管理權(quán)力在不斷下放，企業(yè)、科研機構(gòu)、高校、基金會、中介機構(gòu)以及科技創(chuàng)新的評估機構(gòu)、咨詢機構(gòu)甚至銀行等金融機構(gòu)，都參與到科技創(chuàng)新治理中，推動了科技創(chuàng)新由政府單一管理向多元化主體共同參與治理的轉(zhuǎn)變。二是理念的不同?？萍紕?chuàng)新管理的理念是對科技創(chuàng)新資源的控制，而科技創(chuàng)新治理的核心理念是實現(xiàn)對創(chuàng)新資源的協(xié)調(diào)利用。[4]具體來說，在科技創(chuàng)新管理體系下，由政府控制科技創(chuàng)新資源的使用方式、使用方向及使用效果，其目的就是通過對科技創(chuàng)新資源的控制，使科技資源能夠按照國家確定的科技發(fā)展方向進行使用。但是科技創(chuàng)新治理的理念是要在中央各部門、中央與地方、不同地方之間以及國內(nèi)和國際之間進行創(chuàng)新資源的統(tǒng)籌使用和協(xié)調(diào)利用，以更好地提高科技創(chuàng)新資源的配置效率，提高中央各部門、各地方在創(chuàng)新上的積極性，促進各方的協(xié)同創(chuàng)新，提高科技創(chuàng)新的效率。三是創(chuàng)新依托的力量不同。在傳統(tǒng)的科技創(chuàng)新管理體系下，科技創(chuàng)新的主體主要是政府、高校、科研院所和企業(yè)等，而其中的企業(yè)又主要以大中型企業(yè)為主，科技創(chuàng)新所依托的主體相對來講屬于“小眾群體”。但在科技創(chuàng)新治理體系下，科技創(chuàng)新的主體日趨多元化。通過統(tǒng)籌考慮創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施、創(chuàng)新資源、創(chuàng)新活動、創(chuàng)新環(huán)境及開放創(chuàng)新，打造面向眾多小微企業(yè)和創(chuàng)客的“眾創(chuàng)空間”等創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺，將社會各界都納入科技創(chuàng)新的體系之中，形成了政府、科學(xué)共同體、企業(yè)、社會組織、公眾等共同參與的創(chuàng)新群體。表7-1科技創(chuàng)新管理與科技創(chuàng)新治理的主要區(qū)別類別科技創(chuàng)新管理科技創(chuàng)新治理參與的主體政府企業(yè)、科研機構(gòu)、高校、基金會、中介機構(gòu)、科技創(chuàng)新的評估機構(gòu)、咨詢機構(gòu)、銀行等金融機構(gòu)基本理念由政府控制科技創(chuàng)新資源的使用方式、使用方向及使用效果。通過對科技創(chuàng)新資源的控制，使科技資源能夠按照國家確定的科技發(fā)展方向進行使用在中央各部門、中央與地方、不同地方之間以及國內(nèi)和國際之間進行創(chuàng)新資源的統(tǒng)籌使用和協(xié)調(diào)利用，更好地提高科技創(chuàng)新資源的配置效率，提高中央各部門、各地方在創(chuàng)新上的積極性，促進各方的協(xié)同創(chuàng)新，提高科技創(chuàng)新的效率依托的力量政府、高校、科研院所和企業(yè)等將社會各界都納入科技創(chuàng)新的體系之中，形成了政府、科學(xué)共同體、企業(yè)、社會組織、公眾等共同參與的創(chuàng)新群體，科技創(chuàng)新的主體日趨多元化資料來源：由作者自己整理而得。表7-1科技創(chuàng)新管理與科技創(chuàng)新治理的主要區(qū)別三科技創(chuàng)新治理體系的構(gòu)成從對科技創(chuàng)新管理和科技創(chuàng)新治理的比較中可以看出，科技創(chuàng)新治理是依靠社會多元共同參與，依靠社會各界的共同努力，通過協(xié)調(diào)和整合各部門、各區(qū)域，乃至國內(nèi)外的科技創(chuàng)新資源，提高創(chuàng)新效率、降低創(chuàng)新成本，促進科技創(chuàng)新與經(jīng)濟社會的協(xié)同發(fā)展?？萍紕?chuàng)新治理的體系就是實現(xiàn)科技創(chuàng)新治理的各要素以及相關(guān)的體制、機制、政策、措施等子系統(tǒng)組成的整體，包括科技創(chuàng)新組織系統(tǒng)、科技創(chuàng)新監(jiān)管系統(tǒng)、科技創(chuàng)新服務(wù)系統(tǒng)以及科技創(chuàng)新制度系統(tǒng)等。其中，科技創(chuàng)新組織系統(tǒng)是由能夠有效整合創(chuàng)新資源、組織開展創(chuàng)新活動的各主體構(gòu)成；科技創(chuàng)新監(jiān)管系統(tǒng)則涵蓋了對科技創(chuàng)新經(jīng)費的使用、科技創(chuàng)新活動的開展及對科技創(chuàng)新成果進行監(jiān)督、管理、審核、評價等的各方主體；科技創(chuàng)新服務(wù)系統(tǒng)由對科技創(chuàng)新提供評估、咨詢、中介服務(wù)等各種科技創(chuàng)新服務(wù)的主體構(gòu)成；科技創(chuàng)新制度系統(tǒng)包括科技創(chuàng)新所涉及的各方面法律法規(guī)，目的在于規(guī)范科技創(chuàng)新活動，建立科學(xué)、有效的激勵機制，杜絕不利于科技創(chuàng)新活動的產(chǎn)生和蔓延，營造公平、良好的科技創(chuàng)新氛圍等。圖7-1科技創(chuàng)新治理體系結(jié)構(gòu)第二節(jié)美、英、日科技創(chuàng)新治理的特點及中國的發(fā)展現(xiàn)狀一美、英、日科技創(chuàng)新治理的主要特點（一）美國科技創(chuàng)新治理的主要特點長期以來，美國在世界科技領(lǐng)域一直占據(jù)著主導(dǎo)和領(lǐng)先的地位，這與其有效的科技創(chuàng)新治理體系的建設(shè)有著直接的關(guān)系。概括來講，美國的科技創(chuàng)新治理體系是一種相對分散而又獨立的體系，這種治理體系為美國的科技創(chuàng)新提供了良好的運作環(huán)境和有效的機制保障。1.相對分散的管理機構(gòu)設(shè)置在美國，受三權(quán)分立的政治制度的影響，對科技創(chuàng)新的治理同樣以分散化為主，這種多元分散型的管理模式，使項目的研究和開發(fā)具有較大的自主性。從科技創(chuàng)新的政府管理部門看，行政、立法、司法三大體系均不同程度地參與國家科技創(chuàng)新的治理之中。其中，行政部門涉及最多，主要包括總統(tǒng)（白宮）以及各聯(lián)邦部門的科技機構(gòu)。行政部門不僅掌握財政杠桿，制定科技預(yù)算，負責(zé)各種科技計劃與項目的執(zhí)行并向國會提出立法建議，同時也是各項科技法案的具體執(zhí)行者。立法部門主要是國會，在眾議院和參議院中都分別設(shè)有負責(zé)科技事務(wù)的專門機構(gòu)，還設(shè)有技術(shù)評估局、國會圖書館中的科學(xué)技術(shù)研究和參考服務(wù)部等服務(wù)機構(gòu)。國會不僅負責(zé)審批最終科技預(yù)算，還通過立法決定科技政策框架，因此比行政部門更能決定科技政策的走向。司法部門主要負責(zé)對法律條文的最終裁定，無論行政還是立法部門都難以左右司法部門的判決。[5]2.以企業(yè)為主體的多元創(chuàng)新體系從科技創(chuàng)新活動的參與主體看，政府研究機構(gòu)、大學(xué)和工業(yè)研究機構(gòu)均是科技創(chuàng)新活動的參與主體，企業(yè)的研究機構(gòu)是美國科技創(chuàng)新活動的主體，這三類研究機構(gòu)形成了研究領(lǐng)域邊界清晰、管理職能獨立的治理模式，極大地促進了各自的創(chuàng)新自主性。其中，關(guān)系國家安全和長遠發(fā)展的重大前瞻性、公益性、投資回報期長的基礎(chǔ)類研究項目，政府是最重要的投資主體，這類項目通常由研究機構(gòu)和大學(xué)承擔(dān)；與產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟發(fā)展息息相關(guān)的，投資回報期短、市場效益明顯、風(fēng)險較小的應(yīng)用類研究項目，則大多以企業(yè)投資為主，同時企業(yè)也是這些研究項目的承擔(dān)者和成果受益者。3.完善的科研評估體系科研評估是美國科技計劃管理的一項重要環(huán)節(jié)，根據(jù)不同類型的科技項目，美國政府采取了有針對性的評估方式。美國聯(lián)邦政府不但對項目本身運行情況以及效果進行評估，還把科技計劃自身情況、科技政策、科技人員等納入評估范圍，評估中項目完成情況和項目承擔(dān)人的評價結(jié)果若不樂觀將影響所在單位日后申報項目。對于基礎(chǔ)性研究，1993年以后主要實施克林頓時期制定的《政府績效與結(jié)果法案》（簡稱為GPRA）評估方式。對于應(yīng)用性研究項目，則以先進技術(shù)計劃（ATP）為典型代表[6]。（二）英國科技創(chuàng)新治理的主要特點二戰(zhàn)后英國加強了科技管理方面的改革，形成了政府主導(dǎo)的“產(chǎn)”（企業(yè)）、“學(xué)”（高校）和“研”（研究機構(gòu)）三方面共同參與的科技創(chuàng)新合作機制。1.重要的政府科技創(chuàng)新投入英國強調(diào)政府應(yīng)當是基礎(chǔ)科學(xué)的主要投資者、大學(xué)和企業(yè)合作的服務(wù)者、創(chuàng)新的管理者和公眾科學(xué)信仰的推動者。英國在政府機構(gòu)中未設(shè)立科學(xué)技術(shù)部，主要部門都有相關(guān)領(lǐng)域科研開發(fā)的管理機構(gòu)。政府科技政策的制定與管理由貿(mào)易工業(yè)部負責(zé)，研究理事會和高等教育基金理事會是英國政府支持基礎(chǔ)研究的兩個主要經(jīng)費資助機構(gòu)和管理機構(gòu)，其中高等教育基金理事會的任務(wù)是支持大學(xué)科研機構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而研究理事會則以研究項目或研究計劃的形式支持大學(xué)和研究機構(gòu)的研究。這種政府的技術(shù)投入支持系統(tǒng)被稱為“雙重支撐體系”，是英國國家創(chuàng)新機制的重要組成部分[7]。2.必要的科研項目評估和審查機制對科研項目的評估與審查有效促進了英國科研創(chuàng)新活動的順利進行，尤其是在20世紀90年代，英國梅杰政府對科研項目的評估和審查進行了一定程度的改革，促使科研項目評估與審查的目的由撒切爾政府時期的節(jié)省政府財政開支向增加對“戰(zhàn)略性”基礎(chǔ)科研的撥款的方向轉(zhuǎn)變。梅杰表示具有“戰(zhàn)略性”的基礎(chǔ)科學(xué)研究在未來很有優(yōu)先權(quán)。因此，政府規(guī)定把審查后節(jié)省下來的資金分文不少地返還給研究理事會，用于資助“戰(zhàn)略性”基礎(chǔ)科學(xué)研究[8]。3.多層次的科技咨詢機構(gòu)體系經(jīng)過半個多世紀的實踐，科技咨詢機構(gòu)體系日趨完備化。依據(jù)科技咨詢機構(gòu)的隸屬單位和職能，可將英國科技咨詢機構(gòu)分為三類：議會科技咨詢組織、內(nèi)閣科技咨詢組織、行政部門科技咨詢組織。這三類科技咨詢機構(gòu)互不從屬，議會科技咨詢組織隸屬于英國議會，包括上議院科技特別委員會、下議院科技委員會和議會與科學(xué)委員會，其職能是為議會討論科技問題提供信息和建議；內(nèi)閣科技委員會屬于內(nèi)閣科技咨詢組織，隸屬于英國內(nèi)閣，是英國決策層的智囊機構(gòu)；行政部門科技咨詢組織隸屬于政府各部門，它們?yōu)檎鞑块T提供科技計劃和科研資金分配方面的建議[9]。（三）日本科技創(chuàng)新治理的主要特點二戰(zhàn)后日本的快速崛起，與其采用的科技創(chuàng)新治理政策是分不開的，它不僅激發(fā)了社會各界的創(chuàng)新熱情，而且加快了成果的產(chǎn)業(yè)化進程，促使日本實現(xiàn)了趕超西方發(fā)達國家的戰(zhàn)略目標。1.集中協(xié)調(diào)式的科技創(chuàng)新管理體系日本采取“官民分立”和“部門分割”的集中協(xié)調(diào)式的科研管理體制。日本政府所屬的研究機關(guān)、特殊法人以及國立大學(xué)及其附屬研究所等科研機構(gòu)，由各省廳自主管轄。民間企業(yè)和私立大學(xué)、民營研究機關(guān)等科研機構(gòu)的科研活動，完全由各機構(gòu)自主管理。政府通過省廳等中間機構(gòu)，間接地對民間科研活動進行引導(dǎo)、調(diào)節(jié)和協(xié)助。日本的科技創(chuàng)新活動在首相直接領(lǐng)導(dǎo)的，由科技大臣和科學(xué)與科技政策顧問委員會組成的內(nèi)閣的統(tǒng)一管理下進行。政府部門按照國家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展制定具體的科技計劃。[10]文部科學(xué)省是課題經(jīng)費最主要的渠道，其投入占到全部科研經(jīng)費的60%左右，其他部門也有相應(yīng)的經(jīng)費投入。2.完備的科技創(chuàng)新制度體系日本非常重視科技立法在科技創(chuàng)新治理中的重要作用。據(jù)統(tǒng)計，日本有關(guān)科技的法律法規(guī)多達200多部，其中既包括科技行政部門、科研機構(gòu)、科技咨詢機構(gòu)的設(shè)置和組織方面的法律，也包括科技法人團體的法令和規(guī)則。從內(nèi)容上看，科技方面的法律法規(guī)包括了以下幾大類：一是科技創(chuàng)新的基礎(chǔ)性政策或統(tǒng)領(lǐng)性政策，如《科學(xué)技術(shù)基本法》；二是涉及具體科學(xué)技術(shù)研發(fā)或技術(shù)使用方面的法律法規(guī)，如《原子能基本法》《核燃料物質(zhì)的使用規(guī)則》等；三是具體產(chǎn)業(yè)科技發(fā)展的直接立法和相關(guān)法令，如《機械工業(yè)振興臨時措施法》等；四是與科技創(chuàng)新主體（包括科技法人團體、公益法人等）相關(guān)的法律法規(guī)，如《中小企業(yè)現(xiàn)代化促進法》《新技術(shù)開發(fā)事業(yè)團法》等；五是科技創(chuàng)新相關(guān)機構(gòu)設(shè)置和組織方面的法律法規(guī)，如《科學(xué)技術(shù)廳設(shè)置法》《科學(xué)技術(shù)廳組織令》等；六是科技創(chuàng)新環(huán)境建設(shè)方面的法律法規(guī)，如《所得稅法》《促進大學(xué)等的技術(shù)成果向民間事業(yè)轉(zhuǎn)移法》等。3.多層次的科技評估體系日本不僅設(shè)立了專門負責(zé)科技成果評估的政府機構(gòu)——日本科學(xué)技術(shù)政策委員會下設(shè)的技術(shù)評價分委員會，而且還將科技評估寫入《科學(xué)技術(shù)基本法》中，并出臺了《國家研究開發(fā)評估實施辦法大綱指南》，對科技評估進行了專門的制度規(guī)定，各個省也制定了本省廳的評價指南。日本的科技評估機構(gòu)較多，大致可分為以下四個層次：綜合性科技評估機構(gòu)和由國家直接管理開發(fā)的事業(yè)評估機構(gòu)、附屬各省廳的專業(yè)性評估機構(gòu)、企業(yè)性評估機構(gòu)，以及各研究機構(gòu)內(nèi)部的評估機構(gòu)。評估可以分為事前評估（研究課題探索階段和研究計劃決策階段）、中間評估（課題實施階段）及事后評估和跟蹤評估。按照《國家研究開發(fā)評估實施辦法大綱指南》的規(guī)定，評估者主要是精通該領(lǐng)域、具有足夠的評估能力，而且能夠站在公正立場進行評估的人，原則上以外部專家為主。二我國科技創(chuàng)新治理中存在的問題（一）科技創(chuàng)新組織主體不明一是科技創(chuàng)新組織者長期以政府為主。在我國，政府一直承擔(dān)著科技創(chuàng)新組織者的職能，在組織開展科技創(chuàng)新中居于核心和主導(dǎo)地位，無論是基礎(chǔ)研究還是應(yīng)用性研究，大多由政府安排資金，組織相關(guān)的高校、研究機構(gòu)進行研發(fā)。由于存在信息不對稱等問題，政府在研究方向的制訂上有時存在一定的偏離，尤其是對一些應(yīng)用性研究方向的把握，極易導(dǎo)致研究經(jīng)費使用上的低效。二是高校、研究機構(gòu)等的組織主體積極性尚待提高。長期以來，高校和科研院所雖然也是組織體系中的重要組成部分，但是處于一種“附庸”的地位，無論是科技創(chuàng)新的組織方式、方法還是目的，均以政府的需求為出發(fā)點，忽視了自身組織主體作用的發(fā)揮。三是企業(yè)作為科技創(chuàng)新組織主體的地位尚未真正確立，同時由于體制、機制等方面的制約，企業(yè)在組織開展科技創(chuàng)新方面的動力不足、積極性不高，這一方面阻礙了科技成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)移；另一方面導(dǎo)致了中國企業(yè)核心競爭力的缺失。（二）科技創(chuàng)新監(jiān)管結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化一是政府在科技創(chuàng)新監(jiān)管中的地位和作用有待轉(zhuǎn)變。長期以來，政府在科技創(chuàng)新監(jiān)管方面存在著較為明顯的“越位”和“缺位”現(xiàn)象，即原本應(yīng)該由政府負責(zé)的，如科技創(chuàng)新制度的制定和完善、科技創(chuàng)新環(huán)境的營造、科技創(chuàng)新經(jīng)費的使用監(jiān)督等方面，存在監(jiān)管不到位的問題。而本該由市場決定的問題，如科技創(chuàng)新的方向、科技創(chuàng)新資源的配置等，卻因為政府的涉足，出現(xiàn)了資源配置不合理，政府規(guī)定的創(chuàng)新方向與市場需求不符等問題。二是部分監(jiān)管主體缺失。評估機構(gòu)、信用機構(gòu)等第三方機構(gòu)也是科技創(chuàng)新治理體系中不可或缺的組成部分，它們不僅承擔(dān)著重要的服務(wù)功能，同時承擔(dān)著對科技創(chuàng)新經(jīng)費進行審查、對科技創(chuàng)新成果進行評價、對科技創(chuàng)新過程進行規(guī)范等方面的重要職能，而且具有客觀、公正、有效、科學(xué)等特征。我國第三方機構(gòu)參與科技創(chuàng)新治理的程度低，而且存在發(fā)育不全、專業(yè)性不強等問題。（三）科技創(chuàng)新治理的政策體系有待完善一是部分科技創(chuàng)新治理政策不健全。我國的科技創(chuàng)新治理法治政策尚存在不健全的問題，而且科技創(chuàng)新治理本身處于探索階段，反過來也導(dǎo)致了制度設(shè)計上的缺失。同時，由于知識產(chǎn)權(quán)制度不健全，企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新過程中出現(xiàn)知識溢出的負外部性效應(yīng)，增加了企業(yè)創(chuàng)新的成本，使企業(yè)原始創(chuàng)新積極性不強。二是科技政策、產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟政策沒有形成完整的科技創(chuàng)新政策體系，各部門和地方政府間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的組織和制度規(guī)定，制約了科技部門統(tǒng)籌科技資源創(chuàng)新協(xié)調(diào)的能力。三是缺乏客觀公正的科技創(chuàng)新治理的政策執(zhí)行考核機制。政府既是政策的制定者，又是政策的執(zhí)行者和考核者，缺乏有效的監(jiān)督和審核，對科技政策執(zhí)行的效果缺乏科學(xué)、公正、客觀的評價和考核，致使一些政策的執(zhí)行效果相對低效。三我國科技創(chuàng)新治理的發(fā)展方向（一）建立國家科技創(chuàng)新體系的宏觀科學(xué)決策機制科技創(chuàng)新體系是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，包含科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、宏觀政策、市場機制等多個子系統(tǒng)，通暢的信息反饋是提升系統(tǒng)間協(xié)同發(fā)展和資源配置效率的基礎(chǔ)。因此，要從國家層面建立高級別的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，并建立組織化、制度化機制，保證參與的多樣性和有效的協(xié)調(diào)手段，加強和促進國家部門間、部門與區(qū)域間的互動和合作。建設(shè)現(xiàn)代科技智庫，發(fā)揮好智庫的決策咨詢作用；形成公眾參與重大科學(xué)決策的機制；完善科技創(chuàng)新政策體系建設(shè)，系統(tǒng)化配置各種創(chuàng)新資源。在政策工具的選擇方面從以行政手段為主向法律、政策、金融、市場等多種手段組合使用轉(zhuǎn)變。強化對科技創(chuàng)新政策的執(zhí)行監(jiān)督和考核，引入第三方評估機構(gòu)，建立科學(xué)、客觀、公正的評價考核體系，對科技創(chuàng)新政策的執(zhí)行情況進行評估，同時建立嚴格的問責(zé)機制，對相關(guān)的責(zé)任人和責(zé)任主體的主要過失進行問責(zé)，并及時根據(jù)評估情況和實際執(zhí)行情況，對原有政策進行修改和完善。（二）探索科技創(chuàng)新系統(tǒng)的多層治理機制建設(shè)以產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展部署創(chuàng)新鏈，實現(xiàn)創(chuàng)新鏈條上的無縫對接，把傳統(tǒng)的自上而下二元結(jié)構(gòu)控制創(chuàng)新資源與多元主體協(xié)同治理有機結(jié)合起來，在制定創(chuàng)新政策規(guī)劃的過程中考慮多元主體的創(chuàng)新治理訴求，實現(xiàn)科技創(chuàng)新治理權(quán)力的向下分散，即集中型科技資源配置權(quán)力與分散性權(quán)力并存。政府部門注重提升自身的宏觀管理和科技服務(wù)能力，以國家產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展為導(dǎo)向部署從研究開發(fā)、應(yīng)用示范到成果產(chǎn)業(yè)化的完整創(chuàng)新鏈條，為創(chuàng)新主體間的有效銜接提供聚合催化服務(wù)。推動創(chuàng)新治理體系的跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨部門的協(xié)商和合作，為知識的生產(chǎn)和有效轉(zhuǎn)移與擴散做好公共服務(wù)。加強創(chuàng)新政策的研究和制定，提升創(chuàng)新政策組合能力，形成統(tǒng)籌科技、經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的創(chuàng)新政策體系，為實現(xiàn)創(chuàng)新治理體系奠定基礎(chǔ)。（三）推進科技創(chuàng)新社會組織建設(shè)構(gòu)建政府、中介組織、大學(xué)、企業(yè)等治理主體之間自主決策、平等協(xié)商、分工協(xié)作的伙伴關(guān)系，為建立網(wǎng)絡(luò)化的科技創(chuàng)新治理結(jié)構(gòu)營造良好的制度環(huán)境。明確各創(chuàng)新主體的地位和功能，限制政府在科技創(chuàng)新治理體系中的微觀管理職能，拓展和提升宏觀服務(wù)能力；加強創(chuàng)新政策的立法，形成民主法治的科技治理體系；大力推進社會中介組織的建設(shè)，提升中介組織的服務(wù)能力和質(zhì)量，加強對中介組織的引導(dǎo)；構(gòu)建現(xiàn)代科研院所和高校的治理體系，提升高校和科研院所的自主能力。提升企業(yè)的創(chuàng)新主體地位，在各種創(chuàng)新委員會中注意吸收企業(yè)代表，強化和增加政府科技資源對企業(yè)研發(fā)投入的引導(dǎo)和風(fēng)險補償。整體上形成科技創(chuàng)新的網(wǎng)狀治理結(jié)構(gòu)，形成各方平等協(xié)商、分工合作的伙伴關(guān)系。發(fā)揮科技評價的指揮棒作用，構(gòu)建分類評價制度。明晰產(chǎn)權(quán)，確定利益分配和科研評價制度，促進科研成果的轉(zhuǎn)化。推進科技社會組織建設(shè)，形成市場主導(dǎo)、政府服務(wù)、社會協(xié)同的創(chuàng)新治理體系的發(fā)展格局。（四）加強科技創(chuàng)新治理主體（社會組織）的培育形成多元主體參與機制，大力培育各類創(chuàng)新治理主體，發(fā)揮好創(chuàng)新主體在創(chuàng)新治理中的作用。通過創(chuàng)新主體促進創(chuàng)新要素與生產(chǎn)要素良性互動、創(chuàng)新成果和產(chǎn)業(yè)需求有機銜接，實現(xiàn)政府、高校、科研院所和企業(yè)系統(tǒng)化合作，技術(shù)創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈“雙向融合”。在創(chuàng)新治理體系中，形成促進建立資源共用、風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的長效合作機制。加強各治理主體之間的分工與合作。創(chuàng)新治理的核心理念是民主協(xié)商和多元治理，在治理的過程中，要明晰政府、企業(yè)、高校、科研院所、中介組織和金融機構(gòu)在創(chuàng)新治理體系中的職責(zé)和作用，尤其要注重發(fā)揮科技中介組織和金融機構(gòu)的作用，從專業(yè)化分工的角度，建立各治理主體之間的合作與分工模式。同時，不斷提高各主體的治理能力，各治理主體要加強人員培訓(xùn)和組織機構(gòu)建設(shè)，借鑒國際先進治理經(jīng)驗，提高科技治理的有效性，對于一些具有競爭性的治理環(huán)節(jié)，則應(yīng)引入競爭機制，運用市場規(guī)律促使各參與主體治理能力的提升。第三節(jié)南京科技創(chuàng)新治理體系建設(shè)的實踐探索南京是全國重要的科技創(chuàng)新城市，是全國唯一的科技體制綜合改革試點城市。在建立科技創(chuàng)新治理體系方面，南京也進行了一定探索，并取得了具有一定借鑒和參考價值的經(jīng)驗。一南京科技創(chuàng)新治理的演進歷程因為科技創(chuàng)新治理這一概念提出較晚，南京并沒有提出具體的科技創(chuàng)新治理的建設(shè)目標，但是從對南京市科技創(chuàng)新部門的職能、科技創(chuàng)新政策的演進等歷程的分析中可以看出，南京也正在由科技創(chuàng)新管理向科技創(chuàng)新治理的方向邁進。大體上看，南京的科技創(chuàng)新治理建設(shè)經(jīng)歷了以下幾個階段。（一）以科技創(chuàng)新管理為主的發(fā)展階段（1978～2004年）這一時期，南京科技創(chuàng)新治理的意識十分缺乏，對于科技創(chuàng)新，主要以管理為主，總體來看具有以下特點。一是科技創(chuàng)新的政策和措施一直以國家制定的政策為主，缺乏在科技創(chuàng)新政策制定方面的主導(dǎo)性。1978～2004年，南京出臺的地方性科技創(chuàng)新政策很少，在20多年的時間里，僅出臺了8份地方性政策，分別為“南京市科學(xué)技術(shù)進步條例”（1995年7月）、“南京市加速民營科技企業(yè)發(fā)展的意見”（2000年4月）、“市政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《南京市高新技術(shù)風(fēng)險投資基金管理辦法（試行）》的通知”（2001年1月）、“中共南京市委、南京市人民政府關(guān)于貫徹中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)展高科技，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定》的意見”（2001年4月）、“南京市技術(shù)市場管理辦法”（2001年7月）、“市政府關(guān)于印發(fā)《南京市引進海外留學(xué)人員和智力的若干規(guī)定》的通知”（2001年8月）、“市政府關(guān)于印發(fā)《南京市鼓勵軟件產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策規(guī)定》的通知”（2001年8月）、“市政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《南京市專利試點工作方案》的通知”（2001年12月）等，科技創(chuàng)新方面的政策以國家和江蘇省下發(fā)的政策為主，反映出南京在科技創(chuàng)新治理方面地方主導(dǎo)性較弱。二是治理領(lǐng)域較為狹窄。從南京市在這段時間政策的關(guān)注點來看，政府關(guān)注的重點僅在于科技進步的獎勵、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)及軟件產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、海外留學(xué)人員的引進、知識產(chǎn)權(quán)保護等幾個方面，涉及科技創(chuàng)新的主體、具體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、人才等支撐體系的建設(shè)以及科技創(chuàng)新激勵機制的建立等方面的內(nèi)容，而對科技創(chuàng)新中管理體系的構(gòu)建、載體的建設(shè)、金融支持、科技創(chuàng)新產(chǎn)品的評估等眾多內(nèi)容，均沒有涉及。三是治理主體單一。這一階段政府是實施科技創(chuàng)新治理的主體，高校、科研院所、社會機構(gòu)等均不參與科技創(chuàng)新的治理，治理的主體單一，治理主要以政府式的管理為主，這必然會導(dǎo)致企業(yè)科技創(chuàng)新積極性不高、科技創(chuàng)新管理效率低下等問題。（二）科技創(chuàng)新治理理念的萌芽階段（2005～2009年）2005年以后，南京對科技創(chuàng)新的重視程度不斷提高，地方在科技創(chuàng)新治理方面的積極性、主動性有所提升，突出表現(xiàn)在以下幾方面。一是地方性的政策法規(guī)逐漸增加。2005年以后，南京市出臺的地方性科技創(chuàng)新政策迅速增加，據(jù)不完全統(tǒng)計，2005～2009年共出臺了有關(guān)科技創(chuàng)新方面的政策36項，平均每年出臺6.3項，每年出臺的政策均在5項以上，其中2008年一年出臺了12項政策，充分反映了南京在科技創(chuàng)新方面的重視程度和治理意識的不斷提升。二是治理范圍大大拓展。從這段時間科技創(chuàng)新政策的關(guān)注點來看，南京科技創(chuàng)新的治理范圍有很大程度的拓展。主要包括以下幾個方面：科技創(chuàng)新的戰(zhàn)略性發(fā)展政策，如2006年出臺的《中共南京市委、南京市人民政府關(guān)于增強自主創(chuàng)新能力加快建設(shè)創(chuàng)新型城市的意見》《中共南京市委、南京市人民政府“關(guān)于中國軟件名城建設(shè)”三年提速的工作意見》等；科技創(chuàng)新管理體系的建設(shè)，如2006年出臺的《南京市科技發(fā)展計劃及項目管理暫行辦法》以及2007年出臺的《南京市企業(yè)技術(shù)開發(fā)項目計劃認定及管理暫行辦法》等；科技創(chuàng)新資金的管理和使用，如2005年出臺的《關(guān)于印發(fā)〈南京市應(yīng)用技術(shù)研發(fā)與產(chǎn)業(yè)化資金管理暫行辦法〉的通知》，2006年為促進軟件產(chǎn)業(yè)發(fā)展，出臺了關(guān)于軟件產(chǎn)業(yè)發(fā)展、宣傳推介、公共服務(wù)平臺建設(shè)及人才引進與培訓(xùn)等專項資金的管理辦法的通知等；科技創(chuàng)新成果的驗收和監(jiān)管，如2005年出臺的《關(guān)于印發(fā)〈南京市重大科技計劃項目監(jiān)理辦法〉（試行）的通知》，以及2007年出臺的《南京市科技發(fā)展計劃項目委托管理暫行辦法》等；科技創(chuàng)新主體（企業(yè)）的培養(yǎng)和認證，如2007年出臺的《南京市骨干軟件企業(yè)評選辦法》《南京市軟件企業(yè)上市培育工作實施意見》，2008年出臺的關(guān)于軟件外包企業(yè)和軟件服務(wù)企業(yè)的認定辦法，2009年出臺的《南京市促進外資研發(fā)機構(gòu)發(fā)展的若干辦法（試行）》等。此外，這期間，南京市還對科技創(chuàng)新的人才培養(yǎng)、平臺建設(shè)、風(fēng)險投資、知識產(chǎn)權(quán)保護以及具體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展等制定了相關(guān)的政策和措施。由此可以看出，南京這一期間的科技創(chuàng)新治理范圍有明顯的擴大，治理的體系化程度不斷提高，包括組織系統(tǒng)、監(jiān)管系統(tǒng)、服務(wù)系統(tǒng)和制度系統(tǒng)在內(nèi)的科技創(chuàng)新治理體系框架逐漸形成，治理的科學(xué)化、規(guī)范化、法制化程度明顯加深，治理的效率也在逐漸提高，但是總體來看，科技創(chuàng)新治理的體系尚未建立，治理體系的建設(shè)尚處于起步階段。三是科技創(chuàng)新治理的主體日趨多元。在這期間，南京以往以政府為主導(dǎo)的、單一主體的科技創(chuàng)新治理體系開始被打破，社會其他力量逐漸開始參與南京的科技創(chuàng)新治理體系。如2007年頒布的《南京市科技發(fā)展計劃項目委托管理暫行辦法》中明確指出，可由被委托單位（“受托方”）受南京市科學(xué)技術(shù)局（“委托方”）的委托，對項目承擔(dān)單位實施的市級科技發(fā)展計劃項目（符合《南京市應(yīng)用技術(shù)研發(fā)與產(chǎn)業(yè)化資金管理暫行辦法》中所規(guī)定的除重大項目以外的其他項目）進行過程管理。受托方可以為區(qū)縣科技局、高新區(qū)（一區(qū)多園）經(jīng)發(fā)局、南京化工園經(jīng)發(fā)局等，也可根據(jù)需要委托市級行政主管部門開展項目過程管理。管理的內(nèi)容包括對項目實施及進度、資金使用及經(jīng)濟指標完成情況進行督促檢查；協(xié)調(diào)處理計劃項目實施過程中出現(xiàn)的問題等。2005年出臺的《關(guān)于印發(fā)〈南京市重大科技計劃項目監(jiān)理辦法〉（試行）的通知》中也指出，南京市科學(xué)技術(shù)局可以委托獲得資質(zhì)認定的監(jiān)理單位，對計劃項目的質(zhì)量控制與實施能力、資金落實與使用情況、合同計劃進度完成情況、技術(shù)和質(zhì)量指標完成情況、經(jīng)濟指標完成情況，以及計劃項目實施過程中存在的主要問題和解決措施等進行全過程監(jiān)督和管理。從以上的規(guī)定中可以看出，這一時期南京參與科技創(chuàng)新治理的主體逐漸多元化，一些第三方機構(gòu)在獲得了相關(guān)的資質(zhì)認證后，可以參與科技創(chuàng)新的治理之中，不過，這種參與是以政府部門為主導(dǎo)的，是在政府部門的委托下進行的，因而也主要以政府部門的利益為出發(fā)點，仍然處于一種從屬地位。（三）科技創(chuàng)新治理體系逐步建立階段（2010年至今）隨著我國科技體制改革進程的加快，傳統(tǒng)的科技創(chuàng)新管理的弊端不斷顯現(xiàn)，科技創(chuàng)新治理的理念受到社會各界的廣泛關(guān)注。尤其是在十八屆三中全會國家治理理念提出后，在科技創(chuàng)新領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)由“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)變，成為科技領(lǐng)域改革的方向。2009年被確定為全國唯一一個科技體制綜合改革試點城市以后，南京在科技創(chuàng)新治理體系建設(shè)上的步伐也逐漸加快，正式進入了科技創(chuàng)新治理體系的建設(shè)階段。概括來講，主要有以下幾方面的特點。一是科技創(chuàng)新治理體系開始加快建設(shè)。2010年以后南京開始加快構(gòu)建符合自身發(fā)展特點的科技創(chuàng)新治理體系。2010～2015年，南京出臺的科技創(chuàng)新政策共計65項，除2010年1項，2014年8項外，其余每年都在12項以上，其中2015年出臺了17項政策，2016年上半年也出臺了6項相關(guān)政策，每年出臺政策的數(shù)量明顯超出前兩個階段，這說明從2010年以來，南京對科技創(chuàng)新的重視程度有了更大的提高，科技創(chuàng)新治理體系的建設(shè)出現(xiàn)加速的跡象。二是科技創(chuàng)新治理體系逐漸完善。在科技創(chuàng)新治理體系框架逐步形成以后，南京的科技創(chuàng)新治理體系日趨完善。2010年以后，南京進一步明確了全市科技創(chuàng)新的戰(zhàn)略方向，出臺了《“人才引領(lǐng)、科技創(chuàng)業(yè)，制度先試、園區(qū)先行”八項重點計劃》；2012年，南京獲批全國唯一科技體制綜合改革試點城市后，南京市委、市政府出臺了《深化南京國家科技體制綜合改革試點城市建設(shè)打造中國人才與創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新名城的若干政策措施》；2015年，在蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)被批準以后，南京市委、市政府又提出了《大力實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略當好蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)排頭兵的意見》；2016年在江蘇省提出產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新中心的目標后，南京市委、市政府隨后出臺了《爭當江蘇產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新中心建設(shè)排頭兵行動計劃》等，以此不斷凸顯南京在科技創(chuàng)新方面的重要地位，對南京市的科技創(chuàng)新提出了更為前瞻和全面的謀劃，確定了更加具有戰(zhàn)略意義的科技創(chuàng)新發(fā)展目標。同時，南京就科技創(chuàng)新治理中組織系統(tǒng)的建設(shè)，即高校、企業(yè)、民間機構(gòu)、園區(qū)等在科技創(chuàng)新中的治理地位進行了明確；逐漸完善了科技創(chuàng)新的監(jiān)管體系，加大對科技創(chuàng)新成果的監(jiān)管力度，增強社會力量在科技創(chuàng)新監(jiān)管中的作用；促進科技創(chuàng)新服務(wù)體系，如技術(shù)經(jīng)紀、專利維權(quán)援助的建設(shè)，并進一步完善了相關(guān)的政策體系，使南京的科技創(chuàng)新治理體系日趨完善。三是科技創(chuàng)新治理的能力有所提高。在科技創(chuàng)新治理體系不斷完善的同時，南京市也在加快科技創(chuàng)新的體制機制改革，努力提高科技創(chuàng)新治理的綜合能力。2012年，南京市作為全國唯一的科技體制綜合改革試點城市，提出了科技體制改革的一系列創(chuàng)新性政策和措施，提高高校、科研院所、企業(yè)在科技創(chuàng)新治理方面的積極性和主動性，同時鼓勵社會大眾參與到南京科技創(chuàng)新治理的體系之中。在科技創(chuàng)業(yè)特別社區(qū)的建設(shè)過程中，南京市賦予了特別社區(qū)更大的治理權(quán)限，讓其能夠自主進行企業(yè)及人才的引進和培育、平臺的開發(fā)和建設(shè)等，并通過績效考核等辦法，促使特別社區(qū)不斷提高科技創(chuàng)新治理的綜合能力。通過一系列措施的推進，南京的科技創(chuàng)新治理能力得到了顯著的提升，科技創(chuàng)新資源的配置和使用效率有了一定程度的提高，整個城市的科技創(chuàng)新綜合競爭力也逐漸增強。圖7-21995年至今南京每年出臺的科技創(chuàng)新項目數(shù)量二南京科技創(chuàng)新治理的架構(gòu)與特點（一）南京科技創(chuàng)新治理的總體架構(gòu)從2005年至今，南京在科技創(chuàng)新治理方面經(jīng)過十幾年的摸索和實踐，已經(jīng)初步形成了具有自身特色的科技創(chuàng)新治理體系。具體來說，就是在組織體系的建設(shè)方面，形成以政府多部門的合作協(xié)商為主導(dǎo)，以高校、科研院所等為輔助的相對分散的組織系統(tǒng)，各政府部門具有較強的治理自主性，通過相互協(xié)商形成組織社會創(chuàng)新資源；在監(jiān)管體系方面，政府部門在較強的治理自主情況下，可以自行委托社會機構(gòu)參與科技創(chuàng)新治理的監(jiān)管環(huán)節(jié)，由此形成以政府為引導(dǎo)，更多依靠社會力量參與其中的監(jiān)管體系；在服務(wù)體系方面，形成以社會為主導(dǎo)、以政府為補充的科技治理服務(wù)體系；在制度體系方面，通過科技創(chuàng)新制度的逐步完善，形成包括科技創(chuàng)新主體、金融支持、科技成果轉(zhuǎn)化、平臺和載體建設(shè)、項目驗收和管理、人員引進和培育、知識產(chǎn)權(quán)保護以及具體產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新發(fā)展等方面的較為完整的政策體系。（二）南京科技創(chuàng)新治理的主要特點1.政府部門廣泛參與的橫向協(xié)調(diào)機制已經(jīng)形成整體來看，政府在組織創(chuàng)新資源，促進全市的創(chuàng)新發(fā)展中仍然占據(jù)著主導(dǎo)地位，但是參與治理的政府部門范圍較為廣泛，形成了多部門共同參與的治理模式。近些年，南京在加快發(fā)展創(chuàng)新型經(jīng)濟、大力引進和培育領(lǐng)軍型人才等的過程中，充分調(diào)動全市各個部門的力量，并將高端人才的引進、培養(yǎng)和發(fā)展等作為考核各區(qū)、各園區(qū)工作績效的重要指標。圍繞創(chuàng)新性經(jīng)濟的發(fā)展目標，南京市成立了由市主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥的工作體系，全市各主要職能部門均納入工作體系之中，促進多部門在科技創(chuàng)新治理中的共同參與、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與分工合作。如2011年為了開展針對科技創(chuàng)業(yè)企業(yè)的上市輔導(dǎo)，專門成立了“南京市推進企業(yè)上市工作聯(lián)席會議制度”，由南京市常務(wù)副市長任聯(lián)席會議總召集人，市政府分管副秘書長任召集人，金融辦、發(fā)改委、財政局、國資委、經(jīng)信委、科委、工商局、國土局、國稅局、地稅局、環(huán)保局、住建委、人社局等部門及各區(qū)縣、國家級開發(fā)區(qū)負責(zé)人任成員；為了加強科技資源和金融資源的結(jié)合，解決科技型企業(yè)融資難等問題，南京市還專門建立了“科技創(chuàng)業(yè)投融資體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”，由市政府分管領(lǐng)導(dǎo)任組長，金融辦、科委、財政局、發(fā)改委、經(jīng)信委、國資委、工商局、國土局、國稅局、地稅局、中國人民銀行南京分行營管部等相關(guān)單位負責(zé)人為領(lǐng)導(dǎo)小組成員，協(xié)調(diào)解決工作中的重大問題，形成了跨部門的橫向協(xié)調(diào)機制。這種多部門共同參與的橫向協(xié)調(diào)機制，一方面增強了不同部門之間政治權(quán)利的博弈，形成了相互之間的權(quán)利制衡；另一方面，以協(xié)商的方式較好地解決了科技創(chuàng)新中遇到的問題，在很大程度上避免了傳統(tǒng)的垂直型管理所造成的決策失誤，并且調(diào)動了多部門的工作積極性，提高了科技創(chuàng)新政策制定的科學(xué)性以及執(zhí)行的有效性。可以說，這種橫向協(xié)調(diào)的機制較好地適應(yīng)了我國當前政府在經(jīng)濟社會發(fā)展中主導(dǎo)力量較強的國情，對于優(yōu)化科技創(chuàng)新資源配置，提高科技創(chuàng)新效率具有積極的借鑒作用。2.園區(qū)在科技創(chuàng)新治理體系中具有重要地位充分調(diào)動園區(qū)在科技創(chuàng)新治理中的積極性，是南京科技創(chuàng)新治理的一大特色。形成這一特色主要有以下幾方面的原因。一是近些年來，南京一直致力于行政管理領(lǐng)域的體制改革，促進管理權(quán)限的下放。2012年，南京公布了《關(guān)于實施綜合改革工程的意見》及十項改革總體方案，將簡政強區(qū)縣（園區(qū)）改革，作為其中的重要內(nèi)容之一，明確指出將按照“決策、執(zhí)法、監(jiān)督相對分離”的原則，最大限度地向區(qū)縣（園區(qū)）放權(quán)分權(quán)，凡是能下放到區(qū)縣（園區(qū)）的事權(quán)全部下放。下放投資項目備案核準、規(guī)劃管理審批、城市建設(shè)管理、交通運輸管理等經(jīng)濟管理、城市管理、社會管理和資源管理四大類權(quán)限，并完善事權(quán)下放配套機制，拓展園區(qū)發(fā)展空間，賦予園區(qū)管理職能和相關(guān)政策等五個方面共10項改革措施，共計下放行政權(quán)力120多項。在簡政強區(qū)縣（園區(qū)）的改革措施推動下，科技創(chuàng)新治理的一些行政權(quán)力也相繼下放到園區(qū)以及一些載體和平臺，提高園區(qū)在科技創(chuàng)新治理方面的責(zé)任和職能，也提高它們的治理積極性。二是南京不斷加大對園區(qū)的建設(shè)力度。2012年，南京市政府出臺了《南京市科技創(chuàng)業(yè)特別社區(qū)（紫金人才特區(qū)）建設(shè)三年行動計劃（2013～2015年）》，提出要按照集約化、專業(yè)化、信息化、社區(qū)化和國際化等高標準，打造20個國際一流水準的科技創(chuàng)業(yè)特別社區(qū)（紫金人才特區(qū)）。這些特區(qū)主要聚焦于南京市重點發(fā)展的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，如節(jié)能環(huán)保、電子信息、軟件業(yè)、生物醫(yī)藥、新能源、新材料、文化創(chuàng)意、服務(wù)外包等。在建設(shè)這些特區(qū)的過程中，南京市給予這些園區(qū)極大的管理權(quán)限，每個園區(qū)組建成立了特區(qū)開發(fā)公司，自主建設(shè)科技企業(yè)孵化器、公共平臺，自主集聚科技人才、企業(yè)等，這使得這些園區(qū)在科技創(chuàng)新治理中具有了極為重要的作用，并成為南京科技創(chuàng)新治理中極其重要的組成部分。3.科技服務(wù)機構(gòu)在科技創(chuàng)新治理體系中的作用正在逐漸增強近年來，南京逐漸加大科技創(chuàng)新中科技服務(wù)機構(gòu)的參與力度，各個參與科技創(chuàng)新治理的政府部門均積極引進具有一定資質(zhì)和科研能力的科技服務(wù)機構(gòu)，參與科技創(chuàng)新治理的評估、咨詢、驗收、認定等，并相繼制定了一系列鼓勵科技服務(wù)機構(gòu)參與科技創(chuàng)新治理的政策建議。如早在2001年南京市委、南京市人民政府出臺的《關(guān)于貫徹中共中央、國務(wù)院〈關(guān)于加強技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)展高科技，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定〉的意見》中，就明確提出完善科技中介服務(wù)體系建設(shè)的意見，鼓勵科技人員創(chuàng)辦科技信息、技術(shù)交易、產(chǎn)權(quán)交易、技術(shù)經(jīng)紀、技術(shù)咨詢、無形資產(chǎn)評估和科技法律咨詢等科技中介服務(wù)機構(gòu)，培養(yǎng)一批機制靈活、管理規(guī)范、服務(wù)精良、競爭力強的骨干機構(gòu)，建立一支高素質(zhì)的技術(shù)經(jīng)紀人隊伍。在同一年出臺的《南京市引進海外留學(xué)人員和智力的若干規(guī)定》中，將從事技術(shù)中介、咨詢和評估等科技服務(wù)業(yè)及其他新的經(jīng)濟增長點所需的中青年高級工程技術(shù)和高級經(jīng)營管理人才作為重點引進的對象。并多次在軟件產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、專利試點等工作意見中強調(diào)評估、咨詢、訴訟等科技中介機構(gòu)的重要性。2015年南京市專門出臺了《南京市促進技術(shù)經(jīng)紀發(fā)展的若干意見》，明確規(guī)定要激發(fā)技術(shù)經(jīng)紀機構(gòu)活力，鼓勵在寧高校、科研院所、企業(yè)的技術(shù)轉(zhuǎn)移機構(gòu)，各級生產(chǎn)力促進中心、科技成果轉(zhuǎn)化服務(wù)中心、科技企業(yè)孵化器、公共技術(shù)服務(wù)平臺、專利技術(shù)服務(wù)機構(gòu)以及有條件的行業(yè)協(xié)會等，開展技術(shù)經(jīng)紀活動；鼓勵各類機構(gòu)以協(xié)議形式吸納技術(shù)經(jīng)紀執(zhí)業(yè)人員，合作開展技術(shù)經(jīng)紀活動；鼓勵和吸引國內(nèi)外技術(shù)經(jīng)紀機構(gòu)到南京市設(shè)立技術(shù)經(jīng)紀機構(gòu)。支持創(chuàng)建合伙制、有限合伙制、混合所有制等形式的技術(shù)經(jīng)紀機構(gòu)。同時鼓勵高校、科研院所和企事業(yè)單位中的各類專業(yè)技術(shù)人員，發(fā)揮專業(yè)特長，專職或兼職從事技術(shù)經(jīng)紀工作等?？萍挤?wù)機構(gòu)的引進和培育，提高了它們在科技創(chuàng)新治理中的參與度，這些機構(gòu)正在成為南京科技創(chuàng)新治理體系中的重要組成部分。三南京科技創(chuàng)新治理體系建設(shè)中存在的主要問題（一）治理主體仍較為單一治理主體的多元化是治理的重要條件，科技創(chuàng)新由“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變，同樣需要實現(xiàn)治理主體的多元化。近些年，南京在科技創(chuàng)新治理體系的建設(shè)上進行了積極的探索，參與科技創(chuàng)新治理的主體不斷增加，但是總體來看，南京的科技創(chuàng)新治理仍以政府為主，參與科技創(chuàng)新治理的主體仍較為單一，主要表現(xiàn)在以下幾方面。一是高校、科研院所仍處于從屬地位。南京是全國的科教名城，擁有眾多的高校和科研院所，這些高校和科研院所也承擔(dān)了南京市大量的科技創(chuàng)新項目。但是，在南京的科技創(chuàng)新治理體系中，高校和科研院所仍處于一種從屬地位，在關(guān)系南京未來城市發(fā)展的科技創(chuàng)新研究項目的設(shè)立、審批、監(jiān)督和服務(wù)等方面均缺乏系統(tǒng)的制度，治理的積極性也相對較弱。二是政府部門的治理體系仍有待進一步優(yōu)化。目前來看，參與南京科技創(chuàng)新治理體系的政府部門，除南京市科技局外，其他的主要是涉及科技創(chuàng)新資源（包括人、財、物）的一些相關(guān)部門，如財政局、人社局、園區(qū)等部門，但是，諸如司法、法制辦等與科技創(chuàng)新立法和執(zhí)法相關(guān)的部門，國資委、工商局等與科技創(chuàng)新企業(yè)直接相關(guān)的部門，以及質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、食品藥品監(jiān)督管理局、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局這些具有產(chǎn)品和項目監(jiān)督職能的部門等均未進入科技創(chuàng)新治理的體系之中，這說明南京科技創(chuàng)新治理的方式、方法還較為單一，尚未將所有的相關(guān)職能部門的力量整合起來。三是企業(yè)在科技創(chuàng)新治理中的作用尚未得到充分發(fā)揮。企業(yè)是科技創(chuàng)新的主體，理應(yīng)成為科技創(chuàng)新治理體系中的重要組成部分。但是，在南京，這一地位并未真正確立，究其原因，主要在于企業(yè)尚未真正成為科技創(chuàng)新的主導(dǎo)力量，從2014年南京專利申請的情況看，全年專利申請量共計56108件，其中發(fā)明專利申請量為28050件，但規(guī)模以上企業(yè)的專利申請量和發(fā)明專利申請量分別僅為12270件和4875件，僅占全部總數(shù)的21.9%和17.4%。企業(yè)科技創(chuàng)新的不足勢必影響其參與科技創(chuàng)新治理的程度，造成其在科技創(chuàng)新治理體系中地位的弱化。此外，社會公眾等在科技創(chuàng)新治理體系中的作用也十分微小，南京還缺乏讓社會公眾參與科技創(chuàng)新治理的制度安排。四是社會服務(wù)機構(gòu)在科技創(chuàng)新治理體系中的作用有待增強。雖然南京在科技創(chuàng)新治理體系的建設(shè)中十分重視社會機構(gòu)的作用，吸引和培育了一批科技中介機構(gòu)參與南京的科技創(chuàng)新治理，但是總體來看，社會機構(gòu)的參與程度還相對不足，尤其是銀行、風(fēng)投、保險等金融機構(gòu)參與科技創(chuàng)新治理的程度還遠遠不夠。（二）科技創(chuàng)新全鏈條的治理體系還不夠健全在科技創(chuàng)新管理模式下，政府部門是主要管理者，分配科技資源，制定科技政策，圍繞研發(fā)鏈條展開科技管理工作，管理重點集中在高校、科研院所等科技研發(fā)部門內(nèi)部，更多關(guān)注科學(xué)發(fā)明和技術(shù)發(fā)現(xiàn)，忽視成果商業(yè)化應(yīng)用，容易導(dǎo)致創(chuàng)新各環(huán)節(jié)之間的分裂。[11]科技創(chuàng)新治理體系的建設(shè)，其重要目的之一就是構(gòu)建起從科技創(chuàng)新研發(fā)到科技創(chuàng)新孵化、生產(chǎn)直至最終實現(xiàn)走向市場的全過程科技創(chuàng)新鏈。在這一過程中，還涉及資金、人才、土地、信息、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多層面的發(fā)展。習(xí)近平總書記在2016年5月30日的全國科技創(chuàng)新大會、中國科學(xué)院第十八次院士大會、中國工程院第十三次院士大會暨中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會第九次全國代表大會上指出：“創(chuàng)新是一個系統(tǒng)工程，創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈、政策鏈相互交織、相互支撐，改革只在一個環(huán)節(jié)或幾個環(huán)節(jié)搞是不夠的，必須全面部署，并堅定不移推進?！笨梢哉f，科技創(chuàng)新治理的目的是改變過去單一、割裂的管理方式，打通科技創(chuàng)新的各個環(huán)節(jié)，有效動員全社會的創(chuàng)新資源，形成縱橫聯(lián)合、公私合作、覆蓋創(chuàng)新鏈上中下游的網(wǎng)絡(luò)化科技治理結(jié)構(gòu)，共同促進科技創(chuàng)新與發(fā)展。南京的科技創(chuàng)新治理體系的建設(shè)雖然已經(jīng)取得了一定的成效，整體框架基本形成，但是，在部分環(huán)節(jié)上仍然存在阻礙和不暢。如在科技成果轉(zhuǎn)化方面，南京還缺乏行之有效的治理機制，不同參與主體之間缺乏有效的統(tǒng)籌和協(xié)商，企業(yè)需求和高校、研究機構(gòu)的研發(fā)脫節(jié)、企業(yè)供給與市場需求脫節(jié)，不僅造成了科技成果轉(zhuǎn)化上的瓶頸，而且造成了供給與需求之間的錯配，出現(xiàn)產(chǎn)能過剩等問題。同樣，在科技創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化與市場化之間也存在治理缺失的問題，實現(xiàn)南京科技創(chuàng)新全鏈條的治理體系是南京未來努力的方向。（三）跨區(qū)域科技創(chuàng)新治理體系尚未建立科技創(chuàng)新治理所形成的協(xié)商機制，其目的不僅是在一個區(qū)域的內(nèi)部形成統(tǒng)籌協(xié)商的合作機制，打破區(qū)域內(nèi)部條塊分割的問題，同時還要在更大的區(qū)域范圍內(nèi)建立跨區(qū)域的科技創(chuàng)新治理伙伴關(guān)系，打破區(qū)域間的壁壘和分割，在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)資源的整合利用，更有效地調(diào)動各方的科技創(chuàng)新力量，促進科技創(chuàng)新及其產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。我國近幾年也在大力建設(shè)跨區(qū)域的科技創(chuàng)新治理體系，力圖通過構(gòu)建“國家-區(qū)域”、“中央-地方”以及“地方-地方”之間的跨區(qū)域科技創(chuàng)新治理體系，打通國家與地方之間的垂直型科技創(chuàng)新治理分割體系，推動科技創(chuàng)新跨區(qū)域、跨部門深層次合作。從南京目前的科技創(chuàng)新治理體系來看，除了在個別的政策意見中，如2006年出臺的《關(guān)于增強自主創(chuàng)新能力加快建設(shè)創(chuàng)新型城市的意見》中提到要“樹立‘大科技’觀念，消除體制、區(qū)域和行業(yè)阻隔，探索高校、科研院所、企業(yè)、政府間的合作模式，促進聯(lián)動協(xié)作，形成科技大系統(tǒng)的資源共享、協(xié)同配合的科技創(chuàng)新運行機制”，并“不斷提升科技國際合作和區(qū)域合作水平，開展國際科技合作”，缺乏對跨區(qū)域科技創(chuàng)新治理的其他相關(guān)論述。而且從《關(guān)于增強自主創(chuàng)新能力加快建設(shè)創(chuàng)新型城市的意見》的具體內(nèi)容看，也僅僅提出了一種跨區(qū)域科技創(chuàng)新合作的建議，并沒有具體的實施方案和措施。由此可以看出，南京跨區(qū)域的科技創(chuàng)新治理體系理念尚未形成，出臺的科技創(chuàng)新治理方面的文件政策還缺乏針對如何進行跨區(qū)域資源整合，實現(xiàn)跨區(qū)域科技創(chuàng)新資源共享，構(gòu)建水平型、融合化、網(wǎng)絡(luò)化的治理體系等方面系統(tǒng)的制度設(shè)計和機制建設(shè)，跨區(qū)域科技創(chuàng)新治理體系的建設(shè)仍處于空白階段。這對于南京科技創(chuàng)新影響力的形成及其在區(qū)域內(nèi)科技創(chuàng)新輻射能力的提升有一定的制約作用，也會在很大程度上制約南京在更大的區(qū)域范圍內(nèi)進行科技創(chuàng)新資源整合的能力和效率，不利于南京長期的科技創(chuàng)新發(fā)展。第四節(jié)南京科技創(chuàng)新治理體系建設(shè)的啟示與展望改革開放以來，南京堅持創(chuàng)新發(fā)展，加大對科技創(chuàng)新的支持力度，尤其是2011年以來，在科技創(chuàng)新治理體系的建設(shè)方面進行了積極的探索，形成了具有自身特色的科技創(chuàng)新治理體系，但是與國際先進理念以及國家對科技創(chuàng)新治理體系建設(shè)的要求相比，還存在一定的差距。展望未來，南京應(yīng)從以下幾方面入手，進一步強化科技創(chuàng)新治理體系建設(shè)在南京創(chuàng)新城市建設(shè)方面的推動作用，為全國科技體制綜合改革的推進提供有借鑒作用的經(jīng)驗和啟示。一南京科技創(chuàng)新治理體系建設(shè)的啟示（一）政府部門之間協(xié)調(diào)機制的形成是推動科技創(chuàng)新治理體系建設(shè)的突破點由于我國長期以來在科技創(chuàng)新方面采取的是以政府管理為主的模式，無論在思維方式還是在行為方式上都對政府具有高度的依賴性。因此，在科技創(chuàng)新治理體系的建設(shè)上還難以在短時間內(nèi)形成政府、企業(yè)、高校、科研院所以及社會機構(gòu)平等的主體地位，而且從世界主要國家的經(jīng)驗看，政府在科技創(chuàng)新治理上均具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的重要地位。所以，在科技創(chuàng)新治理體系的建設(shè)上處理好政府在其中的作用顯得尤為重要。南京在科技創(chuàng)新治理體系的建設(shè)過程中，從加強政府不同部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)入手，一方面較好地兼顧了各方的利益訴求，在一定程度上降低了部門之間條塊分割造成的效率損失，另一方面有利于在短時間內(nèi)形成科技創(chuàng)新治理體系的整體架構(gòu)，為更多治理主體的參與提供了條件。（二）科技創(chuàng)新制度的完善是治理體系建設(shè)的必要保證制度體系是科技創(chuàng)新治理體系的重要組成部分，世界主要國家在科技創(chuàng)新治理體系的建設(shè)過程中都十分重視制度體系的建設(shè)和完善，將其作為促進科技創(chuàng)新的重要內(nèi)容。2005年以后，隨著對科技創(chuàng)新在城市發(fā)展中重要性認識的不斷提高，南京在貫徹執(zhí)行國家和江蘇省相關(guān)政策措施的基礎(chǔ)上，還出臺了大量的地方性法規(guī)，加強科技創(chuàng)新相關(guān)制度體系的建設(shè)和完善。據(jù)不完全統(tǒng)計，2005年至今，南京在科技創(chuàng)新方面出臺的政策措施多達107項，在科技創(chuàng)新的載體建設(shè)、財稅扶持、人才引進和培養(yǎng)以及服務(wù)體系的建設(shè)等方面形成了較為完善的制度體系，有效地促進了南京科技創(chuàng)新治理體系的整體建設(shè)，為科技創(chuàng)新治理體系創(chuàng)造了良好的制度保證。（三）科技服務(wù)體系的建設(shè)和完善是科技創(chuàng)新治理體系有效運轉(zhuǎn)的潤滑劑科技服務(wù)機構(gòu)一般具有高效、專業(yè)、客觀、科學(xué)等特點，加大它們在科技創(chuàng)新治理體系中的參與力度在很大程度上決定了治理體系的有效性，減少了政府、高校、科研院所等科技創(chuàng)新組織主體決策的失誤，提高了科技創(chuàng)新決策的科學(xué)性，同時，科技服務(wù)機構(gòu)能夠為科技創(chuàng)新主體提供必要的服務(wù)，幫助眾多企業(yè)解決人員培訓(xùn)、資金來源、科技發(fā)明產(chǎn)業(yè)化和市場化等方面遇到的諸多難題，促進科技創(chuàng)新及其產(chǎn)業(yè)化的順利開展。南京在科技創(chuàng)新治理體系的建設(shè)中，有意識地加強科技服務(wù)機構(gòu)的參與程度，在企業(yè)認定、項目評估、驗收、成果轉(zhuǎn)化方面均制定了鼓勵科技服務(wù)機構(gòu)參與的相關(guān)制度，并取得了一定的效果。其經(jīng)驗表明，科技服務(wù)體系的建設(shè)可以更加有效地促進科技創(chuàng)新資源的優(yōu)化配置，提高科技創(chuàng)新的成功率，并有效地促進產(chǎn)業(yè)化進程的實現(xiàn)，是科技創(chuàng)新治理體系建設(shè)中極為重要的組成部分。二南京科技創(chuàng)新治理體系建設(shè)的展望政府在科技創(chuàng)新治理體系中具有重要的作用，政府的頂層設(shè)計和引導(dǎo)是科技創(chuàng)新治理體系建設(shè)和完善的根本保證。一是提高政府對于科技創(chuàng)新治理體系建設(shè)的制度設(shè)計的科學(xué)性。完善、科學(xué)的制度體系不僅是科技創(chuàng)新治理體系中的組成部分，同時也是科技創(chuàng)新治理體系能夠有效運轉(zhuǎn)的根本保障。南京政府要進一步推進科技創(chuàng)新治理體系的建設(shè)，以先進的理念進行科技創(chuàng)新治理制度的設(shè)計，加強和完善政府不同部門之間科技創(chuàng)新治理的協(xié)商機制，提高政府治理的科學(xué)性，并加大監(jiān)管執(zhí)行力度，促進科技創(chuàng)新治理制度的有效實施。二是完善信息溝通機制?？萍紕?chuàng)新治理的有效性得益于通暢的信息反饋，在暢通的信息反饋機制下，治理體系中的各個參與主體才能夠及時有效地就科技創(chuàng)新治理中遇到的問題進行協(xié)商，使治理的有效性大大提高。為此政府要建立多層級、網(wǎng)絡(luò)化、由多方參與的科技創(chuàng)新治理信息互通平臺，加強和促進各政府部門間、企業(yè)、高校、科研院所以及社會機構(gòu)間的互動和合作。三是加快建設(shè)南京市市級層面的現(xiàn)代科技智庫，并發(fā)揮好其在科技創(chuàng)新治理的決策咨詢作用，形成公眾參與重大科學(xué)決策的機制。提倡民主、多元、透明、上下互動、網(wǎng)絡(luò)化的治理思維，科技創(chuàng)新政策的出臺要充分咨詢、尊重利益相關(guān)者的意見，吸收企業(yè)、科研院所、科學(xué)家和社會公眾等參與治理過程，建立起公開透明的監(jiān)管制度體系。三優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，推進多方參與協(xié)商發(fā)展進一步優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)是南京市科技創(chuàng)新治理體系完善的重要內(nèi)容。一是要加快構(gòu)建多層級的治理體系，形成城市科技創(chuàng)新治理體系、園區(qū)（區(qū)縣）科技創(chuàng)新治理體系、企業(yè)（高校、科研院所）科技創(chuàng)新治理體系等多層次的科技創(chuàng)新治理體系，并促進不同治理體系之間的統(tǒng)籌協(xié)商和利益協(xié)調(diào)。二是要進一步優(yōu)化治理機構(gòu)，鼓勵多方參與科技創(chuàng)新治理。要提高企業(yè)在科技創(chuàng)新治理組織體系中的地位，通過政策引導(dǎo)，強化企業(yè)在科技創(chuàng)新中的主導(dǎo)作用，鼓勵其加大對科技創(chuàng)新的投入力度，提升企業(yè)在進行科技資源配置中的組織主導(dǎo)地位。進一步優(yōu)化政府層面的治理結(jié)構(gòu)，加大司法、立法等部門在科技創(chuàng)新治理中的參與力度，進一步提高科技創(chuàng)新制度建設(shè)的科學(xué)性、規(guī)范性和及時性，以及加大相關(guān)制度的執(zhí)行力度。同時，鼓勵更多的科技服務(wù)機構(gòu)參與科技創(chuàng)新治理，通過多種方式引進專業(yè)化程度較高的科技服務(wù)機構(gòu)。三是提高科技創(chuàng)新治理主體自身的能力。創(chuàng)新治理的核心理念是民主協(xié)商和多元治理，要提升創(chuàng)新治理能力需要提升各體系中主體的治理能力，明晰政府、企業(yè)、高校、科研院所、中介組織和金融機構(gòu)在創(chuàng)新治理體系中的職責(zé)和作用，政府要轉(zhuǎn)變科技管理理念和管理手段、途徑和模式，形成創(chuàng)新治理的發(fā)展模式。發(fā)揮政府的統(tǒng)籌和公共平臺的建設(shè)與服務(wù)保障的作用，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，更好地發(fā)揮政府推進創(chuàng)新的作用；企業(yè)、高校和科研院所要加強自身的制度建設(shè)，提高知識創(chuàng)新能力、基礎(chǔ)研究能力、戰(zhàn)略創(chuàng)新能力以及相互之間的協(xié)同創(chuàng)新能力；金融和中介機構(gòu)要做好協(xié)調(diào)員和服務(wù)員，潤滑和催化政產(chǎn)學(xué)研用之間的合作，促進產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈之間的咬合，發(fā)揮橋梁和紐帶作用[12]。四根據(jù)科技創(chuàng)新鏈完善治理機制，全面嵌入鏈條各個環(huán)節(jié)創(chuàng)新是一個系統(tǒng)工程，創(chuàng)新鏈是一項科技成果從創(chuàng)意形成到研發(fā)、生產(chǎn)、銷售全過程的鏈狀結(jié)構(gòu)，在這一過程中，不僅涉及科技創(chuàng)新自身的發(fā)展，同時還涉及科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、宏觀政策、市場機制等多層面的共同發(fā)展。科技創(chuàng)新治理體系在建設(shè)和完善的過程中，要從創(chuàng)新鏈的各個環(huán)節(jié)入手，深入分析其中的缺失以及各環(huán)節(jié)之間的耦合關(guān)系，才能形成更加有效、全面的科技創(chuàng)新治理體系。首先要從創(chuàng)新鏈入手，補足科技創(chuàng)新治理缺失環(huán)節(jié)。南京雖然近些年出臺了一系列的科技創(chuàng)新制度，有效地提高了科技創(chuàng)新治理體系的完整性，但是在不少方面仍存在一定的不足。如在科技創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)化初期，風(fēng)險投資機構(gòu)還相對單一，主要以國有的南京紫金科技創(chuàng)業(yè)投資集團為主，而國有投資公司在價值判斷、發(fā)展目的上不同于民間投資公司，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值是其經(jīng)營的重要目的，因此在參與科技創(chuàng)新治理的過程中無形中進一步強化了政府的意愿，不利于形成多元化的協(xié)商機制。此外，在成果的產(chǎn)業(yè)化階段以及銷售等階段也都缺乏有效的治理機制。對此，需要從創(chuàng)新鏈的角度出發(fā)，認真研究每個環(huán)節(jié)的治理特殊性及其實施的有效方式，促進創(chuàng)新鏈治理體系的完善。二是加強創(chuàng)新鏈治理體系與其他價值鏈治理體系的有效融合。習(xí)近平總書記在2016年5月30日召開的全國科技創(chuàng)新大會、中國科學(xué)院第十八次院士大會、中國工程院第十三次院士大會暨中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會第九次全國代表大會上指出：創(chuàng)新活動貫穿于社會再生產(chǎn)的研發(fā)、生產(chǎn)、分配、交換、消費等各個環(huán)節(jié)，創(chuàng)新行動涉及政府、企業(yè)、學(xué)校、科研院所等各級組織，創(chuàng)新工程牽涉產(chǎn)業(yè)、政策、資金、人才等各個方面。打造系統(tǒng)創(chuàng)新鏈，要讓創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈、信息鏈、金融鏈、政策鏈等各條鏈融合銜接，互相交織、相互支撐，形成立體創(chuàng)新體系。對此，需要在積極建設(shè)科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)鏈的同時，一方面要加強其他各價值鏈的治理體系建設(shè)，另一方面需要在科技創(chuàng)新治理體系的建設(shè)過程中，有目的地引進產(chǎn)業(yè)鏈、信息鏈、金融鏈、政策鏈等的相關(guān)部門參與治理，形成相互促進、互為補充、深度融合的態(tài)勢。三是加強對科技創(chuàng)新治理的監(jiān)管體系建設(shè)。近些年南京雖然在原有的科研項目考核機制的基礎(chǔ)上，強化了對園區(qū)和“321人才”引進等方面的績效考核，但是總體來看，在考核的科學(xué)性、客觀性以及全面性方面還存在一定的不足。對此，要進一步加強對創(chuàng)新成果和政策的評估督查與績效評價，形成職責(zé)明晰、協(xié)調(diào)有力、長效管用的科技創(chuàng)新治理監(jiān)管體系，積極引入金融、信用、咨詢等社會機構(gòu)進行評估和考核，提高監(jiān)管的公平公正和科學(xué)性。五積極推進跨區(qū)域科技創(chuàng)新治理體系，實現(xiàn)更大范圍的資源配置推進跨區(qū)域的科技創(chuàng)新治理體系建設(shè)，是未來的發(fā)展方向，對此，可以從以下幾個層面推進實施。一是探索建立全市各區(qū)層面的跨區(qū)科技創(chuàng)新治理體系。為此，要打破市內(nèi)各區(qū)之間的行政壁壘，促進各區(qū)之間就科技創(chuàng)新的重大問題進行協(xié)商，加強溝通，減少相互之間的推諉、扯皮等現(xiàn)象，建立科技創(chuàng)新的利益共享機制，促進科技創(chuàng)新要素在全市范圍內(nèi)的整合。二是加強南京都市圈范圍內(nèi)的科技創(chuàng)新治理體系建設(shè)，利用目前已經(jīng)形成的良好的都市圈一體化發(fā)展基礎(chǔ)，加強不同城市之間在科技創(chuàng)新治理體系上的對接，編制共同的《南京都市圈科技創(chuàng)新區(qū)域發(fā)展規(guī)劃》，力爭在公共平臺使用、創(chuàng)新資源流動、成果認定、評估、基金的設(shè)立等方面實現(xiàn)都市圈范圍內(nèi)政策的一體化，形成共享和協(xié)商機制，力爭從事務(wù)性合作轉(zhuǎn)向政策性對接，從局部合作轉(zhuǎn)向整體聯(lián)動，從階段合作向制度性安排轉(zhuǎn)變，減少各城市和地區(qū)相互之間在科技創(chuàng)新等方面的壁壘性限制，促進和鼓勵企業(yè)、高校、科研院所等在都市圈范圍進行科技創(chuàng)新資源整合。三是建立長三角區(qū)域內(nèi)的科技創(chuàng)新治理協(xié)調(diào)機制，打破區(qū)域內(nèi)部的行政性壁壘和體制型障礙，促進南京與長三角其他城市之間科技政策基本實現(xiàn)對接、銜接和配套，減少相互之間的矛盾，在區(qū)域創(chuàng)新政策的制定、執(zhí)行和監(jiān)督各環(huán)節(jié)加強與其他城市的磋商對話與協(xié)同行動，鼓勵核心企業(yè)、科研院所和行業(yè)組織在機制平臺上交換信息、共享資源和利益表達。四是促進更大范圍內(nèi)的跨區(qū)域科技創(chuàng)新治理體系建設(shè)，如探索建立長江經(jīng)濟帶核心城市之間的治理體系建設(shè)，或者在與南京具有長期良好合作關(guān)系的國際城市之間探索建立科技創(chuàng)新的治理體系。附錄：南京市1995年以來出臺的科技創(chuàng)新地方性政策目錄1995年1.南京市科學(xué)技術(shù)進步條例2000年1.南京市加速民營科技企業(yè)發(fā)展的意見2001年1.關(guān)于印發(fā)《南京市高新技術(shù)風(fēng)險投資基金管理辦法（試行）》的通知2.中共南京市委南京市人民政府關(guān)于貫徹中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)展高科技，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定》的意見3.南京市技術(shù)市場管理辦法4.關(guān)于印發(fā)《南京市引進海外留學(xué)人員和智力的若干規(guī)定》的通知5.關(guān)于印發(fā)《南京市鼓勵軟件產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策規(guī)定》的通知6.關(guān)于印發(fā)《南京市專利試點工作方案》的通知2005年1.南京市科學(xué)技術(shù)獎勵辦法2.關(guān)于印發(fā)《南京市計算機軟件著作權(quán)登記費用資助辦法》的通知3.關(guān)于印發(fā)《南京市科技發(fā)展計劃項目驗收工作行為規(guī)范（試行）》的通知4.關(guān)于印發(fā)《南京市應(yīng)用技術(shù)研發(fā)與產(chǎn)業(yè)化資金管理暫行辦法》的通知5.關(guān)于印發(fā)《南京市科學(xué)技術(shù)獎勵辦法實施細則》的通知6.南京市軟件產(chǎn)業(yè)基地管理暫行辦法7.關(guān)于印發(fā)《南京市重大科技計劃項目監(jiān)理辦法（試行）》的通知2006年1.關(guān)于增強自主創(chuàng)新能力加快建設(shè)創(chuàng)新型城市的意見2.關(guān)于印發(fā)《南京市軟件人才培訓(xùn)基地認定及管理辦法》的通知3.南京市醫(yī)學(xué)科技類民辦非企業(yè)單位登記審查與管理暫行辦法4.南京市科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金管理辦法5.關(guān)于印發(fā)《南京市軟件產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金管理辦法》的通知6.南京市科技發(fā)展計劃及項目管理暫行辦法7.南京市企業(yè)技術(shù)開發(fā)項目計劃認定及管理暫行辦法2007年1.南京市科技發(fā)展計劃項目委托管理暫行辦法2.南京市軟件企業(yè)上市培育工作實施意見3.南京市優(yōu)秀軟件產(chǎn)品評選管理辦法4.南京市軟件產(chǎn)業(yè)領(lǐng)軍人物評