吉林省城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中土地流轉(zhuǎn)問題研究

城鎮(zhèn)化的發(fā)展離不開土地和農(nóng)民問題，主要是圍繞著農(nóng)村勞動(dòng)力和土地利用效率產(chǎn)生的問題。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)就是農(nóng)民進(jìn)城，就是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市和城鎮(zhèn)的過程，不管轉(zhuǎn)移到城市還是城鎮(zhèn)，只要由在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)樵诔鞘泻统擎?zhèn)從事第二、第三產(chǎn)業(yè)，均可謂之城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化過程是農(nóng)村人口、土地等要素向城市轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)化的過程。一方面表現(xiàn)為農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和就業(yè)的過程；另一方面是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移過程中所發(fā)生的農(nóng)民與土地之間關(guān)系的變化，是土地資源的重新調(diào)整與合理配置過程。因此，必須通過完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，解決農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移帶來的土地資源利用低效率以及土地資源長(zhǎng)久閑置的問題，逐漸實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營，進(jìn)一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。一吉林省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀特點(diǎn)總體來看，目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的勢(shì)頭強(qiáng)勁，截至2012年12月底，全國土地流轉(zhuǎn)面積約2.7億畝，占家庭承包耕地面積的21.5%，經(jīng)營面積在100畝以上的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)超過270多萬戶。吉林省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地流轉(zhuǎn)始于第二輪土地承包工作完成之后，經(jīng)過全省上下多年的努力，吉林省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制進(jìn)一步健全。隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)服務(wù)體系對(duì)土地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)、管理和各項(xiàng)服務(wù)的廣泛開展，農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)土地行為得到了規(guī)范，極大地促進(jìn)了全省農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展呈現(xiàn)出流轉(zhuǎn)地域逐漸擴(kuò)展、形式日趨多樣、主體日趨多元、數(shù)量逐年穩(wěn)步增長(zhǎng)、效果逐步顯現(xiàn)的主要特點(diǎn)和良好態(tài)勢(shì)。（一）土地流轉(zhuǎn)面積呈逐年穩(wěn)步上升趨勢(shì)吉林省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積2009年為39萬公頃，2010年達(dá)到了41.2萬公頃，2011年達(dá)到43.1萬公頃。從調(diào)研的幾個(gè)市縣的情況看，2012年柳河縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積47萬畝，占全縣耕地面積的35%，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力9萬人，占農(nóng)村人口的36%，全縣城鎮(zhèn)化率達(dá)到51%。截至2013年8月末，九臺(tái)市共流轉(zhuǎn)土地面積2.9萬畝，占承包耕地總面積的15.5%；榆樹市土地規(guī)模經(jīng)營面積達(dá)231萬畝，占耕地總面積的39%。（二）流轉(zhuǎn)主體多元化發(fā)展從近三年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及調(diào)研情況看，目前吉林省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)以農(nóng)戶為主逐步向農(nóng)村種養(yǎng)大戶、個(gè)體工商戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)農(nóng)場(chǎng)發(fā)展。截至2012年末，九臺(tái)市成立農(nóng)民專業(yè)合作社1672家，其中土地股份合作社7家，土地托管合作社15家，土地信托合作社5家，種植業(yè)合作社642家，農(nóng)機(jī)合作社268家。全市新認(rèn)定的家庭農(nóng)場(chǎng)有40家，種植大戶400家。截至2013年8月末，榆樹市各種農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織達(dá)到2826個(gè)，各類合作社的總資產(chǎn)近25億元，入社成員達(dá)到8萬人，帶動(dòng)農(nóng)戶近12萬戶，培養(yǎng)國家級(jí)示范社2個(gè)，省級(jí)示范社18個(gè)。全市初步具備家庭農(nóng)場(chǎng)雛形的準(zhǔn)家庭農(nóng)場(chǎng)達(dá)到2172家，其中種植業(yè)2023個(gè)、養(yǎng)殖業(yè)113個(gè)、種養(yǎng)結(jié)合36個(gè)。延邊州通過家庭農(nóng)場(chǎng)形勢(shì)，形成了農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營，促進(jìn)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。全州專業(yè)農(nóng)場(chǎng)總數(shù)達(dá)到451家，專業(yè)農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營土地面積35719公頃，其中，流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地30718公頃，占專業(yè)農(nóng)場(chǎng)總規(guī)模的86%。2011年199家專業(yè)農(nóng)場(chǎng)中有98%實(shí)現(xiàn)了贏利，共實(shí)現(xiàn)凈利潤1.07億元，平均每個(gè)專業(yè)農(nóng)場(chǎng)贏利約54萬元。（三）土地流轉(zhuǎn)形式日趨多樣過去農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式，主要是指農(nóng)用地在農(nóng)戶間的轉(zhuǎn)包。近幾年形成了以轉(zhuǎn)包為主轉(zhuǎn)讓、租賃、入股、互換、抵押、委托代耕等多種形式并存的形式。吉林省部分縣（市、區(qū)）積極創(chuàng)新土地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款，開辟了一條農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)質(zhì)押融資新渠道。此外，吉林省部分地區(qū)還嘗試?yán)猛恋卦鰷p掛鉤政策，將農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾為耕地，相應(yīng)增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，并將城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)出讓獲得的部分收益返回用于農(nóng)村土地整治和新村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施及公共設(shè)施建設(shè)。長(zhǎng)春寬城區(qū)蘭家鎮(zhèn)作為農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，目前占地17.2公頃的增減掛鉤點(diǎn)居民回遷房主體建設(shè)全部完工，具備了回遷入住條件。公主嶺市范家屯鎮(zhèn)的平洋村現(xiàn)有6個(gè)自然屯的537戶村民全部遷入新建的5萬平方米農(nóng)民新型社區(qū)，建設(shè)用地置換和宅基地復(fù)耕后所獲得的收入，為農(nóng)民支付入住后的水費(fèi)、電費(fèi)、取暖費(fèi)等一些相應(yīng)的費(fèi)用，為農(nóng)民融入城市提供相應(yīng)的支撐。（四）農(nóng)民的參與流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的積極性增強(qiáng)近年來，由于各地加快了結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的步伐，土地產(chǎn)出效益明顯提高。農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的積極性有了較大提高。吉林省有少數(shù)地方農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)進(jìn)入規(guī)?；l(fā)展階段。2011年全省規(guī)模經(jīng)營10公頃以上土地的面積達(dá)到4.45萬公頃，占全省土地流轉(zhuǎn)總面積的10%。吉林市、延邊州部分村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)現(xiàn)了整村流轉(zhuǎn)，雙陽、前郭等地一宗土地流轉(zhuǎn)規(guī)模就達(dá)到400公頃以上。（五）土地流轉(zhuǎn)的效益明顯近幾年，吉林省土地流轉(zhuǎn)帶來的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益都比較明顯。一是增加了農(nóng)民的收入。延邊州土地流轉(zhuǎn)價(jià)格從過去每公頃2000～3000元提高到4000元以上，有些已達(dá)到5000元以上，加上國家的惠農(nóng)補(bǔ)貼和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移外出打工收入，流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶現(xiàn)金收入大幅增加。磐石市煙筒山鎮(zhèn)官鮮村精米合作社土地流轉(zhuǎn)面積120公頃，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)戶和種田大戶效益雙豐收，戶均增收3萬元以上。二是促進(jìn)了土地的集約化、產(chǎn)業(yè)化。吉林省白城市洮北區(qū)三合鄉(xiāng)夏家村成立了烤煙協(xié)會(huì)，流轉(zhuǎn)土地面積121公頃，實(shí)行規(guī)模種植烤煙和集約化生產(chǎn)，降低了生產(chǎn)成本，增加了經(jīng)濟(jì)效益，提高了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，使農(nóng)民每公頃增收近5000元。三是加速了城鄉(xiāng)一體化。土地流轉(zhuǎn)加快了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移步伐，使農(nóng)民從土地上解放出來，進(jìn)城務(wù)工或出國打工，有的辦理了城市戶口變?yōu)槭忻?，提高了城市化水平。（六）各地區(qū)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)展水平不均衡從全省的實(shí)際情況看，雖然各地區(qū)都存在著土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，但由于自然環(huán)境、資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面的差異，土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程并不均衡。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模明顯高于經(jīng)濟(jì)較落后地區(qū)，比如延邊家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展較快，規(guī)模較大，而且效益相對(duì)較高。而且近城郊的地區(qū)要好于偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村，長(zhǎng)春周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及距離長(zhǎng)春較近的縣市土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模比相對(duì)較遠(yuǎn)的大很多。以特色農(nóng)業(yè)作為經(jīng)營優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的地區(qū)土地流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益高于生產(chǎn)傳統(tǒng)糧食作物的地區(qū)。例如柳河縣近幾年通過規(guī)劃稻米、煙葉、山葡萄、苗木等特色園區(qū)建設(shè)，引導(dǎo)土地向園區(qū)集聚，向產(chǎn)業(yè)大戶集中，規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化雛形初顯。以紅石鎮(zhèn)、駝腰嶺鎮(zhèn)、五道溝鎮(zhèn)為中心的標(biāo)準(zhǔn)化煙葉種植園區(qū)，土地流轉(zhuǎn)面積超過6000畝，農(nóng)民增收4900萬元，上繳稅金3000萬元；以安口鎮(zhèn)為中心的苗木種植園區(qū)發(fā)展迅速，帶動(dòng)全縣苗木種植面積突破10萬畝，其中100畝以上的達(dá)到100戶，1000畝以上的3戶，涌現(xiàn)出一批收入超百萬元、超千萬元的苗木產(chǎn)業(yè)大戶；以向陽鎮(zhèn)為中心的國家標(biāo)準(zhǔn)化五味子示范園區(qū)，建成國家標(biāo)準(zhǔn)化五味子示范園區(qū)3600畝，總產(chǎn)值達(dá)到4500萬元。二城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地流轉(zhuǎn)的主要制約因素盡管吉林省近些年來土地流轉(zhuǎn)規(guī)模有所擴(kuò)大，但土地流轉(zhuǎn)率與發(fā)達(dá)地區(qū)相比仍舊差距甚遠(yuǎn)，這其中與農(nóng)民思想意識(shí)、土地權(quán)限等一些因素有關(guān)。（一）農(nóng)民的“戀土情結(jié)”阻礙了土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程吉林省是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)民的“戀土情結(jié)”更加濃厚，土地是農(nóng)村家庭生產(chǎn)資料和生活來源的重要保障。以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要經(jīng)濟(jì)來源的農(nóng)民，習(xí)慣于靠種地養(yǎng)活自己，擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后會(huì)失去生活的依靠。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、小富即安的思想意識(shí)依然較重，一些地方的農(nóng)民滿足于守土經(jīng)營的現(xiàn)狀，造成了土地有效流轉(zhuǎn)的阻力，影響了土地規(guī)?；?、集約化經(jīng)營。加之國家近些年來實(shí)施了一系列的惠農(nóng)政策，并且取消了農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民在土地收益上得到了更大的實(shí)惠，對(duì)土地的未來收益還存在較大的增值預(yù)期。尤其是隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，一些城市近郊區(qū)和經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的土地被陸續(xù)征用為建設(shè)用地或工業(yè)用地，征地農(nóng)戶從中獲取了相當(dāng)可觀的貨幣補(bǔ)償，導(dǎo)致部分農(nóng)民為了等待土地升值后被征用，寧愿將土地閑置也不愿意將土地實(shí)行流轉(zhuǎn)。因此，土地流轉(zhuǎn)大多集中在本村內(nèi)部流轉(zhuǎn)，向企業(yè)和村外人員流轉(zhuǎn)較少，從而制約了土地流轉(zhuǎn)規(guī)模，更有礙城鎮(zhèn)化的進(jìn)展。（二）農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛位，權(quán)能殘缺土地所有權(quán)是農(nóng)村土地制度的基礎(chǔ)，但目前集體土地所有權(quán)制度中卻存在著嚴(yán)重的主體虛位、權(quán)能殘缺的問題?！睹穹ㄍ▌t》第74條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有?！倍锻恋毓芾矸ā返?0條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。”可見，兩部法律都將“農(nóng)民集體”確定為農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體，但前者規(guī)定的是村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“兩級(jí)所有”制度，后者規(guī)定的是村民小組、村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三級(jí)所有”制度，二者存在明顯的立法沖突。同時(shí)，這種多元主體模式在現(xiàn)實(shí)操作中存在巨大爭(zhēng)議，往往到具體的土地上就無法分辨到底屬于哪一級(jí)集體所有。實(shí)際上，法律上的所有權(quán)主體只有自然人、法人和非法人組織，而“集體”并不是一個(gè)法律術(shù)語，難免會(huì)造成定性上的困難，集體所有成了被高度抽象化了的懸空狀態(tài)，導(dǎo)致了所有權(quán)主體的虛置。這一問題的存在會(huì)直接導(dǎo)致相關(guān)利益主體在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中爭(zhēng)當(dāng)產(chǎn)權(quán)主體，增加交易成本，這是造成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)困難的主要原因。所有權(quán)作為一種最充分、最完整的物權(quán)，權(quán)利主體依法享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利。然而，農(nóng)村集體土地所有權(quán)卻是一種在權(quán)能范圍上受到嚴(yán)格限制的所有權(quán)，國家對(duì)其用途、流轉(zhuǎn)和處置進(jìn)行嚴(yán)格的管制，不能進(jìn)行買賣、出租、抵押或以其他形式轉(zhuǎn)讓，權(quán)能殘缺不全，處于一種無價(jià)格衡量的“虛擬財(cái)產(chǎn)”狀態(tài)。如規(guī)定非農(nóng)建設(shè)用地只能自用，集體建設(shè)用地除企業(yè)破產(chǎn)、兼并外，不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租；流轉(zhuǎn)只有一種途徑，即由國家征收后依法出讓，而征地補(bǔ)償款遠(yuǎn)低于市場(chǎng)交易價(jià)格，使原本應(yīng)屬于集體土地的收益流入國庫，集體土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)利益得不到保護(hù)。作為由集體土地所有權(quán)派生出的土地承包經(jīng)營權(quán)，也是一種權(quán)能不充分的物權(quán)，突出表現(xiàn)在權(quán)利流轉(zhuǎn)方面，如轉(zhuǎn)讓被限定在一個(gè)比較封閉的范圍內(nèi)、不允許抵押等。（三）土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范目前吉林省農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)簽訂合同隨意性很強(qiáng)，以口頭協(xié)議居多，缺少書面證明材料，發(fā)生糾紛后沒有處理依據(jù)。簽訂的流轉(zhuǎn)合同，也不同程度地存在著概念不清、條款過于簡(jiǎn)單或繁瑣，造成約定不明、雙方權(quán)利和義務(wù)不具體、不對(duì)等、流轉(zhuǎn)期滿后處理辦法不明確等問題。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在不經(jīng)發(fā)包方同意私自流轉(zhuǎn)，致使流轉(zhuǎn)行為不受法律保護(hù)。加之流轉(zhuǎn)合同不統(tǒng)一，合同入檔率低，操作性不強(qiáng)，遇到利益沖突時(shí)，解決難度大、工作量大。截至2013年8月末，扶余市農(nóng)村土地仲裁委員會(huì)接待仲裁案件85起，勸其協(xié)商解決3起，填寫立案申請(qǐng)書62起，立案受理33起，已經(jīng)裁決18起，這些案件共涉及土地面積56.88公頃，涉案金額314萬元。（四）地方政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在職能錯(cuò)位問題土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在本質(zhì)上說是一種市場(chǎng)化的民商事法律行為，為了避免市場(chǎng)失靈造成的弊端，政府應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)?shù)姆绞浇槿肫渲校婪男泄芾?、協(xié)調(diào)、服務(wù)、制定規(guī)則等職能。但目前，地方政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在著較明顯的職能錯(cuò)位問題。一是政府對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供管理和服務(wù)不足。在提供規(guī)范統(tǒng)一的合同樣本，農(nóng)地流轉(zhuǎn)登記服務(wù)、流轉(zhuǎn)信息咨詢、土地價(jià)值評(píng)估、流轉(zhuǎn)信貸扶持、專業(yè)合作社發(fā)展、農(nóng)村社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技推廣及職業(yè)教育扶持等方面疏于作為。二是一些地方政府存在違規(guī)甚至違法的流轉(zhuǎn)土地行為。受政治利益和經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，一些地方政府把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)當(dāng)成提升政績(jī)的手段，不顧土地的實(shí)際利用情況，運(yùn)用行政權(quán)力，強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，公然違背了法律明確規(guī)定的平等、自愿原則，侵犯了農(nóng)民的土地承包權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)。甚至有的地方為了攫取更大的商業(yè)價(jià)值，擅自改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途，導(dǎo)致產(chǎn)生了很多遺留問題。本來是為了糾正市場(chǎng)失靈而介入的政府行為，不僅沒有為土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)提供更好的公共服務(wù)，而且還造成了新的問題。（五）土地流轉(zhuǎn)配套機(jī)制不夠完善一是土地流轉(zhuǎn)信息溝通渠道不暢。部分地區(qū)尚未建立起規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)交易運(yùn)作體系和相關(guān)服務(wù)平臺(tái)，導(dǎo)致土地流入與流出的信息不對(duì)稱，往往出現(xiàn)需要土地流轉(zhuǎn)時(shí)雙方缺乏有效的聯(lián)系渠道，影響了土地的正常流轉(zhuǎn)，有時(shí)只能將土地撂荒或簡(jiǎn)單耕種，造成轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出兩頭難，極大地影響了土地資源的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。二是解決土地流轉(zhuǎn)糾紛的機(jī)制不健全。目前，因農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的糾紛主要有四種解決方式：當(dāng)事人自行和解，請(qǐng)求村民委員會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府協(xié)調(diào)解決，向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁解決，向人民法院起訴?，F(xiàn)實(shí)中，由于傳統(tǒng)的無訟及以和為貴觀念的影響，同時(shí)也是因?yàn)橹俨煤驮V訟方式程序相對(duì)繁復(fù)、費(fèi)用較高，多數(shù)糾紛是通過自行和解，及找村干部或其他有名望的人調(diào)解的方式解決的。但這兩種制度都比較缺乏執(zhí)行力，難以保障當(dāng)事人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。如和解、調(diào)解不成，有部分當(dāng)事人會(huì)選擇仲裁和訴訟的方式，另有部分當(dāng)事人則會(huì)把糾紛擱置下來。這樣一來，農(nóng)村中許多土地流轉(zhuǎn)糾紛無法得到及時(shí)、有效地解決，阻礙了農(nóng)地的順利流轉(zhuǎn)，也影響了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。（六）土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理在農(nóng)村集體土地征收過程中，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低是長(zhǎng)期以來備受關(guān)注的問題。按照《土地管理法》的規(guī)定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)”。目前的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，是按照征用地的原用途予以補(bǔ)償，所補(bǔ)償?shù)氖寝r(nóng)民對(duì)土地的勞動(dòng)投入，而非土地的資產(chǎn)化價(jià)格，而農(nóng)業(yè)投入相較于土地變?yōu)閲泻蟮膶?shí)際市場(chǎng)價(jià)格差距較大，使農(nóng)民難以分享到工業(yè)化、城市化帶來的土地增值的福利。加之集體土地所有權(quán)主體不明，土地收益分配關(guān)系混亂，部分機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)組織對(duì)補(bǔ)償費(fèi)用不同程度地截流和拖欠，最后真正落到農(nóng)民手里的補(bǔ)償款總是要比國家給付的少得多。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不合理極易導(dǎo)致農(nóng)地征收過程中被征地農(nóng)民的不滿，既影響了農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展與穩(wěn)定，也阻滯了正常的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。三解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地流轉(zhuǎn)問題的對(duì)策建議農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是促進(jìn)節(jié)約集約用地、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營、調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增加農(nóng)民收入的必由之路。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是“人口的城鎮(zhèn)化”，農(nóng)民能否順利轉(zhuǎn)化為市民是未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個(gè)重要基礎(chǔ)。針對(duì)吉林省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地流轉(zhuǎn)的制約因素，可以從以下幾方面考慮。（一）加快城鎮(zhèn)化步伐，為土地流轉(zhuǎn)提供有力的保障土地的流轉(zhuǎn)必將帶來人口的流動(dòng)，通過農(nóng)村土地經(jīng)營使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，幫助進(jìn)城農(nóng)民盡快完成身份的轉(zhuǎn)換，才能真正實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。只有加快城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐，充分注重城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升，不斷完善各項(xiàng)措施和制度，才能加快土地流轉(zhuǎn)的速度。一是要加快農(nóng)村社會(huì)保障制度改革，增強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障能力。加快推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，增強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障，進(jìn)一步完善農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)、大病救助、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、新農(nóng)合等多層次的農(nóng)村社會(huì)保障體系；擴(kuò)大農(nóng)民工工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，減少流轉(zhuǎn)失地農(nóng)民的后顧之憂，為推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供有力的支撐。二是要加快社會(huì)公共服務(wù)均等化進(jìn)程。推進(jìn)城鄉(xiāng)教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障均衡化發(fā)展，創(chuàng)造與城市居民同等的農(nóng)民學(xué)習(xí)就業(yè)機(jī)會(huì)、同質(zhì)化的醫(yī)療保障環(huán)境、基本對(duì)等的社會(huì)保障條件。三是加快推進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)工作。圍繞制定農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)工作規(guī)劃、拓寬轉(zhuǎn)移就業(yè)增收渠道，深化轉(zhuǎn)移就業(yè)戶籍制度和土地政策改革、做好轉(zhuǎn)移就業(yè)保障服務(wù)等工作，開展農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)綜合改革試點(diǎn)；拓展省級(jí)勞務(wù)輸入基地，打造勞務(wù)品牌，穩(wěn)定勞務(wù)輸出規(guī)模；開展農(nóng)村勞動(dòng)力技能培訓(xùn)，提升農(nóng)村勞動(dòng)者就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力；完善就業(yè)信息化建設(shè)，搭建農(nóng)村就業(yè)服務(wù)平臺(tái)，帶動(dòng)更多的農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商和就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。（二）加大宣傳與扶持力度，營造土地流轉(zhuǎn)良好氛圍一是要利用各類媒體采取靈活多樣的形式，宣傳土地流轉(zhuǎn)方面的法律法規(guī)和政策，營造有利于土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展規(guī)模化經(jīng)營的良好氛圍。加強(qiáng)對(duì)《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、《吉林省農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理?xiàng)l例》和《吉林省關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的若干意見》等相關(guān)法律、政策的宣傳，使農(nóng)民逐步認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)的重要性和必要性。二是加強(qiáng)政府服務(wù)職能。地方政府及相關(guān)部門要樹立主動(dòng)為土地流轉(zhuǎn)服務(wù)的觀念，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)工作健康發(fā)展。同時(shí)要堅(jiān)持依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)原則，尊重農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位，遏制行政權(quán)力的擴(kuò)展沖動(dòng)和錯(cuò)位的政績(jī)觀，在客觀條件成熟、流轉(zhuǎn)確實(shí)有利于農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收的情況下，適時(shí)推動(dòng)土地依法流轉(zhuǎn)。三是要加大扶植力度。研究各種惠農(nóng)政策與土地規(guī)模經(jīng)營的對(duì)接問題，加大對(duì)實(shí)施適度規(guī)模經(jīng)營主體的扶持力度。對(duì)實(shí)施規(guī)模經(jīng)營的主體，給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政性補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)。四是實(shí)施項(xiàng)目扶持。各類涉農(nóng)項(xiàng)目要優(yōu)先安排專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社，項(xiàng)目資金重點(diǎn)向規(guī)模經(jīng)營主體傾斜。還應(yīng)該在稅收、用地、金融等方面給予支持。通過對(duì)新型農(nóng)村適度規(guī)模經(jīng)營主體的支持，可以幫助其不斷發(fā)展壯大，也會(huì)增加對(duì)土地流入的需求量，通過需求和價(jià)格的影響促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。（三）加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造充分的法律依據(jù)吉林省應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮地方立法對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，盡快就農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的一些重大而緊迫的問題出臺(tái)相關(guān)法規(guī)。一是明確集體土地產(chǎn)權(quán)，建議由在村民中有較高威望的村民委員會(huì)作為集體土地所有權(quán)的代表，在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的框架下，依法行使對(duì)土地的所有權(quán)。二是拓展土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，當(dāng)前要積極進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)抵押試點(diǎn)，開辟農(nóng)村抵押融資新渠道。三是加快農(nóng)民土地確權(quán)工作，土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記發(fā)證后，農(nóng)民手中的土地經(jīng)營權(quán)有了明確的“身份”認(rèn)定，對(duì)于創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式，減少土地流轉(zhuǎn)糾紛，簡(jiǎn)化土地流轉(zhuǎn)程序等都將起到積極作用。同時(shí)，農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)心中有底，也可以放心地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。四是規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序。盡快擬訂土地流轉(zhuǎn)合同書的規(guī)范格式，合同中必須明確土地的農(nóng)業(yè)用途、流轉(zhuǎn)形式、土地的位置和面積、流轉(zhuǎn)的價(jià)格及支付方式、流轉(zhuǎn)年限和雙方責(zé)權(quán)利關(guān)系等重要內(nèi)容。盡快制定關(guān)于土地流轉(zhuǎn)申報(bào)、審批、登記的一系列配套程序，保護(hù)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人的合法權(quán)利，同時(shí)有利于監(jiān)管部門對(duì)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的監(jiān)督管理。（四）完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)服務(wù)管理功能建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)三級(jí)服務(wù)機(jī)構(gòu)?？h鄉(xiāng)兩級(jí)成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有形市場(chǎng)，設(shè)置交易大廳，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雙方搭