“以人為本”加快縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層發(fā)展從源頭解消社會群體性事件對策研究

第一節(jié)促進(jìn)縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的核心理念：“以人為本”人文社會科學(xué)研究必須大寫“人”字。學(xué)術(shù)研究跟其他任何事物一樣，都有一個(gè)“為了誰”的問題。[1]任何學(xué)術(shù)研究的最終價(jià)值取向，應(yīng)該而且必須是“人”。人文社會科學(xué)的核心本質(zhì)是“人文”，即對人的關(guān)注和關(guān)懷。無論人文社會科學(xué)還是自然科學(xué)，如果沒有了“人”這個(gè)根本，就是冷冰冰而缺乏靈魂的，就是毫無意義的。學(xué)術(shù)研究必須將大寫的“人”字奉為最高和最終的價(jià)值取向，才能在研究過程中找到根本、靈魂和激情。黨的十八屆三中全會明確提出：“緊緊圍繞更好保障和改善民生，促進(jìn)社會公平正義，深化社會體制改革，改革收入分配制度，促進(jìn)共同富裕，推動發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民?！盵2]縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，應(yīng)當(dāng)確立“以人為本”的基本價(jià)值取向?？h、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層的發(fā)展，必須具體體現(xiàn)為縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層人民的發(fā)展?？h、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，必須以人民的幸福、富裕為核心，必須以消除經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)外部性對當(dāng)?shù)貜V大人民的損害，從源頭上解消社會群體性事件，構(gòu)建縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層和諧社會為最終目標(biāo)。一為基層政府應(yīng)對社會群體性事件綜合能力研究追加人本要素之哲學(xué)思考（一）具有超學(xué)科性之品格的哲學(xué)哲學(xué)是對社會、自然、思維等一切知識之概括或者總結(jié)。正如愛因斯坦所說：將哲學(xué)理解為在最廣泛與最普遍之形式中對于知識之追求，哲學(xué)將被看成是全部科學(xué)之母。[3]顯而易見，哲學(xué)有著超學(xué)科性之品格。[4]哲學(xué)不但給人提供生存的智慧，而且關(guān)照和提升人的精神境界。[5]基層政府應(yīng)對社會群體性事件綜合能力體系構(gòu)建與對策研究，自然不能游離于哲學(xué)指導(dǎo)和哲學(xué)提倡的人文精神之外。（二）人是哲學(xué)之目的不管什么哲學(xué)，人都是其研究之最終目的。無論理論或者實(shí)踐，對人之態(tài)度，對宇宙萬物中人之價(jià)值判斷與哲學(xué)定位，都應(yīng)當(dāng)將人看成哲學(xué)之前提和基礎(chǔ)。哲學(xué)是研究世界的基礎(chǔ)與本原的本體論。馬克思主義誕生之前的一切“本體論”，都與“人”無關(guān)。馬克思主義哲學(xué)之外的“本體論”，雖然其內(nèi)容不同，形態(tài)各異，但是其共同點(diǎn)，乃是不理解世界之屬“人”的性質(zhì)。馬克思主義哲學(xué)之外的“本體論”，都是在“人”之創(chuàng)造和實(shí)踐之外，去設(shè)定世界之本原和基礎(chǔ)，去尋找世界之終極構(gòu)成和原因。直到馬克思主義之哲學(xué)辯證法與唯物主義誕生之后，才將對世界之本原和基礎(chǔ)的追究，回歸于“人”之生活與實(shí)踐中。馬克思認(rèn)為，世界存在之前提，乃是人之生活世界，并非離開人的抽象與虛妄之世界。馬克思對主張機(jī)械唯物論的費(fèi)爾巴哈進(jìn)行了批評：費(fèi)爾巴哈沒有看見其周圍之感性世界，不是某種開天辟地以來始終如一、直接存在之東西，而是社會與工業(yè)狀況之產(chǎn)物，是歷史之產(chǎn)物，是人類世世代代活動之結(jié)果。先于人類歷史而存在之自然界，并非費(fèi)爾巴哈生活于其中之自然界。這樣的自然界，是除了在澳洲新出現(xiàn)之一些珊瑚島以外，在任何地方都不存在之自然界，因此對于費(fèi)爾巴哈而言，也是不存在之自然界。物質(zhì)世界，離不開人類之創(chuàng)造與實(shí)踐。人就是人之世界，就是社會，就是國家。人始終是一切實(shí)體性東西之本質(zhì)。[6]有鑒于此，哲學(xué)之終極關(guān)懷就是“人”。（三）為基層經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展追加人本要素大量社會現(xiàn)實(shí)充分表明，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展不等于縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層“人”的發(fā)展。必須將縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展成果落實(shí)到“人”的頭上，落實(shí)到各族群眾頭上，從而為縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層從源頭上解消社會群體性事件打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。本書研究對象的空間定位是縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層，必須將縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會和諧問題落實(shí)到“人”的頭上。當(dāng)我們用傳統(tǒng)的區(qū)域發(fā)展理論，對縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所涉及的“人”進(jìn)行研究的時(shí)候，我們發(fā)現(xiàn)在區(qū)域發(fā)展理論中并未涉及“人”。然而，從“人是萬物的尺度”[7]之人本哲學(xué)原理出發(fā)，對縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層這一區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會和諧問題的研究，必須涉及“人”，涉及縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層各族群眾。傳統(tǒng)區(qū)域發(fā)展理論中對“人”并沒有真正地涉及。傳統(tǒng)區(qū)域發(fā)展理論即使對人有所涉及，也僅僅是將“人”視為與技術(shù)、資源、資本并列之發(fā)展工具或者經(jīng)濟(jì)要素。于是，我們遇到極大的研究方法與理論指導(dǎo)的困境。運(yùn)用傳統(tǒng)的區(qū)域發(fā)展理論來研究跟縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層這一區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會和諧相關(guān)聯(lián)之“人”，因?yàn)槿狈碚撝笇?dǎo)，不能進(jìn)行。運(yùn)用其他事關(guān)“人”的利益之學(xué)科，例如社會保障學(xué)、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)，進(jìn)行研究，則因?yàn)檫@些學(xué)科并不涉及縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會和諧問題，同時(shí)又超出了縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會和諧問題的范圍，不符合學(xué)科要求。[8]鑒于上述，對跟縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層這一區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與和諧問題緊密相連之“人”進(jìn)行研究，我們認(rèn)為只能從哲學(xué)角度，通過對傳統(tǒng)區(qū)域發(fā)展理論追加“以人為本”的“人性”來解決，只能通過對“人”的關(guān)懷來解決。縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層作為區(qū)域，是一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度的類別概念。相對于“人”而言，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層這一區(qū)域是屬于空間這個(gè)“物”的概念。應(yīng)當(dāng)突出“人”是縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層這一區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動之最重要主體?？h、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層這一區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展是為了“人”，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層這一區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的成果必須由“人”享用，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層經(jīng)濟(jì)社會之和諧發(fā)展，必須依靠“人”。因此，“人”是縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層這一區(qū)域發(fā)展的理論和實(shí)踐必須關(guān)注的焦點(diǎn)與核心。二科學(xué)發(fā)展觀的人文實(shí)質(zhì)科學(xué)發(fā)展觀為基層政府應(yīng)對社會群體性事件、構(gòu)建和諧社會的研究追加了人本要素，奠定了科學(xué)、人本的理論基礎(chǔ)。中共十七大報(bào)告指出：科學(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本。要貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，就必須堅(jiān)定不移地做到以人為本。堅(jiān)持將維護(hù)好、發(fā)展好、實(shí)現(xiàn)好廣大人民之根本利益，作為基層政府一切工作之落腳點(diǎn)、出發(fā)點(diǎn)。做到充分保障基層群眾之各項(xiàng)權(quán)益，尊重基層群眾之主體地位，發(fā)揮基層群眾之首創(chuàng)精神?！耙匀藶楸尽?，是對“以神為本”“以物為本”的否定和超越?！耙匀藶楸尽?，從根本上體現(xiàn)對人之生存境況的關(guān)懷，對人之價(jià)值的尊重，對人之作用的重視。[9]從本質(zhì)上看，科學(xué)發(fā)展觀既是一種理念、一種價(jià)值觀，又是一種哲學(xué)觀。[10]理念是體現(xiàn)事物之規(guī)律或者準(zhǔn)則的思想，價(jià)值觀是對人的價(jià)值、作用、地位之判斷，哲學(xué)則強(qiáng)調(diào)對人之終極關(guān)懷?；鶎诱畱?yīng)當(dāng)將“以人為本”作為核心，進(jìn)行基層經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之制度設(shè)計(jì)?；鶎咏?jīng)濟(jì)發(fā)展與社會和諧的理論和實(shí)踐，應(yīng)當(dāng)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀倡導(dǎo)的“以人為本”之精神。本書由衷地期盼將“以人為本”作為核心、對“人”充滿關(guān)懷之基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會和諧的理論，能夠出現(xiàn)。希望閃耀著人本光輝的、具有中國特色的基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會和諧的理論研究，能夠轉(zhuǎn)化為實(shí)踐。在農(nóng)民人口占67%的中國[11]，“以人為本”在很大程度上就應(yīng)當(dāng)是“以農(nóng)民為本”。我國大多數(shù)群體性事件發(fā)生在縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層農(nóng)村。水電開發(fā)、礦產(chǎn)開采、征地拆遷等因素引起的群體性事件，涉及各族農(nóng)民。農(nóng)民人口大約占全國總?cè)丝诘?/3，“以農(nóng)民為本”就是實(shí)踐“以人為本”?；鶎诱畱?yīng)對社會群體性事件，更多時(shí)候面對的是農(nóng)民?！耙匀藶楸尽保仨氁跃幼≡谙鄬ω毨浜蟮乃?、礦產(chǎn)等資源開發(fā)區(qū)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)區(qū)的農(nóng)民為本，必須以在資源開發(fā)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)的各種負(fù)外部性中受到損害的農(nóng)民為本，必須以資源開發(fā)和征地拆遷中利益受損的農(nóng)民為本。必須以此為核心，進(jìn)行制度創(chuàng)新設(shè)計(jì)，讓縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層廣大各族農(nóng)民群眾分享到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，從而解消各種利益糾紛導(dǎo)致的社會群體性事件，構(gòu)建縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層和諧社會。第二節(jié)“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”——為基層政府應(yīng)對與解消社會群體性事件提供制度保障一十八屆三中全會《決定》關(guān)于農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的確立將極大地促進(jìn)基層社會和諧發(fā)展2013年11月，黨的十八屆三中全會通過了具有重要意義的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱十八屆三中全會《決定》）。十八屆三中全會《決定》提出“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”[12]，這是包括本書筆者在內(nèi)的多年關(guān)注和研究中國土地制度人士始料未及的大氣魄、大膽略、大改革?！百x予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，是增加農(nóng)民土地、林木、房屋等財(cái)產(chǎn)性收入，促使農(nóng)民收入倍增，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，促進(jìn)社會穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層可持續(xù)發(fā)展的需要。[13]改革開放已經(jīng)過去37年，中國的市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)，在許多方面都取得了巨大進(jìn)展。然而，在農(nóng)村生產(chǎn)資料、農(nóng)民以土地為核心的土地制度改革方面，則相對停滯。農(nóng)村土地制度改革的停滯，嚴(yán)重地阻礙我國城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，制約了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，導(dǎo)致土地等農(nóng)業(yè)、農(nóng)村生產(chǎn)資料的低效配置，造成被全社會廣泛詬病的資源開發(fā)和征地拆遷對廣大農(nóng)民的損害，等等。農(nóng)村土地制度改革的滯后，全方位、深刻地制約著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步發(fā)展。1992年黨的十四大決議，明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，肯定了市場機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，明確了價(jià)值規(guī)律作為社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和調(diào)節(jié)的基本規(guī)律。1992年以后，我國以市場為導(dǎo)向的改革，逐步展開和推進(jìn)。改革的最終目標(biāo)，就是從過去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟(jì)體制。[14]但是，在涉及農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的資源開發(fā)和征地拆遷方面，一直缺乏實(shí)質(zhì)性改革。各種名目的資源開發(fā)和征地拆遷，仍然憑借行政權(quán)力，以“公益性征地”的名義，實(shí)行強(qiáng)制性征用為主、象征性補(bǔ)償為輔的政策。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代“征用”所不同的，僅僅是補(bǔ)償費(fèi)有所提高，補(bǔ)償范圍有所擴(kuò)大，而象征性補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)基本上沒有改變。直到十八屆三中全會才出臺尊重農(nóng)民、“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”、具有土地制度改革意義的政策。更為重要的是，“農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利”概念的提出，對于十八屆三中全會提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，對于社會主義民主政治建設(shè)具有深層次的革命性意義。治理理論的出現(xiàn)，是與市場經(jīng)濟(jì)中政府的失效和市場的失效聯(lián)系在一起的，是為補(bǔ)充政府管理的不足和市場調(diào)節(jié)的不足，方才應(yīng)運(yùn)而生的一種社會管理方式?！皣抑卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化”，就是要使國家的治理體系和治理能力適應(yīng)現(xiàn)代社會和現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，最重要的就是要使治理體系的核心——政府尤其是基層政府，徹底改掉從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代至今積累多年的、各種嚴(yán)重的弊端，為2020年全面建成小康社會提供保障。[15]正如理查德·派普斯的研究所表明的那樣，對土地產(chǎn)權(quán)的態(tài)度是區(qū)分不同政體的一種重要準(zhǔn)繩。[16]農(nóng)村和農(nóng)民土地、林木、房屋等財(cái)產(chǎn)權(quán)的確立，將極大地促進(jìn)國家治理體系、治理能力的現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕，促進(jìn)基層社會和諧發(fā)展。二“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”有利于基層政府有效應(yīng)對和解消社會群體性事件“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，這是我國改革開放新時(shí)期土地制度改革中，具有里程碑性質(zhì)與歷史性意義之重大理論突破。此前，我國相關(guān)法律法規(guī)，例如《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等，都規(guī)定農(nóng)民土地屬于集體所有，農(nóng)民只具有承包經(jīng)營權(quán)，而沒有合法的、自由的土地流轉(zhuǎn)權(quán)，沒有宅基地出讓權(quán)，沒有農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市建設(shè)用地的同地同權(quán)同價(jià)?！柏?cái)產(chǎn)”這個(gè)概念，具有非常明確、清晰、重要的界定：財(cái)產(chǎn)所有人對自己的合法財(cái)產(chǎn)擁有占有、使用、收益、出讓、處分、繼承的權(quán)利，任何人不經(jīng)財(cái)產(chǎn)所有人的許可不得使用、占有該財(cái)產(chǎn)，否則就是非法侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)。這就是說，集體所有制強(qiáng)調(diào)集體所有權(quán)，“財(cái)產(chǎn)權(quán)利”則強(qiáng)調(diào)農(nóng)民個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利。從農(nóng)民集體所有制到“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，可以說是一項(xiàng)重大的理論突破，是我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度和體制機(jī)制的創(chuàng)新、完善與發(fā)展。就本書的研究內(nèi)容而言，“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，實(shí)施對水電、礦產(chǎn)資源開發(fā)，征地拆遷建設(shè)項(xiàng)目等涉及各族農(nóng)民土地、林木、房屋等“財(cái)產(chǎn)”征用的合理賠償，這對于縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展與和諧社會構(gòu)建，對于基層政府有效應(yīng)對和解消社會群體性事件，都具有深刻、基礎(chǔ)性的作用和巨大的現(xiàn)實(shí)意義。三農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的確立有利于從源頭上預(yù)防和解消群體性事件產(chǎn)權(quán)是一種社會制度工具。產(chǎn)權(quán)能使一個(gè)人與其他人進(jìn)行交易時(shí)形成一種合理預(yù)期和相互制約。“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，就使得水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)企業(yè)和征地拆遷項(xiàng)目涉及的建設(shè)單位，不能隨心所欲地低價(jià)征用各族農(nóng)民的土地、林木、房屋等“財(cái)產(chǎn)”，從而有效地預(yù)防經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)外部性對各族農(nóng)民的損害，以便從源頭上預(yù)防和解消群體性事件。經(jīng)濟(jì)學(xué)的外部性理論認(rèn)為，外部性出現(xiàn)的根本原因，就在于財(cái)產(chǎn)權(quán)不明確。如果財(cái)產(chǎn)權(quán)得到確定和保障，那么負(fù)外部性就不會產(chǎn)生。至少，財(cái)產(chǎn)權(quán)對負(fù)外部性起到很大的遏制作用。例如，個(gè)人擁有的住房、汽車等，有清晰的、受到保護(hù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，就為他人的行為對你的財(cái)產(chǎn)造成負(fù)面影響設(shè)置了屏障。一旦他人使用或者侵害了你的財(cái)產(chǎn)權(quán)，就必須支付相應(yīng)的使用成本或者損害賠償。個(gè)人具有所有權(quán)的住房、汽車等，如果轉(zhuǎn)讓給他人，就必須協(xié)商一個(gè)雙方認(rèn)可的價(jià)格。“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”的現(xiàn)實(shí)意義在于，一旦農(nóng)民有了財(cái)產(chǎn)權(quán)，水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)企業(yè)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)單位征用農(nóng)民的土地、林木、房屋等“財(cái)產(chǎn)”時(shí)，農(nóng)民就有討價(jià)還價(jià)的權(quán)利。如果因?yàn)樗?、礦產(chǎn)等資源開發(fā)企業(yè)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)單位的行為造成環(huán)境污染，導(dǎo)致農(nóng)民的莊稼受損，就是侵犯農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，就需要進(jìn)行損害賠償。水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)企業(yè)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)單位如果向河流排污，影響農(nóng)作物生長和人畜飲水衛(wèi)生，也是對農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害，就需要做出賠償。水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)企業(yè)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)單位在農(nóng)民的荒山荒坡上堆放廢棄物，導(dǎo)致水土流失和污染，也需要進(jìn)行賠償。農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，一方面使得水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)企業(yè)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)單位在資源開發(fā)之初和項(xiàng)目建設(shè)之初就有一種對周邊環(huán)境和人群是否造成侵害的預(yù)期，思考因?yàn)榭赡茉斐傻膿p害而進(jìn)行的賠償將給企業(yè)帶來什么樣的成本壓力，水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)企業(yè)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)單位就會進(jìn)行真實(shí)成本核算，就會自覺而有節(jié)制地開發(fā)和建設(shè)，就會將資源開發(fā)和項(xiàng)目建設(shè)對環(huán)境和人群的損害最大限度地降低。水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)企業(yè)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)單位就會進(jìn)行成本效益比較，從而摒棄粗放的掠奪式資源開發(fā)和項(xiàng)目建設(shè)，自覺地走一條資源消耗少、環(huán)境破壞小的開發(fā)路子，由此而形成水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)企業(yè)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)單位的內(nèi)生性經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)對水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)企業(yè)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)單位形成的上述內(nèi)生性硬約束，對于水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)企業(yè)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)單位經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的約束，遠(yuǎn)比行政約束甚至法律約束等外在約束強(qiáng)大而有力。因此，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的確立，對水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)企業(yè)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)單位可能引起的種種負(fù)外部性設(shè)置了決定性的制度屏障，能夠無處不在、極為有效地維護(hù)農(nóng)民的各種利益，能夠預(yù)防與消除水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)企業(yè)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)單位可能造成的負(fù)外部性，從而大大加快水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)企業(yè)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)單位發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的歷史進(jìn)程。顯而易見，通過對農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行制度化保護(hù)，可以將水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)企業(yè)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)單位可能帶來的種種負(fù)外部性內(nèi)部化（internalizetheexternalities），即將水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)企業(yè)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)單位可能產(chǎn)生的社會成本內(nèi)部化，從而有力地遏制水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)企業(yè)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)單位可能造成的各種負(fù)外部性。反之，在農(nóng)民對土地、林木、房屋以及與土地相關(guān)的其他關(guān)聯(lián)物沒有財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)，在農(nóng)民的土地、荒山荒坡、林木、水流等只是“公有制的一種形式”、實(shí)際上就是國有的情況下，水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)企業(yè)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)單位可能引起的負(fù)外部性就只有來自政府的約束，而理論和事實(shí)都表明，政府的約束往往是低效和軟性的?？偠灾?，“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，使得農(nóng)民享有獨(dú)立、排他、不受侵犯、不能損害的財(cái)產(chǎn)權(quán)，這才是抵御和解消水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)企業(yè)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)單位可能帶來的種種負(fù)外部性的最有力制度工具。農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)對水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)企業(yè)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)單位的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，形成了內(nèi)生性硬約束，從而為減少甚至消除站/群矛盾、礦/群矛盾、征地拆遷矛盾等提供了制度性保障。因此，“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，就從源頭上為基層政府應(yīng)對和解消社會群體性事件提供了制度保障。第三節(jié)水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)中農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中涉及“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”的具體內(nèi)容，主要有三個(gè)方面。一是耕地的轉(zhuǎn)包，二是宅基地的出讓，三是農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市建設(shè)用地應(yīng)做到同地同權(quán)同價(jià)。[17]這三個(gè)方面的改革內(nèi)容，可以稱之為送給農(nóng)民的“三大紅包”。[18]這意味著除了“公益性征地”項(xiàng)目之外，其他開發(fā)和建設(shè)項(xiàng)目征用農(nóng)民的土地，必須按照市場化方式，進(jìn)行符合市場價(jià)值的流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)讓。從嚴(yán)格的意義上說，這“三大紅包”與水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)中農(nóng)民的征地問題沒有太大的直接關(guān)系，因?yàn)樗姟⒌V產(chǎn)等資源開發(fā)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)中的征地，絕大多數(shù)是以“公益性”的名義進(jìn)行土地的征用。十八屆三中全會涉及征地問題的概念，主要是“縮小征地范圍”?？s小征地范圍之后，一些資源開發(fā)項(xiàng)目和征地拆遷建設(shè)項(xiàng)目就不能以“公益性”的名義進(jìn)行“征地”，而是要按照同地同權(quán)同價(jià)的原則對農(nóng)民的土地、林木、房屋等“財(cái)產(chǎn)”進(jìn)行市場化賠償。然而，即便是縮小了征地范圍，仍然有部分“非公益性項(xiàng)目”打著“公益性項(xiàng)目”的幌子，對農(nóng)民的土地、林木、房屋等實(shí)行強(qiáng)制性、行政性的低價(jià)征收，農(nóng)民的這部分土地、林木、房屋等財(cái)產(chǎn)權(quán)利，照舊不能實(shí)現(xiàn)。根據(jù)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》所提出的“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”的總體精神，應(yīng)當(dāng)采取措施，創(chuàng)造性地貫徹落實(shí)這一精神。根據(jù)實(shí)地調(diào)查研究，本書認(rèn)為要貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的重大方針，將水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)中涉及廣大農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的合法權(quán)益落到實(shí)處，亟待研究解決兩大關(guān)鍵問題。一是如何“縮小征地范圍”，二是如何確定征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。本書針對水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)中如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的問題，提出以下嚴(yán)格控制征地范圍、實(shí)行等價(jià)補(bǔ)償?shù)乃悸芳皩Σ?。一?yán)格控制征地范圍我國傳統(tǒng)的征地范圍非常廣泛。礦山、水電站的建設(shè)，公路、鐵路的修筑，機(jī)場的興建、擴(kuò)建，職工集資建房，以及工業(yè)園區(qū)、大學(xué)園區(qū)、通信設(shè)施等建設(shè)，都以“公益性”或者“公共利益”的名義征地。在城鎮(zhèn)化過程中，不少房地產(chǎn)開發(fā)商，都千方百計(jì)地為自己披上一件甚至幾件“公益性”或者“公共利益”的外衣，穿上趙本山小品中的“馬甲”，以“棚戶區(qū)改造”“城中村改造”“民族文化遺產(chǎn)保護(hù)建設(shè)”等“公益性”名目，以“政府行為”為手段，通過極不等價(jià)的方式，大量征收農(nóng)民土地、林木、房屋等，導(dǎo)致征地中的“泛公共利益化”，嚴(yán)重侵犯各族農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，對各族農(nóng)民造成很大損害?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“縮小征地范圍”，擊中了我國征地活動中“泛公共利益化”的要害。伴隨我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國有企業(yè)實(shí)行了政企分開，根據(jù)市場化之原則，界定了責(zé)、權(quán)、利，明晰了產(chǎn)權(quán)，實(shí)行自負(fù)盈虧，獨(dú)立經(jīng)營。因此，無論民營企業(yè)、國有企業(yè)，還是外商在我國投資企業(yè)，均須在等價(jià)交換之市場規(guī)則制約下從事經(jīng)濟(jì)活動。企業(yè)與政府的關(guān)系，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代上交“利潤”的關(guān)系，變?yōu)槔U納“稅收”的關(guān)系。然而，由于涉及農(nóng)民的土地、林木、房屋等產(chǎn)權(quán)制度的改革嚴(yán)重遲滯，水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)企業(yè)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)單位仍然對農(nóng)民的土地、房屋等財(cái)產(chǎn)實(shí)行超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制式征用。之所以能夠如此，關(guān)鍵問題就在于水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)企業(yè)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)單位都披著“公益性”或者“公共利益”的外衣。通常所說的屬于“公益性”或者“公共利益”的征地，主要包括國防軍事、國家機(jī)關(guān)、公益性事業(yè)研究單位、能源交通、公共設(shè)施等項(xiàng)目建設(shè)用地。本書認(rèn)為，這種劃分仍然有“泛公共利益化”之嫌。暫且不論在市場經(jīng)濟(jì)條件下，國防軍事、國家機(jī)關(guān)、公益性事業(yè)研究單位征用土地，也必須向土地所有者購買的基本事實(shí)，至少能源交通、公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，不應(yīng)當(dāng)包括在“公益性”或者“公共利益”建設(shè)用地范圍。在實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制的今天，我國的能源交通、公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)營主體——獨(dú)資或者合資企業(yè)，已經(jīng)成為市場化主體。如果說能源交通和公共設(shè)施中的礦山、水電站、公路、鐵路、機(jī)場、移動通信基站等建設(shè)項(xiàng)目征地，屬于“公益”性質(zhì)，那么房地產(chǎn)開發(fā)商修建商品房屋供人們居住，怎么就沒有“公益”性？城市建設(shè)中房地產(chǎn)開發(fā)的拍賣和拆遷，是按市場價(jià)格進(jìn)行賠償，水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)，公路、鐵路等項(xiàng)目建設(shè)，怎么就能憑借“公益性”對農(nóng)民的土地、林木、房屋等實(shí)行“征收”和低價(jià)補(bǔ)償？按照市場經(jīng)濟(jì)之規(guī)則，以及全球市場經(jīng)濟(jì)國家之慣例，除了自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭等突發(fā)事件與重大緊急事件之外，即使涉及“公共利益”與“政府行為”的土地使用，也需要根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)之原則，對建設(shè)項(xiàng)目所用土地，進(jìn)行等價(jià)的“征購”，而不能實(shí)行不等價(jià)的“征收”或者“征用”。鑒于上述，本書認(rèn)為，結(jié)合我國實(shí)際，除了將國防軍事、教育文化等少數(shù)非營利性建設(shè)項(xiàng)目的征地納入“公益性”征地范圍之外，必須將礦山、水電站、公路、鐵路、機(jī)場、移動通信基站等建設(shè)項(xiàng)目的征地，排除在“公益性”征地之外。只有如此，才能嚴(yán)格控制和縮小“公益性”征地范圍，真正貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”的精神。二等價(jià)補(bǔ)償：征地制度進(jìn)一步改革的基本思路和方向?yàn)榱苏嫘恼\意地貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，需要進(jìn)一步探討“公益性”征地問題。第一，從邏輯上講，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”這一重大方針，并沒有將屬于“公益”范圍內(nèi)被“征地”的農(nóng)民排除在外。因此，這部分農(nóng)民被征用的土地、林木、房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)問題自然被包括其中。第二，如果不對這部分農(nóng)民被征用的土地、林木、房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行保護(hù)，那么跟過去一樣，許多企業(yè)仍然會千方百計(jì)擠入“公益性”征地，仍然會一如既往地通過非市場的超低價(jià)補(bǔ)償方式，大量征收農(nóng)民的土地、林木、房屋，侵害這些農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此，為了完善落實(shí)“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”這一重大方針，同時(shí)也與《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在“縮小征地范圍”中保留“征地”的用語保持一致，本書提出應(yīng)當(dāng)在“公益性”征地中實(shí)行“等價(jià)補(bǔ)償”的概念，以便使“公益性”征地中的失地農(nóng)民與其他“非公益性”征地中的失地農(nóng)民一樣，能夠得到財(cái)產(chǎn)權(quán)利。具體地說，提出“等價(jià)補(bǔ)償”概念的基本理由如下。（一）“等價(jià)補(bǔ)償”的制度和法理依據(jù)堅(jiān)持農(nóng)村土地的集體所有權(quán)，同時(shí)按照“等價(jià)補(bǔ)償”的原則，對農(nóng)村土地和農(nóng)民“財(cái)產(chǎn)權(quán)利”進(jìn)行保護(hù)，既符合我國農(nóng)村土地等生產(chǎn)資料集體所有制的基本經(jīng)濟(jì)制度，也符合我國憲法、法律的規(guī)定?！吨腥A人民共和國憲法》第十條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”[19]《中華人民共和國土地管理法》中第二條規(guī)定：“中華人民共和國實(shí)行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制?！钡诎藯l規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！盵20]鑒于上述憲法和土地管理法的規(guī)定內(nèi)容，可以判斷將農(nóng)民承包之土地使用權(quán)以及農(nóng)民土地之集體所有權(quán)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)來保護(hù)，不涉及“土地買賣”問題?！暗葍r(jià)補(bǔ)償”既符合國家憲法、法律，與黨中央的方針政策保持一致，又能夠從制度上切實(shí)保護(hù)農(nóng)村集體土地資源和農(nóng)民承包土地的合法權(quán)益。黨的十八屆三中全會《決定》，提出了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)方向和規(guī)范?！吧鐣髁x加市場經(jīng)濟(jì)”這種結(jié)合，能夠構(gòu)成社會主義市場經(jīng)濟(jì)的農(nóng)村土地制度?！暗葍r(jià)補(bǔ)償”具有現(xiàn)成的法理依據(jù)、制度依據(jù)和在實(shí)際上實(shí)施的可能，從而具有較強(qiáng)的可決策性和可操作性。（二）“等價(jià)補(bǔ)償”是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制之方向性要求生產(chǎn)要素的市場化，是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制之原則。土地是最基本的生產(chǎn)要素。促進(jìn)和逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場化，是提高我國市場化程度的必然要求。只有將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下對農(nóng)村集體所有制土地“征用”的規(guī)定，改為符合市場價(jià)格和市場交換原則的“征購”，將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)式的極低的“補(bǔ)償、補(bǔ)助”，改為市場經(jīng)濟(jì)式的合理的“等價(jià)補(bǔ)償”，用市場經(jīng)濟(jì)之“看不見的手”，取代行政權(quán)力之“看得見的手”，進(jìn)行農(nóng)村土地等資源配置，才是我國社會主義市場化改革的基本方向。在水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)中對農(nóng)民的土地、林木、房屋等生產(chǎn)、生活資料的征用，應(yīng)遵循在不同所有者之間進(jìn)行所有權(quán)轉(zhuǎn)移的市場化等價(jià)原則，實(shí)施“等價(jià)補(bǔ)償”。我國經(jīng)濟(jì)體制改革要達(dá)到的基本目標(biāo)，就是形成社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。雖然社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制必須堅(jiān)持以公有制為主導(dǎo)，但是公有不等于國有、政府所有、企業(yè)所有。社會主義公有制有多種實(shí)現(xiàn)形式。無論農(nóng)民集體所有，還是全民所有，都屬于社會主義公有制之具體表現(xiàn)形式。國家法律法規(guī)，對屬于農(nóng)民集體所有的土地，應(yīng)該給予更多的正面的肯定和強(qiáng)有力的保護(hù)。如果將廣大農(nóng)民之集體土地所有權(quán)這種真正的“公有制”輕而易舉地、以嚴(yán)重背離土地市場價(jià)值的低價(jià)征收方式，轉(zhuǎn)化成為部門所有、行業(yè)所有、企業(yè)所有、個(gè)人所有甚至外資所有，那就不是在鞏固社會主義公有制，而是在削弱社會主義公有制。應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識到，在水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)過程中涉及征用農(nóng)民的土地、林木、房屋等“財(cái)產(chǎn)”時(shí)，要真心誠意地貫徹落實(shí)“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，就應(yīng)當(dāng)實(shí)行“等價(jià)補(bǔ)償”，這是實(shí)施社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的方向性要求。（三）“等價(jià)補(bǔ)償”是征地實(shí)踐的要求水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)中征用農(nóng)民的土地、林木、房屋等，無論是已建，還是在建、擬建，都無一例外地存在著補(bǔ)償、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)這個(gè)最為根本的問題。例如，在我國的水電資源開發(fā)過程中，出現(xiàn)的問題最多最為尖銳。低價(jià)征用各族農(nóng)民的土地、林木、房屋等，導(dǎo)致各族失地農(nóng)民損失較大，生產(chǎn)生活較為艱難。因此，國家試圖通過調(diào)整、提高補(bǔ)償和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，提高水電庫區(qū)維護(hù)基金和后期扶持基金等方式，對各族農(nóng)民的損失進(jìn)行彌補(bǔ)。從1953年12月5日中央人民政府政務(wù)院公布《國家建設(shè)征用土地辦法》[21]起，中央政府多次出臺有關(guān)征用土地補(bǔ)償、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的文件，補(bǔ)償、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)在不斷調(diào)整。1953年征用土地的補(bǔ)償、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為被征耕地征用前三年平均年產(chǎn)值的3～5倍，1958年調(diào)整為2～4倍，1986年調(diào)整為5～20倍，1998年調(diào)整為10～30倍。在建水電工程被征地移民的補(bǔ)償投資概算普遍地不斷進(jìn)行調(diào)整和追加，[22]以至于有的電站調(diào)整被征地移民的補(bǔ)償投資概算（簡稱調(diào)概）達(dá)到3～4次之多。[23]雖然經(jīng)過多年反復(fù)調(diào)概，不斷地追加資金，不斷地提高移民補(bǔ)償、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，但是各族移民和地方政府仍然普遍反映補(bǔ)償、補(bǔ)助偏低，而國家和水電工程業(yè)主則認(rèn)為已經(jīng)很高了。可以說各執(zhí)一端，莫衷一是。結(jié)果是水電工程建設(shè)中的各種固有矛盾和問題，并未真正解決，站/群對立關(guān)系未能改變。各種矛盾糾紛依舊不斷，以至于群體性事件等極端行為仍然時(shí)常發(fā)生。應(yīng)當(dāng)清醒地看到，僅僅對征用農(nóng)民土地的補(bǔ)償、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行或多或少的調(diào)整，這樣的政策措施屬于治標(biāo)不治本。未能從制度、體制上進(jìn)行根本性改革，基本上屬于補(bǔ)多補(bǔ)少范疇，對于推動我國農(nóng)村土地資源的市場化配置、提高我國市場化程度、完善我國市場經(jīng)濟(jì)秩序等，都不能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性作用。在水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)中，對于征地的補(bǔ)償、補(bǔ)助究竟多少屬于“合理”或者“不合理”，缺乏一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。征地部門、水電礦產(chǎn)等資源開發(fā)企業(yè)、征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)企業(yè)，往往認(rèn)為“農(nóng)民要價(jià)過高”；各族農(nóng)民則普遍反映補(bǔ)償、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)太低，扶持力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，這使得矛盾依舊，問題成堆。正是由于一直沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的“補(bǔ)償、補(bǔ)助”方式，雖然改革開放以來補(bǔ)償、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和扶持標(biāo)準(zhǔn)一調(diào)再調(diào)，但從總體上看，國家、企業(yè)、地方政府各方，在解決被征地農(nóng)民的補(bǔ)償、補(bǔ)助問題時(shí)，都停留在“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”[24]的傳統(tǒng)救濟(jì)性方式，難于擺脫所謂“孩子哭了才給奶吃”的被動局面與消極的工作方式，這就在客觀上滋長了一部分農(nóng)民的“依賴綜合癥”和“滋事傾向”。因此，應(yīng)當(dāng)致力于探索一種科學(xué)、公正的標(biāo)準(zhǔn)，以便正確處理國家、企業(yè)、地方政府與資源開發(fā)區(qū)和項(xiàng)目建設(shè)區(qū)當(dāng)?shù)馗髯迦嗣裰g的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。在我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟(jì)體制的改革大潮中，處理水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)中各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系的基本方向和真正出路，只能是市場化的“等價(jià)補(bǔ)償”。改革開放的理論和實(shí)踐一再表明，應(yīng)該將市場經(jīng)濟(jì)的等價(jià)原則，作為理順各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系的基本依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)，方能從根本上逐步解消水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)中的各種矛盾，預(yù)防與化解社會群體性事件。（四）“等價(jià)補(bǔ)償”是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)征地拆遷政策的需要當(dāng)前我國的水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)中，存在著極為明顯的城鄉(xiāng)雙重標(biāo)準(zhǔn)問題。城市征地拆遷問題已經(jīng)引起了廣泛關(guān)注，國家相關(guān)職能部門、地方政府陸續(xù)制定出臺了一些政策措施，著眼于解決如何保護(hù)城市征地拆遷中失地人群的權(quán)益問題。就目前已經(jīng)出臺的政策來看，城鄉(xiāng)之間在征地拆遷問題上存在著較大的雙重標(biāo)準(zhǔn)，具體表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)。第一，城市征地拆遷所涉及的土地、房屋，按市場化估價(jià)；而在水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)中征用的農(nóng)村土地，則是按該地塊被征用前三年平均“年產(chǎn)值”若干倍的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)方式征用。第二，征用城市房屋的補(bǔ)償面積，按該房屋的屋檐滴水計(jì)算；而征用農(nóng)村房屋的補(bǔ)償面積，屋檐滴水至墻根的面積則不算。第三，城市征地拆遷所涉及的非住宅房屋造成停產(chǎn)、停業(yè)的，給予相應(yīng)補(bǔ)償；而農(nóng)村征地拆遷所涉及的非住宅房屋造成停產(chǎn)、停業(yè)的，則不予任何補(bǔ)償。第四，城市被拆遷房屋之室內(nèi)自行裝修、裝飾的補(bǔ)償金額，由拆遷人與被拆遷人協(xié)商確定。協(xié)商不成的，可以委托第三方評估確定。農(nóng)村被拆遷房屋之室內(nèi)自行裝修、裝飾的補(bǔ)償金額，則由項(xiàng)目建設(shè)方或者地方政府單方面定價(jià)，沒有協(xié)商、評估之說。以上差別涉及的核心問題，就是城市征地拆遷所涉及的土地、房屋，是按照市場價(jià)值賠償；而農(nóng)村征地拆遷所涉及的土地、房屋，還是按照隨意性很強(qiáng)的被征用前三年平均“年產(chǎn)值”的若干倍和強(qiáng)制性的低價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償。為了誠心誠意地貫徹落實(shí)“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，應(yīng)當(dāng)在水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)中實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，按同樣的標(biāo)準(zhǔn)處理。本書提出的“征地政策城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”概念，在全國范圍內(nèi)是首次提出，對我國征地制度改革的理論和實(shí)踐，有一定學(xué)術(shù)和應(yīng)用價(jià)值。（五）“等價(jià)補(bǔ)償”的內(nèi)容所謂“等價(jià)補(bǔ)償”，就是按照各族農(nóng)民所受物質(zhì)損失的等量價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。各族農(nóng)民在水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)中的損失，主要由被征用的土地（包括耕地和非耕性土地）、林木、房屋，基礎(chǔ)設(shè)施與公用設(shè)施，間接損失與隱性損失等構(gòu)成?！暗葍r(jià)補(bǔ)償”應(yīng)圍繞各族失地農(nóng)民實(shí)際損失，依據(jù)等價(jià)交換的市場原則，從制度上解決現(xiàn)行補(bǔ)償政策中不科學(xué)、不合理的計(jì)算方式，以及不合理的補(bǔ)償范圍等問題。（六）“等價(jià)補(bǔ)償”的計(jì)算思路和計(jì)算公式探尋水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)中土地征用價(jià)格的市場化計(jì)算思路和計(jì)算公式，既是一個(gè)重要的技術(shù)性問題，又是一個(gè)重要的理論學(xué)術(shù)問題，具有創(chuàng)新性意義。1.“等價(jià)補(bǔ)償”的計(jì)算思路本書根據(jù)馬克思的地租理論，結(jié)合我國現(xiàn)階段實(shí)際情況，進(jìn)行拋磚引玉式的探討。將馬克思的地租理論與中國實(shí)際相結(jié)合，探索建立我國縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層農(nóng)村土地一級市場的地價(jià)計(jì)算公式。這在我國農(nóng)村地價(jià)研究上具有填補(bǔ)空白的意義，具有較強(qiáng)的原創(chuàng)性和較高的學(xué)術(shù)價(jià)值。從農(nóng)業(yè)用途到非農(nóng)業(yè)用途的土地漲價(jià)，即馬克思所論述的壟斷地租，是否應(yīng)該歸農(nóng)民所有，涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)利法則和分配的價(jià)值觀問題。有的學(xué)者認(rèn)為，從農(nóng)業(yè)用途到非農(nóng)業(yè)用途的土地漲價(jià)，不是農(nóng)民的勞動成果，因而不應(yīng)該歸農(nóng)民所有。本書認(rèn)為，如果以勞動價(jià)值觀作為唯一的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，那么我國社會主義初級階段下得到肯定的資本利息和股息等收益分配方式的合理性，就值得懷疑。改革開放以來，已經(jīng)摒棄了以勞動價(jià)值觀作為唯一的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，摒棄了單一的按勞分配方式，而提倡勞動、生產(chǎn)資料、資本、技術(shù)等多種分配方式并存的合理性。因此，在改革開放已經(jīng)37年有余的今天，將從農(nóng)業(yè)用途到非農(nóng)業(yè)用途的土地漲價(jià)的一部分歸于農(nóng)民，完全符合“多種分配方式并存”“各種生產(chǎn)要素按貢獻(xiàn)參與分配”的社會主義初級階段的收入分配制度。[25]根據(jù)馬克思的地租理論，地租“是土地所有權(quán)借以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形式”。馬克思將地租分為三大塊。一是絕對地租。該項(xiàng)地租屬于使用土地所必須付出之代價(jià)，無論這種土地處于自然狀態(tài)，或者處于“已被開墾”的狀態(tài)。二是級差地租。該項(xiàng)地租包括以土地的肥沃程度、水能和礦藏資源的豐富、奇特的風(fēng)景等為條件所產(chǎn)生的級差地租Ⅰ，以及在土地上追加投資而有不同生產(chǎn)率為條件所產(chǎn)生的級差地租Ⅱ。三是壟斷地租。這是因?yàn)閷ν恋靥N(yùn)藏的水能、稀有昂貴金屬等進(jìn)行開發(fā)而獲得超額利潤所形成的地租。僅僅能夠創(chuàng)造平均利潤而不能創(chuàng)造超額利潤的電站、礦山，則不存在壟斷地租。[26]將馬克思的地租理論應(yīng)用于實(shí)踐，對我國水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)征用各族農(nóng)民的土地，進(jìn)行地價(jià)計(jì)算，依據(jù)計(jì)算結(jié)果實(shí)施“等價(jià)補(bǔ)償”，這才符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)的價(jià)值規(guī)律，符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)的等價(jià)交換原則。2.“等價(jià)補(bǔ)償”的計(jì)算公式依據(jù)馬克思的地租理論，地價(jià)的計(jì)算公式可以確定為：地價(jià)=地租額÷利息率。地價(jià)和地租額是正比例關(guān)系，如果地租額上漲，那么地價(jià)跟著上漲；如果地租額下降，那么地價(jià)跟著下降。地價(jià)和利息率是反比例關(guān)系，如果利息率上漲，那么地價(jià)下降；如果利息率下降，那么地價(jià)上漲。以貴州省的土地流轉(zhuǎn)和礦產(chǎn)資源開發(fā)征用土地的情況為現(xiàn)實(shí)案例，可以看出依據(jù)馬克思地租理論計(jì)算出來的土地價(jià)格，與農(nóng)民土地在礦產(chǎn)資源開發(fā)被征用時(shí)實(shí)際所得補(bǔ)償?shù)木薮蟛罹?。貴州省銅仁市江口縣的農(nóng)村土地出租給別人種西瓜、蔬菜、甘蔗、茶苗，租金為每年600元/畝。[27]貴州省遵義市遵義縣三合鎮(zhèn)堰河村以每年500元/畝價(jià)格，將農(nóng)民的土地200多畝，流轉(zhuǎn)給具有市場銷路的“金羅漢”西紅柿種植大戶。遵義縣三岔鎮(zhèn)興辦辣椒科技示范園，以每年500元/畝的租金，流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地170畝。[28]以江口縣每年600元/畝、遵義縣每年500元/畝的農(nóng)用地出租價(jià)為參考，以相對較低的每年500元/畝作為貴州省礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)征用土地的絕對地租。至于土地的級差地租I、級差地租II、壟斷地租等，則與礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)的效益、利潤有關(guān)。可以按照低限，確定級差地租I、級差地租II、壟斷地租分別為100元、100元、100元。礦產(chǎn)開發(fā)企業(yè)所征用土地的絕對地租、級差地租I、級差地租II和壟斷地租等四項(xiàng)相加，每畝土地的年地租額即為800元。農(nóng)民將土地出讓給礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)，每年每畝土地的價(jià)值就相當(dāng)于在銀行存入一筆錢，這筆錢應(yīng)該使農(nóng)村土地出讓者每年能夠獲得800元的利息。以我國人民幣2009年的一年期存款利率（2.25%）作為依據(jù)，即需要800元÷2.25%=35556.00元這個(gè)數(shù)額的人民幣存入銀行。礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)征用農(nóng)民每畝土地的地價(jià)就應(yīng)當(dāng)是人民幣35556.00元。按照以上思路性計(jì)算方式，35556.00元/畝就應(yīng)當(dāng)是礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)征用土地的市場價(jià)格。以計(jì)算出的35556.00元/畝的地價(jià)作為參考，對照貴州省礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)征用土地時(shí)給予農(nóng)民的補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)，不難發(fā)現(xiàn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于前面計(jì)算出來的35556.00元/畝的地價(jià)。2009年1月21日，貴州都市報(bào)報(bào)道：浙江商人黃某于2006年7月到福泉市，進(jìn)行考察之后，與當(dāng)?shù)夭傻V老板蒲某某、劉某某約定，雙方“合伙開采”位于福泉市道坪鎮(zhèn)谷龍村高坡組大溝坎的磷礦山。根據(jù)雙方簽訂的合作協(xié)議，礦山作價(jià)550萬元，由浙江商人黃某支付330萬元，占總股份的60%。雙方簽訂的合作協(xié)議寫明，該磷礦山可開采面積為未經(jīng)精確丈量的450m×450m，折合為305.58畝。[29]550萬元÷305.58畝=17999元/畝，僅僅占35556.00元/畝的50.62%。17999元/畝是雙方“合伙開采”的作價(jià)，由此可以肯定，給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的征地補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于17999元/畝的水平。礦產(chǎn)資源開發(fā)的征地價(jià)格實(shí)在太低，被征地的農(nóng)民損失很大。貴州省被水電站建設(shè)項(xiàng)目所征用土地的補(bǔ)償、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)也很低。以爆發(fā)大規(guī)模群體性事件，超低價(jià)征用各族農(nóng)民土地的貴州省洪家渡水電站地價(jià)為例，可以管中窺豹，略見一斑。洪家渡水電站庫區(qū)涉及織金、黔西、納雍、大方等四個(gè)縣，征用這四個(gè)縣正常水位線以下淹沒的水田合計(jì)18118.02畝，補(bǔ)償總投資14129.16萬元，畝均補(bǔ)償費(fèi)7798.4元；淹沒旱地44406.46畝，補(bǔ)償總投資28365.46萬元，畝均補(bǔ)償費(fèi)6387.7元。四個(gè)縣人均淹沒耕地面積1.314畝，各族農(nóng)業(yè)移民人均土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)總計(jì)每畝平均為7652元。[30]兌現(xiàn)給自謀職業(yè)、投親靠友、分散安置等各族農(nóng)業(yè)移民的人均土地補(bǔ)償費(fèi)為3162.4元，土地安置補(bǔ)助費(fèi)則為人均3162.4元，合計(jì)6324.8元，每畝平均為4813.4元。在人均6324.8元補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)中還要扣除10%的“宏觀調(diào)控費(fèi)”。根據(jù)我們的實(shí)地調(diào)查，貴州省引子渡水電站建設(shè)項(xiàng)目征地的補(bǔ)償、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為6643.5元/畝。鐵路、公路等交通建設(shè)項(xiàng)目的征地補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)也非常低。株六鐵路復(fù)線[31]貴州省路段征用耕地的補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)平均為5000元/畝，貴州省貴陽市清鎮(zhèn)高速公路征地的補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為7650元/畝。中華人民共和國交通部〔2000〕181號文件批準(zhǔn)建設(shè)的崇遵高速公路[32]，全長為117.88公里，總投資67.6億元。該項(xiàng)目貴州省路段征地10416.09畝，征地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)為6347萬元，占總投資的0.94%。平均每畝補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)為6093.5元。這樣的補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)實(shí)在太低了！雖然能源、交通、基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目，需要投入大量的資金，具有相當(dāng)?shù)墓嫘?，但這絕不是犧牲各族農(nóng)民利益、壓低土地補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的理由。根據(jù)十八屆三中全會確立的征地制度改革精神，中國土地征收制度及土地管理法應(yīng)當(dāng)做出重大修改。修改內(nèi)容應(yīng)該涉及合理調(diào)整征用農(nóng)民土地的補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。除了土地被低價(jià)征用的損失之外，在水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)中，農(nóng)民還遭遇土地上的房屋、林木、基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施以及發(fā)展損失、隱性損失等，都需要制作相關(guān)“等價(jià)補(bǔ)償”的計(jì)算公式。有的損失之計(jì)算公式可能較為復(fù)雜，例如被征地農(nóng)民的發(fā)展損失、隱性損失等的計(jì)算公式，需要經(jīng)過深入的調(diào)查研究，方能確定。通過科學(xué)計(jì)算，進(jìn)行“等價(jià)補(bǔ)償”，在真正讓水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)中的被征地農(nóng)民“失有所得”“得失對等”的同時(shí)，再匹配以完善的社會保障，那么，我國縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層化解站/群矛盾、礦/群矛盾、征地拆遷矛盾，從源頭上預(yù)防和解消社會群體性事件、實(shí)現(xiàn)基層社會和諧與發(fā)展、促進(jìn)平安中國建設(shè)的目標(biāo)，就能順利實(shí)現(xiàn)。根據(jù)黨的十六屆三中全會確立的征地制度改革精神，由國務(wù)院相關(guān)部委共同組建的征地制度改革小組，一直在進(jìn)行征地制度改革研究工作。[33]該小組致力于深入研究征地制度改革思路，致力于研究中國土地管理法的重大修改。內(nèi)容涉及合理調(diào)整征用農(nóng)民土地的補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，允許集體所有土地以適當(dāng)方式參與市場流轉(zhuǎn)等。十八屆三中全會《決定》提出“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，進(jìn)一步規(guī)定了農(nóng)村土地制度改革之任務(wù)與方向。2015年1月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳，聯(lián)合頒布《關(guān)于農(nóng)村土地征收集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》（以下簡稱《意見》）。[34]該《意見》之頒布，乃是我國農(nóng)村的土地制度改革，正式地進(jìn)入試點(diǎn)階段之標(biāo)志。我國農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，涉及四大任務(wù)。其一，建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，其二，完善土地征收制度，其三，改革和完善農(nóng)村宅基地制度，其四，建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制。該《意見》提出，要探索縮小土地征收范圍，規(guī)范制定征收目錄，健全矛盾糾紛之調(diào)處機(jī)制，完善對被征地農(nóng)民規(guī)范、多元、合理之保障機(jī)制，全面地公開土地征收之信息。衷心希望本書提出的在水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)過程中對被征地農(nóng)民進(jìn)行“等價(jià)補(bǔ)償”的計(jì)算思路和計(jì)算公式，能夠?qū)?015年正式進(jìn)入試點(diǎn)階段的我國農(nóng)村土地制度改革有所幫助。通過以“等價(jià)補(bǔ)償”為核心的征地制度改革，可以在相當(dāng)大程度上遏制水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)企業(yè)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)單位低價(jià)征收農(nóng)村土地、林木、房屋等財(cái)產(chǎn)的不當(dāng)行為，從而既能保障“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”的貫徹落實(shí)，又能從利益分配、制度建設(shè)的源頭上預(yù)防和化解群體性事件。（七）“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”應(yīng)包括“土地關(guān)聯(lián)資源”補(bǔ)償在我國土地征收的理論和實(shí)踐中，只是對土地、“土地附著物”與“青苗”即房屋和莊稼進(jìn)行補(bǔ)償，沒有對與土地相關(guān)聯(lián)的其他資源的補(bǔ)償。在實(shí)際生活中，“土地關(guān)聯(lián)資源”如水流、空氣、生態(tài)環(huán)境等，遠(yuǎn)比土地、土地附著物和青苗更為重要。對“土地關(guān)聯(lián)資源”補(bǔ)償?shù)娜笔?，是我國征地制度中一個(gè)亟待正視和解決的理論和現(xiàn)實(shí)問題。在理論方面，我國相關(guān)法律規(guī)定土地分別屬于國家和農(nóng)村集體所有，卻規(guī)定“水流……屬于國家所有即全民所有”。也就是說，中國的現(xiàn)行法律是將水資源與土地所有權(quán)分開的。相關(guān)法律有兩方面問題值得商榷。一方面，這種法律規(guī)定，與市場經(jīng)濟(jì)的普遍法律規(guī)定及市場經(jīng)濟(jì)國家通行的法律規(guī)定不符。世界上絕大多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)體制國家，均規(guī)定水資源、礦藏資源等，與土地所有權(quán)是連在一起而不是分割的。古羅馬法明確規(guī)定，“土地所有權(quán)及于土地之上下”。[35]《法國民法典》第552條規(guī)定：“土地所有權(quán)包括該地上及地下的所有權(quán)?！盵36]《日本民法典》第207條規(guī)定：“土地所有權(quán)在法令限制之范圍，及于土地之上下?！盵37]此外，德國、瑞士等國家的《民法典》，均作同樣規(guī)定。隨著所有權(quán)的發(fā)展，土地所有權(quán)的范圍不斷變化和拓展。例如，以土地所有權(quán)為基礎(chǔ)的天空權(quán)也被作為土地所有權(quán)之一部分，如果飛機(jī)任意經(jīng)過某一土地，噪音影響了土地所有者，即視為侵犯所有權(quán)，所有者即可依法起訴。這些法律規(guī)定之目的，是為了保障土地所有權(quán)的完整性，從而保障所有權(quán)主體的權(quán)益，以維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。正如馬克思所言：土地是“一切存在的源泉”。[38]正是以土地所有權(quán)為基礎(chǔ)，才有土地上的空間權(quán)即領(lǐng)空權(quán)，才有與土地相連的水域即領(lǐng)海權(quán)，從而形成一個(gè)國家的主權(quán)。沒有領(lǐng)空和領(lǐng)海權(quán)的土地所有權(quán)，是無法行使的，不安全的，不完整的。既然土地的非所有者可以隨意侵犯土地所有者的領(lǐng)海、領(lǐng)空，危害土地所有權(quán)，那么，也就沒有所謂主權(quán)可言。另一方面，現(xiàn)行相關(guān)法律否認(rèn)事實(shí)上的所有權(quán)即與土地相關(guān)聯(lián)之自然物的先占權(quán)?！耙环剿琉B(yǎng)活一方人”，這“一方人”從這片水土尚無所有權(quán)主體時(shí)代起，世世代代就在這一方水土上勞作，靠這一方水土養(yǎng)活，為什么就對這方水土沒有所有權(quán)？“先占”原則和“時(shí)效”原則是所有權(quán)的歷史起源和基本原則，通過事實(shí)上的先占并經(jīng)過一定時(shí)間即取得所有權(quán)。從現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家的法律淵源即古羅馬法到現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家立法，多采取先占權(quán)主義。這正如中國人對中國的土地、礦藏、水流之所以具有所有權(quán)，是因?yàn)橹袊藦倪@些資源的無主時(shí)代起就在這片水土上勞作生息，從而形成以先占為基礎(chǔ)的所有權(quán)，而外國人則對中國土地及資源沒有所有權(quán)一樣。當(dāng)然，這種所有權(quán)又是有一定限制的，即部分所有權(quán)和不危害他人所有權(quán)。例如，我國的領(lǐng)海規(guī)定是二百海里而不是一萬海里或整個(gè)太平洋，這是因?yàn)橹袊酥皇侨澜缛祟惖囊徊糠?，不能擁有全人類的所有?quán)，只能擁有部分所有權(quán)。與此同理，作為一方水土的先占者、勞作者、受益者的水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)所涉及的當(dāng)?shù)馗髯遛r(nóng)民，自然具有這方水土之完整的所有權(quán)，即“天賦”產(chǎn)權(quán)，但同時(shí)水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)所涉及的當(dāng)?shù)馗髯遛r(nóng)民，僅僅是中國人之一部分，是一個(gè)經(jīng)濟(jì)、政治、文化和地域共同體中的一員，從而只能擁有部分所有權(quán)。因此，以土地為基礎(chǔ)的、與其他資源不可分割的天賦結(jié)合，才是合法、合情、合理的所有權(quán)。同時(shí)，水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)所涉及的當(dāng)?shù)馗髯遛r(nóng)民的集體土地所有權(quán)，相對于整個(gè)國家的土地所有權(quán)而言，又只能是部分所有權(quán)。由于水流、空氣等在物質(zhì)形態(tài)上不能成為財(cái)產(chǎn)權(quán)的客體，正如大氣、公海等一樣，因此不可能進(jìn)行量化并使所有權(quán)法人化或人格化。例如，江河上游與下游的相鄰關(guān)系，不能用劃地界的辦法界定所有者。但是，根據(jù)法理的相鄰關(guān)系原則，在需要改變水流方向、用途并影響相鄰他方時(shí)，必須共同協(xié)商，合理分配，并征得他方同意，支付由此引起的損失，對他方給予補(bǔ)償。此外，一旦水資源在物質(zhì)形態(tài)上可以成為財(cái)產(chǎn)權(quán)客體時(shí)，例如水資源轉(zhuǎn)換成為電力并可以用貨幣形式量化水資源價(jià)值時(shí)，水資源的天賦所有者即應(yīng)得到量化的物質(zhì)或者貨幣補(bǔ)償。相反，當(dāng)資源開發(fā)破壞了水資源、污染了空氣、損害了生態(tài)環(huán)境時(shí)，開發(fā)者就必須做出相應(yīng)補(bǔ)償或者賠償。鑒于前述水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)可能導(dǎo)致水資源、空氣污染和環(huán)境破壞，在經(jīng)濟(jì)上產(chǎn)生負(fù)外部性，對當(dāng)?shù)馗髯遛r(nóng)民群眾的生產(chǎn)、生活造成嚴(yán)重影響，建議國土資源部等國家相關(guān)部門，在新一輪《中華人民共和國土地管理法》修改工作中，以及在農(nóng)村宅基地制度改革、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村土地征收等改革試點(diǎn)工作[39]之中，高度關(guān)注“水流、空氣、生態(tài)環(huán)境”等“土地關(guān)聯(lián)資源”的補(bǔ)償這一問題，將這一問題納入修改、補(bǔ)充、試點(diǎn)范圍。[40]從而，減少甚至解消因?yàn)樗?、礦產(chǎn)等資源開發(fā)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)而導(dǎo)致“水流、空氣、生態(tài)環(huán)境”惡化所引起的社會群體性事件。第四節(jié)水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)中征地程序的規(guī)范十八屆三中全會《決定》指出：“規(guī)范征地程序”[41]。這是針對我國現(xiàn)行征地活動中存在的不規(guī)范現(xiàn)象而提出的。通過多年來對水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)和征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)中征地問題的調(diào)查研究，本書認(rèn)為，貫徹落實(shí)“規(guī)范征地程