玉樹匯繳事件及政策評(píng)析

一玉樹地震的社會(huì)捐贈(zèng)2010年4月14日，青海省玉樹藏族自治州玉樹縣發(fā)生了7.1級(jí)地震。震源深度約33公里，震中位于縣城附近。這是我國(guó)繼2008年汶川地震之后，再次發(fā)生的一次強(qiáng)烈地震。截至5月30日，經(jīng)青海省民政廳、公安廳和玉樹州政府按相關(guān)程序規(guī)定核準(zhǔn)，玉樹地震造成了2698人遇難。玉樹地震再次激發(fā)起國(guó)人的愛心，全國(guó)上下掀起了一波又一波捐贈(zèng)的高潮。截至2010年8月初，全國(guó)各地共接收社會(huì)捐贈(zèng)款物104.47億元，包括捐款96.28億元，物資折款8.19億元。其中，民政部（含各地匯繳）接收捐款26.62億元，中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)（含各地紅會(huì)匯繳）接收捐贈(zèng)25.12億元，中華慈善總會(huì)（含各地慈善會(huì)匯繳）接收捐贈(zèng)26.57億元，青海省直接接收捐贈(zèng)20.89億元，四川省接收2.92億元，其他基金會(huì)接收了2.35億元。二玉樹地震救災(zāi)捐贈(zèng)資金管理使用的早期政策2010年4月17日，為了規(guī)范救災(zāi)捐贈(zèng)工作，民政部適時(shí)發(fā)出了《關(guān)于做好玉樹“4·14”地震抗震救災(zāi)捐贈(zèng)工作的通知》。[1]根據(jù)該通知，在地方層面，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）民政廳（局）可視情決定開展救災(zāi)捐贈(zèng)活動(dòng)。開展接收救災(zāi)捐贈(zèng)的部門限定于各級(jí)民政部門及其下設(shè)的捐贈(zèng)接收機(jī)構(gòu)、各級(jí)紅十字會(huì)、各地慈善會(huì)。其他機(jī)構(gòu)不得開展救災(zāi)募捐，已接收捐贈(zèng)的，要轉(zhuǎn)交上述單位。而在全國(guó)層面，中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)（含中國(guó)紅十字基金會(huì)）、中華慈善總會(huì)、中國(guó)扶貧基金會(huì)、中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展基金會(huì)、中國(guó)宋慶齡基金會(huì)、中國(guó)光華科技基金會(huì)、中國(guó)殘疾人福利基金會(huì)、中國(guó)人口福利基金會(huì)、中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)、中國(guó)兒童少年基金會(huì)、中國(guó)綠化基金會(huì)、中國(guó)教育發(fā)展基金會(huì)、中華環(huán)境保護(hù)基金會(huì)、中國(guó)婦女發(fā)展基金會(huì)、中國(guó)醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展基金會(huì)等15個(gè)社會(huì)組織和公募基金會(huì)可開展救災(zāi)募捐。其他機(jī)構(gòu)不得開展救災(zāi)募捐，已接收救災(zāi)捐贈(zèng)的，要將所募捐款轉(zhuǎn)交上述機(jī)構(gòu)。該通知同時(shí)要求，“各地民政部門及其下設(shè)捐贈(zèng)接收機(jī)構(gòu)所募資金須逐級(jí)匯繳到民政部—中央財(cái)政匯繳專戶。各級(jí)紅十字會(huì)、慈善會(huì)所募資金逐級(jí)匯繳到中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)、中華慈善總會(huì)，民政部協(xié)調(diào)兩個(gè)總會(huì)和其他基金會(huì)將所募資金統(tǒng)籌用于災(zāi)區(qū)抗震救災(zāi)和恢復(fù)重建。青海省各捐贈(zèng)接收機(jī)構(gòu)所募資金不需匯繳，但要按上述渠道報(bào)送數(shù)據(jù)?！彪S著社會(huì)捐贈(zèng)資金的不斷增加，為了加強(qiáng)救災(zāi)捐贈(zèng)資金管理使用工作，4月30日，國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)總指揮部制定了《青海玉樹地震抗震救災(zāi)捐贈(zèng)資金管理使用監(jiān)督辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理監(jiān)督辦法》）。[2]《管理監(jiān)督辦法》明確了捐贈(zèng)資金管理使用的三條原則。首先，尊重意愿，?？顚Ｓ?。救災(zāi)捐贈(zèng)資金的使用要充分尊重和體現(xiàn)捐贈(zèng)人的意愿，做到專賬管理、專人負(fù)責(zé)，確保?？顚Ｓ?，全部用于災(zāi)區(qū)，用于受災(zāi)群眾。其次，統(tǒng)一規(guī)劃，突出重點(diǎn)。救災(zāi)捐贈(zèng)資金的使用要根據(jù)抗震救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建實(shí)際需要，合理安排，有序使用，重點(diǎn)用于玉樹災(zāi)區(qū)民生項(xiàng)目重建。最后，公開透明，加強(qiáng)監(jiān)督。嚴(yán)格規(guī)范救災(zāi)捐贈(zèng)資金的安排使用程序，實(shí)行全過程跟蹤管理，及時(shí)向社會(huì)公開安排使用情況，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，確保救災(zāi)捐贈(zèng)資金安全、合規(guī)使用?！豆芾肀O(jiān)督辦法》同時(shí)明確規(guī)定，民政部接收和各地匯繳到民政部的捐贈(zèng)資金，統(tǒng)一匯繳至民政部—中央財(cái)政匯繳專戶。民政部會(huì)同發(fā)改委、財(cái)政部指導(dǎo)青海省人民政府，根據(jù)災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃和資金安排方案，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定和規(guī)范程序，將捐贈(zèng)資金逐級(jí)撥付到災(zāi)區(qū)和項(xiàng)目資金使用單位。而15家全國(guó)性社會(huì)組織和公募基金會(huì)所募資金，由民政部會(huì)同發(fā)改委、財(cái)政部和青海災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，與各捐贈(zèng)接收機(jī)構(gòu)協(xié)商溝通，按照災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建規(guī)劃認(rèn)領(lǐng)重建項(xiàng)目，并按照嚴(yán)格規(guī)范的要求確定建設(shè)和資金的具體撥付方式。另外，管理監(jiān)督辦法還規(guī)定，捐贈(zèng)資金的使用，要逐級(jí)實(shí)行專賬管理，確保與其他資金明確區(qū)分，以利于監(jiān)督檢查捐贈(zèng)資金使用情況、撥付進(jìn)度并及時(shí)反饋捐贈(zèng)人。各捐贈(zèng)接收機(jī)構(gòu)要按照誰(shuí)接收、誰(shuí)反饋的原則，認(rèn)真做好捐款管理使用情況的反饋工作，由民政部指導(dǎo)捐贈(zèng)接收機(jī)構(gòu)定期公布捐贈(zèng)資金接收使用情況。同時(shí)，分階段做好集中統(tǒng)一公告，分別在集中捐贈(zèng)活動(dòng)結(jié)束后、重建項(xiàng)目確定后、恢復(fù)重建完成后，由民政部會(huì)同財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)等部門全面公告捐贈(zèng)資金接收、使用和效果等情況。在重建過程中，要定期公告項(xiàng)目進(jìn)展和資金撥付使用進(jìn)度。5月27日，國(guó)務(wù)院接著又下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于支持玉樹地震災(zāi)后恢復(fù)重建政策措施的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）。[3]該《意見》關(guān)于社會(huì)捐贈(zèng)資金使用方面僅要求“中央有關(guān)部門及紅十字會(huì)、慈善總會(huì)等接收的捐贈(zèng)資金，要直接撥付到青海省，連同青海省接收的捐贈(zèng)資金，統(tǒng)一納入災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃，由青海省統(tǒng)籌安排用于恢復(fù)重建”?？v觀以上三個(gè)政策，可以看出，從玉樹地震發(fā)生到5月底，政府對(duì)于巨災(zāi)之后社會(huì)捐贈(zèng)資金的管理使用，還是充分吸取了汶川地震之后社會(huì)捐贈(zèng)資金管理使用的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的。首先，民政部4月17日頒布的《關(guān)于做好玉樹“4·14”地震抗震救災(zāi)捐贈(zèng)工作的通知》，沿襲了汶川地震之后的做法，除允許民政部門、紅十字會(huì)系統(tǒng)和慈善會(huì)系統(tǒng)開展救災(zāi)募捐外，也允許13家全國(guó)性公募基金會(huì)開展救災(zāi)募捐。相比1998年的抗洪救災(zāi)和2003年抗擊“非典”只允許民政部門、紅十字會(huì)系統(tǒng)和慈善會(huì)系統(tǒng)開展救災(zāi)募捐的做法，這已經(jīng)前進(jìn)了一大步。而且，經(jīng)過這兩次巨災(zāi)募捐，公募基金會(huì)獲得救災(zāi)募款資格似有制度化的趨勢(shì)。而根據(jù)民政部4月17日的通知精神，僅要求各地民政部門及其下設(shè)捐贈(zèng)接收機(jī)構(gòu)所募資金須逐級(jí)匯繳到民政部—中央財(cái)政匯繳專戶，而各級(jí)紅十字會(huì)、慈善會(huì)只是將所募資金逐級(jí)匯繳到中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)、中華慈善總會(huì)，13家全國(guó)性公募基金會(huì)并不需要匯繳。這一規(guī)定也是充分吸取了汶川地震后社會(huì)捐贈(zèng)資金管理使用的教訓(xùn)。汶川地震之后，鑒于各地紅十字會(huì)、慈善會(huì)自身能力不足，獨(dú)自到災(zāi)區(qū)開展救災(zāi)工作的成本太高、協(xié)調(diào)困難，結(jié)果地方紅十字會(huì)、慈善會(huì)的社會(huì)捐贈(zèng)資金大多被匯繳到地方政府。然而，這一做法備受詬病，受到社會(huì)廣泛的質(zhì)疑。因此，此次玉樹地震后，民政部要求地方紅十字會(huì)、慈善會(huì)募集資金逐級(jí)匯繳到中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)和中華慈善總會(huì)，而由民政部協(xié)調(diào)兩個(gè)總會(huì)和其他基金會(huì)將所募資金統(tǒng)籌用于災(zāi)區(qū)抗震救災(zāi)和恢復(fù)重建。顯然，這一做法比汶川地震之后由地方政府簡(jiǎn)單化地匯繳社會(huì)捐贈(zèng)資金的做法更為合理。4月30日，國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)總指揮部制定的管理監(jiān)督辦法同樣充分吸取了汶川地震之后救災(zāi)捐贈(zèng)資金使用的教訓(xùn)，回應(yīng)了社會(huì)各方面的需求。例如，針對(duì)汶川地震之后，部分地區(qū)社會(huì)捐贈(zèng)資金未能尊重捐贈(zèng)者意愿、未能專款專用的情況，管理監(jiān)督辦法明確規(guī)定社會(huì)捐贈(zèng)資金的使用應(yīng)當(dāng)尊重捐贈(zèng)者的意愿，?？顚Ｓ?；針對(duì)汶川地震后，部分地區(qū)捐贈(zèng)資金的使用未能專賬管理，難以及時(shí)向捐贈(zèng)人反饋的情況，本次管理監(jiān)督辦法明確規(guī)定要逐級(jí)實(shí)行專賬管理，確保與其他資金明確區(qū)分，以利于監(jiān)督檢查捐贈(zèng)資金使用情況、撥付進(jìn)度并及時(shí)反饋給捐贈(zèng)人；針對(duì)汶川地震之后，部分地區(qū)未能及時(shí)有效向捐贈(zèng)人交代社會(huì)捐贈(zèng)資金的流向與使用效果，管理監(jiān)督辦法明確規(guī)定各捐贈(zèng)接收機(jī)構(gòu)要按照誰(shuí)接收、誰(shuí)反饋的原則，認(rèn)真做好捐款管理使用情況的反饋工作；針對(duì)汶川地震后，部分接受社會(huì)捐贈(zèng)的機(jī)構(gòu)公開透明度不高的情況，管理監(jiān)督辦法明確規(guī)定社會(huì)捐贈(zèng)資金的使用要做到公開透明，加強(qiáng)監(jiān)督，等等。同時(shí)，為了在尊重捐贈(zèng)人意愿和社會(huì)組織自主性的前提下，能夠統(tǒng)籌規(guī)劃，高效做好災(zāi)后重建工作，管理監(jiān)督辦法明確提出，對(duì)于15家全國(guó)性社會(huì)組織和公募基金會(huì)所募資金的使用，由民政部會(huì)同發(fā)改委、財(cái)政部和青海災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，與各捐贈(zèng)接收機(jī)構(gòu)協(xié)商溝通，按照災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建規(guī)劃認(rèn)領(lǐng)重建項(xiàng)目，并按照嚴(yán)格規(guī)范的要求確定建設(shè)和資金具體撥付方式。而5月27日國(guó)務(wù)院下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于支持玉樹地震災(zāi)后恢復(fù)重建政策措施的意見》中關(guān)于社會(huì)捐贈(zèng)資金的使用方面，可以看作是前兩個(gè)文件的補(bǔ)充。它只是為了統(tǒng)籌和高效使用社會(huì)捐贈(zèng)資金，更加明確了玉樹地震社會(huì)捐贈(zèng)資金的使用范圍、使用方向和統(tǒng)籌主體。該意見僅僅只是強(qiáng)調(diào)指出，本次玉樹救災(zāi)捐贈(zèng)資金的使用范圍是青海省，使用方向應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一納入災(zāi)后恢復(fù)重建，而統(tǒng)籌主體是青海省。從字面上分析，這一規(guī)定與4月30日國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)總指揮部制定的管理監(jiān)督辦法的基本原則并沒有沖突或不一致的地方。三玉樹地震救災(zāi)捐贈(zèng)資金管理使用的匯繳政策2010年7月7日，民政部、發(fā)改委、財(cái)政部、監(jiān)察部和審計(jì)署聯(lián)合簽發(fā)了《青海玉樹地震抗震救災(zāi)捐贈(zèng)資金管理使用實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》）。[4]第一，《實(shí)施辦法》首先明確了玉樹地震救災(zāi)捐贈(zèng)資金管理使用的六個(gè)原則，即統(tǒng)籌安排、尊重意愿、專賬管理、項(xiàng)目管理、公開透明、全程監(jiān)督。第二，《實(shí)施辦法》規(guī)定了玉樹地震救災(zāi)捐贈(zèng)資金的使用范圍。對(duì)于定向捐贈(zèng)資金，《實(shí)施辦法》規(guī)定，按照捐贈(zèng)人意愿落實(shí)，青海省將定向項(xiàng)目具體落實(shí)到責(zé)任單位，對(duì)確實(shí)無法落實(shí)或確需調(diào)整的定向捐贈(zèng)資金，由青海省提出調(diào)整意見，并反饋捐贈(zèng)接收機(jī)構(gòu)，由捐贈(zèng)接收機(jī)構(gòu)與捐贈(zèng)人協(xié)商，捐贈(zèng)人同意后，再調(diào)整使用。未經(jīng)捐贈(zèng)人同意，不得自行調(diào)整安排使用。對(duì)于非定向捐贈(zèng)資金，由青海省依據(jù)《玉樹地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃及包干方案統(tǒng)籌安排使用。第三，《實(shí)施辦法》規(guī)定了玉樹地震救災(zāi)捐贈(zèng)資金的運(yùn)作方式，即由民政部會(huì)同監(jiān)察部、發(fā)改委、財(cái)政部、審計(jì)署、青海省及中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)、中華慈善總會(huì)等單位建立救災(zāi)捐贈(zèng)資金管理使用協(xié)調(diào)機(jī)制，指導(dǎo)青海省做好玉樹地震抗震救災(zāi)捐贈(zèng)資金管理使用事宜；由青海省制定捐贈(zèng)資金管理使用細(xì)則，其管理、使用、撥付情況，全程接受紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)等部門的監(jiān)督檢查；民政部、中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)、中華慈善總會(huì)和13個(gè)全國(guó)性基金會(huì)等捐贈(zèng)接收機(jī)構(gòu)，根據(jù)救災(zāi)捐贈(zèng)資金管理使用協(xié)調(diào)機(jī)制研究確定的意見，分別向青海省提供捐贈(zèng)資金總規(guī)模、定向資金規(guī)模及定向項(xiàng)目清單、非定向捐贈(zèng)資金使用建議；青海省根據(jù)民政部和有關(guān)社會(huì)組織提供的資金規(guī)模、項(xiàng)目清單、使用建議，以及相關(guān)規(guī)劃，研究確定定向捐贈(zèng)資金使用方案和非定向捐贈(zèng)資金統(tǒng)籌安排使用方案；各捐贈(zèng)接收機(jī)構(gòu)根據(jù)捐贈(zèng)資金使用方案，將捐贈(zèng)資金全部撥付青海??；項(xiàng)目組織實(shí)施由青海省統(tǒng)一負(fù)責(zé)。第四，《實(shí)施辦法》規(guī)定了玉樹地震救災(zāi)捐贈(zèng)資金的撥付方式。民政部接收和各地匯繳到民政部的捐贈(zèng)資金，統(tǒng)一匯繳至民政部—中央財(cái)政匯繳專戶后，由財(cái)政部按照救災(zāi)捐贈(zèng)資金管理使用協(xié)調(diào)機(jī)制確定的意見和財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度有關(guān)規(guī)定核撥民政部，再由民政部將捐贈(zèng)資金撥付青海省民政廳。社會(huì)組織接收的捐贈(zèng)資金，由社會(huì)組織分別負(fù)責(zé)撥付事宜，其中：中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)（含各地紅會(huì)接收匯繳）將捐贈(zèng)資金撥付青海省紅十字會(huì)；中華慈善總會(huì)（含各地慈善會(huì)接收匯繳）將捐贈(zèng)資金撥付青海省慈善總會(huì)；13個(gè)全國(guó)性基金會(huì)分別將捐贈(zèng)資金撥付青海省民政廳、紅十字會(huì)、慈善總會(huì)任一賬戶。由青海省依據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定、相關(guān)法律法規(guī)以及《實(shí)施辦法》的有關(guān)規(guī)定及時(shí)撥付實(shí)施方。第五，《實(shí)施辦法》規(guī)定了反饋要求。青海省民政廳、紅十字會(huì)、慈善總會(huì)等負(fù)責(zé)跟蹤項(xiàng)目進(jìn)展和捐贈(zèng)資金使用情況，定期分別向民政部、中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)、中華慈善總會(huì)等反饋捐贈(zèng)資金使用情況和撥付進(jìn)度；由民政部、中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)、中華慈善總會(huì)和13個(gè)全國(guó)性基金會(huì)負(fù)責(zé)向社會(huì)公告項(xiàng)目進(jìn)展情況和資金撥付進(jìn)度，并負(fù)責(zé)向捐贈(zèng)人反饋定向資金使用情況。第六，《實(shí)施辦法》規(guī)定了監(jiān)管方式，即災(zāi)區(qū)政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目的規(guī)劃、選址、招標(biāo)、組織施工、質(zhì)量監(jiān)督、資金監(jiān)管和監(jiān)督檢查等事宜，并定期向青海省民政廳、紅十字會(huì)、慈善總會(huì)等提供項(xiàng)目進(jìn)展情況；青海省民政廳、紅十字會(huì)、慈善總會(huì)等機(jī)構(gòu)作為捐贈(zèng)者代表，應(yīng)參與有關(guān)項(xiàng)目的全過程監(jiān)督檢查，負(fù)責(zé)公示使用捐贈(zèng)資金項(xiàng)目的執(zhí)行情況，并向上級(jí)撥款單位反饋相關(guān)信息；有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)要按照中央抗震救災(zāi)資金物資監(jiān)督檢查領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一部署，加強(qiáng)對(duì)捐贈(zèng)資金管理使用的監(jiān)管，主動(dòng)配合紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)等部門對(duì)資金管理使用情況的監(jiān)督檢查。四匯繳政策的社會(huì)反響和相關(guān)部門的解釋2010年7月30日，民政部在其官方網(wǎng)站上公布了《青海玉樹地震抗震救災(zāi)捐贈(zèng)資金管理使用實(shí)施辦法》。實(shí)施辦法一經(jīng)公布，很快引起了軒然大波。各大媒體對(duì)此進(jìn)行了廣泛的報(bào)道，學(xué)術(shù)界、公募基金會(huì)管理人員和廣大網(wǎng)民紛紛就此發(fā)表看法，總體而言質(zhì)疑多于肯定。針對(duì)社會(huì)輿論的廣泛質(zhì)疑，8月12日，民政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就玉樹地震救災(zāi)捐贈(zèng)資金管理使用問題回答了記者的提問。[5]就社會(huì)關(guān)注的幾個(gè)熱點(diǎn)，特別是捐款統(tǒng)籌方式、捐款撥付方式、捐款使用去向、捐款監(jiān)管等問題一一進(jìn)行了解答。民政部有關(guān)負(fù)責(zé)人特別指出“這次強(qiáng)調(diào)玉樹地震捐款要統(tǒng)籌安排，主要是考慮到地震災(zāi)區(qū)的特殊情況，正如5月24日《國(guó)務(wù)院關(guān)于做好玉樹地震災(zāi)后恢復(fù)重建工作的指導(dǎo)意見》中指出的‘玉樹地震災(zāi)后恢復(fù)重建任務(wù)十分艱巨繁重，并面臨高寒缺氧、施工期短、交通不便、生態(tài)脆弱和建筑資源嚴(yán)重不足等特殊困難’。因此要求青海省人民政府對(duì)玉樹地震災(zāi)后恢復(fù)重建工作負(fù)總責(zé)，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門按照職能分工加強(qiáng)指導(dǎo)和做好相關(guān)協(xié)調(diào)工作”。針對(duì)部分媒體和網(wǎng)民對(duì)捐贈(zèng)資金的撥付程序和方式的質(zhì)疑，民政部有關(guān)負(fù)責(zé)人的解釋是，“這主要還是基于國(guó)務(wù)院明確的由青海省統(tǒng)籌安排這個(gè)大原則，適當(dāng)減少統(tǒng)籌渠道，支持青海省加快災(zāi)區(qū)重建和提高捐贈(zèng)資金的使用效率和效果。這個(gè)撥付程序的優(yōu)點(diǎn)，一是建立政府部門和基金會(huì)等社會(huì)組織及時(shí)溝通機(jī)制，有利于捐贈(zèng)資金在青海玉樹恢復(fù)重建總體規(guī)劃中發(fā)揮更大的作用，避免重復(fù)建設(shè)和重復(fù)投資；二是確保定向捐贈(zèng)人意愿的優(yōu)先落實(shí)，非定向捐贈(zèng)的資金通過捐贈(zèng)接收機(jī)構(gòu)認(rèn)領(lǐng)項(xiàng)目的方式，保證其在捐贈(zèng)資金使用上的話語(yǔ)權(quán)；三是保證捐贈(zèng)接收機(jī)構(gòu)在捐款撥付前就掌握建設(shè)項(xiàng)目和捐款的使用去向”。然而，民政部門的解釋并沒有平息社會(huì)的質(zhì)疑聲。此后，學(xué)術(shù)界、公益領(lǐng)域和媒體對(duì)于玉樹地震捐贈(zèng)資金匯繳仍有質(zhì)疑。五匯繳政策評(píng)析中國(guó)是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國(guó)家之一。近年來，中國(guó)重特大自然災(zāi)害發(fā)生越來越頻繁，所受的損失也越來越大。面對(duì)巨災(zāi)，中國(guó)人民的愛心和團(tuán)結(jié)互助的精神被充分激發(fā)出來，社會(huì)捐贈(zèng)也屢創(chuàng)新高。然而，對(duì)于巨量的社會(huì)捐贈(zèng)資金，如何有效管理使用卻一直是社會(huì)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。自2008年汶川地震以來，政府對(duì)慈善組織開展救災(zāi)勸募采取了適度開放的態(tài)度。在此之前，巨災(zāi)發(fā)生后，政府往往只允許民政部門、紅十字會(huì)和慈善會(huì)系統(tǒng)進(jìn)行救災(zāi)募款；而在此之后，政府依據(jù)《救災(zāi)捐贈(zèng)管理辦法》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》開始允許部分公募基金會(huì)以救災(zāi)名義進(jìn)行募捐。例如，汶川地震后，民政部批準(zhǔn)了15家公募基金會(huì)可以募捐。玉樹地震后，民政部批準(zhǔn)了13家公募基金會(huì)可以募捐。但是，對(duì)于社會(huì)捐贈(zèng)資金的使用，政府的做法卻有收緊之嫌。汶川地震后，雖然大多數(shù)地方政府將地方性的紅十字會(huì)、慈善會(huì)和公募基金會(huì)募集的社會(huì)資金進(jìn)行了匯繳，但是中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)、中華慈善總會(huì)和全國(guó)性公募基金會(huì)仍然擁有較大的自由度，可以根據(jù)捐贈(zèng)人的意愿使用所募集的資金。而在玉樹地震后，民政等部門通過行政規(guī)章要求所有紅會(huì)、慈善會(huì)和公募基金會(huì)募集的救災(zāi)資金都要進(jìn)行匯繳，由政府對(duì)社會(huì)捐贈(zèng)資金進(jìn)行統(tǒng)籌和集中使用。雖然社會(huì)捐贈(zèng)資金進(jìn)行匯繳和集中使用便于政府統(tǒng)一管理和監(jiān)督，可以避免資源過度集中在少數(shù)明星災(zāi)區(qū)和資源使用的重疊浪費(fèi)，但是，社會(huì)捐贈(zèng)資金的集中使用也存在很多局限。第一，與現(xiàn)行法律法規(guī)相違背。在法律上，慈善組織是獨(dú)立的私法人。捐贈(zèng)人將款物捐贈(zèng)給慈善組織是基于對(duì)民間慈善組織的信任，即使政府使用社會(huì)捐贈(zèng)資金更高效，也不宜將社會(huì)捐贈(zèng)資金轉(zhuǎn)入政府的財(cái)政專戶。特別是將定向資金轉(zhuǎn)入政府的財(cái)政專戶，顯然違反了捐贈(zèng)人的意愿和《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《物權(quán)法》、《合同法》等。第二，社會(huì)捐贈(zèng)資金使用不方便。社會(huì)捐贈(zèng)資金一旦匯繳到政府的財(cái)政專戶，進(jìn)入國(guó)庫(kù)，就需要遵守國(guó)庫(kù)的預(yù)算管理辦法，使用起來極不方便，而且會(huì)影響到社會(huì)捐贈(zèng)資金的及時(shí)撥付使用。特別是一些定向捐贈(zèng)資金，無法及時(shí)向海內(nèi)外的捐贈(zèng)人交代。該類事件在以往的巨災(zāi)捐贈(zèng)中已經(jīng)屢屢發(fā)生。第三，操作難度大。中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)社會(huì)捐贈(zèng)資金的使用必須充分尊重捐贈(zèng)人的意愿，這也是《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》等相關(guān)法律法規(guī)的基本原則。然而，一旦社會(huì)捐贈(zèng)資金統(tǒng)一匯繳，捐贈(zèng)人的意愿將難以有效落實(shí)。這是因?yàn)?，每個(gè)全國(guó)性的公募基金會(huì)都會(huì)與捐贈(zèng)人簽訂眾多的捐贈(zèng)協(xié)議，一些大的公募基金會(huì)甚至簽訂有數(shù)百項(xiàng)合同。這些合同對(duì)資金用途、資助對(duì)象、項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間和地域、資金撥付方式、信息反饋、項(xiàng)目審計(jì)，以及違約責(zé)任等方面，都有非常明確和細(xì)微的約定。所有慈善組織都需要根據(jù)與捐贈(zèng)人之間簽訂的合同執(zhí)行項(xiàng)目。然而，捐贈(zèng)資金匯繳后，無論是民政部門，還是財(cái)政部門都不太可能有足夠的專業(yè)能力、時(shí)間和精力落實(shí)眾多慈善組織簽訂的成百上千個(gè)合同。更難以對(duì)眾多的捐贈(zèng)人一一進(jìn)行細(xì)微的資金使用信息反饋工作。也就是說，盡管政策要求尊重捐贈(zèng)人意愿，適時(shí)進(jìn)行信息反饋，但現(xiàn)實(shí)中，如果進(jìn)行匯繳，由政府集中使用社會(huì)捐贈(zèng)資金，是很難落實(shí)現(xiàn)行政策的。顯然，社會(huì)捐贈(zèng)資金集中使用的公開透明度、履行合同的可能性都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于資金的分散使用。而一旦政府部門不能根據(jù)協(xié)議實(shí)施和監(jiān)督項(xiàng)目，則會(huì)導(dǎo)致慈善組織無法履行對(duì)捐贈(zèng)人、對(duì)受益人的承諾，違反與捐贈(zèng)人之間的協(xié)議。而這有可能會(huì)導(dǎo)致慈善組織的違約，嚴(yán)重影響到慈善組織的社會(huì)公信力。從汶川災(zāi)后重建的經(jīng)驗(yàn)看，個(gè)別受災(zāi)省份將地方基金會(huì)募集的資金上繳財(cái)政后，由于部分定向捐贈(zèng)資金使用非常復(fù)雜，財(cái)政部門最后不得不將收繳的部分定向捐贈(zèng)資金返回給個(gè)別基金會(huì)。不僅耽誤了災(zāi)后重建工作，而且嚴(yán)重影響到政府與基金會(huì)、基金會(huì)與捐贈(zèng)人之間的關(guān)系。第四，政府在災(zāi)后重建中往往重硬件建設(shè)，輕軟件建設(shè)；重基礎(chǔ)設(shè)施、輕公共服務(wù)，而慈善組織正好可以彌補(bǔ)政府的不足，在軟件或公共服務(wù)方面發(fā)揮優(yōu)勢(shì)。但是，如果社會(huì)捐贈(zèng)資金由政府集中使用，慈善組織的補(bǔ)充作用就難以發(fā)揮，災(zāi)后重建工作就有所缺失。而社會(huì)捐贈(zèng)資金由接受捐贈(zèng)的慈善組織分散使用，具有如下四點(diǎn)優(yōu)勢(shì)。第一，有助于履行合同，尊重捐贈(zèng)人的意愿。中國(guó)的慈善組織，特別是全國(guó)性的公募基金會(huì)，經(jīng)過多年的實(shí)踐積累，在執(zhí)行與管理項(xiàng)目方面各有專長(zhǎng)。已經(jīng)形成了一整套項(xiàng)目實(shí)施與監(jiān)督方案和信息反饋機(jī)制。例如，中國(guó)青基會(huì)希望小學(xué)的建設(shè)管理規(guī)則規(guī)定，希望小學(xué)建成后，項(xiàng)目執(zhí)行方必須提交由專業(yè)機(jī)構(gòu)提供的《質(zhì)檢報(bào)告》和《審計(jì)報(bào)告》，才能驗(yàn)收和撥付資金，以確保質(zhì)量可靠和資金安全。這些信息也會(huì)及時(shí)反饋給捐贈(zèng)方。然后，如果統(tǒng)一匯繳，大量項(xiàng)目實(shí)施和監(jiān)管工作，以及捐贈(zèng)方考察和信息反饋工作都將難以落實(shí)。第二，有助于項(xiàng)目的多元化。從汶川災(zāi)后重建的經(jīng)驗(yàn)看，無論是中國(guó)紅十字基金會(huì)的招投標(biāo)方式，還是南都公益基金會(huì)的項(xiàng)目委托模式，所資助的項(xiàng)目豐富多彩，各色各樣，有房屋和鄉(xiāng)村重建項(xiàng)目、生產(chǎn)自救或可持續(xù)生計(jì)項(xiàng)目，也有社區(qū)重建項(xiàng)目；有社會(huì)工作者的專業(yè)公共服務(wù)項(xiàng)目，也有環(huán)保項(xiàng)目、心理康復(fù)項(xiàng)目，以及少數(shù)民族文化保護(hù)、研究倡導(dǎo)項(xiàng)目，這些做法有助于滿足災(zāi)區(qū)不同群體、不同內(nèi)容的不同需求。這些多元的項(xiàng)目可以彌補(bǔ)政府單一的硬件項(xiàng)目的不足。第三，有助于激發(fā)慈善組織的創(chuàng)新與活力，提高