退耕還林中的生態(tài)補(bǔ)償政策

·退耕還林工程是近年來我國政府啟動的規(guī)模最大的一項(xiàng)生態(tài)工程。根據(jù)1999～2003年各生態(tài)類型區(qū)退耕還林的實(shí)際進(jìn)度情況，采用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價值化方法對其生態(tài)效益進(jìn)行了價值評估。結(jié)果表明，1999～2003年我國退耕還林（包括荒山荒地造林和退耕還草）總面積為1513萬公頃，在成林后每年可提供的生態(tài)服務(wù)總價值比退耕前增加728.1億元/年，平均為5102.8元/（公頃·年）。在各生態(tài)區(qū)中，長江中下游地區(qū)、西南地區(qū)和黃土高原區(qū)退耕的生態(tài)服務(wù)價值增量較大?！ぞ屯恋氐慕?jīng)濟(jì)社會服務(wù)價值而言，退耕還林將導(dǎo)致各地區(qū)單位面積土地的經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)價值的下降，即總產(chǎn)值、增加值、就業(yè)機(jī)會、就業(yè)價值的下降，大多數(shù)地區(qū)的保障人數(shù)和保障價值的減少。而荒山造林各地區(qū)使單位面積土地的經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)的價值上升。各地區(qū)退耕還林荒山造林年度經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)價值（包括總產(chǎn)值、增加值、就業(yè)機(jī)會、就業(yè)價值，以及大部分地區(qū)保障人數(shù)和保障價值）基本上是負(fù)數(shù)，這說明，退耕還林工程在經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)價值方面給各地區(qū)帶來的影響是負(fù)面的?！θ珖?，1999～2003年全國退耕還林荒山造林共造成年度總產(chǎn)值下降376億元，增加值下降246億元，就業(yè)機(jī)會減少281萬人，保障人數(shù)下降205萬人，就業(yè)價值下降77億元，保障價值下降13億元的凈價值變化。相應(yīng)地，退耕還林荒山造林帶來全國年度單位面積經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)價值的變化是：總產(chǎn)值下降2697元/公頃，增加值下降1765元/公頃，就業(yè)機(jī)會減少0.2人/公頃，保障人數(shù)減少0.15人/公頃，就業(yè)價值下降553元/公頃，保障價值下降92元/公頃?！⑼烁€林造成生態(tài)服務(wù)價值的增加和經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)價值的下降進(jìn)行對比，結(jié)果表明，無論是從全國整體情況來看，還是分各地區(qū)的情況來看，退耕還林都具有正的凈收益?！そ?jīng)計(jì)算和分析，在生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ο蠛头秶希覈鴳?yīng)該繼續(xù)強(qiáng)化黃土高原、青藏高原、東北和華北地區(qū)的退耕還林工程，相應(yīng)地降低長江中下游、華南和西南地區(qū)的退耕還林強(qiáng)度?！ど鷳B(tài)補(bǔ)償面臨的最重要約束就是補(bǔ)償資金投入的可持續(xù)性問題。根據(jù)我國現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償與建設(shè)的布局，西部地區(qū)是生態(tài)補(bǔ)償與治理的重點(diǎn)區(qū)域。缺乏穩(wěn)定充足的資金投入已成為制約西部生態(tài)環(huán)境效益作用發(fā)揮的最大阻礙。因此，必須尋求開辟新的資金渠道或制定新的經(jīng)濟(jì)政策，緩解資金緊缺的問題?！?yīng)在以下幾方面加強(qiáng)西部生態(tài)利益補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)：建立多元化的生態(tài)建設(shè)融資渠道；補(bǔ)償基金要預(yù)留合理的利潤空間；合理確定生態(tài)效益補(bǔ)助資金的環(huán)境目標(biāo)；建議成立跨部門跨地區(qū)的全流域管理機(jī)構(gòu)；加強(qiáng)對以財(cái)政補(bǔ)助為主的西部生態(tài)效益補(bǔ)助資金的管理和監(jiān)督。第一節(jié)退耕還林中的生態(tài)補(bǔ)償政策在中國，毀林開荒、陡坡耕種是造成森林資源破壞，水土流失加劇的主要原因。據(jù)統(tǒng)計(jì)，輸入長江、黃河的泥沙，有三分之二來自于坡耕地。1998年，中國長江發(fā)生歷史性大洪水，由于水土流失造成河道淤積、湖泊調(diào)蓄洪水能力減弱，使得長江中下游地區(qū)損失慘重。為了恢復(fù)生態(tài)、保護(hù)環(huán)境，確保西部地區(qū)乃至中國的可持續(xù)發(fā)展，自1998年起，國家開始實(shí)施退耕還林、退牧還草工程［以下統(tǒng)稱為“退耕還林”或“退耕還林（草）”］。一退耕還林政策的演進(jìn)1999年，時任國務(wù)院總理的朱镕基同志先后視察了西南、西北5省，提出“退耕還林（草）、封山綠化、以糧代賑、個體承包”的綜合措施。隨后，四川、陜西、甘肅三省1999年率先啟動了退耕還林還草試點(diǎn)示范工作，當(dāng)年即完成退耕還林38.15萬公頃，宜林荒山荒地造林6.65萬公頃。2000年1月，中央2號文件和國務(wù)院西部地區(qū)開發(fā)會議將退耕還林還草列為西部大開發(fā)的重要內(nèi)容。3月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家林業(yè)局、國家計(jì)委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于開展2000年長江上游、黃河上中游地區(qū)退耕還林（草）試點(diǎn)示范工作的通知》，退耕還林還草試點(diǎn)示范工作正式啟動[1]。2000年1月29日發(fā)布的《中華人民共和國森林法實(shí)施條例》第二十二條明確規(guī)定：“25度以上的坡地應(yīng)當(dāng)用于植樹、種草。25度以上的坡耕地應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)厝嗣裾贫ǖ囊?guī)劃，逐步退耕，植樹和種草?！?000年10月11日，十五屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計(jì)劃的建議》中指出：“加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，有計(jì)劃分步驟地抓好退耕還林還草等生態(tài)建設(shè)工程，改善西部地區(qū)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境”。2001年11月27～29日召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議將退耕還林作為調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、增加農(nóng)民收入的重要措施，并強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步擴(kuò)大退耕還林規(guī)模，認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)政策，加快宜林荒山荒地造林步伐。2002年1月10日召開的退耕還林電視電話會正式宣布退耕還林工程全面啟動，工程范圍擴(kuò)大到25個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，國家計(jì)劃2002年安排退耕還林任務(wù)573萬公頃，其中，退耕地還林265萬公頃，宜林荒山荒地造林308萬公頃。2002年4月11日，根據(jù)兩年多來的試點(diǎn)工作及成功經(jīng)驗(yàn)，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善退耕還林政策措施的若干意見》[2]，為把退耕還林工作扎實(shí)、穩(wěn)妥、健康地向前推進(jìn)提出了進(jìn)一步完善退耕還林的若干政策措施。我國自實(shí)行退耕還林試點(diǎn)以來，退耕還林工作一直穩(wěn)步得以推進(jìn)。1999年四川、陜西、甘肅三省率先開展退耕還林還草試點(diǎn)，當(dāng)年國家確認(rèn)完成的退耕還林還草面積為44.8萬公頃，其中，退耕地還林為38.15萬公頃，宜林荒山荒地造林為6.65萬公頃。2000年國家下達(dá)退耕還林還草試點(diǎn)任務(wù)87.2萬公頃，其中，退耕地還林40.46萬公頃，宜林荒山荒地造林46萬公頃。試點(diǎn)范圍涉及河北、山西、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、河南、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、寧夏、新疆、青海17個省、直轄市、自治區(qū)及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的190個縣（市、區(qū)、旗、師）。2001年國家下達(dá)退耕還林任務(wù)98.3萬公頃，其中，退耕還林42萬公頃，宜林荒山荒地造林56.3萬公頃，并將湖南洞庭湖流域、江西鄱陽湖流域、湖北丹江口庫區(qū)、廣西紅水河梯級電站庫區(qū)、陜西延安、新疆和田、遼寧西部風(fēng)沙區(qū)等水土流失、風(fēng)沙危害嚴(yán)重的部分地區(qū)納入了試點(diǎn)，新增江西、廣西、遼寧3省區(qū)，退耕還林還草試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到20個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。到2002年3月，已全面完成計(jì)劃任務(wù)。2002年國家共安排退耕還林任務(wù)573萬公頃，其中，退耕還林265萬公頃，宜林荒山荒地造林308萬公頃。退耕還林工程范圍擴(kuò)大到北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣西、海南、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等25個省（自治區(qū)、直轄市）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，包括1580多個工程縣。到2002年底，共完成退耕還林540萬公頃，其中退耕地還林252萬公頃，宜林荒山荒地造林288萬公頃。1999～2002年的四年間，累計(jì)安排退耕還林任務(wù)803萬公頃，其中退耕地還林385萬公頃，宜林荒山荒地造林418萬公頃。截止到2002年底，已累計(jì)完成退耕還林任務(wù)770萬公頃，其中退耕地還林372萬公頃，宜林荒山荒地造林398萬公頃。2003年，國家繼續(xù)擴(kuò)大退耕還林規(guī)模，安排退耕還林任務(wù)713.3萬公頃，其中退耕地還林336.7萬公頃，宜林荒山荒地造林376.7萬公頃。1999年和2000年糧款兌換已全部到位，2001年當(dāng)年完成任務(wù)的糧款兌已基本到戶，種苗資金已全部下?lián)艿轿唬?002年任務(wù)兌現(xiàn)和前3年應(yīng)兌現(xiàn)正在檢查驗(yàn)收后和逐步兌現(xiàn)工作之中。到2002年底，共兌現(xiàn)糧食35.7億公斤，現(xiàn)金5.9億元，種苗基礎(chǔ)補(bǔ)助等63.9億元。到2004年底，在我國6年來的退耕還林工程中，累計(jì)已經(jīng)完成退耕還林、荒山荒地造林面積1913.3萬公頃（2.87億畝），陡坡耕種、毀林拓田的現(xiàn)象得到了有效遏制，森林覆蓋率平均提高了兩個百分點(diǎn)，水土流失明顯減輕。同時，國家對退耕還林、退牧還草的地區(qū)實(shí)行糧食或現(xiàn)金補(bǔ)助的政策。據(jù)統(tǒng)計(jì)，退耕還林工程實(shí)施六年來，累計(jì)有2000多萬農(nóng)戶、9700萬農(nóng)民獲得退耕還林的相關(guān)補(bǔ)助，國家已累計(jì)投入資金700多億元，其中糧食補(bǔ)助資金540多億元，種苗補(bǔ)助費(fèi)140多億元，生活費(fèi)補(bǔ)助60多億元。二退耕還林中的生態(tài)補(bǔ)償政策（一）退耕還林的政策框架為了進(jìn)一步明確責(zé)任，嚴(yán)格管理，推動退耕還林工程的健康順利進(jìn)行，國務(wù)院發(fā)布了若干政策條例[3]，對退耕還林工程做了比較具體和明確的規(guī)定。（1）實(shí)施退耕還林要認(rèn)真落實(shí)“退耕還林、封山綠化、以糧代賑、個體承包”的政策措施，堅(jiān)持個體承包的機(jī)制，實(shí)行責(zé)權(quán)利相結(jié)合。（2）退耕還林以營造生態(tài)林為主，生態(tài)林比例以縣為核算單位，不得低于80%。對超過規(guī)定比例多種的經(jīng)濟(jì)林，只給種苗和造林補(bǔ)助費(fèi)，不補(bǔ)助糧食和現(xiàn)金。（3）國家無償向退耕戶提供糧食、現(xiàn)金補(bǔ)助。糧食補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為：長江流域及南方地區(qū)，每畝退耕地每年補(bǔ)助糧食（原糧）150公斤；黃河流域及北方地區(qū)；每畝退耕地每年補(bǔ)助糧食（原糧）100公斤?，F(xiàn)金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為：每畝退耕地每年補(bǔ)助現(xiàn)金20元。糧食和現(xiàn)金補(bǔ)助年限為：還草補(bǔ)助按2年計(jì)算；還經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助按5年計(jì)算；還生態(tài)林補(bǔ)助暫按8年計(jì)算。補(bǔ)助糧食（原糧）的價款按每公斤1.4元折價計(jì)算。補(bǔ)助糧食（原糧）的價款和現(xiàn)金由中央財(cái)政承擔(dān)。在糧食和現(xiàn)金補(bǔ)助期，退耕農(nóng)戶在完成現(xiàn)有耕地退耕還林后，必須繼續(xù)在宜林荒山荒地造林，由縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一組織。（4）國家向退耕戶提供種苗和造林費(fèi)補(bǔ)助。退耕還林、宜林荒山荒地造林的種苗和造林費(fèi)補(bǔ)助款由國家提供，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)按退耕地和宜林荒山荒地造林每畝50元計(jì)算。尚未承包到戶及休耕的坡耕地，不納入退耕還林兌現(xiàn)錢糧補(bǔ)助政策的范圍，但可作宜林荒山荒地造林。退耕還林種苗和造林補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放方式，由各省根據(jù)實(shí)際情況確定。種苗和造林補(bǔ)助費(fèi)只能用于種苗、造林補(bǔ)助和封育管護(hù)等支出，不得挪作他用。（5）凡退耕地屬于農(nóng)業(yè)計(jì)稅土地，自退耕之年起，對補(bǔ)助糧達(dá)到原常年產(chǎn)量的，國家扣除農(nóng)業(yè)稅部分后再將補(bǔ)助糧發(fā)放給農(nóng)民；補(bǔ)助糧食標(biāo)準(zhǔn)未達(dá)到常年產(chǎn)量的，相應(yīng)調(diào)減農(nóng)業(yè)稅，合理減少扣除數(shù)量。退耕之前的常年產(chǎn)量，按土地退耕前五年的常年產(chǎn)量平均計(jì)算。補(bǔ)助給農(nóng)民的現(xiàn)金不計(jì)入補(bǔ)助糧食標(biāo)準(zhǔn)。退耕地原來不是農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅土地的，無論原來產(chǎn)量多少，都不得從補(bǔ)助糧食中扣除農(nóng)業(yè)稅。實(shí)施退耕還林的縣，其農(nóng)業(yè)稅收入減收部分，由中央財(cái)政以轉(zhuǎn)移支付的方式給予適當(dāng)補(bǔ)助。（6）實(shí)行“誰退耕、誰造林、誰經(jīng)營、誰受益”的政策。實(shí)施退耕還林后，必須確保退耕農(nóng)戶享有在退耕土地和荒山荒地上種植的林木所有權(quán)，并依法履行土地用途變更手續(xù)；由縣級以上人民政府發(fā)放權(quán)屬所有證明。農(nóng)民承包的耕地和宜林荒山荒地造林以后，承包期一律延長到50年，允許依法繼承、轉(zhuǎn)讓，到期后可按有關(guān)法律和法規(guī)繼續(xù)承包。（7）退耕還林工程的規(guī)劃、作業(yè)設(shè)計(jì)等前期工作費(fèi)用和科技支撐費(fèi)用，國家給予適當(dāng)補(bǔ)助，由國家計(jì)委根據(jù)工程建設(shè)情況在年度計(jì)劃中安排。前期工作費(fèi)用和科技支撐費(fèi)用的有關(guān)管理辦法，由國務(wù)院有關(guān)部門另行制定。退耕還林地方所需檢查驗(yàn)收、兌現(xiàn)等費(fèi)用由地方承擔(dān)，國家有關(guān)部門的核查經(jīng)費(fèi)由中央承擔(dān)。（二）退耕還林中的糧食補(bǔ)償政策為了保障退耕農(nóng)民的糧食需求，國家對退耕農(nóng)戶進(jìn)行糧食補(bǔ)償，并且設(shè)立了糧食補(bǔ)助資金。糧食補(bǔ)償以及糧食補(bǔ)助資金的管理辦法有以下幾種。（1）每畝退耕地每年補(bǔ)助糧食（原糧）標(biāo)準(zhǔn)，長江上游地區(qū)300斤，黃河上中游地區(qū)200斤。（2）糧食補(bǔ)助年限，先按經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助5年、生態(tài)林補(bǔ)助8年計(jì)算，到期后可根據(jù)農(nóng)民實(shí)際收入情況，需要補(bǔ)助多少年再繼續(xù)補(bǔ)助多少年。但是，各地退耕后的土地必須嚴(yán)格按國家規(guī)定的比例種植生態(tài)林、經(jīng)濟(jì)林，對超過規(guī)定比例多種的經(jīng)濟(jì)林，不補(bǔ)助糧食。（3）糧源由省級人民政府按就地就近原則統(tǒng)籌安排，原則上以地方國有糧食購銷企業(yè)的商品周轉(zhuǎn)糧為主，必要時可動用地方儲備糧或申請動用中央儲備糧。對退耕農(nóng)戶供應(yīng)的糧食品種，由地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)乜诩Z消費(fèi)習(xí)慣和種植習(xí)慣以及當(dāng)?shù)丶Z食庫存實(shí)際情況合理確定。供應(yīng)給退耕戶的糧食必須達(dá)到國家規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，凡不符合標(biāo)準(zhǔn)的糧食，儲存時間過長的糧食，不得供應(yīng)退耕農(nóng)民。（4）對退耕農(nóng)戶只能供應(yīng)糧食實(shí)物，不得以任何形式將補(bǔ)助糧食折算成現(xiàn)金發(fā)放，也不得將補(bǔ)助糧食折算成代金券發(fā)放。對應(yīng)稅的退耕地，自退耕之年起，對補(bǔ)助糧達(dá)到原收益水平的，國家要扣除農(nóng)業(yè)稅部分后再將補(bǔ)助糧發(fā)放給農(nóng)民。（三）補(bǔ)助糧食資金的撥付和管理（1）國家計(jì)劃內(nèi)退耕還林還草補(bǔ)助的糧食，按每公斤原糧1.4元計(jì)算，由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，對省級人民政府包干。如有節(jié)余，滾動用于退耕還林還草糧食補(bǔ)助，不得挪作他用；如有缺口，由地方政府自行負(fù)擔(dān)。糧食調(diào)運(yùn)費(fèi)用由地方財(cái)政承擔(dān)，納入地方財(cái)政預(yù)算，不得轉(zhuǎn)嫁給供應(yīng)糧食的企業(yè)和退耕農(nóng)戶。（2）糧食補(bǔ)助資金實(shí)行農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行專戶撥付和管理。中央財(cái)政對省級財(cái)政的糧食補(bǔ)助資金暫通過現(xiàn)有的“國家儲備糧油補(bǔ)貼”專戶撥付。有關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）財(cái)政廳（局）必須在該專戶下單設(shè)明細(xì)帳，專門登記糧食補(bǔ)助資金收支情況。有關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）對下?lián)芨都Z食補(bǔ)助資金也必須通過農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行專戶。（3）中央財(cái)政糧食補(bǔ)助資金，對地方每年撥付兩次，上半年補(bǔ)貼在4月底之前撥付，下半年補(bǔ)貼在10月底之前撥付。省級財(cái)政部門在收到補(bǔ)貼后，要根據(jù)糧食供應(yīng)情況，在2周內(nèi)將補(bǔ)助資金撥付到退耕還林還草的縣（市）。（四）退耕還林工程的現(xiàn)金補(bǔ)償政策為了保證退耕農(nóng)戶在退耕后維持醫(yī)療、教育、日常生活等必要開支，中央財(cái)政專門安排了“退耕還林工程現(xiàn)金補(bǔ)助資金”。具體辦法如下。（1）現(xiàn)金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每畝退耕地每年補(bǔ)助20元?，F(xiàn)金補(bǔ)助年限，還生態(tài)林補(bǔ)助8年，還經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助5年，還草補(bǔ)助2年。（2）地方向中央財(cái)政申請現(xiàn)金補(bǔ)助，由省級林業(yè)主管部門，根據(jù)國家下達(dá)的退耕還林計(jì)劃任務(wù)，編制年度資金申請報(bào)告，報(bào)送省級財(cái)政部門審核，省級財(cái)政部門經(jīng)審核后于每年3月底以前向財(cái)政部申報(bào)。資金申請報(bào)告包括當(dāng)年退耕還林計(jì)劃任務(wù)、工程進(jìn)度、現(xiàn)金補(bǔ)助預(yù)算安排等方面的內(nèi)容。中央直屬實(shí)施單位向中央財(cái)政申請現(xiàn)金補(bǔ)助，由中央有關(guān)部門，根據(jù)國家下達(dá)的退耕還林計(jì)劃任務(wù)，編制年度資金申請報(bào)告，于每年3月底以前向財(cái)政部申報(bào)。（3）中央財(cái)政補(bǔ)助地方的現(xiàn)金補(bǔ)助，由財(cái)政部根據(jù)退耕還林計(jì)劃任務(wù)落實(shí)情況、工程進(jìn)展情況和省級財(cái)政部門上報(bào)的資金申請報(bào)告，審核并下?lián)苁〖壺?cái)政部門。中央直屬實(shí)施單位的現(xiàn)金補(bǔ)助，由財(cái)政部根據(jù)退耕還林計(jì)劃任務(wù)落實(shí)情況、工程進(jìn)展情況和資金申請報(bào)告，核撥給中央有關(guān)部門，中央有關(guān)部門再撥付所屬實(shí)施單位。如果中央有關(guān)部門已納入財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)范圍，由中央財(cái)政直接支付或授權(quán)支付到項(xiàng)目實(shí)施單位。（4）省級財(cái)政部門會同省級林業(yè)主管部門，對中央財(cái)政下?lián)艿默F(xiàn)金補(bǔ)助，按照規(guī)定的預(yù)算級次和程序撥付資金。（5）退耕還林實(shí)施單位可向退耕戶一次性發(fā)放年度現(xiàn)金補(bǔ)助，并實(shí)行按戶建卡制（登記卡、檢查驗(yàn)收卡制），退耕戶憑卡領(lǐng)取現(xiàn)金。（6）各級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)金補(bǔ)助使用情況進(jìn)行總結(jié)。省級財(cái)政部門需要于每年3月底以前將上年度現(xiàn)金補(bǔ)助使用管理情況總結(jié)報(bào)送財(cái)政部。（7）各級財(cái)政部門和林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)對現(xiàn)金補(bǔ)助進(jìn)行監(jiān)督檢查，確?，F(xiàn)金補(bǔ)助足額發(fā)放給退耕農(nóng)戶。（8）任何單位或個人不得從發(fā)放給退耕戶的現(xiàn)金補(bǔ)助中，抵扣有關(guān)稅費(fèi)。不得截留、擠占、挪用現(xiàn)金補(bǔ)助。三退耕還林的操作模式退耕還林還草工程的實(shí)施主體是廣大的農(nóng)民群眾，國家實(shí)行的“個體承包”政策，就是為充分調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性和自覺性，把生態(tài)建設(shè)同農(nóng)民的利益緊密結(jié)合而提出來的?！皞€體承包”的基本原則是“誰退耕，誰造林，準(zhǔn)經(jīng)營，誰受益”。在退耕還林還草的過程中，各地都做出了許多有益的嘗試，總結(jié)出一些行之有效的管理方式。（一）戶退戶還借鑒農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的經(jīng)驗(yàn)，以戶為單位落實(shí)退耕地還林和宜林荒山造林任務(wù)。這種機(jī)制是退耕還林還草工作中最常見的，適宜于一些人口密度相對較大、勞動力比較富裕、退耕地和宜林荒山都比較充足的地區(qū)，農(nóng)戶退耕后自身還林能力相對較強(qiáng)的情況。該種機(jī)制的特點(diǎn)是按自退自還，利益自享的原則，將任務(wù)分解到戶，分戶實(shí)施。（二）土地置換在一個自然村或行政村范圍內(nèi)，農(nóng)戶退耕任務(wù)有大小，造林任務(wù)有輕重，操作時以村為單位，在農(nóng)戶自愿的前提下，通過小范圍的土地置換，使退耕地多的農(nóng)戶得到一部分耕作條件較好的農(nóng)田，而沒有退耕地的或退耕地較少的農(nóng)戶，也能承擔(dān)一部分退耕還林還草任務(wù)，從而保證一村范圍內(nèi)退耕還林還草任務(wù)的大致平衡。這種機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)是能確保退耕農(nóng)戶有基本口糧田，避免全退戶。（三）退還分離，利益共享這里的“退”是指退耕地還林，“還”是指配套的宜林荒山造林。這一機(jī)制主要考慮到了工程區(qū)退耕地與宜林荒山的分布不均和退耕戶還林還草的能力差異。操作時，可在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，根據(jù)退耕地還林和荒山造林的任務(wù)量大小，由退耕戶拿出部分糧食，補(bǔ)給完成荒山造林任務(wù)的農(nóng)戶，所確定的利益分配比例以合同形式明確。這種機(jī)制在內(nèi)蒙古的部分旗縣應(yīng)用較多，優(yōu)點(diǎn)是通過“退還分離”，較好地解決了因營造粗放、管護(hù)不力造成的“兩率”（成活率和保存率）偏低問題。缺點(diǎn)是沒有完全按照現(xiàn)行政策標(biāo)準(zhǔn)把糧食全部兌現(xiàn)給農(nóng)戶。（四）大戶承包在工作中，一些地方按照業(yè)主負(fù)責(zé)，規(guī)模推進(jìn)的辦法，鼓勵承包大戶完成較大面積的退耕地和荒山造林任務(wù)。承包大戶與原土地承包人之間，本著自愿的原則，協(xié)商解決利益分配等問題。這種機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)是利于統(tǒng)一規(guī)劃，集中治理，連片管護(hù)。缺點(diǎn)是地方操作時容易走樣，可能損害多數(shù)農(nóng)戶的利益。（五）專業(yè)隊(duì)造林在一些宜林荒山荒地任務(wù)較重、造林難度較大的地區(qū)，較多地采用了由專業(yè)隊(duì)完成造林種草及其管護(hù)任務(wù)的辦法。這種機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)是專業(yè)隊(duì)在造林技術(shù)上有保障，施工質(zhì)量較高。山西的一些工程縣較多地采用了這種辦法。（六）產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營為適應(yīng)我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展新階段的要求，按照產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營思路，通過“公司+基地+農(nóng)戶”這種形式，把退耕還林還草與促進(jìn)農(nóng)村結(jié)構(gòu)調(diào)整、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收有機(jī)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)。這種機(jī)制是以市場為導(dǎo)向，以龍頭企業(yè)為依托，帶動千家萬戶的農(nóng)民退耕，并通過還林還草，加速形成與之相適應(yīng)的加工原料基地，從而解決了農(nóng)民退耕后的穩(wěn)定增收和企業(yè)穩(wěn)定的原料來源問題。（七）股份合作和聯(lián)營指一些企事業(yè)單位、社會團(tuán)體、個人及其他經(jīng)濟(jì)成分，分別以土地、資金、技術(shù)、勞力折資入股，集中退耕，規(guī)模治理，合作開發(fā)，按股分紅的運(yùn)作機(jī)制。這種機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)是有利于解決退耕后還經(jīng)濟(jì)林的投入不足問題，同時通過利益驅(qū)動，最大限度地調(diào)動各方面積極性。（八）招投標(biāo)一些地方按照公開、公平、公正的原則，以招投標(biāo)的方式確定工程建設(shè)任務(wù)的承擔(dān)主體。這種機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)是將競爭機(jī)制引入工程管理，保證了工程質(zhì)量，特別是有利于質(zhì)優(yōu)價廉的種苗供應(yīng)。專欄二退耕還林工程的技術(shù)經(jīng)驗(yàn)在退耕還林還草工程建設(shè)中，各地根據(jù)不同的自然、社會、經(jīng)濟(jì)條件和當(dāng)?shù)氐姆N植習(xí)慣，把生態(tài)環(huán)境建設(shè)與農(nóng)民脫貧致富結(jié)合起來，積極探索推廣新的技術(shù)模式，取得了良好成效。各地在退耕還林還草工程建設(shè)中，針對不同的林地，采用不同的林種、樹種，主要形成了4大類退耕還林還草模式：單樹種栽植模式、混交林（草）模式、單林種及其混交模式、特殊地類退耕模式。單樹種栽植模式從樹種的角度看，退耕還林還草工程中常用的、成效獨(dú)特的樹種栽培方式都可以稱為模式，如楊樹模式、油松模式、側(cè)相容器苗模式、梭樹模式、刺槐模式、車桑子點(diǎn)播模式、馬桑模式等?；旖涣郑ú荩┠Ｊ綇臉浞N配置的角度看，退耕還林還草工程中能充分利用時間、空間的樹種間混交方式都可以稱為模式，如愷柏混交模式、馬闊混交模式、竹柏混交模式、松杉混交模式以及林藥模式、林茶模式、復(fù)層林模式、立體林模式、喬灌混交模式、林草混交模式、竹草混交模式等。單林種及其混交模式從林種的角度看，退耕還林還草工程中不同經(jīng)營目標(biāo)的一級林種和二級林種都可以稱為模式，一級林種模式有生態(tài)林模式、經(jīng)濟(jì)林模式及生態(tài)林和經(jīng)濟(jì)林混交模式，二級林種模式較多，如水源涵養(yǎng)林模式、水土保持林模式、防風(fēng)固沙林模式、護(hù)坡林模式、護(hù)岸林模式、地埂林模式、地埂地上林結(jié)合模式、生物籬模式等。特殊地類退耕模式從立地條件看，退耕還林還草中同一地類不同的樹種、林種的配置方式也可以稱為模式，如一坡雙帶模式、一坡三帶模式、一坡多帶模式、一山雙坡模式、陰坡陽坡結(jié)合模式、小流域治理模式、生態(tài)經(jīng)濟(jì)溝模式、喀斯特山地退耕模式、干熱河谷區(qū)退耕模式等。第二節(jié)退耕還林中的生態(tài)補(bǔ)償政策效益評估一退耕還林工程的生態(tài)效益評估方法退耕還林工程的生態(tài)效益可以采用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的方法進(jìn)行評估。即根據(jù)退耕還林導(dǎo)致的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能變化來評價其生態(tài)效益。其生態(tài)效益可表示為：V=Vf＋Vg－（Vc+Vw）式中，Vf為退耕后林地的生態(tài)服務(wù)價值；Vg為退耕后草地的生態(tài)服務(wù)價值；Vc為退耕前農(nóng)田生態(tài)服務(wù)價值；Vw為退耕前荒山荒地生態(tài)服務(wù)價值。退耕還林生態(tài)效益的評價指標(biāo)體現(xiàn)如表3－1所示。（一）退耕前農(nóng)田和荒山荒地的生態(tài)服務(wù)功能雖然退耕地和荒山荒地大多數(shù)是一些水土流失和沙化嚴(yán)重的坡耕地，但這些耕地和荒地在還林還草前也具有一定的生態(tài)服務(wù)功能，主要體現(xiàn)在如下幾個方面：（1）提供產(chǎn)品功能。退耕前，這些水土流失嚴(yán)重的坡耕地是許多退耕區(qū)農(nóng)民的主要糧田，尤其是在黃土高原和北方農(nóng)牧交錯地區(qū)，生態(tài)退耕直接影響了本區(qū)居民的糧食自給能力，同時也對由農(nóng)副產(chǎn)品所支撐的家庭副業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了負(fù)面影響?；纳交牡貏t為退耕區(qū)居民提供了柴薪、野味、飼草料等產(chǎn)品，具有間接的經(jīng)濟(jì)價值。（2）調(diào)節(jié)功能。農(nóng)作物的光合作用和分解功能使農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)與森林、草地一樣，具有氣體調(diào)節(jié)和環(huán)境凈化作用；農(nóng)作物對地表的覆蓋和各地農(nóng)民在長期的生產(chǎn)實(shí)踐中創(chuàng)造的各種水土保持措施，使農(nóng)田具有涵養(yǎng)水源和土壤保持的功能。另外，農(nóng)田施用化肥、農(nóng)藥等則對環(huán)境具有一定的負(fù)效應(yīng)?；纳交牡赝瑯泳邆湟欢ǖ臍怏w調(diào)節(jié)、環(huán)境凈化和保持水土的功能。表3-1退耕還林工程生態(tài)效益評價指標(biāo)體系（3）棲息地功能。傳統(tǒng)型或精耕細(xì)作型農(nóng)業(yè)，大范圍連片耕作，已將原生的物種大部清除，僅在地邊田埂或無法耕作的零星土地殘存一定野生種類，在一定空間維持著某些物種的存在。集約農(nóng)業(yè)強(qiáng)調(diào)規(guī)模經(jīng)營，經(jīng)濟(jì)效益處于優(yōu)先位置，通常實(shí)施大面積單種連片種植，從而使單位面積內(nèi)物種的豐富度較傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)更為貧乏，而依靠農(nóng)藥替代生態(tài)系統(tǒng)的種間調(diào)節(jié)關(guān)系，依靠化肥取代土壤有機(jī)質(zhì)和微生物群生態(tài)機(jī)能的方式，更降低了其維持生物多樣性的功能?；纳交牡仉m然受人類長期活動影響，其維持生物多樣性的功能也不及自然生態(tài)系統(tǒng)，但相對農(nóng)田來講要強(qiáng)得多。（4）信息功能。農(nóng)業(yè)耕作方式承載著人類改造自然和征服自然的印記，特別是中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中的間套復(fù)種和多種多樣的水土保持措施等，在世界農(nóng)業(yè)文明史上都占有重要地位。另外，整齊有序的農(nóng)田景觀給人以美的享受。因此，農(nóng)田具有特定的科學(xué)文化價值和美學(xué)旅游價值。荒山荒地在人類不合理活動影響下，植被遭受嚴(yán)重破壞，水土流失嚴(yán)重，因此其文化旅游價值要相對小得多。二退耕還林工程的凈生態(tài)效益（一）氣體調(diào)節(jié)功能的價值變化1999～2003年，我國退耕還林工程（包括退耕還林、荒山造林和退耕還草）總面積為1513萬公頃。根據(jù)計(jì)算，這些人工林地在成林后每年碳蓄積量可比原來（農(nóng)田、荒山荒地）增加19903.6×103噸，釋放氧氣量比原來增加14728.6×103噸。根據(jù)各地資源狀況，可以將25個退耕?。ㄊ?、區(qū)）大致地歸并為8個類型區(qū)，即東北地區(qū)（包括黑龍江、吉林、遼寧）、華北地區(qū)（包括河北、北京、天津、內(nèi)蒙古）、黃土高原區(qū)（包括陜西、山西、寧夏、甘肅）、新疆荒漠綠洲區(qū)、長江中下游地區(qū)（包括安徽、江西、河南、湖北、湖南）、西南地區(qū)（云南、貴州、四川、重慶）、華南地區(qū)（廣西、海南）、青藏高原區(qū)（青海、西藏）。從各類型區(qū)碳蓄積和氧釋放數(shù)量來看（圖3-1），西南地區(qū)、長江中下游地區(qū)、東北地區(qū)和華南地區(qū)退耕還林增加的碳蓄積量和氧氣釋放量較大，新疆、青藏高原和華北地區(qū)較小，這說明西南地區(qū)和長江中下游地區(qū)等退耕造林工程對全球碳平衡的貢獻(xiàn)較大，而新疆、青藏高原和華北地區(qū)較小。從單位退耕面積的碳蓄積和氧氣釋放貢獻(xiàn)來看（圖3-2），西南地區(qū)、華南地區(qū)和長江中下游地區(qū)較高，特別是西南地區(qū)，退耕還林后的林地碳蓄積量可比原來的農(nóng)田和荒山荒地高3噸/公頃，氧氣釋放量高2.3噸/公頃。新疆荒漠綠洲退耕區(qū)、黃土高原丘陵溝壑區(qū)以及華北干旱半干旱區(qū)退耕還林的單位土地面積蓄碳釋氧效益相對較低。圖3-1各類型區(qū)退耕還林的碳蓄積和氧氣釋放增加量圖3-2各類型區(qū)單位面積退耕還林的碳蓄積和氧氣釋放增加量采用碳稅法（1245元/噸碳）和工業(yè)制氧法（400元/噸氧）估算退耕還林工程的蓄碳釋氧價值。結(jié)果表明，退耕林地成林后，每年固碳的價值比原來的農(nóng)田和荒山荒地高69.9億元，釋放氧氣的價值比原來高60.9億元。從各類型區(qū)來看（圖3-3），長江中下游地區(qū)、西南地區(qū)、東北地區(qū)和華北地區(qū)碳蓄積和氧氣釋放的價值增加較大，新疆、青藏高原和華北地區(qū)較小。從單位面積退耕地變化來看（圖3-4），西南地區(qū)、華南地區(qū)和長江中下游地區(qū)退耕還林的碳蓄積和氧氣釋放價值增加較大，而華北、黃土高原和新疆的價值增量較小。圖3-3各類型區(qū)退耕還林的碳蓄積和氧氣釋放的價值變化圖3-4各類型區(qū)退耕還林的碳蓄積和氧氣釋放的價值變化（二）退耕還林水土保持功能的價值變化1999～2003年，我國退耕還林工程總面積為1513萬公頃。根據(jù)計(jì)算，這些人工林地在成林后每年保持土壤數(shù)量可比原來（農(nóng)田、荒山荒地）增加4.78億噸，涵養(yǎng)水源數(shù)量比原來增加98.52億立方米。單位退耕造林面積土壤保持量為31.59噸/公頃，涵養(yǎng)水源增加量為651.16立方米/公頃。在8個生態(tài)類型區(qū)中（表3-2），黃土高原區(qū)、西南地區(qū)和長江中下游地區(qū)退耕還林的水土保持效應(yīng)較為顯著，新疆荒漠綠洲區(qū)、青藏高原區(qū)和華南地區(qū)相對較??；單位退耕面積保持土壤效益較大的是西南地區(qū)、黃土高原區(qū)和長江中下游地區(qū)，較小的是華北地區(qū)、新疆地區(qū)和華南地區(qū)；單位退耕面積涵養(yǎng)水源增加量較大的是長江中下游、西南和華南地區(qū)，相對較小的是新疆、華北、東北和黃土高原地區(qū)。表3-2退耕還林水土保持功能的變化各生態(tài)類型區(qū)中（圖3-5），退耕還林保持土壤價值相對較高的有黃土高原地區(qū)和華北地區(qū)，相對較低的有新疆、華南和青藏高原區(qū)；退耕還林涵養(yǎng)水源價值相對較高的主要是長江中下游和西南地區(qū)，相對較低的主要是新疆、青藏高原區(qū)和東北地區(qū)。從單位退耕面積的水土保持效益看（圖3-6），東北地區(qū)、華北地區(qū)和黃土高原地區(qū)退耕保持土壤的價值較高，華南地區(qū)、西南地區(qū)保持土壤的價值較低；涵養(yǎng)水源價值較高的主要是長江中下游地區(qū)、西南地區(qū)和華南地區(qū)，較低的主要是新疆、華北和東北地區(qū)。圖3-5各類型區(qū)退耕還林的水土保持價值變化圖3-6各類型區(qū)單位面積退耕還林的水土保持價值變化（三）退耕還林的其他服務(wù)功能價值變化根據(jù)謝高地等（2003）提出的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能當(dāng)量因子表，可以計(jì)算出全國平均狀態(tài)下各生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的單價（表3-3）。但是，生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)功能大小與該生態(tài)系統(tǒng)的生物量有密切關(guān)系，一般來說，生物量越大，生態(tài)服務(wù)功能越強(qiáng)，為此，根據(jù)謝高地等（2003）提出了生物量訂正法對其進(jìn)行訂正。另外，由于退耕農(nóng)田都是產(chǎn)量較低、坡度較大的耕地，農(nóng)民很少將農(nóng)家肥施于此類耕地，因此其環(huán)境凈化功能也較低，在計(jì)算退耕農(nóng)田此項(xiàng)功能時，也對其進(jìn)行了參數(shù)修訂。表3-3中國不同陸地生態(tài)系統(tǒng)單位面積生態(tài)服務(wù)價值表單位：元/公頃計(jì)算結(jié)果表明，退耕還林后，維持生物多樣性功能、環(huán)境凈化功能和娛樂文化功能均比退耕前有明顯提高。退耕林地成林后，每年生物多樣性保護(hù)價值比原來增加170.09億元，環(huán)境凈化價值比原來增加25.53億元，娛樂文化價值比原來增加113.62億元。從各生態(tài)類型區(qū)來看（圖3-7），退耕還林后，長江中下游地區(qū)、西南地區(qū)和黃土高原區(qū)生物多樣性保護(hù)等功能的價值增加較大，青藏高原區(qū)、新疆荒漠綠洲區(qū)和東北地區(qū)較小。從單位退耕面積的價值變化來看（圖3-8），生物多樣性保護(hù)等的價值增加較大的地區(qū)主要是長江中下游地區(qū)、西南地區(qū)和華南地區(qū)，較小的主要是青藏高原、新疆和東北地區(qū)。圖3-7各類型區(qū)退耕對生物多樣性保護(hù)等價值的影響圖3-8各類型區(qū)單位退耕面積的生物多樣性保護(hù)價值變化（四）退耕還林的總生態(tài)效益將碳蓄積、氧氣釋放、土壤保持、水源涵養(yǎng)、生物多樣性保護(hù)、環(huán)境凈化和娛樂文化的價值加總，可以獲得退耕還林的生態(tài)效益總價值。由表3-4可以看出，按1999～2003年的總退耕造林面積（含荒山造林）計(jì)算，在成林后其總生態(tài)效益為728.1億元/年，平均為5102.8元/（公頃·年）。在各生態(tài)類型區(qū)中，長江中下游地區(qū)、西南地區(qū)和華南地區(qū)單位面積退耕造林的生態(tài)效益較大，而總生態(tài)效益較大的生態(tài)類型區(qū)為黃土高原地區(qū)、長江中下游地區(qū)和西南地區(qū)。表3-4各生態(tài)類型區(qū)退耕還林的年度生態(tài)效益總價值三退耕還林的經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)凈價值我國的退耕還林工程包括退耕地還林、荒山荒地造林和退耕還草，其中主體是前兩項(xiàng)，退耕還草面積很少。本文主要用退耕后林地的經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)價值減去退耕前農(nóng)地或荒山荒地的經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)價值來衡量退耕還林工程的經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)的凈價值。對于退耕地還林，應(yīng)該是退耕后林地的經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)價值減去退耕前農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)價值?？紤]到用于退耕地還林的農(nóng)地主要是坡耕地，根據(jù)前述計(jì)算，這些坡耕地的作物生長量一般為平常耕地的70%，因此，用農(nóng)業(yè)用地經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)價值平均數(shù)的70%來表示坡耕地的經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)價值是合適的，所以，退耕地還林的經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)凈價值即是林業(yè)與坡耕地的經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)價值之差。單位面積退耕地還林經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)凈價值計(jì)算公式是：單位面積退耕地還林經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)凈價值=單位面積林業(yè)經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)價值－單位面積農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)價值（平均）×70%單位面積林業(yè)經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)價值、單位面積農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)價值的數(shù)據(jù)來自表2-33。經(jīng)計(jì)算，各地區(qū)單位面積退耕地還林的經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)功能價值的變化（2000～2003年平均）如表3-5所示。表3-5各地區(qū)單位面積退耕地還林的經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)功能價值的變化對于荒山荒地造林，自然是退耕后林地的經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)價值減去退耕前荒山荒地的經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)價值。這里，我們假定荒山荒地的經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)價值為0。這樣，單位面積荒山荒地造林的經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)凈價值即是單位面積林業(yè)經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)價值，因?yàn)?，根?jù)計(jì)算公式：單位面積荒山荒地經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)凈價值=單位面積林業(yè)經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)價值－單位面積荒山荒地經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)價值=單位面積林業(yè)經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)價值－0=單位面積林業(yè)經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)價值。根據(jù)表2-32的數(shù)據(jù)（各地區(qū)單位面積林地的經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)功能的價值），各地區(qū)單位面積荒山荒地造林的經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)價值的變化（2000～2003年平均）如表3-6所示。表3-5數(shù)據(jù)顯示，退耕地還林將導(dǎo)致單位面積土地的經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)價值的下降，即導(dǎo)致總產(chǎn)值、增加值、就業(yè)機(jī)會、就業(yè)價值的下降，還導(dǎo)致了大多數(shù)地區(qū)的保障人數(shù)和保障價值的減少。而表3-6的數(shù)據(jù)則顯示，荒山造林將導(dǎo)致單位面積土地的經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)價值的上升。根據(jù)表3-5和表3-6中的單位面積“退耕地還林”和“荒山荒地造林”的經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)功能價值變化的數(shù)據(jù)，分別乘以各地區(qū)1999～2003年各地區(qū)退耕還林中的“退耕地還林”和“荒山荒地造林”面積，將這兩組數(shù)據(jù)相加，得到各地區(qū)退耕還林工程（退耕還林荒山造林）年度的經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)功能的變化，如表3-7所示。匯總表3-7數(shù)據(jù)，得到各生態(tài)類型區(qū)退耕還林的年度經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)功能的變化，見表3-8。反過來，根據(jù)表3-8，可以求得各生態(tài)類型區(qū)單位面積退耕還林經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)功能的變化，見表3-9。表3-7顯示，各地區(qū)退耕還林荒山造林年度經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)價值（包括總產(chǎn)值、增加值、就業(yè)機(jī)會、就業(yè)價值，以及大部分地區(qū)保障人數(shù)和保障價值）基本上是負(fù)數(shù)，這說明，退耕還林工程在經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)價值方面給各地區(qū)帶來的影響是負(fù)面的。表3-6各地區(qū)單位面積荒山荒地造林的經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)功能價值的變化表3-7各地區(qū)退耕還林荒山造林的年度經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)功能價值的凈變化表3-8各生態(tài)類型區(qū)退耕還林荒山造林的年度經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)功能價值的變化表3-8顯示，就絕對數(shù)值而言，西南地區(qū)，長江中下游地區(qū)，黃土高原區(qū)退耕還林荒山造林帶來的經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)功能價值變化較大，而新疆荒漠綠洲區(qū)，華南地區(qū)，青藏高原區(qū)退耕還林帶來的經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)功能價值變化較小。1999～2003年全國退耕還林荒山造林共造成年度總產(chǎn)值下降376億元，增加值下降246億元，就業(yè)機(jī)會減少281萬人，保障人數(shù)下降205萬人，就業(yè)價值下降77億元，保障價值下降13億元的凈價值變化。表3-9各生態(tài)類型區(qū)單位面積退耕還林荒山造林經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)功能價值的變化表3-9顯示，就單位面積而言，在總產(chǎn)值和增加值方面，退耕還林荒山造林損失最大的區(qū)域是在長江中下游地區(qū)，其次在華南和西南地區(qū)，損失最小的地區(qū)是在黃土高原區(qū)和青藏高原區(qū)。在就業(yè)機(jī)會和就業(yè)價值方面，退耕還林損失最大的是在新疆荒漠綠洲區(qū)和長江中下游地區(qū)，損失最小的地區(qū)仍然是在黃土高原區(qū)和青藏高原區(qū)。在社會保障人數(shù)和社會保障價值方面，退耕還林最大的是地區(qū)是在西南地區(qū)和華南地區(qū)，而東北地區(qū)、新疆荒漠綠洲區(qū)社會保障人數(shù)和保障價值還有所提高。對全國而言，退耕還林荒山造林帶來年度單位面積經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)價值的變化是：總產(chǎn)值下降2697元/公頃，增加值下降1765元/公頃，就業(yè)機(jī)會減少0.2人/公頃，保障人數(shù)減少0.15人/公頃，就業(yè)價值下降553元/公頃，保障價值下降92元/公頃。四我國各地區(qū)退耕還林效益綜合分析退耕還林中生態(tài)補(bǔ)償政策的效益評估，就是要進(jìn)行投入——產(chǎn)出對比，產(chǎn)出大于投入時，生態(tài)補(bǔ)償就是有效的，否則就是得不償失。投入要包括中央政府的投入、地方政府的投入以及各種社會投入和參與者的投入，各種機(jī)會成本等，由于數(shù)據(jù)獲取上的原因，我們僅考慮了政府用于生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹苯油度牒屯烁€林的直接機(jī)會成本；產(chǎn)出包括生態(tài)價值、經(jīng)濟(jì)價值和社會價值。在計(jì)算的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)價值中，就業(yè)價值有獨(dú)立的分析價值，但是這個指標(biāo)和增加值指標(biāo)有重疊部分，所以，在經(jīng)濟(jì)社會價值總計(jì)中，表3-10僅考慮增加值和社會保障價值。這在一定程意義上低估了退耕還林造成的損失。在這里暫不考慮間接影響，僅從直接的投入與產(chǎn)出的對比分析可知，退耕還林具有正的凈收益。表3-10的數(shù)據(jù)顯示，無論是從全國整體情況來看，還是分各地區(qū)的情況來看，退耕還林都有正的凈收益。表3-10生態(tài)補(bǔ)償政策的效益第三節(jié)我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕窘?jīng)驗(yàn)及存在問題總體而言，我國的退耕還林還草工程受到社會各界的廣泛支持，退耕還林還草政策已家喻戶曉，工程建設(shè)資金主要用于補(bǔ)助退耕農(nóng)戶，使用效率較高，工程建設(shè)取得了明顯的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會效益。但是，在政策執(zhí)行和工程實(shí)施過程中也出現(xiàn)了一些不容忽視的問題，影響到退耕還林還草工程的健康推進(jìn)，有待于在后繼的退耕還林過程中認(rèn)真解決。一補(bǔ)償對象的選擇和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定（一）以區(qū)域劃分為基礎(chǔ)進(jìn)行對象選擇生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)選擇最有效的補(bǔ)償對象進(jìn)行補(bǔ)償，由此可以引伸出兩條重要原則：一是在各種備選擇對象中，應(yīng)選擇成本最低對象；二是選擇只有通過生態(tài)補(bǔ)償才會樂意提供生態(tài)服務(wù)的對象。目前，我國退耕還林工程建設(shè)的范圍主要包括北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧（包括大連市）、吉林、黑龍江（包括黑龍江農(nóng)墾）、安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣西、海南、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等25個?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，共1897個縣（市、區(qū)、旗）。并且，在這個范圍內(nèi)，根據(jù)因害設(shè)防、突出重點(diǎn)的原則，按水土流失和風(fēng)蝕沙化危害程度、水熱條件和地形地貌特征，我國退耕還林工程區(qū)被劃分為10個類型區(qū)，并且分區(qū)確定了相應(yīng)的喬、灌、草相結(jié)合的適宜植被類型以及主要的造林樹種、草種。在如下所屬的10個類型區(qū)中，根據(jù)因害設(shè)防、突出重點(diǎn)、先急后緩、注重實(shí)效的原則，國家重點(diǎn)安排西部地區(qū)、中部地區(qū)作為退耕還林的突出重點(diǎn)（見圖3-9）。優(yōu)先安排大江大河兩岸、湖泊水庫周圍、重點(diǎn)名勝風(fēng)景區(qū)等生態(tài)地位重要地區(qū)以及陡坡耕地和嚴(yán)重沙化耕地，以長江上游地區(qū)、黃河上中游地區(qū)、京津風(fēng)沙源區(qū)以及重要湖庫集水區(qū)、紅水河流域、黑河流域、塔里木河流域等地區(qū)的856個縣（市、區(qū)、旗）為工程建設(shè)重點(diǎn)縣，占全國行政區(qū)劃縣數(shù)的29.9%，占工程區(qū)總縣數(shù)的45.1%，其中長江流域及南方地區(qū)503個、黃河流域及北方地區(qū)353個。全國工程建設(shè)重點(diǎn)縣退耕地造林種草958.7萬公頃，占退耕地造林種草總?cè)蝿?wù)的69.1%；宜林荒山荒地造林1148萬公頃，占宜林荒山荒地造林總?cè)蝿?wù)的68.3%。判斷我國退耕還林工程布局的合理性，可以從分析比較我國不同地區(qū)間的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)價值入手，考察現(xiàn)有的退耕還林區(qū)域是否也正好是那些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)價值較低的地方。計(jì)算和分析結(jié)果顯示，在黃土高原地和西北地區(qū)內(nèi)，農(nóng)業(yè)耕作活動提供生態(tài)服務(wù)、產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會和提供社會保障的能力都處于最低一級的水平，因此也理當(dāng)是實(shí)施退耕還林（草）工程的重點(diǎn)區(qū)域。生態(tài)補(bǔ)償對象選擇的第二個原則就是激勵性原則。任何一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動，其價值包括經(jīng)濟(jì)、社會與生態(tài)價值三個方面，當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會價值與生態(tài)價值的增加，發(fā)生矛盾時，為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)目標(biāo)，對經(jīng)濟(jì)活動主體進(jìn)行補(bǔ)償就是必要的。退耕還林為社會創(chuàng)造了大量的生態(tài)價值，但是，在實(shí)現(xiàn)退耕還林的過程中，地方政府和農(nóng)民都承受了經(jīng)濟(jì)價值和社會價值的損失，所以，必須進(jìn)行補(bǔ)償。表3-11顯示的是各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會損失與水土保持價值（最直接的生態(tài)價值）的對比情況。對比各區(qū)域內(nèi)退耕還林的水土保持效益和社會經(jīng)濟(jì)損失，可以發(fā)現(xiàn)，在單位面積的水土保持效益上各地區(qū)的差異不大，東北地區(qū)和黃土高原地區(qū)的略高；而在社會經(jīng)濟(jì)損失上，各地區(qū)的差異比較大，以長江中下游、西南和華南地區(qū)為最高。這意味著，影響各地區(qū)之間退耕還林綜合效益差別的因素，主要在于退耕還林的社會經(jīng)濟(jì)損失方面；也就是說，主要是由于社會經(jīng)濟(jì)損失的大小不同，才造成了各地區(qū)之間退耕還林綜合效益的差異。表3-11各區(qū)退耕還林的年度經(jīng)濟(jì)社會效益通過對退耕還林工程的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益以及社會效益進(jìn)行計(jì)算和分析，我們的結(jié)論是，我國的退耕還林布局基本合理。但在各地退耕還林的積極性很高，政府又面臨資金約束的前提下，應(yīng)該強(qiáng)化黃土高原、青藏高原、東北和華北地區(qū)的退耕還林工程，相應(yīng)地降低長江中下游、華南和西南地區(qū)的退耕還林強(qiáng)度；并且，如果必須堅(jiān)持長江中下游、華南和西南地區(qū)的退耕還林，則應(yīng)當(dāng)對該地區(qū)給予較高的價值補(bǔ)償，也即這些地區(qū)的單位面積退耕還林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)有明顯提高。因此，綜合考慮以上關(guān)于退耕還林效益的分析，至少可以得出兩個方面的結(jié)論。第一，應(yīng)該強(qiáng)化黃土高原、青藏高原、東北和華北地區(qū)的退耕還林工程，相應(yīng)地降低長江中下游、華南和西南地區(qū)的退耕還林強(qiáng)度；第二，如果必須堅(jiān)持長江中下游、華南和西南地區(qū)的退耕還林，則應(yīng)當(dāng)對該地區(qū)給予較高的價值補(bǔ)償，也即這些地區(qū)的單位面積退耕還林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)明顯地高于其他地區(qū)。至于什么樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較合適，下文會有專門的分析。（二）以區(qū)域機(jī)會成本為基礎(chǔ)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在確立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時，我國采取的是機(jī)會成本法。根據(jù)機(jī)會成本法，每畝退耕地所得到的補(bǔ)償，應(yīng)該不低于它因退耕還林所蒙受的凈損失。但是目前確定退耕還林工程的機(jī)會成本時，只對長江流域和黃河流域進(jìn)行了區(qū)分，實(shí)際上，這兩類地區(qū)機(jī)會成本有很大差異。科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)具體考慮到在這些不同退耕還林區(qū)域之間的機(jī)會成本差異。通過退耕還林工程獲取生態(tài)效益的機(jī)會成本，基本上就是本文此前已經(jīng)專門計(jì)算的“社會經(jīng)濟(jì)損失”（見表3-11），它是指退耕還林所造成的經(jīng)濟(jì)增加值和社會保障價值的變化之和。表3-12分別計(jì)算了各個退耕還林區(qū)的實(shí)際補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并且將它們與當(dāng)?shù)赝烁€林工程的機(jī)會成本（也即“社會經(jīng)濟(jì)損失”）相比較。比較結(jié)果說明：第一，現(xiàn)有分南北兩大區(qū)域制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，南方的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高于北方的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，反映了南方和北方在實(shí)施退耕還林工程時機(jī)會成本的大致差異，具有一定的科學(xué)性；但是，現(xiàn)有南北兩個補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并沒有反映出各個退耕還林區(qū)內(nèi)部機(jī)會成本的實(shí)際差異和具體水平，需要進(jìn)一步細(xì)化和完善。第二，鑒于目前所有退耕還林區(qū)的實(shí)際補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都不同程度地高于“機(jī)會成本”，將來可以根據(jù)各地具體情況適當(dāng)降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。基于機(jī)會成本的考慮，各地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)在70～180元/畝之間，其中，高于150元/畝的地區(qū)有：長江中下游、西南和華南；低于100元/畝的地區(qū)有：華北、黃土高原和青藏高原。表3-12各地區(qū)退耕還林現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)二補(bǔ)償資金的投入與分配補(bǔ)償?shù)目沙掷m(xù)是評估政策合理性的重要維度。生態(tài)補(bǔ)償面臨的最重要約束就是補(bǔ)償資金投入的可持續(xù)性問題。根據(jù)我國現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償與建設(shè)的布局，西部地區(qū)是生態(tài)補(bǔ)償與治理的重點(diǎn)區(qū)域。解決補(bǔ)償?shù)目沙掷m(xù)性問題不可能完全依賴當(dāng)?shù)卣鉀Q。西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)需要巨額的資金投入，但目前西部地區(qū)普遍財(cái)政緊張，對生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投入有限。2001年西部地區(qū)財(cái)政收入占全國財(cái)政總收入的16.69%，比1999年的18.39%下降了1.7個百分點(diǎn)，同期財(cái)政支出比重卻從24.09%上升為26.06%（見圖3-10），資金缺口的趨勢越來越大，而東部地區(qū)同期財(cái)政收入比重上升了4.78個百分點(diǎn)，財(cái)政支出卻下降了0.9個百分點(diǎn)（見表3－13），導(dǎo)致可支配財(cái)力進(jìn)一步向東部地區(qū)集聚，而西部地區(qū)的補(bǔ)貼財(cái)政也僅能維持“吃飯”，就是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投入也力不從心，更何況生態(tài)環(huán)境建設(shè)資金需求量很大?！吨袊h(huán)境保護(hù)行動計(jì)劃》對我國的生態(tài)建設(shè)投資規(guī)模作了比較詳盡的估算，其中包括植樹造林、草原建設(shè)、水土保持三大項(xiàng)，而這三項(xiàng)工作的展開主要集中于西部地區(qū)，同時作為一項(xiàng)社會公益事業(yè)，生態(tài)環(huán)境建設(shè)難以給投資者帶來高額的、直接的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，因而很難吸引社會投資。并且由于項(xiàng)目周期長，直接經(jīng)濟(jì)效益低，金融機(jī)構(gòu)也不愿意提供融資，因此，在投入上，生態(tài)環(huán)境建設(shè)主要依靠財(cái)政資金，并造成各級財(cái)政都面臨資金短缺的問題。圖3－10西部地區(qū)財(cái)政收支占全國的比重表3-13各地區(qū)財(cái)政收支的比重從中央財(cái)政對西部發(fā)展的援助能力來看，目前我國政府所掌握的經(jīng)濟(jì)資源在全社會中的份額低，財(cái)政收入占GDP的比重僅14%左右（國際上發(fā)展中國家一般在30%～40%之間，發(fā)達(dá)國家一般在40%～50%以上），我國中央財(cái)政收入占整個財(cái)政收入的比重也不足50%（國際上這一比例一般都在70%以上）。由于財(cái)政收入的兩個比重偏低，我國中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占中央財(cái)政收入的比例僅3%左右，國家預(yù)算內(nèi)投資在社會總投資中所占比重僅為5%～6%，中央財(cái)政對西部的援助能力十分有限，但是西部地區(qū)在全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)中卻肩負(fù)重任，2001年西部地區(qū)建立自然保護(hù)區(qū)達(dá)到649個，占全國自然保護(hù)區(qū)總數(shù)的41.8%，保護(hù)區(qū)的面積占全國保護(hù)區(qū)總面積的85.4%，建立珍稀瀕危動物繁殖場844個，占全國總數(shù)的60.1%，因此如果沒有其他利益主體的積極響應(yīng)，西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)將難以進(jìn)行。從具體構(gòu)成看，西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)主要由日常管護(hù)活動和大型的生態(tài)工程組成，目前普遍存在建設(shè)資金不足的問題。以“三北防護(hù)林”為例，根據(jù)國家林業(yè)局統(tǒng)計(jì)，截至2000年底，“三北工程”建設(shè)共完成投資72.67億元（不含群眾投工投勞），為規(guī)劃投入的87.99%，其中國家投資37.69億元，占實(shí)際投資的51.9%。而根據(jù)估算，“三北防護(hù)林”建設(shè)從1970～2000年的第一階段三期工程群眾人工造林用工量合計(jì)折合約439.57億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國家投入資金的水平。[4]盡管1999年以來國家相繼啟動了包括天然林保護(hù)（計(jì)劃總投入962億元）、退耕還林（已安排74.5億元）等重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)工程，財(cái)政對生態(tài)建設(shè)的投入呈現(xiàn)出跳躍性增長，2000～2001年國家用于西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投資達(dá)300多億元，但仍集中在工程建設(shè)上，而投向后續(xù)管護(hù)的資金比例很低。這種資金使用的安排不利于生態(tài)效益的持續(xù)發(fā)揮。俗話說，“三分造七分管”，在森林效益的實(shí)現(xiàn)中管護(hù)具有十分重要的作用。由于生態(tài)環(huán)境建設(shè)沒有經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動，如果國家相關(guān)扶持資金不足，將會導(dǎo)致造林之后的管護(hù)不足，造林成活率低，嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境效益的實(shí)現(xiàn)。工程性資金的使用主要用于基建投資，如在“三北工程”第一階段的23年中，中央專項(xiàng)投資中基建投資達(dá)到14億元，占當(dāng)期國家專項(xiàng)投資16.3億元的86%，而用于后期管護(hù)的資金投入微乎其微。生態(tài)環(huán)境的改善是一個循序漸進(jìn)的過程，尤其是在環(huán)境系統(tǒng)遭到破壞后，其恢復(fù)的過程表現(xiàn)出長期性，這就要求對生態(tài)的投入不能只簡單地依靠一兩個工程，而要從根本上實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境效益價值和補(bǔ)償機(jī)制。納入中央財(cái)政預(yù)算的西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)屬于財(cái)政專項(xiàng)支出，而工程投入與西部生態(tài)效益補(bǔ)助資金之間是重點(diǎn)與基礎(chǔ)的關(guān)系。工程性投入能夠解決生態(tài)效益實(shí)現(xiàn)中的部分重建問題，而生態(tài)效益充分持續(xù)發(fā)揮還要依賴穩(wěn)定的財(cái)政補(bǔ)償制度。應(yīng)當(dāng)指出的是，目前西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)中，為了盡快恢復(fù)已遭到嚴(yán)重破壞的生態(tài)環(huán)境，仍需要有針對性的在某些區(qū)域運(yùn)用大規(guī)模工程性資金投入扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢，但同時要積極培育健全全國性西部生態(tài)效益的補(bǔ)償制度，從根本上解決西部生態(tài)環(huán)境發(fā)展中的動力和機(jī)制問題。國家對西部退耕還林的補(bǔ)助期限為：生態(tài)林暫定為8年，到期后可根據(jù)農(nóng)民的實(shí)際收入情況，需要補(bǔ)幾年就補(bǔ)幾年，經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助5年，種草補(bǔ)助2年。這種工程性投入一般都具有期限性，資金投入量大，但缺乏持續(xù)性。在工程實(shí)施中，“重造輕管”的現(xiàn)象十分普遍。雖然從工程期內(nèi)看是完成了造林種草的任務(wù)，但在隨后的生長過程中，由于沒有可見的經(jīng)濟(jì)利益或相對應(yīng)的補(bǔ)助機(jī)制，導(dǎo)致管護(hù)不力，如果單純依靠農(nóng)民個人的投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到退耕還林的目的。由于投入的不足使退耕地不能實(shí)現(xiàn)高效利用，即使還了林，也由于造林成活率低，保存率低，林草生長不好，難以起到保持水土的作用，難以使退耕還林的農(nóng)民從退耕地上取得較好的經(jīng)濟(jì)收益，從而又可能導(dǎo)致退下來的坡地又出現(xiàn)返耕的現(xiàn)象，在工程環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)上大打折扣。此外，工程性資金具有不穩(wěn)定性，因?yàn)楣こ绦再Y金沒有對應(yīng)固定的財(cái)政收入項(xiàng)目，它主要是從政府專項(xiàng)撥款、補(bǔ)助或發(fā)行國債的收入中實(shí)現(xiàn)，當(dāng)政府財(cái)政出現(xiàn)收入不均衡需要削減財(cái)政開支時，很可能會影響生態(tài)工程財(cái)政資金的到位情況。由此可見，缺乏穩(wěn)定充足的資金投入已成為制約西部生態(tài)環(huán)境效益作用發(fā)揮的最大阻礙。因此，必須尋求開辟新的資金渠道或制定新的經(jīng)濟(jì)政策，緩解資金緊缺的問題。三區(qū)域間利益的協(xié)調(diào)根據(jù)生態(tài)效益補(bǔ)助資金方案“誰受益，誰支付”的原則，生態(tài)環(huán)境建設(shè)和治理將有利于西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，因此，該地區(qū)本身應(yīng)承擔(dān)一部分費(fèi)用。同時，由于環(huán)境治理能使整個國家所擁有的資源存量得到增加，所以中央政府始終處于補(bǔ)償?shù)暮诵牡匚?。然而，由于沒有考慮到生態(tài)環(huán)境建設(shè)的溢出效應(yīng)，受益地區(qū)，也應(yīng)承擔(dān)一部分補(bǔ)償基金，如西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)，會使中東部地區(qū)受益，為此，中東部地區(qū)為西部地區(qū)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境建設(shè)提供資金具有合理性，但在現(xiàn)行的西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制中，中東部地區(qū)是缺位的，江河下游省區(qū)市應(yīng)直接分?jǐn)偼烁€林還草部分補(bǔ)償投入。按市場的法則，收益與投入要對稱，江河下游的省區(qū)市是主要的直接受益者，理應(yīng)分擔(dān)退耕還林還草部分補(bǔ)償投入，但現(xiàn)行的有關(guān)政策并未讓江河下游省區(qū)市直接分?jǐn)偼烁€林還草部分補(bǔ)償投入。事實(shí)上，江河下游地區(qū)一般也是我國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)，完全有能力實(shí)施直接的補(bǔ)償。為此，必須明確有關(guān)省區(qū)市作為分?jǐn)偼烁€林還草補(bǔ)償投入主體責(zé)任，并平衡省際之間的責(zé)任。從區(qū)際協(xié)調(diào)的角度來看，流域生態(tài)治理中缺乏有效的機(jī)制來協(xié)調(diào)不同區(qū)域的利益。要實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)安全，必須建立全流域生態(tài)系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、社會系統(tǒng)協(xié)調(diào)機(jī)制，對上游地區(qū)的生態(tài)保護(hù)實(shí)施利益補(bǔ)償，通過宏觀調(diào)控與管理，強(qiáng)化全流域生態(tài)治理。要根據(jù)不同區(qū)域在生態(tài)保護(hù)與建設(shè)中的作用與地位、環(huán)境成本與利益的比較，制定出合理的區(qū)域間利益補(bǔ)償、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策，使上、中、下游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)保護(hù)和建設(shè)能夠協(xié)調(diào)一致，形成有效的利益補(bǔ)償機(jī)制和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，對受益部分進(jìn)行貨幣計(jì)量，并使受益方對實(shí)際受益進(jìn)行支付，以滿足中西部地區(qū)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的資金需要，為西部居民提供更多的生存與發(fā)展機(jī)會。四生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)管、評估與可持續(xù)性要進(jìn)行有效的監(jiān)管和評價，必須有明確的生態(tài)環(huán)境目標(biāo)，但我國的生態(tài)目標(biāo)并不明確。國家實(shí)施退耕還林還草的根本目的是通過以糧代賑，增加植被覆蓋、控制水土流失、改善生態(tài)環(huán)境。治理的重點(diǎn)應(yīng)是江河源頭、大江大河兩岸、湖庫周圍的陡坡耕地和風(fēng)沙危害嚴(yán)重的沙化耕地。從目前情況看，建設(shè)重點(diǎn)不突出的現(xiàn)象比較普遍，一些地區(qū)在分解計(jì)劃時，實(shí)行利益均攤，任務(wù)分散，達(dá)不到集中連片治理的目的，不利于規(guī)模效益的發(fā)揮。同時，對于生態(tài)環(huán)境脆弱、生態(tài)地位重要的區(qū)域安排任務(wù)過少甚至沒有安排任務(wù)，急需治理的流域和區(qū)域得不到優(yōu)先治理，違背了先急后緩的原則。國際經(jīng)驗(yàn)表明，任何補(bǔ)償方案要想有效地執(zhí)行，必須清晰地認(rèn)識到土地所有者在得到支付時是以真實(shí)提供某種服務(wù)為交換。目前在西部生態(tài)效益補(bǔ)助資金方案的執(zhí)行中，林（草）地所有者和經(jīng)營單位似乎并沒有充分的認(rèn)識到這一點(diǎn)。基于土地所有者和經(jīng)營者的權(quán)利義務(wù)，當(dāng)他們收到生態(tài)效益補(bǔ)助資金時并沒有對要做什么進(jìn)行承諾，而缺乏必要的承諾會導(dǎo)致在獲取生態(tài)效益補(bǔ)助資金時出現(xiàn)欺騙和誤導(dǎo)，進(jìn)而埋下了未來當(dāng)參與生態(tài)效益補(bǔ)助資金方案的機(jī)會成本增加時林（草）地用途轉(zhuǎn)變的隱患。同時，要進(jìn)一步完善所有權(quán)制度，改變目前自然資源所有權(quán)“虛擬”、產(chǎn)權(quán)不明晰的狀況。嚴(yán)格界定所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和開發(fā)使用權(quán)，改變依靠行政方式推動等問題。所有權(quán)必須在一段足夠長的時間內(nèi)是有效的、有利的，這樣所有者才會關(guān)心資源的長期的和可持續(xù)的利用。長期性使資源轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)者的一種資產(chǎn)，他能從為提高和維持資源的生產(chǎn)率的投資中獲得利益。產(chǎn)權(quán)還必須是可轉(zhuǎn)讓的，這樣，所有者在任何時候都可出賣財(cái)產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)資源的利益。盡管退耕還林還草政策中已明確提出了“誰退耕、誰造林、誰經(jīng)營、誰受益”，但是退耕后所營造的林木特別是生態(tài)林在補(bǔ)助政策期滿后，如何獲得經(jīng)濟(jì)收益是退耕農(nóng)戶最為關(guān)心的事情。生態(tài)林的目標(biāo)主要是獲取生態(tài)效益和社會效益，即使能獲取經(jīng)濟(jì)效益也需要較長的時間，由于退耕還林還草8年后的林木經(jīng)營利用政策不明確，直接影響到退耕農(nóng)戶和其他造林實(shí)體營造生態(tài)林的熱情，處理不當(dāng)有可能發(fā)生反彈，難以保證退耕還林還草生態(tài)目標(biāo)的早日實(shí)現(xiàn)。在實(shí)施退耕還林還草中，對經(jīng)濟(jì)林良種培育及經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)品后期開發(fā)加工等后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展重視不夠，與農(nóng)民利益結(jié)合不緊密，直接影響到退耕還林的持久性。五政策建議在西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)方面，有兩個問題需要解決。第一，如何能使具有生態(tài)屏障的西部地區(qū)，按照最符合它們自身利益的方式管理其資源？第二，如何調(diào)動全國各種資源為保護(hù)西部生態(tài)環(huán)境做出貢獻(xiàn)？解決這兩個問題的關(guān)鍵就是如何建立一個完善的西部生態(tài)利益補(bǔ)償機(jī)制，這樣既能促進(jìn)其發(fā)展，又能減輕對生態(tài)環(huán)境的過大壓力。（一）建立多元化的生態(tài)建設(shè)融資渠道如何創(chuàng)建一個融資機(jī)制來滿足西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)的資金需求，是一個重要的議題。目前我國中央財(cái)政面臨財(cái)力不足、背負(fù)沉重債務(wù)和收支矛盾突出的局面。在財(cái)政收入占GDP比重較低的情況下，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重也僅為50%左右，處于較低水平，這一狀況嚴(yán)重制約了中央財(cái)力增長。在為西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)提供融資方面，東部地區(qū)應(yīng)該起到積極的作用，如加快資金轉(zhuǎn)移、提高投入效率等。為加快西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)，必須堅(jiān)持責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的原則，建立社會公益事業(yè)社會辦，國家、集體和個人一起上的多元化投融資機(jī)制，制定符合實(shí)際的優(yōu)惠政策和生態(tài)效益補(bǔ)償制，拓寬生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)投入渠道。按照誰投資誰受益的原則，鼓勵和吸引省內(nèi)外、國內(nèi)外的投資者投資生態(tài)環(huán)境和與之相關(guān)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)項(xiàng)目。加強(qiáng)對外合作交流，爭取國際性金融機(jī)構(gòu)優(yōu)惠貸款和民間社團(tuán)組織及個人捐款，進(jìn)行生態(tài)環(huán)境建設(shè)，優(yōu)先使用義務(wù)工和勞動積累工，動員群眾投工投勞建設(shè)生態(tài)環(huán)境。下面著重探討生態(tài)建設(shè)稅、下游對上游的補(bǔ)償以及發(fā)行生態(tài)彩票三種融資渠道。1.開征生態(tài)環(huán)境建設(shè)稅——生態(tài)環(huán)境建設(shè)稅的含義。生態(tài)環(huán)境建設(shè)稅是以防止生態(tài)環(huán)境破壞為目的；以從事對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生或可以產(chǎn)生不良影響的生產(chǎn)、經(jīng)營、開發(fā)者及受益于生態(tài)環(huán)境效益的受益者為對象；以生態(tài)環(huán)境整治及恢復(fù)為主要內(nèi)容；以經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)為手段，以法律為保障條件所開征的稅種。一般以明確的立法形式將生態(tài)環(huán)境建設(shè)稅費(fèi)種類和比率確定下來。各種稅費(fèi)要有立法依據(jù)，不能隨意設(shè)置稅費(fèi)名目，尤其不能允許地方財(cái)政或部門出于自身利益任意設(shè)置稅費(fèi)。對有明確立法依據(jù)的生態(tài)建設(shè)稅政策應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行，并建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制?！_征生態(tài)環(huán)境建設(shè)稅的目的。征收生態(tài)環(huán)境建設(shè)稅是拓寬自然保護(hù)資金渠道，強(qiáng)化理財(cái)手段，促進(jìn)退化生態(tài)區(qū)域恢復(fù)治理的有效途徑。但應(yīng)該看到，在這一機(jī)制建立過程中還存在著法律依據(jù)不夠充分，理論研究不盡完善等問題。由于西部生態(tài)環(huán)境在消費(fèi)方面明顯表現(xiàn)為一種不可分性或排他性，因此最好由政府在資金或財(cái)政方面進(jìn)行干預(yù)，如對生產(chǎn)這類物品的公用部門給予補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠等。如果生態(tài)環(huán)境的建設(shè)是靠國家或政府稅收提供的，政府理所當(dāng)然應(yīng)保證所有納稅人都享有同等數(shù)量公共物品的消費(fèi)。通過生態(tài)環(huán)境建設(shè)稅，某種程度上體現(xiàn)了使用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)整人們行為規(guī)范的稅收刺激和“誰破壞，誰補(bǔ)償”的原則。同時，通過收稅的方式較直接管理更為有效，更不容易導(dǎo)致低效率，費(fèi)用效果更好。但需要注意的是，收稅對資源配置以及財(cái)富在不同人、集體之間的配置有一定的影響，這在制定征收生態(tài)環(huán)境建設(shè)稅中應(yīng)有所考慮。因此，制定有關(guān)的政策要從國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境等多方面考慮，它不僅僅是一個單純的生態(tài)環(huán)境問題。如果資金來源主要依靠稅收來解決，政府關(guān)注的往往是這項(xiàng)政策的效率問題，這是因?yàn)椤巴ㄟ^稅收來解決”這樣一種機(jī)制本身，已經(jīng)隱含了費(fèi)用和效益在某種程度上都能公平地分?jǐn)偟郊{稅人這樣一種可能假設(shè)?！鷳B(tài)環(huán)