法律組織之間的關(guān)系及運(yùn)作機(jī)制

一法律組織的內(nèi)涵及分類法律組織是指依法設(shè)置的制定、執(zhí)行、維護(hù)法律制度的專門法律機(jī)關(guān)和組織。[1]從廣義的角度講，法律組織是根據(jù)法律所規(guī)定的不同權(quán)力職能范圍設(shè)立的，但由于各國(guó)的制度與文化不同，法律組織的稱謂與內(nèi)容也各不相同。例如，“司法系統(tǒng)”在美國(guó)僅指法院系統(tǒng)，在我國(guó)還包含人民檢察院系統(tǒng)，“大司法”的概念中還包括公安系統(tǒng)、司法行政系統(tǒng)等。我國(guó)依法設(shè)置的國(guó)家機(jī)關(guān)，除人民代表大會(huì)外，還有中華人民共和國(guó)主席、國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、地方各級(jí)人民政府、民族自治地方的自治機(jī)關(guān)、人民法院和人民檢察院等，這些都是法律組織，但本書所講的法律組織限于各級(jí)人民代表大會(huì)、各級(jí)公檢法機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)、仲裁機(jī)構(gòu)和律師機(jī)構(gòu)等。人民代表大會(huì)是我國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)；人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)，代表國(guó)家行使審判權(quán)；人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，代表國(guó)家行使檢察權(quán)；公安機(jī)關(guān)目前作為人民政府的組成部分，擔(dān)負(fù)著打擊違法犯罪和恐怖活動(dòng)、維護(hù)社會(huì)治安秩序等多項(xiàng)職能；司法行政機(jī)關(guān)是為司法工作提供政府行政服務(wù)的機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)是管理監(jiān)獄、勞改、律師、公證、人民調(diào)解、司法考試和法制宣傳教育等工作。此外，仲裁機(jī)構(gòu)和律師機(jī)構(gòu)也是重要的法律組織。二法律組織之間的關(guān)系法律組織是依據(jù)法律所規(guī)定的不同權(quán)力職能范圍設(shè)立的機(jī)構(gòu)，不同的法律組織的存在，表明在法律活動(dòng)和法律秩序中權(quán)力和職能的分工不同。人民代表大會(huì)與法院、檢察院的關(guān)系：依據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定，審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)；各級(jí)法院院長(zhǎng)、檢察院檢察長(zhǎng)由各級(jí)人民代表大會(huì)選舉和罷免，副院長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、檢察委員會(huì)委員、審判員、檢察員等由本院院長(zhǎng)或檢察長(zhǎng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免。此外，法院、檢察院必須依法向人大報(bào)告工作，接受人大的監(jiān)督，因此人大與法院、檢察院之間存在監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。同時(shí)，人大行使立法權(quán)，法院行使審判權(quán)，檢察院行使法律監(jiān)督權(quán)，雖然職責(zé)不同、分工不同，但目標(biāo)一致，都是維護(hù)法律的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)公平正義，所以三者又存在協(xié)調(diào)一致的關(guān)系。人民代表大會(huì)與公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)的關(guān)系：人民代表大會(huì)是我國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)，我國(guó)的行政機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督；公安機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)是國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府的職能部門。國(guó)務(wù)院、地方各級(jí)人民政府與人大是什么樣的關(guān)系，公安機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)與人大就應(yīng)當(dāng)是什么樣的關(guān)系。人大與公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)之間主要存在兩種關(guān)系。一是決定與執(zhí)行的關(guān)系，人民代表大會(huì)行使立法、重大事項(xiàng)決定、選舉和任免、監(jiān)督等國(guó)家權(quán)力，人大制定的法律、做出的決定，公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)必須執(zhí)行。二是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，人民代表大會(huì)擁有對(duì)“一府兩院”工作的監(jiān)督權(quán)?！耙桓畠稍骸北仨氁婪▽?duì)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，接受人大的監(jiān)督；公安機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)作為政府的行政職能部門，理應(yīng)接受人大的監(jiān)督。但人民代表大會(huì)對(duì)公安機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督屬于外部監(jiān)督。[2]在保障法律實(shí)施的層面上，人民代表大會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)公安機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，但這種監(jiān)督應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)的是立法與執(zhí)法的區(qū)別性監(jiān)督，即立法只能監(jiān)督所立的法是否在既定軌道上實(shí)施，不能參與實(shí)施，更不能左右實(shí)施。法院與檢察院的關(guān)系。從機(jī)構(gòu)性質(zhì)和權(quán)力行使的角度看，根據(jù)憲法的規(guī)定，人民法院和人民檢察院是審判權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)的關(guān)系，是權(quán)力制約和法律監(jiān)督關(guān)系。從刑事訴訟活動(dòng)看，檢察院與法院是訴與判的關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)案件的審查起訴和出庭支持公訴、抗訴，法院負(fù)責(zé)審判。法院通過(guò)獨(dú)立行使審判權(quán)對(duì)檢察權(quán)進(jìn)行權(quán)力制約：對(duì)于檢察院不予追究被告人刑事責(zé)任的案件，被害人有證據(jù)可以向人民法院提起自訴；被害人對(duì)檢察院不起訴決定不服的，可以向法院起訴；對(duì)于檢察院提起公訴的刑事案件，法院審理認(rèn)為被告人無(wú)罪的或者證據(jù)不足不能認(rèn)定被告人有罪的，應(yīng)當(dāng)做出無(wú)罪判決。這些都是法院以審判權(quán)對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)的制約。檢察院通過(guò)行使法律監(jiān)督權(quán)對(duì)法院的審判活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，通過(guò)法院和檢察院的相互制約和監(jiān)督，確保刑事、民事、行政訴訟依法進(jìn)行。檢察機(jī)關(guān)對(duì)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定，如果發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序向人民法院提出抗訴。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事、行政案件的終審生效判決、裁定也有抗訴權(quán)力，檢察長(zhǎng)可以列席法院審判委員會(huì)會(huì)議，對(duì)審委會(huì)討論的案件發(fā)表意見，進(jìn)行訴訟監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)行使抗訴權(quán)同樣受人民法院審判權(quán)的制約，如人民法院認(rèn)為原判決認(rèn)定事實(shí)和適用法律正確、量刑適當(dāng)?shù)?，可以根?jù)刑事訴訟法的規(guī)定做出“駁回抗訴，維持原判”的裁定。[3]檢察院與公安機(jī)關(guān)的關(guān)系：檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)之間是權(quán)力制約和法律監(jiān)督關(guān)系。公安機(jī)關(guān)具有偵查權(quán)，其立案?jìng)刹闄?quán)要受檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)除了人民檢察院自偵案件外的大部分刑事案件的偵查、拘留、逮捕和預(yù)審活動(dòng)，公安機(jī)關(guān)逮捕犯罪嫌疑人要提請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，偵查終結(jié)要移交檢察機(jī)關(guān)審查起訴。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的不批準(zhǔn)逮捕、不起訴決定，公安機(jī)關(guān)可以提出復(fù)議。此外，公安機(jī)關(guān)大部分刑事案件在業(yè)務(wù)上與人民檢察院相銜接。公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)與檢察院的起訴、訴訟監(jiān)督活動(dòng)構(gòu)成刑事訴訟的主要內(nèi)容。檢察院與司法行政機(jī)關(guān)的關(guān)系：檢察機(jī)關(guān)與司法行政機(jī)關(guān)之間存在權(quán)力制約和法律監(jiān)督的關(guān)系，這種關(guān)系主要體現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)與作為司法行政機(jī)關(guān)一部分的監(jiān)獄管理部門之間。監(jiān)獄對(duì)專門案件具有偵查權(quán)，其立案?jìng)刹闄?quán)受檢察院的法律監(jiān)督；要逮捕犯罪嫌疑人，需提請(qǐng)人民檢察院批準(zhǔn)；偵查終結(jié)后還要移交人民檢察院向法律規(guī)定的專門法院進(jìn)行起訴。同時(shí)，監(jiān)獄如果對(duì)于人民檢察院的不批準(zhǔn)逮捕、不起訴決定有異議，可以向人民檢察院提出復(fù)議的申請(qǐng)。法院與司法行政機(jī)關(guān)的關(guān)系：法院與司法行政機(jī)關(guān)各司其職，互相合作，先后銜接，前后為繼。法院做出的刑事判決需要執(zhí)行刑罰的，執(zhí)行工作交由包括監(jiān)獄、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)、勞改所、少管所等司法行政機(jī)關(guān)執(zhí)行。司法行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行過(guò)程中如遇到需要減刑等情形，需報(bào)告法院審批。法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)在辦理刑事案件過(guò)程中的關(guān)系：在刑事案件的偵查起訴與審判程序中，法院、檢察院與公安機(jī)關(guān)之間存在時(shí)間上先后銜接，空間上各司其職的關(guān)系。按照《憲法》第135條的規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律?！彼^的分工負(fù)責(zé)，是指法院、檢察院和公安三機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定的責(zé)任，依照法定程序，各司其職、各盡其責(zé)，既不互相推諉、不履行職責(zé)，也不互相干涉、越權(quán)代辦。除了由檢察院依法自行偵查的案件外，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)刑事案件的偵查、拘留、預(yù)審、執(zhí)行逮捕，按照法律的規(guī)定完成自己的職責(zé)及時(shí)移交檢察院；檢察院負(fù)責(zé)批準(zhǔn)逮捕、審查起訴和出庭支持公訴、抗訴；法院負(fù)責(zé)審判。所謂互相配合是指三機(jī)關(guān)在分工負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上，互相支持，通力合作，密切配合。所謂互相制約，是指三機(jī)關(guān)在分工配合的基礎(chǔ)上，依照法律的規(guī)定，互相監(jiān)督，防止錯(cuò)案的發(fā)生，保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律。法院與仲裁機(jī)構(gòu)的異同：仲裁活動(dòng)和法院的民事審判活動(dòng)都是解決民事糾紛的方式。仲裁是當(dāng)事人依據(jù)所訂立的仲裁協(xié)議，自愿將其爭(zhēng)議提交由仲裁員組成的仲裁庭進(jìn)行裁判、并受該裁判約束的一種制度。仲裁排除法院管轄，即如果選擇了仲裁，就不能到法院訴訟。首先，法院與仲裁機(jī)構(gòu)的受案范圍不同，婚姻、收養(yǎng)、監(jiān)護(hù)、扶養(yǎng)、繼承糾紛在我國(guó)不能申請(qǐng)仲裁，但法院卻可以受理上述案件。其次，法院與仲裁機(jī)構(gòu)在裁決糾紛時(shí)組成人員不同，法院由法官組成合議庭裁決糾紛，仲裁機(jī)構(gòu)由有資質(zhì)的專家學(xué)者、律師或政府機(jī)構(gòu)人員組成仲裁庭裁決糾紛，仲裁庭的組成人員稱為仲裁員。再次，法院與仲裁機(jī)構(gòu)的管理不同，法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)，法官是專職的，仲裁員一般為兼職，接受仲裁委和中國(guó)仲裁協(xié)會(huì)的管理與監(jiān)督。最后，法院與仲裁機(jī)構(gòu)裁決糾紛的程序不同，法院訴訟是兩審終審，仲裁是一裁終局。律師機(jī)構(gòu)與上述各法律組織的關(guān)系。律師事務(wù)所是律師的執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)，律師行為的最大特色是接受委托或者指定，為當(dāng)事人提供法律服務(wù)。律師的職責(zé)是維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，維護(hù)法律的正確實(shí)施，維護(hù)社會(huì)的公平和正義。律師機(jī)構(gòu)與上述各法律組織的關(guān)系主要表現(xiàn)在律師執(zhí)業(yè)過(guò)程中與法院、檢察院、公安部門、司法行政部門、仲裁機(jī)構(gòu)所發(fā)生的關(guān)系，律師依據(jù)當(dāng)事人的委托權(quán)限行事，接受全權(quán)委托的律師就是當(dāng)事人的“化身”，所以，從這個(gè)角度看，律師機(jī)構(gòu)與上述各法律組織的關(guān)系類似當(dāng)事人與各法律組織的關(guān)系。三訴訟活動(dòng)中法律組織的運(yùn)作機(jī)制訴訟活動(dòng)中法律組織的運(yùn)作堅(jiān)持一個(gè)總的原則，即分工負(fù)責(zé)，相互配合，相互制約。這是我國(guó)憲法對(duì)公、檢、法機(jī)關(guān)辦理刑事案件的要求，在實(shí)踐中，這項(xiàng)規(guī)定不僅對(duì)公、檢、法三機(jī)關(guān)的職權(quán)和職能進(jìn)行界定，還對(duì)各個(gè)法律組織的運(yùn)作機(jī)制有理論上的指導(dǎo)意義。首先，人民檢察院擁有兩項(xiàng)職能，分別是監(jiān)督職能和訴訟職能。[4]正是這兩項(xiàng)職能使檢察院在訴訟活動(dòng)中串聯(lián)起了法院和公安機(jī)關(guān)。當(dāng)檢察院履行監(jiān)督職能時(shí)，它與法院和公安機(jī)關(guān)之間形成了法律監(jiān)督關(guān)系，從偵查、立案到審判，再到審判監(jiān)督，整個(gè)程序都有檢察院的全方位監(jiān)督，保證程序的公正性。當(dāng)檢察院履行訴訟職能時(shí)，它履行的是自偵、審查、起訴職責(zé)，不能插足法院和公安機(jī)關(guān)的專門職責(zé)，這就與法院和公安機(jī)關(guān)之間形成了權(quán)力的相互制約，在訴訟活動(dòng)中呈三足鼎立的態(tài)勢(shì)。由此可見，在整個(gè)訴訟活動(dòng)中檢察院起著承前啟后的作用，它對(duì)公安機(jī)關(guān)的制約和銜接體現(xiàn)在審查批捕和審查起訴制度中，公安機(jī)關(guān)逮捕犯罪嫌疑人和移送起訴案件，需要提請(qǐng)檢察院批準(zhǔn)和審查決定，檢察院可以做出不批準(zhǔn)逮捕或不起訴決定，公安機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)逮捕或應(yīng)當(dāng)起訴的，可以要求復(fù)議；公安機(jī)關(guān)與人民檢察院的制約是雙向的，而非只有檢察院對(duì)公安機(jī)關(guān)的制約。其次，檢察院與法院的相互制約主要體現(xiàn)在刑事公訴案件和刑事、民事、行政案件的抗訴中。在刑事公訴案件中，除了自訴案件外，檢察院不提起公訴，法院就不能審判；法院的審判范圍必須與起訴的范圍一致，不能超越起訴的范圍；檢察院認(rèn)為法院的裁判確有錯(cuò)誤，可以提起抗訴。相反，法院對(duì)檢察院也存在制約，包括法院對(duì)檢察院提起公訴的案件在審理后認(rèn)為證據(jù)不足或在法律上不構(gòu)成犯罪的，可以做出無(wú)罪判決；法院即使做出有罪判決，也可能只是犯罪事實(shí)認(rèn)定公訴人指控的部分，對(duì)不實(shí)部分或證據(jù)不足部分均不予認(rèn)定；對(duì)公訴人提出的非法證據(jù)，法院不予采納，不能作為事實(shí)認(rèn)定的依據(jù)。再次，人民代表大會(huì)在更高的層面進(jìn)行監(jiān)督，其作用體現(xiàn)在其統(tǒng)領(lǐng)性的監(jiān)督權(quán)力上，被監(jiān)督的對(duì)象不只是人民法院、公安機(jī)關(guān)，還包括人民檢察院及同級(jí)政府其他機(jī)關(guān)，當(dāng)然也包括司法行政機(jī)關(guān)。人民代表大會(huì)的職能還包括通過(guò)立法來(lái)規(guī)范其他司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的權(quán)力行使范圍及方式，甚至決定其他機(jī)關(guān)的人事任免。全國(guó)人民代表大會(huì)可以通過(guò)制定基本法改變其他機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職權(quán)。最后，司法行政機(jī)關(guān)與法院、檢察院關(guān)系密切，對(duì)法院、檢察院職能之外的事項(xiàng)查漏補(bǔ)缺，對(duì)法院生效的刑事判決予以執(zhí)行，其所指導(dǎo)的律所與公證等部門直接或間接參與訴訟活動(dòng)，此外還對(duì)法院與檢察院的法律事務(wù)做一些延續(xù)性或輔助性工作，如社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)運(yùn)用行政權(quán)力對(duì)司法判決進(jìn)行執(zhí)行，保障法律確實(shí)得到實(shí)施，使審判落到實(shí)處。又如人民調(diào)解委員會(huì)在人民法院審理之外運(yùn)用法律或風(fēng)俗習(xí)慣對(duì)民間爭(zhēng)端、糾紛進(jìn)行兜底式解決，以節(jié)約司法成本，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。四法律組織運(yùn)作中出現(xiàn)的問(wèn)題及解決方法就制度設(shè)計(jì)而言，我國(guó)的各個(gè)法律組織各司其職、相互配合、相互制約，共同維護(hù)法律的尊嚴(yán)。但在司法實(shí)踐中，這并不完全是理想的狀況，依然存在一些問(wèn)題。首先，隨著人民代表大會(huì)地位的提高和作用的加大，它對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度也隨之加大；與此同時(shí)人大中出現(xiàn)了一些越位監(jiān)督、違法監(jiān)督的做法，甚至出現(xiàn)以權(quán)壓法、脅迫審判的現(xiàn)象。因此對(duì)人民代表大會(huì)是否應(yīng)當(dāng)監(jiān)督司法產(chǎn)生了爭(zhēng)論，有觀點(diǎn)認(rèn)為是必要的、正當(dāng)?shù)?，也有觀點(diǎn)認(rèn)為人大監(jiān)督司法損害了司法獨(dú)立，不具有正當(dāng)性，應(yīng)當(dāng)保持司法的絕對(duì)獨(dú)立性。其次，我國(guó)公、檢、法機(jī)關(guān)的職權(quán)劃分不夠明晰。理想狀態(tài)下的公、檢、法關(guān)系是以法院的審判職能為主導(dǎo)的控、辯、審關(guān)系，然而在實(shí)踐中往往并非這么理想化。這就導(dǎo)致為了完成檢察院或法院的案件任務(wù)，雙方會(huì)有不透明的各種形式的交流通氣，導(dǎo)致被告人處在不利的地位，法院的司法中立地位往往受到檢察院的影響，控辯雙方地位懸殊。再次，我國(guó)司法機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物受制于地方，司法機(jī)關(guān)不能超然獨(dú)立辦案，法院無(wú)法獨(dú)立行使審判權(quán)，同時(shí)，司法機(jī)關(guān)與司法行政機(jī)關(guān)之間的相互制衡不夠有力，行政權(quán)力擠壓司法權(quán)力，尤其是一些地方的行政領(lǐng)導(dǎo)，地方保護(hù)主義意識(shí)強(qiáng)烈，批條子、打電話，通過(guò)多種方式直接或變相干擾司法活動(dòng)，司法機(jī)關(guān)在辦理案件的過(guò)程中承受著不該承受的負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致對(duì)某一方訴訟主體的不公正。這種現(xiàn)象雖然在黨的十八屆四中全會(huì)的決定和正在進(jìn)行的司法體制改革中有了改變的路線圖和一些具體措施，但要從根本上改變還任重道遠(yuǎn)。解決法律組織運(yùn)作機(jī)制中存在的這些問(wèn)題，就必須深化司法體制的改革，理順?lè)山M織之間的關(guān)系。首先，司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)是非常必要的，但誰(shuí)都不能保證在權(quán)力行使中不會(huì)發(fā)生司法不公正的現(xiàn)象，任何權(quán)力都必須受到監(jiān)督和制約，司法權(quán)力也不例外。筆者認(rèn)為：人民代表大會(huì)對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督是必要的，尤其是在當(dāng)前司法機(jī)關(guān)依然存在不公正和司法腐敗現(xiàn)象、部分司法人員素質(zhì)有待提高的情況下，人民代表大會(huì)對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督就顯得尤為必要，它有利于從司法機(jī)關(guān)外部形成壓力，解決司法不公