中國(guó)社會(huì)保障財(cái)政支出最優(yōu)規(guī)模研究基于財(cái)政的可持續(xù)性視角

一、引言社會(huì)保障制度建立初期主要是用于克服市場(chǎng)缺陷、穩(wěn)定社會(huì)安全，創(chuàng)造一個(gè)較少貧困和疾病的社會(huì)。但隨著世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財(cái)政在社會(huì)保障支出方面起到越來越重要的作用。特別是每次經(jīng)濟(jì)危機(jī)和通貨膨脹到來的時(shí)候，幾乎所有國(guó)家都把其作為市場(chǎng)失靈和收入再分配的手段。西方國(guó)家公共部門作為再分配的轉(zhuǎn)移支付的社會(huì)保障支出在GDP中所占的比例約為1／3左右，成為公共財(cái)政支出中最大的一項(xiàng)。據(jù)國(guó)際貨幣基金組織統(tǒng)計(jì)①，美國(guó)1990年福利開支占GDP的比重達(dá)到30％，2000年社會(huì)保障與福利支出占總支出的28.25％；德國(guó)社會(huì)保障開支1985年以后一直占GNP的30％；1999年英美兩國(guó)用于社會(huì)保障支出占財(cái)政總支出的比重分別為28.75％和36.50％。雖然自1998年以來中國(guó)的社會(huì)保障支出增長(zhǎng)明顯超過財(cái)政總支出的增長(zhǎng)速度，在財(cái)政支出中所占比重迅速增加。但與其他國(guó)家相比，財(cái)政用于社會(huì)保障的支出仍然處于一個(gè)較低水平。2003年中國(guó)用于社會(huì)保障支出僅占財(cái)政總支出的14.15％②，2006年中國(guó)財(cái)政支出也僅有11％用于社會(huì)保障③。自1979年以來，中國(guó)財(cái)政支出總量一直都保持了快速穩(wěn)定的增長(zhǎng)勢(shì)頭，但由于中國(guó)公共財(cái)政體系尚未建立和完善，特別是多年來中國(guó)社會(huì)保障模式一直是企業(yè)保障占主導(dǎo)，雖然經(jīng)過10多年的改革現(xiàn)已逐步實(shí)現(xiàn)了社會(huì)化。但從所給出的數(shù)字來看，比例遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的平均水平，過低的社會(huì)保障制度水平不符合建立公共財(cái)政的要求，同時(shí)也無法給社會(huì)保障制度的改革提供強(qiáng)有力的財(cái)政支持，不利于社會(huì)保障事業(yè)的健康發(fā)展與完善。因此，加大財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的投入力度，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，減少建設(shè)性財(cái)政支出的比重，提高社會(huì)保障財(cái)政支出在總財(cái)政支出中的比重，將對(duì)中國(guó)社會(huì)保障制度的良性發(fā)展及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行起到?jīng)Q定性的作用。鑒于此，筆者以內(nèi)生增長(zhǎng)理論模型為基礎(chǔ)，通過對(duì)產(chǎn)出模型進(jìn)行變形，結(jié)合計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型對(duì)中國(guó)社會(huì)保障的財(cái)政支出的最優(yōu)規(guī)模進(jìn)行測(cè)算，從而為完善中國(guó)公共財(cái)政、優(yōu)化和調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、促進(jìn)社會(huì)保障制度的健康可持續(xù)發(fā)展提供一定的實(shí)證依據(jù)。二、社會(huì)保障最優(yōu)支出規(guī)模的柯布—道格拉斯模型社會(huì)保障財(cái)政支出占財(cái)政支出的最優(yōu)比例規(guī)模有不同的研究角度，第一，可以從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)與公共選擇理論的角度來研究；第二，可以從政府與市場(chǎng)的相互作用的角度來研究；而研究經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的學(xué)者則從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的角度來研究。由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論是研究解釋經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)規(guī)律和影響制約因素的理論，而從20世紀(jì)80年代以來，用經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論來研究財(cái)政支出與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系比較流行。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論以索洛—斯旺為代表，其外生增長(zhǎng)理論認(rèn)為：由于資本邊際效益遞減的規(guī)律，經(jīng)濟(jì)不會(huì)長(zhǎng)時(shí)間的處于持續(xù)增長(zhǎng)狀態(tài)，那么經(jīng)濟(jì)會(huì)沿著鞍點(diǎn)路徑達(dá)到穩(wěn)定的均衡狀態(tài)，平穩(wěn)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)只取決于外生不變的技術(shù)進(jìn)步，由于財(cái)政政策屬于外生變量，故其只具水平效應(yīng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不起作用。以盧卡斯（1985）、羅默（1986）和巴羅（1990，1992）等人為代表，對(duì)新古典經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)生產(chǎn)函數(shù)模型做了進(jìn)一步的修正，把人力資本、研發(fā)、技術(shù)等外生變量?jī)?nèi)生化，從而使生產(chǎn)函數(shù)在此條件下是規(guī)模報(bào)酬不遞減的。由于人力資本、研發(fā)、技術(shù)等這些內(nèi)生變量的非排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性的特征，產(chǎn)生了受財(cái)政性的影響，從而對(duì)財(cái)政政策產(chǎn)生敏感效應(yīng)。這種敏感效應(yīng)為政府通過實(shí)施轉(zhuǎn)移支付來刺激和干預(yù)經(jīng)濟(jì)提供了理論基礎(chǔ)。國(guó)內(nèi)學(xué)者馬樹才（2004）從長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與中國(guó)財(cái)政支出規(guī)模優(yōu)化問題入手，通過運(yùn)用CobbDouglas生產(chǎn)函數(shù)建立了一個(gè)財(cái)政支出的內(nèi)生增長(zhǎng)模型：（其中K代表私人資本存量，L代表勞動(dòng)力人數(shù)，G代表財(cái)政支出絕對(duì)規(guī)模），結(jié)合中國(guó)1978—2000年數(shù)據(jù)，分別估計(jì)了中國(guó)預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出、綜合財(cái)政支出占GDP的最優(yōu)比重。得出中國(guó)預(yù)算內(nèi)最優(yōu)財(cái)政支出規(guī)模占GDP的比重為21.6％，綜合最優(yōu)財(cái)政支出規(guī)模占GDP的24％的結(jié)論。從政府的財(cái)政支出角度來看，在這些內(nèi)生增長(zhǎng)理論中，巴羅（1990）建立的一個(gè)以政府支出為中心的內(nèi)生增長(zhǎng)模型能很好的從理論上說明政府對(duì)經(jīng)濟(jì)存在一個(gè)最優(yōu)的干預(yù)程度，他認(rèn)為財(cái)政支出規(guī)模是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的凹函數(shù)。由于凹函數(shù)的特性，從而決定了存在著政府財(cái)政的最優(yōu)支出規(guī)模。鑒于此，筆者將選擇從長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的角度來研究中國(guó)社會(huì)保障財(cái)政支出的最優(yōu)規(guī)模問題。在不考慮財(cái)政支出分類的情況下，柯布—道格拉斯產(chǎn)出函數(shù)為：由于所采用的財(cái)政支出和社會(huì)保障支出數(shù)據(jù)為時(shí)間序列數(shù)據(jù)，為防止偽回歸現(xiàn)象的存在，筆者對(duì)財(cái)政和社會(huì)保障支出數(shù)據(jù)做了單位根檢驗(yàn)。檢驗(yàn)結(jié)果如表2所示，變量存在單位根，說明財(cái)政支出和社會(huì)保障支出數(shù)據(jù)為非平穩(wěn)序列。需要進(jìn)一步對(duì)方程的殘差做平穩(wěn)性檢驗(yàn)，如果殘差是平穩(wěn)的，說明變量之間確定存在協(xié)整關(guān)系，不存在偽回歸現(xiàn)象。接下來對(duì)社會(huì)保障財(cái)政支出最優(yōu)規(guī)模進(jìn)行估計(jì)，在方程中加入AR（2）項(xiàng)進(jìn)行重新估計(jì)，檢驗(yàn)結(jié)果如表3所示。這說明在MPG=1的條件下，社會(huì)保障財(cái)政支出占財(cái)政總支出的最優(yōu)比例應(yīng)該是34.82%。從上面的分析可知，在滿足MPG＝1的條件下，中國(guó)社會(huì)保障財(cái)政支出占財(cái)政總支出的最優(yōu)比重應(yīng)該是34.82％。按照這個(gè)比例可以測(cè)算出歷年中國(guó)社會(huì)保障支出的最優(yōu)規(guī)模，通過歷年社會(huì)救助支出規(guī)模和歷年社會(huì)保障最優(yōu)支出（見表7），可以測(cè)算出歷年社會(huì)救助支出占社會(huì)保障最優(yōu)支出的比重。其數(shù)值如表5所示，變化趨勢(shì)如圖1所示，雖然中國(guó)最高年份2006年社會(huì)救助占社會(huì)保障支出的比重達(dá)到了3.6個(gè)百分點(diǎn)，而發(fā)達(dá)國(guó)家的這個(gè)比重最低的是瑞士，其數(shù)值也在5％以上，所以社會(huì)救助占社會(huì)保障總支出比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家。而從中國(guó)的國(guó)情來講，由于中國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，貧困人口比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家，這就決定了中國(guó)的社會(huì)救助比重應(yīng)該高于至少不低于發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)救助比重。而從中國(guó)對(duì)社會(huì)救助的投入可行性上來講，國(guó)家財(cái)政完全有能力進(jìn)一步提高社會(huì)救助占社會(huì)保障總支出的比重。因此，促進(jìn)中國(guó)社會(huì)救助制度特別是農(nóng)村最低生活保障制度以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，不得不考慮到中國(guó)財(cái)政支出規(guī)模現(xiàn)狀，目前加大財(cái)政對(duì)社會(huì)救助的投入不能單純從加大財(cái)政支出的總量切入，應(yīng)當(dāng)通過新增財(cái)政收入來解決社會(huì)救助財(cái)政投入不足狀況，而且還要從調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)來解決。三、結(jié)語(yǔ)從上面的分析可知，在滿足政府支出的自然效率的條件下，中國(guó)社會(huì)保障財(cái)政支出占國(guó)家財(cái)政總支出的最優(yōu)比重應(yīng)該是34.82％。而中國(guó)目前財(cái)政用于社會(huì)保障凈支出只有5％左右（截至2006年底，見表5），過低的財(cái)政投入制約了中國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展和完善。由于中國(guó)還處于工業(yè)化初期，從為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定環(huán)境角度出發(fā)，應(yīng)該加大財(cái)政對(duì)社會(huì)保障制度的投入力度，以促進(jìn)中國(guó)社會(huì)保障制度以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的良性、健康運(yùn)行。但考慮到自2008年國(guó)際金融危機(jī)以來中國(guó)財(cái)政支出規(guī)模結(jié)構(gòu)和狀況，中國(guó)加大了對(duì)社會(huì)保障的財(cái)政支出，特別是農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政支出。因此，目前再次強(qiáng)調(diào)加大財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的投入就不能僅僅從財(cái)政支出的總規(guī)模作為切入點(diǎn)，而應(yīng)重點(diǎn)解決的是通過調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)及新增稅收以增加財(cái)政收入的方式來解決社會(huì)保障財(cái)政投入不足的問題。所以筆者認(rèn)為，今后政府一方面應(yīng)該采取稅費(fèi)改革等措施規(guī)范預(yù)算外收入，如擴(kuò)大遺產(chǎn)、贈(zèng)與稅、消費(fèi)稅等方式來提高預(yù)算內(nèi)社會(huì)保障支出占財(cái)政總支出的比重；另一方面應(yīng)該優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，通過在總量一定的情況下，堅(jiān)持優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的原則，充分發(fā)揮財(cái)政資金使用效益和財(cái)政支出政策的可持續(xù)性。這和中國(guó)政府在金融危機(jī)時(shí)期提出的積極財(cái)政政策是完全相吻合的。中國(guó)在此后的社會(huì)保障財(cái)政投入不足以及社會(huì)保障基金缺口的財(cái)政解決方式和手段，關(guān)鍵在于調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，而不能僅僅依靠增加財(cái)政支出總規(guī)模來解決。注釋：①費(fèi)梅蘋．社會(huì)保障概論．華東理工大學(xué)出版社，2005: