我國(guó)稅務(wù)行政復(fù)議制度的功能定位與完美建議【綱要】稅務(wù)行政復(fù)議制度對(duì)于解決稅務(wù)行政爭(zhēng)議,保護(hù)納稅人的合法權(quán)益,推動(dòng)稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行政,建立和睦征納關(guān)系擁有重要意義。稅務(wù)行政復(fù)議制度既是一種監(jiān)察制度,又是一種救援制度,仍是一種解決行政爭(zhēng)議的制度。本文從行政復(fù)議制度立法沿革的角度著手,簡(jiǎn)要剖析了稅務(wù)行政復(fù)議制度功能定位,并提出了該制度的完美建議,以期對(duì)稅務(wù)行政復(fù)議實(shí)踐有所幫助?！局攸c(diǎn)詞】稅務(wù)行政復(fù)議功能定位制度完美稅務(wù)行政復(fù)議是指納稅人和其余稅務(wù)當(dāng)事人以為稅務(wù)機(jī)關(guān)作出的詳細(xì)行政行為入侵其合法權(quán)益,依法向稅務(wù)行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng),復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)該具體行政行為的合法性和適合性進(jìn)行審察并作出判決的制度和活動(dòng)。這一制度對(duì)于妥當(dāng)解決稅務(wù)行政爭(zhēng)議,保護(hù)納稅人的合法權(quán)益,推動(dòng)稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行政,建立和睦征納關(guān)系擁有重要意義。跟著改革的深入、稅務(wù)行政復(fù)議案件數(shù)目在不停增加,反應(yīng)的問題也日益復(fù)雜,每一次稅務(wù)行政復(fù)議政策的變化都遇到全社會(huì)的高度關(guān)注,牽動(dòng)著億萬納稅人的心。一、我國(guó)稅務(wù)行政復(fù)議的功能定位(一立法沿革法律制度的目標(biāo)或基本功能是創(chuàng)建一項(xiàng)法律制度的基礎(chǔ)和前提,對(duì)法律制度功能定位的誤差必定的影響到該項(xiàng)制度的擬訂和在實(shí)踐中的運(yùn)轉(zhuǎn)成效。正如耶林所言:“目的是所有法律的創(chuàng)建者,每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一種目的,即一種事實(shí)上的動(dòng)機(jī)?！?稅務(wù)行政復(fù)議制度亦是這樣,怎樣理解該項(xiàng)制度的功能并對(duì)其進(jìn)行正確的定位,是關(guān)系到可否發(fā)揮該項(xiàng)制度在化解稅務(wù)行政爭(zhēng)議時(shí)的主渠道作用的重點(diǎn)性問題。在我國(guó),稅務(wù)行政復(fù)議產(chǎn)生于新中國(guó)成立早期,最早于1950年政務(wù)院宣布的《稅務(wù)復(fù)議委員會(huì)組織公則》和《印花稅暫行條例》中初次出現(xiàn)了“復(fù)議”一1[美]博登海默著《法理學(xué):法律哲學(xué)與法律方法》,鄧正來譯,中國(guó)政法大學(xué)第一版社1999年版,第109頁。詞。21991年1月1日開始實(shí)行的《行政復(fù)議條例》是我國(guó)第一個(gè)特意規(guī)定行政復(fù)議制度的法律規(guī)范,陪伴著《條例》的奏效,國(guó)家稅務(wù)總局于1991年9月29日擬訂頒發(fā)的《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則》第一條規(guī)定:“為了正確展開稅務(wù)行政復(fù)議工作,依據(jù)《行政復(fù)議條例》和稅收法律、法例的有關(guān)規(guī)定,擬訂本規(guī)則。”該規(guī)定只是將擬訂規(guī)則的目的表述為“為了正確展開稅務(wù)行政復(fù)議工作”而,并未對(duì)稅務(wù)行政復(fù)議的功能作出詳細(xì)的描繪。1993年11月6日,國(guó)家稅務(wù)總局依據(jù)《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》及其實(shí)行細(xì)則的有關(guān)規(guī)定,對(duì)1991年的《規(guī)則》進(jìn)行了訂正,其第一條為:“為了保護(hù)和監(jiān)察稅務(wù)機(jī)關(guān)依法履行稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)、防備和糾正違紀(jì)或許不妥的稅務(wù)詳細(xì)行政行為,保護(hù)納稅人和其余稅務(wù)當(dāng)事人的合法權(quán)益,依據(jù)《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》及其實(shí)行細(xì)則和《行政復(fù)議條例》,擬訂本規(guī)則”從這條規(guī)定能夠看出,《規(guī)則》將稅務(wù)行政復(fù)議的主要目的確定為對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職權(quán)進(jìn)行法律上的監(jiān)察及對(duì)違紀(jì)或許不妥的詳細(xì)行政行為進(jìn)行糾錯(cuò),并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)對(duì)納稅人及其余稅務(wù)當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)。與此功能相對(duì)應(yīng)的有關(guān)稅務(wù)行政復(fù)議的定位,即是將其視為稅務(wù)機(jī)關(guān)的一種內(nèi)部糾錯(cuò)體制,稅務(wù)行政復(fù)議更為重視于行政屬性而非司法屬性,行政復(fù)議自己缺少獨(dú)立性,難以實(shí)現(xiàn)此中立和公正的價(jià)值取向,此時(shí)的行政復(fù)議定定被視為可是是另一種詳細(xì)行政行為。1999年《行政復(fù)議法》出臺(tái)此后,國(guó)家稅務(wù)總局于1999年9月23日頒發(fā)了《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則(試行》,該規(guī)則第一條對(duì)于稅務(wù)行政復(fù)議的功能作了次序上的改變:“為了防備和糾正違紀(jì)的或不妥的稅務(wù)詳細(xì)行政行為,保護(hù)納稅人及其余稅務(wù)當(dāng)事人的合法權(quán)益,保障和監(jiān)察稅務(wù)機(jī)關(guān)依法履行職權(quán),依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》和其余有關(guān)法律、法例的規(guī)定,擬訂本規(guī)則?！币罁?jù)這條規(guī)定,納稅人的合法權(quán)益被放到了更為重要的地點(diǎn)上,但正若有學(xué)者指出,固然任職能定位次序上有所調(diào)整,但有關(guān)行政復(fù)議性質(zhì)的認(rèn)識(shí)和定位,新舊規(guī)則兩者間并沒有實(shí)質(zhì)變化。32007年8月1日起實(shí)行的《行政復(fù)議法實(shí)行條例》第一條規(guī)定“為了進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政爭(zhēng)議、建想法治政府、建立社會(huì)主義和睦社會(huì)中2孟鴻志,王歡:《我國(guó)行政復(fù)議制度的功能定位與重構(gòu)――鑒于法律文本的分析》,載《法學(xué)論壇》2008年第3期。3王周戶:《行政復(fù)議的功能應(yīng)該是解決行政糾葛》,載《行政管理改革》2011年第9期。的作用,依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》,擬訂本條例。”該條例突出重申了行政復(fù)議制度在“解決行政爭(zhēng)議”中的作用,為了更好地發(fā)揮行政復(fù)議制度的這一功能,《條例》中初次規(guī)定了對(duì)于申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人依法進(jìn)行和解、行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法對(duì)行政爭(zhēng)議進(jìn)行調(diào)停等制度,并對(duì)《行政復(fù)議法》中的規(guī)定作了進(jìn)一步的完美,為行政復(fù)議成為解決行政爭(zhēng)議的主渠道創(chuàng)建了條件。而上述變化在2010年2月20日國(guó)家稅務(wù)總局宣布的《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則》中均獲得了很好地表現(xiàn),如新規(guī)則中增添了對(duì)于和解與調(diào)停的規(guī)定、完美了憑證制度、明確了地方稅務(wù)機(jī)關(guān)的管轄等等。(二小結(jié)從上述立法沿革中能夠看出立法者對(duì)于稅務(wù)行政復(fù)議制度功能認(rèn)識(shí)上的變化,行政復(fù)議自己擁有多元性,其既是一種監(jiān)察制度,又是一種救援制度,仍是一種解決行政爭(zhēng)議的制度。但從行政復(fù)議申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和行政復(fù)議機(jī)關(guān)構(gòu)成的三方關(guān)系來看,行政復(fù)議則是從最先主要作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)察的制度轉(zhuǎn)變成更多的用來解決行政爭(zhēng)議的一項(xiàng)制度。而這一變化的背后反應(yīng)的是我國(guó)政府在履行和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能和促使社會(huì)發(fā)展職能中角色定位的轉(zhuǎn)變,從公共事務(wù)“管理者”身份逐漸轉(zhuǎn)為“服務(wù)者”身份。究其原由,一方面是行政復(fù)議制度自己的不停完美使得政府的權(quán)益履行更為規(guī)范,同時(shí)也遇到了更多地限制,控權(quán)和監(jiān)察必定要求政府減少管理,增進(jìn)服務(wù),保證權(quán)益真實(shí)為民所用;另一方面,納稅人權(quán)益意識(shí)的加強(qiáng)也對(duì)政府的角色轉(zhuǎn)變起到了必定的促使作用,稅收是政府的主要財(cái)政根源,所謂“取之于民,用之于民”政,府花的錢出自納稅人之手,自然應(yīng)該為納稅人供給更好地服務(wù)。二、稅務(wù)行政復(fù)議功能轉(zhuǎn)型后的制度完美稅務(wù)行政復(fù)議制度功能的變化必定陪伴著相應(yīng)制度的改革,而作為化解稅務(wù)行政爭(zhēng)議主要手段的稅務(wù)行政復(fù)議制度,其追求的首要目標(biāo)應(yīng)是其在定紛止?fàn)庍^程中間所表現(xiàn)的公正性。因?yàn)槿魏谓鉀Q糾葛的制度,其核心要求必定是公正。然而,因?yàn)樾姓?fù)議制度自己的缺點(diǎn),其與訴訟、仲裁等由中立第三方進(jìn)行裁判的糾葛解決體制的最大差別即為:復(fù)議是行政機(jī)關(guān)自己解決因自己行為而產(chǎn)生的問題,而訴訟和仲裁則是作為中立方解決別人所產(chǎn)生的問題。正因這樣,行政機(jī)關(guān)在辦理行政復(fù)議的過程中既是運(yùn)動(dòng)員,又充任評(píng)判員,簡(jiǎn)單使得申請(qǐng)人對(duì)辦理結(jié)果的公正性產(chǎn)生懷疑,由此影響了這一制度功能的發(fā)揮。筆者以為,要改變這一狀況,需要對(duì)相應(yīng)的制度作進(jìn)一步的完美:(一加強(qiáng)稅務(wù)行政復(fù)議主體的獨(dú)立性依據(jù)《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則》的規(guī)定,目前我國(guó)對(duì)各級(jí)國(guó)家稅務(wù)局的詳細(xì)行政行為提出行政復(fù)議的機(jī)關(guān)為其上司主管部門,對(duì)地方稅務(wù)局的詳細(xì)行政行為提出行政復(fù)議的機(jī)關(guān)為其上司主管部門或本級(jí)人民政府,假如作出詳細(xì)行政行為的是國(guó)家稅務(wù)總局,行政復(fù)議機(jī)關(guān)只好是其自己4。這樣的制度設(shè)計(jì)自己就存在側(cè)重要的缺陷,復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)人或?yàn)樯舷录?jí)管理關(guān)系,或身份完整重疊,復(fù)議主體獨(dú)立性難以保證,結(jié)果的公正性也就難以實(shí)現(xiàn)。固然《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則》第12條規(guī)定了“各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)能夠成立行政復(fù)議委員會(huì),研究重要、疑難案件,提出辦理建議。行政復(fù)議委員會(huì)能夠邀請(qǐng)本機(jī)關(guān)之外的擁有有關(guān)專業(yè)知識(shí)的人員參加?！钡?因?yàn)樵撘?guī)定過于抽象,并未對(duì)相應(yīng)的人員構(gòu)成狀況以及復(fù)議委員會(huì)的啟動(dòng)條件等作出詳細(xì)的規(guī)定,致使該條規(guī)定在稅務(wù)行政復(fù)議實(shí)務(wù)中間作用有限。筆者以為,要使第12條規(guī)定在實(shí)踐中發(fā)揮出更大的作用,掙脫行政復(fù)議“既是運(yùn)動(dòng)員,又是評(píng)判員”的詬病,有必需借鑒北京市政府的一系列做法,在稅務(wù)行政復(fù)議制度中引入“北京模式”建,立起一套規(guī)范的行政復(fù)議委員會(huì)工作制度,包含成立復(fù)議委員會(huì)工作規(guī)則、全領(lǐng)會(huì)議議事規(guī)則、行政復(fù)議案件審理議事規(guī)則、委員守則、委員申明書、委員回避申請(qǐng)等各項(xiàng)詳細(xì)制度,將行政復(fù)議委員會(huì)的規(guī)定落到實(shí)處,同時(shí)經(jīng)過邀請(qǐng)社會(huì)著名學(xué)者、專家的參加辦案,提高行政復(fù)議的公信力,保證行政復(fù)議的威望性、專業(yè)性和公正性。5(二提高稅務(wù)行政復(fù)議程序的透明度提高稅務(wù)行政復(fù)議程序的透明度,讓行政權(quán)益在陽光下運(yùn)轉(zhuǎn),是稅務(wù)部門自覺接受社會(huì)和人民民眾監(jiān)察的重要措施?！抖悇?wù)行政復(fù)議規(guī)則》第64條規(guī)定“行政復(fù)議原則上采納書面審察的方法,可是申請(qǐng)人提出要求或許行政復(fù)議機(jī)構(gòu)以為有必需時(shí),應(yīng)該聽取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的建議,并能夠向有關(guān)組織和人員檢查認(rèn)識(shí)狀況?！睆脑撘?guī)定能夠看出,目前我國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)在辦理行政復(fù)議時(shí)仍是以書面審察為主要方式,但書面審察因?yàn)榕c行政爭(zhēng)議兩方的接觸較少,當(dāng)事人4拜見《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則》第16、17、18條。5《北京行政復(fù)議,讓“官官相護(hù)”沒有市場(chǎng)》,,2011年9月27日接見。缺少陳說、爭(zhēng)辯、質(zhì)證等基本程序保障權(quán),在辦理過程中簡(jiǎn)單發(fā)生偏聽偏信,致使結(jié)果的不公正。提高稅務(wù)行政復(fù)議程序的透明度能夠經(jīng)過多種方式來實(shí)現(xiàn),如改變目前稅務(wù)行政復(fù)議以書面審理為主的模式,增添采納開放式審理的案件比例,推行行政復(fù)議聽證制度等。筆者認(rèn)識(shí)到,江蘇省揚(yáng)州市在今年的行政復(fù)議工作中,確定了80%的全市行政復(fù)議聽證率的目標(biāo),同時(shí)出臺(tái)了《揚(yáng)州市行政首長(zhǎng)列席行政復(fù)議聽證會(huì)暫行方法》,要求凡經(jīng)過聽證會(huì)審理的行政復(fù)議案件,行政機(jī)關(guān)行政首長(zhǎng)都應(yīng)該列席聽證會(huì)。該地域的上述做法,無疑是加強(qiáng)行政復(fù)議透明度,提高行政復(fù)議權(quán)威性與公信力的有利試試,筆者以為在稅務(wù)行政復(fù)議制度的完美過程中,上述做法可資借鑒。(三重視并完美稅務(wù)行政復(fù)議中的和解與調(diào)停制度和解與調(diào)停制度是跟著《行政復(fù)議條例》和新《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則》的宣布而確定的一項(xiàng)新制度

,也是我國(guó)行政法理論和行政管理理念的一次重要改革

,是行政效率價(jià)值與公正價(jià)值最大程度的交融與表現(xiàn)。

6重視稅務(wù)行政復(fù)議的和解與

調(diào)解制度,并對(duì)這項(xiàng)制度不停