政策試驗的制度因素一一中西比較的視角寧騷北京大學(xué)政府管理學(xué)院北京大學(xué)公共政策研究所導(dǎo)出/參考文獻(xiàn)關(guān)注分享收藏打印摘要：以試點一推廣為基軸的政策試驗在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的中國革命和建設(shè)的長期歷史過程中逐漸形成為“一種成熟的方法論”，并上升為公共決策的原則和制度。在推動中國崛起的各種因素中，政策試驗這一政策工具起到了至關(guān)重要的作用。沒有政策試驗，就沒有中國改革決策和現(xiàn)代化事業(yè)的成功。比較研究證明，中、西方政治制度各自具有的特質(zhì)是最終決定政策試驗?zāi)芊裼行嵤┑母疽蛩?。政策試驗之所以能夠在中國公共決策實踐中彰顯成效根本原因在于中國特色社會主義政治制度獨具的特征和優(yōu)勢。關(guān)鍵詞：政策試驗:試點一推廣;政治制度:中西比較;作者簡介：寧騷,北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授，北京大學(xué)公共政策研究所所長，北京市,100871?；穑簢疑鐣茖W(xué)基金重大委托項目(122H003)隨著公共政策學(xué)發(fā)展成為一門獨立的學(xué)科并把科學(xué)追求作為其根本訴求政策實驗就被一些學(xué)者作為這門學(xué)科實現(xiàn)其科學(xué)品格的一項重要工具而受到特別的重視。同時，有些公共政策學(xué)者和公共決策機(jī)構(gòu)也試圖把政策試驗引進(jìn)決策實踐中，并為此做出了不懈的努力。然而時至今日，在美國和西方其他一些國家，政策試驗無論是在學(xué)術(shù)上還是在公共決策實踐中都收效不彰。不同的是,在中國，試點一推廣作為政策試驗的一種特殊模式卻異軍突起。在推動中國崛起的各種因素中,政策試驗作為政策工具所起的作用，在改革開放啟動階段就受到了鄧小平、陳云等中央領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視，在上個世紀(jì)90年代中期開始受到國外有識之士的關(guān)注;后來甚至逐漸地有一些國家開始引進(jìn)“中國這種土生土長的方法論”，對中國的做法加以效仿。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國革命和建設(shè)的長期歷史過程中，試點一推廣形成為一套嚴(yán)整的概念和理論體系，成為“一種成熟的方法論”，并從一種方法論上升為黨和政府制定政策與執(zhí)行政策的原則和制度。它作為一項政策工具在新時期對于中國改革決策的成功，對于中國現(xiàn)代化事業(yè)的突飛猛進(jìn)，發(fā)揮了重要的作用。那么，當(dāng)代中國政治制度提供了一種什么樣的制度平臺使試點一推廣得以大放異彩，而西方政治制度什么樣的局限性使得政策試驗難以擁有施展拳腳的制度空間？本文擬針對這一引起國內(nèi)外學(xué)者廣泛關(guān)注的問題，嘗試性地給出自己的答案。社會試驗的兩種模式實驗被確認(rèn)為探索事物的因果關(guān)系和內(nèi)在規(guī)律的基本方法，始于16世紀(jì)的歐洲。實驗是科學(xué)的基石。隨著實驗方法在自然科學(xué)各領(lǐng)域獲得巨大成功19世紀(jì)西方國家又有人著手把它移入社會科學(xué)研究領(lǐng)域，或者把它用作社會改造的工具，由此形成為兩種模式的社會試驗（社會領(lǐng)域的實驗可區(qū)分為真實驗和準(zhǔn)實驗兩類。鑒于多數(shù)實驗、特別是有重要的學(xué)術(shù)意義和社會意義的實驗都屬于準(zhǔn)實驗，為了與真實驗有所區(qū)別，所以本文都表述為“社會試驗”、“政策試驗”）。一種是各色各樣的社會改良主義者，包括空想社會主義者在內(nèi)，把他們設(shè)計的理想社會藍(lán)圖實施于與社會隔離的特定社群中;倘若效果與目標(biāo)相符，就可能推及更多的社群。自18世紀(jì)晚期以來，在西方國家不斷有人按照形形色色的烏托邦方案進(jìn)行社會試驗，今天我們?nèi)圆浑y觀察到那些執(zhí)著地生活在“試驗區(qū)”里的人們的別樣人生。從總體上來看，這個模式的社會試驗由于和現(xiàn)實的社會關(guān)系相隔離，即使試驗結(jié)果能夠?qū)崿F(xiàn)內(nèi)部效度的極大化，在向更大的范圍推廣時也不能夠解決外部無效度的問題,因而對人類歷史進(jìn)程難以產(chǎn)生重要影響。中國共產(chǎn)黨人以馬克思主義實踐觀對這個模式的社會試驗進(jìn)行了根本改造從而使試驗結(jié)果具有了廣闊的現(xiàn)實可行性。中國共產(chǎn)黨在新的歷史時期領(lǐng)導(dǎo)的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè),一開始就面臨什么是社會主義、怎樣建設(shè)社會主義這一首要的和基本的問題。由于問題的解決既沒有前人經(jīng)驗、他國成例可作參照，也不能從馬克思、列寧的本本里找到現(xiàn)成答案，唯一可選擇的路徑就是遵循實事求是、一切從實際出發(fā)的原則，把馬克思主義普遍真理與中國基本國情和現(xiàn)代化建設(shè)的實際結(jié)合起來，從人民群眾的偉大實踐中去辨別是非正誤,確定取舍去留。為推動人們解放思想，“大膽地試，大膽地闖”，通過不同地區(qū)、不同層次的群眾試驗，探索和發(fā)現(xiàn)突破舊模式、創(chuàng)建新模式的辦法、體制和機(jī)制，鄧小平一再強(qiáng)調(diào)，“我們的改革不僅在中國，而且在國際范圍內(nèi)也是一種試驗甘我們的整個開放政策也是一個試驗甘我們最大的試驗是經(jīng)濟(jì)體制的改革甘現(xiàn)在我們搞的實質(zhì)上是一場革命。從另一個意義來說，我們現(xiàn)在做的事都是一個試驗”?？梢钥闯?，鄧小平把新時期的改革開放和現(xiàn)代化事業(yè)從總體上界定為'試驗”。顯然，這是社會試驗，是為推動社會發(fā)生巨大變革而進(jìn)行的探索和創(chuàng)新。這種社會試驗不再有任何烏托邦色彩，試驗結(jié)果的有效性現(xiàn)在已經(jīng)舉世公認(rèn)。第二種模式的社會試驗指的是在社會科學(xué)各個學(xué)科領(lǐng)域里，研究者以問題為起點，按照一定的研究目的、方案和程序，通過人為地改變某些社會因素或控制某些社會條件，來探求自變量和因變量的因果關(guān)系的研究方式。從試驗結(jié)構(gòu)來看，社會試驗跟自然科學(xué)試驗一樣，是由試驗主體、試驗條件和試驗客體組合的“刺激一反應(yīng)”過程，即試驗主體刻意設(shè)置試驗條件以排除干擾因素，然后對試驗客體施以特定的刺激因素,并觀察試驗客體發(fā)生的變化，從而發(fā)現(xiàn)或檢驗自變量與因變量之間的因果關(guān)系。政策試驗就是在公共決策的研究和實踐領(lǐng)域里按照這個模式的社會試驗的基本要求所進(jìn)行的試驗。如何有效地解決試驗過程中非預(yù)設(shè)因素的涉入問題以及研究結(jié)果在推廣過程中外部無效度的問題，在美國和其他西方國家一直是導(dǎo)致政策試驗踟躕不前、成效不彰的難題。在中國，共產(chǎn)黨人另辟蹊徑，遵循辯證唯物論的實踐觀，以政策過程中點與面的關(guān)系為基軸，通過對實踐與認(rèn)識、個別與一般、群眾與領(lǐng)導(dǎo)、民主與集中之間互動機(jī)制的構(gòu)建突破了政策試驗的困局。中國以試點一推廣為基礎(chǔ)的政策過程政府的基本活動就是制定政策和執(zhí)行政策，而任何一項政策都有其政策過程。所謂政策過程,就是政策的生命過程，就是一項政策從問題認(rèn)定到政策終結(jié)的整個運(yùn)行過程。這個過程在邏輯上是一系列相互銜接的階段和程序的有機(jī)組合，而在實際上由于受各種客觀和主觀因素的影響（而這些影響常常是決策者事先難以認(rèn)識或認(rèn)識不足的）而造成階段和程序的缺位或錯置，從而使制定出來的政策以及政策執(zhí)行的結(jié)果嚴(yán)重偏離決策者事先設(shè)定的政策目標(biāo)甚至南轅北轍。為避免和減少出現(xiàn)不愿見的政策結(jié)果，決策者便做出種種努力,設(shè)法配置盡可能有效的政策工具，以增強(qiáng)政策過程的科學(xué)性和民主性。中國共產(chǎn)黨在成為執(zhí)政黨之前，要達(dá)到它設(shè)定的政策目標(biāo)，長期不擁有足夠的政策資源，難以配置足夠有效的物質(zhì)性政策工具。中國共產(chǎn)黨是一個極具創(chuàng)新智慧的政黨她發(fā)現(xiàn)和創(chuàng)造了一個又一個威力巨大的非物質(zhì)性政策工具，而政策試驗就是其中之一。政策試驗這一政策工具的配置，大大地增強(qiáng)了中國共產(chǎn)黨主導(dǎo)的政策過程的科學(xué)性和民主性，增加了中國革命獲得勝利的現(xiàn)實性。如前所述，政策試驗就是把自然科學(xué)實驗方法加以移植和引入，以其本來的或經(jīng)過修正的樣式，應(yīng)用于政策研究和公共決策實踐。就中國的情況而言，所謂政策試驗，指的是凡屬影響持久、深入、廣泛的大型公共決策在可能的情況下,要選擇若干局部范圍（如單位、部門、地區(qū)）先試先行，然后在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，再形成整體性政策或者再全面鋪開實施政策這樣一套做法。先試先行的那些局部范圍被稱作“試點”，在點上進(jìn)行政策試驗的過程被稱作“做試點”;點上的經(jīng)驗經(jīng)過總結(jié)形成正式的政策或者對已頒行的政策予以細(xì)化和補(bǔ)充然后再推開全面實施,被稱作“推廣”。從“點”到“面”是政策試驗的完整過程。試點一推廣作為一種方法論，常被稱作試點方法。在中國，把政策試驗用作公共決策的工具，是中國共產(chǎn)黨的一個創(chuàng)造。德國學(xué)者韓博天的研究發(fā)現(xiàn)，在若干地方進(jìn)行試驗，成功之后再加以全面推廣的思想，早就是中共慣有的智慧。這種智慧發(fā)展的軌跡可以劃分為如下各個階段：第一階段:1928~1943年，從分散的試驗活動到形成成熟的方法論。早在土地革命戰(zhàn)爭期間，毛澤東等領(lǐng)導(dǎo)人曾在井岡山、閩西根據(jù)地嘗試用不同的方法進(jìn)行土地改革試驗這些試驗為1930年中央蘇區(qū)土改政策的制定提供了被毛澤東稱為'最值得各地效法的經(jīng)驗”。1931~1934年，毛澤東在中央蘇區(qū)完善了土地改革試驗的組織方式，但那時尚未使用“試點”這樣的術(shù)語。1937年毛澤東發(fā)表的《實踐論》和《矛盾論》,提出了“認(rèn)識開始于實踐”、“實踐是檢驗真理的標(biāo)準(zhǔn)”、“共性包含于一切個性之中，無個性即無共性”等論點，為政策試驗奠定了堅實的辯證唯物論哲學(xué)基礎(chǔ)。在延安整風(fēng)運(yùn)動中，毛澤東于1943年發(fā)表的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題》，提出了“我們共產(chǎn)黨人無論進(jìn)行何項工作”，都“必須采用”一般和個別相結(jié)合、領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合這兩個方法，務(wù)求深入實際，“突破一點，取得經(jīng)驗，然后利用這種經(jīng)驗去指導(dǎo)其他單位，顯而易見,在實際運(yùn)作中，這里說的“突破一點，取得經(jīng)驗”，就是試點;“利用這種經(jīng)驗去指導(dǎo)其他單位”，就是推廣?！霸圏c一推廣”完整地揭示了試點方法的基本內(nèi)涵。這樣，分散的政策試驗就發(fā)展成了由“典型試驗”、“由點到面”構(gòu)成的嚴(yán)整而系統(tǒng)的方法論。第二階段:1943~1957年,從可供選擇的方法到成為公共決策的原則和制度?！蛾P(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題》發(fā)表以后,政策試驗對于黨的各級領(lǐng)導(dǎo)來說就不再是要不要采用的方法,而是“必須采用”的方法。從此，政策試驗開始成為中國共產(chǎn)黨制定和執(zhí)行政策遵循的一項原則和制度。隨著新中國的建立試點一推廣也就成了中國公共決策要遵循的程序。1951年黨對土地改革總結(jié)出六個工作步驟，即培訓(xùn)工作隊和動員干部下鄉(xiāng)、典型試驗、重點突破、由點到面、點面結(jié)合、穩(wěn)步開展。由此可以看出在政策執(zhí)行階段有關(guān)政策試驗的關(guān)鍵術(shù)語都已經(jīng)形成嚴(yán)整的體系并得到了廣泛使用。在1957年以前黨和政府部署和開展的一切重大工作中，都普遍地實行了政策試驗方法，并且收到了很好的效果。第三階段:1957~1978年，政策試驗作為一項決策制度屢遭破壞。政策試驗作為一種方法論在1966年以前仍有發(fā)展，例如1958年1月主要由毛澤東草擬的《工作方法六十條（草案）》,對“突破一點，推動全面”廣系統(tǒng)地總結(jié)典型的成熟的先進(jìn)經(jīng)驗，在全國普遍推行一段時間以后,再根據(jù)新的經(jīng)驗修改或者重新制定各種規(guī)章制度',“解剖一個或者幾個麻雀”等有關(guān)政策試驗的內(nèi)容，都給予了新的總結(jié)和強(qiáng)調(diào)。但是政策試驗作為一項原則和制度則一次又一次地遭到破壞,甚至在“文革”期間完全被廢棄。改革開放以后中共中央在總結(jié)這一段歷史時明確指出：“1958年，在經(jīng)濟(jì)工作的指導(dǎo)上違背了客觀規(guī)律，離開了深入調(diào)查研究、一切經(jīng)過試驗的原則甘急于求成，夸大了主觀意志和主觀努力的作用，沒有經(jīng)過認(rèn)真的調(diào)查研究和試點，就在總路線提出后輕率地發(fā)動了'大躍進(jìn)'運(yùn)動和農(nóng)村人民公社化運(yùn)動”。第四階段：1978年中共十一屆三中全會以來。在新的歷史時期，恢復(fù)和重新確立了實事求是的思想路線，政策試驗得到了大力強(qiáng)調(diào)。鄧小平、陳云等中央領(lǐng)導(dǎo)同志一再申明試驗、試點的重要性。鄧小平以他特有的思維方式和語言特點，多次殷切地鼓勵深圳、上海等地方領(lǐng)導(dǎo)人“大膽地試”、“堅決地試”，要“允許試驗”、“堅持試驗”，對改革開放中的重大政策問題要通過試驗、試點去判別是非正誤，確定去留取舍，探求政策方案。陳云強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)體制改革要先進(jìn)行試點，指出我們的改革問題復(fù)雜,最重要的是要從試點著手，隨時總結(jié)經(jīng)驗，也就是要“摸著石頭過河”。1992年，試驗的重要性甚至載入了中共黨章，規(guī)定全黨要“積極探索,大膽試驗總結(jié)新經(jīng)驗，解決新問題，在實踐中豐富和發(fā)展馬克思主義”。由于政策試驗成為改革決策遵循的原則和制度，所以新時期大型公共政策的政策過程通常都建立在試點一推廣的基礎(chǔ)上。在中國改革決策實踐中形成了三種類型的政策試驗第一種類型是決策者精心選點、布點和組織試驗，初見成效后布署梯度推進(jìn)，大見成效后再做全面推廣。這是試點一推廣的常見類型。中國的經(jīng)濟(jì)體制從封閉型到開放型、從計劃型向市場型轉(zhuǎn)變需要進(jìn)行一系列的政策創(chuàng)新、制度創(chuàng)新,作為這些創(chuàng)新的綜合試點，就是首先在廣東、福建沿海地區(qū)設(shè)立4個經(jīng)濟(jì)特區(qū)；然后擴(kuò)大試驗范圍，開放14個沿海港口城市;再后在沿海設(shè)立一系列經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，開放數(shù)十個沿江、沿邊和省會城市，增加開放口岸;最后則是西部開發(fā)、東北振興、中部崛起各發(fā)展規(guī)劃的制定和落實。這樣改革開放政策從作為試點的經(jīng)濟(jì)特區(qū)起步，經(jīng)過典型引路、特區(qū)功能的輻射，逐步由特區(qū)向沿海擴(kuò)展、由沿海向內(nèi)地推進(jìn)、由東部向西部延伸，最后覆蓋和改變了全中國。第二種政策試驗類型是以政府暫時不作為（等一等，看一看）或模糊決策（政策表述含糊其詞）使局部范圍（單位、部門、地區(qū)）某些突破現(xiàn)行規(guī)制的新生事物獲得生長空間，待新生事物表現(xiàn)出強(qiáng)大的生命力和優(yōu)勢并被人民群眾有所認(rèn)識，政府就及時地給予肯定和支持，總結(jié)經(jīng)驗，制定總體性政策,提高和完善新生事物并使之得到全面推廣。如在中國改革開放最初15年（1978~1992）里，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包、個體經(jīng)營者雇工、私有經(jīng)濟(jì)在所有制結(jié)構(gòu)中的地位等政策的形成，都經(jīng)歷了這樣的試驗過程。第三種政策試驗類型是某一地方層級（省、市、縣、鄉(xiāng)）的政治領(lǐng)導(dǎo)人從自己對高層決策者的某一政策理念或戰(zhàn)略構(gòu)想的特殊理解出發(fā)，在未獲上級領(lǐng)導(dǎo)正式批準(zhǔn)的情況下,在自己管轄的范圍內(nèi)進(jìn)行政策試驗，或者選定轄區(qū)內(nèi)某一局部范圍作為試點。由于中國改革開放以來高層領(lǐng)導(dǎo)鼓勵大膽地試，大膽地闖，所以這類自闖型政策試驗經(jīng)常出現(xiàn)。然而，高層決策者在進(jìn)行頂層設(shè)計時對這類試點經(jīng)驗的選擇是十分慎重的，對某一試點的經(jīng)驗給予全盤肯定并吸收到整體性政策方案中的情況較為少見。盡管如此，由于中國的改革開放是逐步深入的，而每一階段的改革決策都需要以豐富的、對多種可能性都進(jìn)行過探索的試驗和思考為基礎(chǔ)所以這個類型的政策試驗對于改革決策的成功仍有重要貢獻(xiàn)。以毛澤東為代表的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體和以鄧小平為代表的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體關(guān)于政策實驗的理論和實踐，對政策過程的兩個基本階段即政策制定階段和政策執(zhí)行階段的試驗給予了充分的關(guān)注，形成了有別于以西方國家的經(jīng)驗為基礎(chǔ)的政策過程路線圖：第一階段的路線圖是政策問題的認(rèn)定一確定政策目標(biāo)一調(diào)查研究、試點一總結(jié)試點經(jīng)驗并參照影響全局的其他因素形成若干政策草案一對各政策草案比較分析并形成統(tǒng)一的整體性頂層設(shè)計方案一對頂層設(shè)計方案組織評估一頂層設(shè)計文本的完成和通過。第二階段的路線圖是頂層設(shè)計文本的正式發(fā)布一調(diào)查研究、試點一根據(jù)局部經(jīng)驗和地方特點細(xì)化頂層設(shè)計一推廣試點經(jīng)驗以推動頂層設(shè)計普遍實施。綜上所述,鮮明的中國特色是以“試點一推廣”為基本內(nèi)涵的這一方法的特質(zhì)，同時它也具有通常的政策試驗方法的要素和品格。因此，“試點一推廣”是政策試驗的中國模式,也可以說是中國式政策試驗。顯而易見，做試點以及試點經(jīng)驗的總結(jié)或推廣，在中國的政策過程中具有至關(guān)重要的作用。實際上，由于政策試驗成為原則和制度，中國以試點一推廣為基礎(chǔ)的政策過程的各個階段和環(huán)節(jié),都會貫穿著試驗精神。例如政策評估，在很多情況下都會先進(jìn)行試評，通過試點來改進(jìn)和完善評估的標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法，以增強(qiáng)正式評估的科學(xué)性和公正性。政策試驗助推中國改革決策成功改革開放以來，中國成功地實現(xiàn)了從傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、從計劃體制向社會主義市場體制的轉(zhuǎn)型，現(xiàn)代化事業(yè)取得了舉世矚目的成就，中國社會發(fā)生了巨大的變化。推動中國崛起的核心因素在于中國改革決策的成功。美國學(xué)者弗蘭西斯福山面對中國的崛起，指出中國之所以取得成功，是基于其政治體制能夠迅速做出重大的、復(fù)雜的決策，并有效地實施決策。應(yīng)當(dāng)說他的這一觀察是正確的。中國改革決策獲得成功，政策試驗功不可沒。具體地說，政策試驗對改革決策所起的作用主要有這樣幾方面：一是政策試驗使中國的改革決策得以把發(fā)展目標(biāo)的緊迫性與發(fā)展過程的漸進(jìn)性很好地結(jié)合起來。中國的現(xiàn)代化是追趕型現(xiàn)代化。如果發(fā)展目標(biāo)低,中國就難以擺脫落后狀態(tài);如果發(fā)展目標(biāo)高，在發(fā)展過程上又急于求成，企圖一步到位，造成的后果也是不堪設(shè)想的。中國改革開放政策的總設(shè)計師鄧小平找到了把發(fā)展目標(biāo)的緊迫性和發(fā)展過程的漸進(jìn)性很好地結(jié)合起來的有效方法:一方面，他強(qiáng)調(diào)發(fā)展目標(biāo)要高，發(fā)展速度要快;另一方面，他又強(qiáng)調(diào)“實事求是，一切從實際出發(fā)”，強(qiáng)調(diào)“摸著石頭過河”，強(qiáng)調(diào)試驗和試點的作用。政策試驗使中國的改革決策既避免了可能因追求高目標(biāo)而導(dǎo)致的急躁冒進(jìn)，也避免了因強(qiáng)調(diào)漸進(jìn)性而可能出現(xiàn)的保守性。二是政策試驗有助于提高改革決策的民主性和科學(xué)性。決策的民主性指的是在決策流程上是自下而上、上下互動的，在政策內(nèi)容和政策結(jié)果上是體現(xiàn)、維護(hù)和增進(jìn)最廣大人民根本利益的。政策試驗的實行，使分散的、無系統(tǒng)的民意得到整合,并在各試點的試驗中獲得實踐的形式，然后經(jīng)過總結(jié)和提高而形成政策。這一從點到面的過程顯然是從群眾到領(lǐng)導(dǎo)、從地方到中央、從分散到集中的自下而上、上下互動的過程，這樣形成的政策以及政策實施的結(jié)果顯然是符合人民群眾的根本利益的。決策的科學(xué)性指的是決策程序的安排和政策工具的配置能夠有效地達(dá)成政策目標(biāo)、政策結(jié)果符合政策目標(biāo)的設(shè)定。政策試驗的實行使決策者針對現(xiàn)實的政策問題，從各試點的實踐中探索設(shè)定什么政策目標(biāo)、怎樣開掘政策資源和配置政策工具、政策的各種利益相關(guān)者朝著什么方向發(fā)生變化，以及它們之間可能存在著什么樣的因果聯(lián)系，從而使形成的政策更符合相關(guān)事物固有的規(guī)律。中國各項重要的改革決策都強(qiáng)調(diào)從中國歷史的和現(xiàn)實的國情出發(fā)，“大膽地闖，大膽地試”，從解決一個個具體問題中尋找突破口，在“摸石頭”的實踐中探索和認(rèn)識“過河”的一般規(guī)律，從而切切實實地提高了民主性和科學(xué)性。三是中國的改革決策因政策試驗而節(jié)約了改革的成本，降低了改革的風(fēng)險。歷史和現(xiàn)實的經(jīng)驗都證明，任何重大的政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化改革,如果不經(jīng)過政策試驗，都可能出現(xiàn)決策失誤，使改革付出巨大的成本，甚至演出滿盤皆輸、萬劫不復(fù)的慘劇。中國1958年發(fā)動的“大躍進(jìn)”和人民公社化運(yùn)動，由于違背了一切經(jīng)過試驗的原則，結(jié)果強(qiáng)動員造成了大災(zāi)難。改革開放以來中國各方面發(fā)生的變革都是史無前例的，但是由于各項改革決策都是建立在試點一推廣的基礎(chǔ)上的，就使改革基本上避免了大的失誤的發(fā)生,如同打試驗針使注射青霉素的人獲得了安全保障那樣。試點也有風(fēng)險，也要付出成本,但這種風(fēng)險和成本與全局性失誤相比，是不可同日而語的。試點也會走彎路,犯錯誤。鄧小平就此指出:“我們的辦法是不斷總結(jié)經(jīng)驗，有錯誤就趕快改，小錯誤不要變成大錯誤?！彼氖钦咴囼炇怪袊母母餂Q策得以及時發(fā)現(xiàn)和大力扶持新生事物成長。對中國的改革決策來說,發(fā)現(xiàn)和扶持新生事物具有十分重要的意義，甚至可以說是其生命力所在。中國的改革開放，不管是發(fā)生在哪個領(lǐng)域,還是發(fā)生在哪個階段，都是全新的前無古人的事業(yè)。改革開放的過程就是一個又一個新生事物破土而出,突破現(xiàn)行規(guī)制的過程。改革決策的根本任務(wù)就是要使這些事物從不被承認(rèn)到得到承認(rèn)，從受壓制、受鄙視到獲得健康成長所需要的制度空間。而政策試驗，由于它本身具有的探索精神和發(fā)現(xiàn)機(jī)制，使它往往能夠為新生事物的發(fā)現(xiàn)和成長鳴鑼開道，并為它們的生命力和優(yōu)越性的施展創(chuàng)造條件。通過政策試驗，一個又一個新生事物進(jìn)入了改革決策的視野;決策者以扶持這些事物的成長為訴求,得以大刀闊斧地進(jìn)行制度創(chuàng)新。五是政策試驗為中國的改革決策提供了不斷完善和及時糾錯的機(jī)會。中國的各項重大改革決策，在政策發(fā)布之后，或者在決定進(jìn)行政策調(diào)整之際，通常都要布署先做試點。為政策實施而做的試點，其主要目的是測試政策的可行性和執(zhí)行效果，探索如何根據(jù)各個地方、各個部門、各個特殊人群的具體情況去執(zhí)行政策，為政策的全面推廣提供經(jīng)驗;為政策調(diào)整而做的試點，其主要目的是對一項尚在實施的政策進(jìn)行實地評估，探索對它做部分終止、增益和修訂的必要性和可能性，并對做這樣的調(diào)整先行先試以觀察其實際效果。在以上兩種情況下，政策試驗都為中國改革決策的不斷完善和及時糾錯做出了重要貢獻(xiàn)。綜上所述，可以肯定,沒有政策試驗，就沒有中國改革決策的成功,中國如此持久、如此復(fù)雜、如此規(guī)模巨大的改革事業(yè)，就不可能一路高歌猛進(jìn)。中國政治制度為政策試驗營造了廣闊天地18世紀(jì)工業(yè)革命以來，由于實驗成為探索和發(fā)現(xiàn)自然規(guī)律的主要手段，人類對于自然現(xiàn)象的研究成為科學(xué)。隨著科學(xué)成為最活躍的生產(chǎn)力要素，人類創(chuàng)造財富的能力得到了奇跡般的提高。自然科學(xué)的成功推動著人們試圖將試驗手段引入對社會的研究以及社會改造、社會發(fā)展的活動中，然而迄今做出的種種努力都沒有取得顯著的成功。與一般的社會試驗相比較政策試驗有著更大的難度。對于自然科學(xué)來說，試驗需要實驗室配備必要的設(shè)備和條件。那么，政策試驗得以實行的必要“設(shè)備”和條件是什么呢?是制度平臺，是一個國家的政治制度搭建的平臺。為什么政策試驗?zāi)軌蛟诋?dāng)代中國的改革開放中大放異彩?答案就是中國現(xiàn)行的政治制度為政策試驗搭建了必不可缺的制度平臺。那么，這個制度平臺的構(gòu)成是怎樣的？一是中國共產(chǎn)黨起著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。在中國特色社會主義政治制度這一制度體系中，馬克思主義是中國共產(chǎn)黨的行動指南，辯證唯物主義對公共決策有方法論的作用,而這一方法論則是政策試驗的哲學(xué)依據(jù)。二是中國共產(chǎn)黨對重大改革舉措的戰(zhàn)略指導(dǎo)。政策試驗須在一定的政策理念或戰(zhàn)略構(gòu)想或政策方案的引導(dǎo)下才能進(jìn)行，盲目的、隨意而為的試驗對于公共決策來說是沒有意義的。在中國特色社會主義政治制度體系中，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用的一個基本體現(xiàn)，就是對改革開放各個階段、各個領(lǐng)域的重大改革舉措進(jìn)行戰(zhàn)略指導(dǎo)，提出具有統(tǒng)領(lǐng)性、統(tǒng)攝性的大概念、大理論，如“社會主義社會初級階段”、“社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”、“三個代表”、“科學(xué)發(fā)展觀”等等。有這些政策理念或戰(zhàn)略構(gòu)想的指引，各項具體政策試點的試驗就有了方向,就可以解放思想，在理論聯(lián)系實際的基礎(chǔ)上大膽探索。三是以試驗一推廣為基礎(chǔ)的政策過程的展開、推手和掌控者是公共權(quán)力。在當(dāng)代中國,實行民主集中制的組織制度和實行群眾路線的領(lǐng)導(dǎo)制度，則是保障公共權(quán)力在公共決策中有效運(yùn)作的制度性因素。沒有這樣的組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度給予支撐，政策試驗就失去了存在的基礎(chǔ)。四是中國特色社會主義政治制度體系為“不爭論，大膽地試”留下了制度空間。在領(lǐng)導(dǎo)和群眾都存在廣泛爭議的情況下，要形成整體性政策并付諸試驗是難獲共識的,強(qiáng)行決策勢必導(dǎo)致社會分裂。中國政治制度的優(yōu)勢在于具有制度彈性，這種彈性的一個重要表現(xiàn)就是容納多樣性，鼓勵試驗、探索和創(chuàng)新。如果政策理念或戰(zhàn)略構(gòu)想已經(jīng)達(dá)成共識在各項重點改革舉措的決策上,就可以“不爭論，大膽地試，大膽地闖甘允許看，但要堅決地試”。經(jīng)過試驗，從各個試點的實踐中總結(jié)和提煉對整體性政策有用的成分。這樣從點到面用事實說話，就能夠在各項重大改革舉措的決策上消除分歧，達(dá)成共識。鄧小平說:“不搞爭論，是我的一個發(fā)明。不爭論,是為了爭取時間干。一爭論就復(fù)雜了，把時間都爭掉了，什么也干不成?！蔽迨歉母镩_放以來，領(lǐng)導(dǎo)體制是穩(wěn)定的，政策是連續(xù)的。這是中國特色社會主義政治制度體系的一個突出特點，為政策試驗提供了前提條件。倘若不具備這一條件，試點取得的經(jīng)驗就難以轉(zhuǎn)化成政策，難以完成從點到面的推廣。原因很簡單，在一些政治領(lǐng)導(dǎo)人的政策理念引導(dǎo)下進(jìn)行的政策試驗，隨著發(fā)生政治變動和政策斷裂，就失去了彰顯其意義和作用的可能性。總之，中國特色社會主義政治制度體系獨具的特點和優(yōu)越性，為政策試驗營造了一片廣闊天地，使之能夠在中國公共決策的過程中大有作為。政策試驗在西方政治制度下難以實行如前所述，試驗作為人類認(rèn)識世界和改造世界的重要工具，其功效在工業(yè)革命以來的科學(xué)技術(shù)、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上早已受到高度重視。那么，政策試驗為什么直到今天罕見引入西方各國的公共決策之中，而且即使引入也成效不彰呢?根本原因就在于西方政治制度具有的制度剛性。講到西方的制度剛性，有很多人會不以為然，他們認(rèn)為西方政治制度有很強(qiáng)的容納性、靈活性和應(yīng)變能力。然而,如果從更深層次來看，西方的制度剛性是很突出的。例如，在全球化已深入到各個角落的當(dāng)今世界，向其他國家學(xué)習(xí)是一國政治制度的開放性、容納性的自然體現(xiàn)。中國政治領(lǐng)導(dǎo)人和一系列政治文件都倡言向發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)、向美國學(xué)習(xí)，人們會認(rèn)為這是尋常之舉;但是倘若一個美國領(lǐng)導(dǎo)人在公開政治講壇上倡言向中國學(xué)習(xí),撻伐之聲就會紛至沓來。具體地說,西方政治制度是怎樣使政策試驗受到扼制的呢？現(xiàn)代政治是政黨政治。西方國家的政黨是為選舉而生的，通過選舉獲取政治權(quán)力是政黨存在的根本理由。對于競爭性選舉來說,說常常比做更能贏得選票，幾句陷對手于尷尬境地的俏皮話可能比他為社會做了什么好事更能贏得選民的掌聲。因此，即使一個政黨有條件做政策試驗，而且試點很成功,也未必能夠因此而增加勝選的機(jī)會。這是因為，與一套邏輯自洽的話語體系不同，任何一種實驗都有可能從多種不同的視角與維度受到審視和解讀，一些人說“好得很”，而另一些人就可能說“糟得很”。何況不贏得勝選就不能使試點得到推廣，為政策試驗而支付的成本就沒有機(jī)會得到補(bǔ)償。西方政治體制實行的是自由民主制度，這種政治制度本身就是吵吵鬧鬧的制度?，F(xiàn)代民主是代議民主，議會制度是基本的政治制度。按照民主原則組織起來并按照民主原則運(yùn)行的議會制度，是“不安寧的制度”，是“生存在斗爭中并且靠斗爭生存”的制度。而且，議員在議會講壇上的論爭，引發(fā)著大眾傳媒和整個社會的喧鬧。任何重大政策的制定，都是利益集團(tuán)和政黨在議會內(nèi)外反復(fù)博弈的結(jié)果，論爭、爭吵、喧鬧只不過