-.z礦業(yè)權(quán)之物權(quán)與資本屬性評析〔一〕來源：人民法院報師安寧

在物權(quán)法公布前，我國的有關(guān)礦產(chǎn)資源法規(guī)并沒有完整而準(zhǔn)確地界別礦業(yè)權(quán)的法律屬性?，F(xiàn)行礦產(chǎn)資源法最早施行于1986年10月1日，后經(jīng)修訂并于1997年1月1日重新公布施行至今，該法的滯后性愈加明顯。但2007年10月1日開場施行的物權(quán)法解決了這一法律屬性的界定問題。

一、采礦權(quán)、探礦權(quán)的“物權(quán)〞屬性以采礦權(quán)和探礦權(quán)為主要權(quán)利構(gòu)成的“礦業(yè)權(quán)〞在法律屬性上到底屬于行政許可權(quán)或是物權(quán).這是一個必須厘清的問題。因為其不僅涉及到對礦業(yè)權(quán)法律保護(hù)體系的適用問題，也涉及到如何規(guī)*行政管理權(quán)與礦業(yè)權(quán)的沖突和協(xié)調(diào)問題，更涉及到如何有力地保護(hù)投資者合法的投資權(quán)益問題。筆者認(rèn)為，由采礦權(quán)和探礦權(quán)為主體構(gòu)成的礦業(yè)權(quán)其法律屬性完全應(yīng)當(dāng)歸屬于物權(quán)的*疇，應(yīng)將二者統(tǒng)稱為“礦業(yè)物權(quán)〞。不僅如此，礦業(yè)物權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于“用益物權(quán)〞，礦業(yè)權(quán)人在合法的“用益〞*圍內(nèi)所應(yīng)得到的保護(hù)力度應(yīng)當(dāng)高于對國家所有權(quán)的保護(hù)。物權(quán)法第三編專門規(guī)定了“用益物權(quán)〞制度，明確“用益物權(quán)〞是用益物權(quán)人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。根據(jù)礦產(chǎn)資源法的規(guī)定，礦產(chǎn)資源的所有權(quán)人是國家并由國務(wù)院代表國家行使該項權(quán)利。但事實上，享有探礦權(quán)、采礦權(quán)的主體是包含了多種所有制形態(tài)的市場經(jīng)濟(jì)主體。物權(quán)法尊重并保護(hù)了這一事實狀態(tài)，明確規(guī)定了“國家所有或者國家所有由集體使用以及法律規(guī)定屬于集體所有的自然資源，單位、個人依法可以占有、使用和收益〞以及“國家實行自然資源有償使用制度〞等礦業(yè)物權(quán)制度。不僅如此，物權(quán)法在“用益物權(quán)〞一編中明確地規(guī)定了“依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護(hù)〞。這樣就從立法的高度厘清了礦業(yè)權(quán)的法律屬性——物權(quán)。因此，對于礦業(yè)物權(quán)的保護(hù)必須適用物權(quán)法的有關(guān)制度。礦產(chǎn)資源法相比擬于物權(quán)法，其滯后性是明顯的。國務(wù)院針對礦產(chǎn)資源法所公布的?實施細(xì)則?中對礦業(yè)權(quán)的法律屬性作了間接的規(guī)定，即“國家對礦產(chǎn)資源的勘查、開采實行許可證制度?？辈榈V產(chǎn)資源，必須依法申請登記，領(lǐng)取勘查許可證，取得探礦權(quán)；開采礦產(chǎn)資源，必須依法申請登記，領(lǐng)取采礦許可證，取得采礦權(quán)〞。顯然，施行于1993年的該部行政法規(guī)只是將礦業(yè)權(quán)的法律屬性停留在“行政許可權(quán)〞的性質(zhì)上。應(yīng)當(dāng)說，礦業(yè)權(quán)既是一種物權(quán)，但同時又是一種行政許可權(quán)的產(chǎn)物。但這兩種權(quán)利主體和屬性各不一樣。如果作為礦業(yè)物權(quán)，則權(quán)利主體是享有探礦權(quán)和采礦權(quán)的各類市場經(jīng)濟(jì)主體；如果作為行政許可權(quán)對待，則權(quán)利重心顯然側(cè)重于對享有行政許可權(quán)的行政主體的保護(hù)。筆者認(rèn)為，要解決二者的沖突必須遵循礦業(yè)權(quán)的“設(shè)定〞與“權(quán)能〞相別離的雙軌制權(quán)利體系。上文厘清了礦業(yè)權(quán)的法律屬性為物權(quán)。據(jù)此，無論是行政或司法機(jī)關(guān)對礦業(yè)物權(quán)的管理和保護(hù)均應(yīng)當(dāng)遵循“物權(quán)法定〞的根本原則，其中最重要的是行政管理機(jī)關(guān)對礦業(yè)物權(quán)的產(chǎn)生、運(yùn)行和“消滅〞均應(yīng)有明確的法律根據(jù)，而不能濫用行政管理權(quán)來損害投資者所取得的礦業(yè)物權(quán)。二、現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)的“設(shè)定〞法律體系及其弊端應(yīng)當(dāng)說，國家在設(shè)定礦業(yè)物權(quán)時具有雙重身份。其一方面是特殊的民事主體即資源的所有權(quán)人，另一方面又是資源勘探、開采秩序的管理人。尤其是在“招拍掛〞的出讓體系中，礦業(yè)投資者通過支付資源價款作為對價而成為與國家處于平等法律地位的交易者；這種交易依法成立后國家即不應(yīng)再享有被讓渡的資源所有權(quán)，該權(quán)利被合法地轉(zhuǎn)讓于獲得礦業(yè)物權(quán)者。此時，政府賦予合法受讓人以探礦權(quán)或采礦權(quán)嚴(yán)格意義上講已經(jīng)不再是國家的一種權(quán)利而是一種“義務(wù)〞，因為國家作為資源出讓方必須履行允許受讓方進(jìn)展勘探、開采等行為的“合同義務(wù)〞。

也就是說，當(dāng)國家同時以所有權(quán)人和行政管理權(quán)人的雙重身份為礦業(yè)投資者設(shè)定礦業(yè)物權(quán)后，國家在被設(shè)定的權(quán)利*疇內(nèi)只保存有限的行政管理權(quán)，而不再保有被出讓的資源所有權(quán)。此后，礦業(yè)物權(quán)將轉(zhuǎn)換為一種具有“資本〞屬性的財產(chǎn)權(quán)，礦業(yè)權(quán)人可以依法自由流轉(zhuǎn)。并且，中央和地方各級政府都不得濫用行政管理權(quán)而非法地“剝奪〞投資者的礦業(yè)物權(quán)。

礦業(yè)物權(quán)在實踐“運(yùn)行〞中的嚴(yán)重問題是，各級政府恰恰有意或無意地“混淆〞國家僅保存行政管理權(quán)和已“喪失〞資源所有權(quán)的法律事實，利用“撤消〞探礦、采礦許可證等方式不正當(dāng)?shù)匦惺蛊湫姓芾頇?quán)。管理者往往認(rèn)為，只要“撤消〞了探礦、采礦許可證，則礦業(yè)物權(quán)人的全部權(quán)利都被合法地“消滅〞。

筆者認(rèn)為，我國礦業(yè)物權(quán)法律制度中沒有設(shè)定“撤消期限〞是一個嚴(yán)重的法律漏洞?！俺废暠緛碇皇且环N行政處分，這種處分并不應(yīng)當(dāng)影響到礦業(yè)企業(yè)的主體資格及其對礦業(yè)資源的所有權(quán)。但是由于沒有“撤消期〞制度，導(dǎo)致管理者認(rèn)為只要一旦被撤消就是永久的，是否再授予新的行政許可那完全是管理者的自由裁量權(quán)問題。由此完全抹殺了礦業(yè)投資者對剩余資源量的保有權(quán)，從而以行政處分權(quán)消滅投資者的礦業(yè)物權(quán)。合理的制度設(shè)計應(yīng)當(dāng)是根據(jù)不同的**情形設(shè)定期限不等的“撤消期〞，在撤消期滿后**行為得到糾正的狀況下應(yīng)當(dāng)授予新的勘探、開采行政許可。更為重要的是，即便被永久“撤消〞了采礦權(quán)資格，但并不能直接消滅其對剩余資源量的所有權(quán)，因為礦業(yè)物權(quán)的資本屬性決定了其應(yīng)當(dāng)被允許轉(zhuǎn)讓于其他合法的礦業(yè)投資者。礦業(yè)物權(quán)是否具有“資本〞屬性，涉及到對礦業(yè)權(quán)市場經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)關(guān)系的合理調(diào)整問題。筆者認(rèn)為，只有成認(rèn)礦業(yè)物權(quán)的資本屬性，才能更好地保護(hù)礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)利。三、礦業(yè)物權(quán)的“資本〞屬性

“資本〞泛指一切可投入再生產(chǎn)過程的有形和無形資本。在現(xiàn)實生活中，資本一般表現(xiàn)為一定的物，但資本的本質(zhì)不是物，而是表達(dá)在物上的生產(chǎn)關(guān)系。礦業(yè)物權(quán)的資本化是國家對礦產(chǎn)資源進(jìn)展處分后的必然產(chǎn)物。

我國目前存在著礦產(chǎn)資源的兩級市場。一級市場是國家以所有權(quán)人的身份，以收取“資源價款〞為主要對價形式，對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)、開采權(quán)等進(jìn)展處置的“礦業(yè)權(quán)出讓〞市場。該一級市場中的“資源價款〞實際上類似于政府出讓土地使用權(quán)中的“土地出讓金〞，國家〔政府〕收取這一“對價〞的法律意義在于其將資源所有權(quán)中的“占有、使用、收益〞等各項權(quán)能“出賣〞給了采礦權(quán)人，而自身僅保存了法定條件下的有限度的“處分權(quán)〞。因此，當(dāng)采礦權(quán)人不存在越界、越層、破壞性開采等法定的損害資源所有人利益之非法行為的，則國家和政府不得動用其保存的“處分權(quán)〞，包括不得行使對采礦權(quán)的“收回權(quán)〞。否則，應(yīng)當(dāng)按照行政許可法中的“信賴?yán)妯曋贫葘ν顿Y者進(jìn)展補(bǔ)償。國家和政府作為資源所有者而向投資者“出讓〞礦業(yè)權(quán)就是資源的“一級市場〞。

二級市場是指通過一級市場獲得礦業(yè)物權(quán)的權(quán)利主體對其自身礦業(yè)物權(quán)進(jìn)展再處分所形成的流轉(zhuǎn)機(jī)制。礦業(yè)權(quán)的用益物權(quán)屬性說明其權(quán)利應(yīng)法定優(yōu)于國家所有權(quán)，國家及政府作為資源所有權(quán)人不得隨意干預(yù)和限制用益物權(quán)人〔探礦權(quán)人、采礦權(quán)人〕的合法權(quán)利。當(dāng)投資者對礦業(yè)權(quán)進(jìn)展再轉(zhuǎn)讓的，其定價權(quán)主體不再是政府而是采礦權(quán)人自身，也即只有采礦權(quán)人才有權(quán)對自己財產(chǎn)權(quán)的交易價格進(jìn)展決斷。這就說明礦業(yè)物權(quán)人享有的是一種對“資本〞的支配權(quán)。這種支配權(quán)絕對不應(yīng)當(dāng)被國家或政府在行使“監(jiān)視管理權(quán)〞的名義下被剝奪和架空，而是應(yīng)當(dāng)受到市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則的保障，即只有“市場〞才是資源配置的唯一手段，非市場性權(quán)力因素不得進(jìn)展非法干預(yù)。

礦業(yè)物權(quán)的資本屬性充分地表達(dá)在其合法的流轉(zhuǎn)機(jī)制中。我國的礦業(yè)物權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制包括因企業(yè)合并、分立；與他人合資、合作經(jīng)營；合作勘查或開采；出租、抵押礦業(yè)權(quán)以及進(jìn)入資本市場進(jìn)展上市交易等方式依法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)；或者因企業(yè)資產(chǎn)出售以及有其他變更企業(yè)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的情形等。尤其是在礦業(yè)權(quán)“作價出資〞的流轉(zhuǎn)形式中，說明礦業(yè)物權(quán)是被礦業(yè)權(quán)人作為“資本〞投入企業(yè)的，并按照該“作價〞的出資數(shù)額行使相應(yīng)的股東權(quán)利。

目前，在**、**等有關(guān)地方政府主導(dǎo)的礦業(yè)權(quán)改制重組中，雖然其有關(guān)政策文件中亦成認(rèn)礦業(yè)物權(quán)的資本屬性，承諾對于礦業(yè)物權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)尊重市場經(jīng)濟(jì)價值規(guī)則。但在實際的“礦改重組〞中卻依靠行政強(qiáng)制力強(qiáng)迫中小礦業(yè)投資者非自愿地進(jìn)展礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)，這種非市場化的行為完全抹殺了礦業(yè)物權(quán)的資本屬性，將礦業(yè)物權(quán)視同為政府可以隨時“收回〞或“消滅〞的一種自由裁量權(quán)的產(chǎn)物。嚴(yán)重地?fù)p害了礦業(yè)權(quán)市場的生產(chǎn)關(guān)系，損害了礦業(yè)投資者的合法權(quán)利，損害了投資環(huán)境的正常秩序，值得引起高度重視。礦業(yè)權(quán)既然具有物權(quán)與資本的雙重屬性，則其必然要涉及到對投資領(lǐng)域法律關(guān)系的參與。筆者認(rèn)為，礦業(yè)物權(quán)、注冊資本及股權(quán)流轉(zhuǎn)是礦業(yè)權(quán)在公司制投資領(lǐng)域的三大根本要素，故應(yīng)當(dāng)厘清三者之間的流轉(zhuǎn)及其效力關(guān)系。

四、礦業(yè)物權(quán)、注冊資本與股權(quán)流轉(zhuǎn)制度的關(guān)系

公司制投資領(lǐng)域的注冊資本構(gòu)成比擬廣泛，包括用貨幣出資，也可以用實物、知識產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)等形態(tài)的財產(chǎn)權(quán)益出資。公司法雖沒有列明礦業(yè)物權(quán)是否能夠用于向公司投資并作為注冊資本的構(gòu)成要素，但該法卻概括性規(guī)定“可以用貨幣估價并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財產(chǎn)作價出資〞。鑒于礦業(yè)物權(quán)符合前述要件，故其作為一種“資本〞性質(zhì)的“物〞完全可以用于對公司的投資。根據(jù)法律規(guī)定，對作為出資的非貨幣財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)評估作價，核實財產(chǎn)，不得高估或者低估作價。鑒此，礦業(yè)物權(quán)作為一種資本投入公司時，其估價額可以作為股份比例及股權(quán)構(gòu)造確實認(rèn)要素。

公司法實務(wù)及司法實踐中最為嚴(yán)重的問題是礦業(yè)物權(quán)能否以公司“股權(quán)轉(zhuǎn)讓〞的形式而得到間接的流轉(zhuǎn).

國土資源部認(rèn)為，此種情形涉嫌以股權(quán)流轉(zhuǎn)的合法形式來掩蓋礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的非法目的，故屬于躲避法律的一種無效行為。如國務(wù)院要求“除按照以下規(guī)定可以轉(zhuǎn)讓外，采礦權(quán)不得轉(zhuǎn)讓：已經(jīng)取得采礦權(quán)的礦山企業(yè)，因企業(yè)合并、分立，與他人合資、合作經(jīng)營，或者因企業(yè)資產(chǎn)出售以及有其他變更企業(yè)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的情形，需要變更采礦權(quán)主體的，經(jīng)依法批準(zhǔn)，可以將采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人采礦〞。前述規(guī)定說明，采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓要受到“投資形態(tài)〞、“主體變更〞及“依法批準(zhǔn)〞三項強(qiáng)制性制度的約束。

但司法實踐中的認(rèn)知卻比擬混亂，有的判例認(rèn)可國土資源部的觀點(diǎn)并據(jù)此確認(rèn)有關(guān)股權(quán)流轉(zhuǎn)行為無效，但也有一些相反的判例。筆者認(rèn)為，按照公司法作出的股權(quán)流轉(zhuǎn)行為應(yīng)當(dāng)確認(rèn)為有效，雖然這種股權(quán)流轉(zhuǎn)中隱含著公司的礦業(yè)資產(chǎn)權(quán)益，但這是民事主體對礦業(yè)法和公司法兩套不同的法律體系進(jìn)展合法選擇運(yùn)用的產(chǎn)物，類似于“合理避稅〞行為，不應(yīng)當(dāng)否認(rèn)其法律效力。隱含礦業(yè)權(quán)的公司股權(quán)之所以可以流轉(zhuǎn)，是因為公司法人財產(chǎn)權(quán)制度的存在，其法律價值在于企業(yè)法人有獨(dú)立的法人財產(chǎn)，享有法人財產(chǎn)權(quán)，任何非市場性權(quán)力因素不得干擾公司對其財產(chǎn)權(quán)的處分。而且，在以公司股權(quán)的方式進(jìn)展礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)中并不涉及礦業(yè)權(quán)的“主體變更〞問題，故無需適用“依法批準(zhǔn)〞的強(qiáng)制性制度。在同一法律關(guān)系中，如果只適用低層級的行政法規(guī)，則等于架空或否決了公司法關(guān)于股權(quán)的流轉(zhuǎn)制度。

因此，要解決礦業(yè)行政法規(guī)與公司法在這一制度上的適用沖突問題，必須另辟蹊徑尋求新的解決思路。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)通過構(gòu)建礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)領(lǐng)域的納稅征管體系來進(jìn)展權(quán)益調(diào)整，即對于不損害國家利益的礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)行為，無論是以公司股權(quán)流轉(zhuǎn)的形態(tài)或是以其他投資形態(tài)的股份流轉(zhuǎn)均應(yīng)當(dāng)認(rèn)可其效力。尤其是當(dāng)股權(quán)的轉(zhuǎn)讓價值額中包括了對礦業(yè)權(quán)價值因素的，則應(yīng)當(dāng)在納稅環(huán)節(jié)保護(hù)國家的合理利益；對于股權(quán)轉(zhuǎn)讓價值額脫離礦業(yè)權(quán)價值因素而損害國家稅收利益的，則應(yīng)當(dāng)通過合理的稅制進(jìn)展規(guī)*和調(diào)整?？偠灾?，對于礦業(yè)權(quán)的資本流轉(zhuǎn)效力進(jìn)展任何形式的不合理限制都是對礦業(yè)物權(quán)的一種損害。由于礦業(yè)權(quán)在法律屬性上屬于用益物權(quán)，故其權(quán)利本應(yīng)法定優(yōu)先于國家所有權(quán)。但自2008年9月起，一些地方政府在煤炭投資領(lǐng)域發(fā)起了一場規(guī)?？涨暗乃^的二次“礦改〞運(yùn)動，將中小私有資本予以“驅(qū)趕〞或?qū)χ畬嵤靶潞献骰曔\(yùn)動，嚴(yán)重地惡化了中國國內(nèi)投資環(huán)境并在國際上產(chǎn)生了極大的消極影響。五、礦業(yè)物權(quán)及其投資者遭到行政性侵害的多樣性目前，礦業(yè)物權(quán)遭到侵害的主要根源在于政府有組織、有方案的“礦改〞運(yùn)動。有關(guān)政策雖然也說明要深化礦產(chǎn)資源有償使用制度和礦業(yè)權(quán)有償取得制度改革，建立統(tǒng)一、競爭、開放、有序的礦業(yè)權(quán)市場。但在實際操作層面卻通過各種所謂的“政策〞來對中小投資者的礦業(yè)物權(quán)進(jìn)展沒收、驅(qū)趕或強(qiáng)制改造。礦業(yè)企業(yè)及其投資者遭到的行政性侵害具有多樣性：1.在國有和民營礦業(yè)企業(yè)間制造不平等的法律地位*些地方政府的產(chǎn)業(yè)政策文件公開聲稱要堅持培育大型國有煤礦企業(yè)集團(tuán)，通過大型煤礦企業(yè)兼并重組中小煤礦，形成大型國有煤礦企業(yè)為主的辦礦體制。本來，企業(yè)“誰兼并誰〞是一個企業(yè)間自主、自愿的市場行為的產(chǎn)物。并非是只能由大企業(yè)兼并小企業(yè)或是非法保護(hù)*種所有制企業(yè)成為“霸主〞。在真正的市場化體系下，相對較小的企業(yè)通過融資手段、股權(quán)治理或引進(jìn)戰(zhàn)略投資者等方式完全可以兼并大企業(yè)。小型礦業(yè)企業(yè)之間也完全可以通過“整合〞而變成大企業(yè)，并通過市場化手段兼并此前比之相對較大的企業(yè)。*些地方政府的上述政策顯然是無視企業(yè)主體應(yīng)當(dāng)具有平等的法律地位和破壞市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則的產(chǎn)物。2.毫無穩(wěn)定性和可預(yù)見性的產(chǎn)能標(biāo)準(zhǔn)政府為礦業(yè)企業(yè)設(shè)定產(chǎn)能標(biāo)準(zhǔn)，既是一項行政許可，也是礦業(yè)企業(yè)進(jìn)展投資安排及技術(shù)改造的主要參照系。具體到每一個礦業(yè)企業(yè)，這一標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)當(dāng)是在一定的期限內(nèi)具有穩(wěn)定性和可預(yù)見性。否則，礦業(yè)企業(yè)及其投資者將會陷入無休止的政策風(fēng)險之中。諸如，*地方政府在2008年前尚通過省級政府規(guī)章的形式立法，確定年產(chǎn)15萬噸〔局部煤炭非主產(chǎn)區(qū)為9萬噸〕的礦業(yè)企業(yè)均為合法并以此為標(biāo)準(zhǔn)敦促企業(yè)進(jìn)展技術(shù)改造。當(dāng)?shù)V業(yè)企業(yè)投入大量資本完成技改后，從2008年9月起該省的煤炭產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能標(biāo)準(zhǔn)政策突變。起初是提高到年產(chǎn)30萬噸，2009年又提高到90萬噸，到2010年更是加碼到不低于年產(chǎn)300萬噸的礦業(yè)企業(yè)才可保存，否則就要被整合或關(guān)閉。在這種毫無法律根據(jù)、毫無穩(wěn)定性和可預(yù)見性的產(chǎn)能標(biāo)準(zhǔn)政策下，“礦改〞變成了一種對中小投資者明目*膽的驅(qū)趕運(yùn)動。3.推行行政性壟斷并為兼并主體劃定“勢力*圍〞一些“礦改〞運(yùn)動中，哪些企業(yè)有權(quán)在何地成為兼并主體是政府文件所明確劃定的，其他有實力成為兼并主體的礦業(yè)企業(yè)不得跨*圍實施兼并。諸如“一個礦區(qū)盡可能由一個主體開發(fā)，一個主體可以開發(fā)多個礦區(qū)〞的原則。這一政策的根本目的在于保證在同一兼并區(qū)內(nèi)無法形成多家兼并主體的競爭態(tài)勢，打擊被兼并企業(yè)的競價能力，降低國有企業(yè)的兼并本錢。這種產(chǎn)業(yè)政策實際上是政府“自利化〞的產(chǎn)物，具有明顯的行政性壟斷特色，是對我國反壟斷法立法精神的一種完全反動。前文已對礦業(yè)物權(quán)遭受行政性侵害的多樣性進(jìn)展了局部評析。事實上，*些地方政府在主導(dǎo)和推動礦產(chǎn)資源整合的“新合作化〞運(yùn)動中，主要的推動力不是市場規(guī)則而是行政權(quán)威，其對行政法律體系的完整性與政策穩(wěn)定性的消極影響是顯而易見的。4.非法限制礦業(yè)權(quán)人的資源整合權(quán)。有的“礦改〞政策沒有任何合法根據(jù)地強(qiáng)行剝奪投資者的資源整合權(quán)。諸如，*省政府辦公廳發(fā)布的一項資源整合文件規(guī)定，凡國有重點(diǎn)煤礦井田*圍內(nèi)井田面積小于1平方公里、其他井田面積小于0.8平方公里的，屬于“資源枯竭〞礦應(yīng)當(dāng)被政策性關(guān)閉，對其投資者權(quán)益的考量只是“對剩余資源量進(jìn)展檢測核查并退還相應(yīng)資源價款〞。前述政策最為顯著的侵權(quán)之處在于，一是判定資源是否“枯竭〞的標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)；二是剝奪了采礦面積小于0.8平方公里但實際上資源儲量富集的礦業(yè)權(quán)人的資源整合權(quán)。5.剝奪礦業(yè)權(quán)人對資源流轉(zhuǎn)的定價權(quán)。在礦業(yè)權(quán)所遭受的行政性侵害中，非法限制甚至是剝奪被兼并者在礦業(yè)權(quán)二級市場中的“定價權(quán)〞是最為嚴(yán)重的一類情形。本來，當(dāng)投資者從國家那里獲得礦業(yè)權(quán)后，該權(quán)利已經(jīng)在法律性質(zhì)上屬于民事權(quán)利，不再具有國家或政府在一級市場中所享有的那種行政許可權(quán)屬性了。因此，是否轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)讓給誰或是以什么價格轉(zhuǎn)讓完全應(yīng)當(dāng)由市場價值規(guī)律來決定。但是，一些資源整合運(yùn)動中卻完全違反了上述法治化和市場化的原則。政府強(qiáng)制性地取代了礦業(yè)物權(quán)人而成為了資源二級市場的“定價者〞，政府顯然是以行政主體的身份在沒有法律根據(jù)的情形下代行其他市場主體的民事交易權(quán)。因此，以投資者所繳納的“資源價款〞為基數(shù)，以“退還〞資源價款或是以資源價款的一定倍數(shù)為基準(zhǔn)進(jìn)展補(bǔ)償?shù)恼▋r機(jī)制嚴(yán)重地背離了資源市場的價值規(guī)律。從根本上“扭曲〞了礦業(yè)物權(quán)二級市場的價值發(fā)現(xiàn)機(jī)制，嚴(yán)重地?fù)p害了被兼并中小礦業(yè)投資者的合法權(quán)益。6.強(qiáng)制企業(yè)兼并，以行政權(quán)力取代市場配置資源的功能。在目前發(fā)生的一些資源整合運(yùn)動中，一個重大的問題是地方政府出臺的政策明顯地違反國務(wù)院的產(chǎn)業(yè)政策精神，或是擅自擴(kuò)*國務(wù)院的授權(quán)*圍。一些地方政府拋棄了市場經(jīng)濟(jì)中制止壟斷性、行政性配置資源的根本規(guī)則，無視國務(wù)院關(guān)于地方政府只能發(fā)揮“引導(dǎo)〞、“鼓勵〞作用的根本要求，反而強(qiáng)令企業(yè)實施兼并。政府根本不考慮企業(yè)及其投資者對企業(yè)兼并是否出于自愿且兼并雙方是否處于平等的交易地位，而是用行政強(qiáng)制的方式層層分解任務(wù)，要求其下級政府必須在規(guī)定的期限內(nèi)將轄區(qū)內(nèi)的礦業(yè)企業(yè)數(shù)量減至規(guī)定的數(shù)量，并具體規(guī)定了各地市應(yīng)當(dāng)保存的礦業(yè)企業(yè)數(shù)量。同時，政府在資源配置方面完全拋棄了市場經(jīng)濟(jì)價值規(guī)則，將資源出讓的“招拍掛〞制度完全否決?？梢钥闯?，一些政府在資源整合運(yùn)動中已經(jīng)完全從幕后走到了臺前。市場這只“無形〞的手已經(jīng)被政府這個“有形〞的、強(qiáng)有力的手取代。誠如經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉先生所言，如果政府直接成為了市場主體，我們的市場經(jīng)濟(jì)還是“市場經(jīng)濟(jì)〞嗎.六、關(guān)于對我國“礦改〞產(chǎn)業(yè)政策的一些反思首先，在政府層面應(yīng)當(dāng)確立優(yōu)先保護(hù)投資者權(quán)益的行政法治價值觀。筆者認(rèn)為，在礦業(yè)物權(quán)的投資法律關(guān)系中，當(dāng)涉及到政府與投資者利益關(guān)切問題時政府不能借助行政威權(quán)而與民爭利。政府應(yīng)當(dāng)對投資者的權(quán)益給以優(yōu)先保護(hù)，包括保護(hù)其投資所得利益、預(yù)期可得利益和對政府行政許可的信賴?yán)?。政府?yīng)當(dāng)尊重法律，杜絕以自身設(shè)定文件政策的方式來否認(rèn)法律；杜絕實施通過自身影響力產(chǎn)生的“小法〞來推翻國家“大法〞效力的非法治化行為；政府不得將自己直接定位為市場主體，更不得直接參與或干預(yù)市場交易法律關(guān)系。因此，任何一級政府均應(yīng)當(dāng)確立優(yōu)先保護(hù)投資者合法權(quán)益的行政法治價值觀。其次，政府應(yīng)當(dāng)遵守自身承諾并應(yīng)維護(hù)政府行為的公信力。在實施“礦改〞運(yùn)動的一些省市，最初都是發(fā)出優(yōu)惠的招商引資政策來吸引各種投資者。政府給有關(guān)礦業(yè)企業(yè)所核定的“產(chǎn)能標(biāo)準(zhǔn)〞實際上構(gòu)成了一種市場準(zhǔn)入資格，這一產(chǎn)能標(biāo)準(zhǔn)對于投資者而言應(yīng)當(dāng)具有法定性、穩(wěn)定性和可預(yù)期性，其與招商引資政