PAGEPAGE1導(dǎo)論1、西方公共行政學(xué)的產(chǎn)生：1）孕育：安培、斯坦因2）產(chǎn)生：威爾遜《行政學(xué)研究》（1887）古德諾《政治與行政》（1900）3）成熟：懷特和威洛比《行政學(xué)導(dǎo)論》（1926）、《公共行政原理》（1927）2、西方公共行政學(xué)的歷史背景：一．西方資本主義國家政府職能的擴張和行政權(quán)力的擴大，提出了行政學(xué)研究的要求。“在1866年到1914年期間，美國聯(lián)邦政府行政管理費用支出，約從4100萬美元增長為1.7億美元，即增加了3倍。聯(lián)邦政府各行政管理部門的職工總數(shù)，1871年約為5.4萬人，到1914年增加到48.3萬人左右。”二．科學(xué)管理運動的興起，推動了行政學(xué)的形成與發(fā)展。泰勒所倡導(dǎo)的科學(xué)管理理論最終形成了一場影響美國乃至西歐工商企業(yè)管理的科學(xué)管理運動。盡管科學(xué)管理理論最初是針對企業(yè)管理而提出的，但是它同時也為政府的行政管理改革提供了線索和方法。三．相關(guān)學(xué)科（政治學(xué)、行政法學(xué)等）的理論發(fā)展和政府的行政管理實踐，為西方行政學(xué)的產(chǎn)生奠定了重要的基礎(chǔ)。3、西方公共行政學(xué)的發(fā)展歷程：古典時期的公共行政理論（19世紀(jì)末至20世紀(jì)30年代）：威爾遜、古德諾、泰勒、韋伯、古立克等新古典時期的公共行政理論（20世紀(jì)30年代至60、70年代）：巴納德、西蒙、帕金森、麥格雷戈、林德布洛姆等當(dāng)代公共行政理論（20世紀(jì)80年代以來）：德魯克、布坎南、奧斯特洛姆、諾思、奧斯本、蓋布勒、羅伯特·登哈特，?？怂埂⒚桌盏?。公共行政理論的古典時期（第1-5章）：這一時期行政管理學(xué)的研究特點：主要側(cè)重于行政程序和行政規(guī)范等的靜態(tài)結(jié)構(gòu)，重視行政的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和功能，注重于行政管理學(xué)的研究對象、內(nèi)容及應(yīng)遵循的基本方法等研究。在研究風(fēng)格上帶有很強的宏觀、抽象色彩，視野開闊。1、威爾遜的現(xiàn)代行政學(xué)理論1）行政學(xué)研究的必要性：“在本世紀(jì)度過它最初的青春年華，并開始吐放它在系統(tǒng)知識方面獨特的花朵之前，誰也沒有從作為政府科學(xué)的一個分支的角度來系統(tǒng)地撰寫過行政學(xué)著作?！薄罢缤粋€身強體壯的小伙子一樣，其機能已經(jīng)得到發(fā)展，身體已經(jīng)長大，但在動作方面卻變得笨拙了。其精力和年齡的增長，都已和其所具有的生活技能不相適應(yīng)。它得到了力量，卻不具備相應(yīng)的行動?！薄拔覀円呀?jīng)面臨著需要進(jìn)行更加仔細(xì)的行政調(diào)整和需要具有更加豐富的行政知識的時刻?！闭男姓芾砉ぷ髌惹械匦枰锌茖W(xué)的理論予以指導(dǎo)，以“力求使政府不走彎路，使政府的事務(wù)減少一些不成體統(tǒng)的樣子，加強和純潔政府的組織機構(gòu)，并使其各種職責(zé)都獲得盡責(zé)的美名?！毙姓W(xué)的根本任務(wù)就圍繞怎樣“促使政府管理變得合理化和高效率”而展開。2）行政學(xué)的目標(biāo)與任務(wù)：目標(biāo)：1如何合理界定政府的權(quán)限與職責(zé)：弄清楚政府能夠“適當(dāng)”并且成功的承擔(dān)什么職責(zé)，行政學(xué)應(yīng)該以行政職能作為其研究的起點2何構(gòu)建一個廉價、高效、公正的政府：研究政府如何進(jìn)行管理，才能提高行政效率，成功地完成任務(wù)。3）行政的實質(zhì)（政治與行政的關(guān)系）： 威爾遜認(rèn)為：“行政管理是政府工作中極為顯著的一部分，它就是行動中的政府；它就是政府的執(zhí)行，政府的操作，就是政府工作中最顯眼的部分，并且具有與政府本身同樣悠久的經(jīng)歷?！?就行政與政治的關(guān)系而言，一方面，行政不同于政治，“行政管理是置身于‘政治’所特有的范圍之外的。行政管理的問題并不屬于政治問題。與政治學(xué)關(guān)注社會價值、社會公正不同，行政學(xué)主要是具體化、技術(shù)性和應(yīng)用性的研究。 而另一方面，行政與政治又密切相關(guān)，行政管理的領(lǐng)域是一種事務(wù)性的領(lǐng)域。行政管理作為政治生活的一個組成部分，僅僅與企業(yè)辦公室所采用的工作方法是社會生活的一部分一模一樣。行政科學(xué)是政治科學(xué)的最新成果。4）行政學(xué)研究的歷史淵源：“行政的博士都產(chǎn)生在歐洲，這門科學(xué)并不是我們所創(chuàng)造的，它是一門外來的科學(xué)，很少使用英國式或美國式的語言規(guī)則。它所使用的僅僅是外國腔調(diào)，是由法國和德國的教授們所發(fā)展起來的，其各個組成部分經(jīng)常是與一個單一國家的需要相適應(yīng)的，并且是為了適應(yīng)高度集中的政府形式而建立起來的。”5）行政學(xué)研究的方法論： 歷史研究法：著重對以往的行政制度、行政思想、行政文化等進(jìn)行研究。目的在于解決政府行政管理的現(xiàn)狀及其演變趨向，但它并不是斷章取義地分析行政管理的現(xiàn)狀，而是系統(tǒng)地研究它們以往的發(fā)展及其變遷的原因。比較研究法：通過各國政府之間的橫向比較，區(qū)別各國行政的類型和特征，鑒別優(yōu)勢、取長補短。“通過比較研究，我們將會以更快的速度了解我們自己管理方法中的特點，而如果采取拿我們自己跟自己比較的方式，我們就將永遠(yuǎn)無法了解我們自己的缺點和優(yōu)點。”6）人事行政思想：“為政在人”，威爾遜十分關(guān)注當(dāng)時的文官制度改革。19世紀(jì)末，美國國會通過“彭德爾頓”法案對原有的政黨分贓制進(jìn)行改革，實行“功績制”的文官制度。政治家根據(jù)選舉的結(jié)果決定去留，行政官僚則成為一種終身性的職業(yè)。7）行政監(jiān)督思想：威爾遜在其論著中指出，在現(xiàn)代的民主國家中，公眾輿論監(jiān)督已是政府行政職能得以順利實施和行政權(quán)力得以合理控制的重要保證。在他看來，行政集權(quán)提高了政府的效率，而公眾的輿論監(jiān)督則在很大程度上防止了權(quán)力的濫用，最終使人民的自由和民主權(quán)利得到根本保證。2、古德諾的公共行政理論政治與行政必須以某種方式取得協(xié)調(diào)：對政治-行政二分法的進(jìn)一步闡述：在所有的政府體制中，都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達(dá)和國家意志的執(zhí)行，他將這兩種功能分別稱之為“政治”與“行政”。但是在實際的政治運作中，政府機構(gòu)之間的分工不可能像政府兩種功能之間的劃分那樣，來得一清二楚。1）走向協(xié)調(diào)的道路之一：政治對行政的適度控制“一方面為了保證國家意志的執(zhí)行，政治必須對行政進(jìn)行控制；另一方面，為了保政府的民治性（避免淪為一個政黨或社會階層的利益）和行政的高效率，又不能允許這種控制超出其所要實現(xiàn)的合理目的?！眴栴}的關(guān)鍵是要找出政治對行政的這種必不可少的控制的恰當(dāng)限度。2）走向協(xié)調(diào)的道路之二：行政的適度集權(quán)化 “國家意志的表達(dá)可以委托給國家中央政府的一個機關(guān)。但是，如果國家意志的實際執(zhí)行委托給不受任何有效的國家控制的地方政治共同體的話，這種地方政治共同體會通過運用其執(zhí)行權(quán)力，或者某種真正的非執(zhí)行性的或修正的權(quán)力，改變由代表整個國家的機關(guān)表達(dá)的國家意志，以便使之適應(yīng)被認(rèn)為是地方政治共同體的需要?！?“在國家與地方政治共同體之間存在沖突的問題上，地方自治政府傾向于犧牲國家利益，因為它使國家意志的執(zhí)行即使不是不可能，也是非常困難的。” 要改變這種狀況，便只有通過行政權(quán)的集中這個唯一的途徑?！耙驗橹挥行姓谝欢ǔ潭壬媳患瘷?quán)化了，才能達(dá)到政治和行政功能之間必要的協(xié)調(diào)。” “我們必須堅持這種集權(quán)??????不管是從行政效率的觀點看，還是從民治政府本身的存在看，堅持這一點都是必要的。”3）美國走向行政和政治協(xié)調(diào)的獨特道路 美國政府體制得以順利運行所必不可少的“適度控制”和“必要行政集權(quán)”全來自于政黨功能的發(fā)揮。通過政黨對立法機構(gòu)成員和執(zhí)行機構(gòu)成員的挑選，而恢復(fù)了被法定政府體制割斷了的立法機構(gòu)對行政機構(gòu)的某種有效控制；通過政黨對中央行政官員和地方行政官員的挑選，而恢復(fù)了被法定體制所阻止的國家行政系統(tǒng)大一統(tǒng)性質(zhì)，建立起一種必要的行政集權(quán)?？偨Y(jié)評價和威爾遜一樣，古德諾也是站在中小資產(chǎn)階級利益一邊，主張行政權(quán)力的集中，批評了美國建國之初被奉為神圣的某些思想原則。因而，古德諾的研究也明顯地帶有某種批判精神，他把注意點放在影響行政變革的政府制度上，而沒有真正地深入到行政管理內(nèi)部的那些技術(shù)性細(xì)節(jié)上去。3、泰勒的科學(xué)管理理論（科學(xué)管理的中心問題是提高勞動生產(chǎn)率）：1）建立一種管理科學(xué)，對工人操作的每個動作進(jìn)行科學(xué)研究，用以代替老的單憑經(jīng)驗辦事的辦法。將科學(xué)與工人結(jié)合起來，以保證一切工作都按照已確立起來的科學(xué)原則來辦。隨著公認(rèn)生產(chǎn)率的提高而促使工人的實際報酬降低，因而會抵消積極性，但首先要確定正確的標(biāo)準(zhǔn)，然后堅持下去。（工作定額原理）：a向工人提供需要的工具，這些工具被恰當(dāng)?shù)匕仓煤谩分析任務(wù)，并將其分解成一些最小單位。c發(fā)現(xiàn)并取消一些無用的動作。d用秒表記錄一個有技術(shù)的工人的操作。（發(fā)現(xiàn)每一基本動作的最快和最好的方法）e以適當(dāng)?shù)男蛄薪M合任務(wù)的一些基本動作，最大限度地擴大對整個任務(wù)的操作。f描述任務(wù)操作的具體方法，記錄并確定完成任務(wù)所需的時間。g準(zhǔn)許所有不可避免的拖延。h應(yīng)該有時間讓新雇員學(xué)習(xí)。i要有休息，以使工人消除疲勞。2）實行刺激性的工資報酬制度：A通過工時研究和分析，制定出一個定額或標(biāo)準(zhǔn)。B采用一種叫做“差別計件制”的刺激性付酬制度。C工資支付的對象是工人而不是職位。4、韋伯的官僚制理論1）三種純粹形態(tài)的合法統(tǒng)治組織形態(tài)：傳統(tǒng)型：最普遍的是形式是世襲制。統(tǒng)治者是“主子”，官員是“仆人”。這種組織的合法性是建立在遺傳下來的制度和習(xí)俗基礎(chǔ)之上，統(tǒng)治者是依照傳統(tǒng)遺傳下來的規(guī)則確定的。A組織權(quán)力即傳統(tǒng)權(quán)力來自于傳統(tǒng)的固有尊嚴(yán)。B組織權(quán)力的集中性與行使的任意性。C組織缺乏行之有效的行政管理。神秘型（個人魅力型）：維系組織的基礎(chǔ)是領(lǐng)袖的個人魅力權(quán)威與組織成員的個人感情。A組織成員必須絕對服從領(lǐng)袖的命令。B組織內(nèi)部管理的非專業(yè)化。C組織缺乏日常的、合理的經(jīng)濟(jì)支持，神秘型組織是一種“非經(jīng)濟(jì)性”的典型。合理化-合法化組織（法理性）：即韋伯官僚集權(quán)理論中所特別關(guān)注的官僚集權(quán)組織。韋伯認(rèn)為，法理性組織是符合現(xiàn)代社會與資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的組織結(jié)構(gòu)形式。法理性組織必然是借助官僚體制的行政管理班子進(jìn)行管理與統(tǒng)治，在此意義上，官僚組織是法理性組織的純粹形態(tài)。官僚集權(quán)組織被認(rèn)為是理想的組織結(jié)構(gòu)，意味著組織的“純粹形式”。2）“官僚制”的基本特征：A合理的分工B層級節(jié)制的權(quán)力體系C依照規(guī)程辦事的運作機制D形式正規(guī)的決策文書E組織管理的非人格化F適應(yīng)工作需要的專業(yè)培訓(xùn)機制G合理合法的人事行政制度優(yōu)點：a組織的嚴(yán)密性b管理的非人格化c技術(shù)的高效率d統(tǒng)治的知識化5、古利克的一體化行政思想1）組織管理理論“自下而上”的任務(wù)歸類：注意組織內(nèi)部的分工和組合，強調(diào)了“統(tǒng)一性原則”，但忽視了控制和協(xié)調(diào)的必要性?！白陨隙隆钡膮f(xié)調(diào)相統(tǒng)一：著眼點在控制和協(xié)調(diào)。一是建立一個權(quán)威結(jié)構(gòu)，二是突出組織目的。2）管理職能的系統(tǒng)化：領(lǐng)導(dǎo)是通過權(quán)威進(jìn)行協(xié)調(diào)的關(guān)鍵。古利克主張一個領(lǐng)導(dǎo)人既要受之以權(quán)，還要授之以使用權(quán)利的時間。他將行政管理人員的主要概括為POSDCORB代表行政管理人員應(yīng)該執(zhí)行的七項重要任務(wù)：計劃（planning）、組織（organizing）、人事（staff）、指揮（directing）、協(xié)調(diào)（coordinating）、報告（reporting）、預(yù)算（budgeting）公共行政理論的新古典時期（第6-15章）這一時期行政管理學(xué)的研究特點：突破了古典時期對行政程序、行政規(guī)范等靜態(tài)結(jié)構(gòu)的研究，注重研究組織中的人際互動、決策過程、組織內(nèi)的人的正式協(xié)作、組織與個人的交換平衡等動態(tài)過程；突破了古典時期重視研究行政的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和功能的特點，將行政組織與更大的社會環(huán)境聯(lián)系起來，發(fā)揮行政組織在解決重大社會、政治問題上的作用（政策分析）。這一時期的研究從規(guī)范方法轉(zhuǎn)向了實證方法。1、福萊特的動態(tài)行政管理理論1）群體原則（“圓環(huán)形”的反應(yīng)過程）與“建設(shè)性沖突”思想基礎(chǔ)：1、格式塔心理學(xué)關(guān)于“知覺的整體性”。2、德國哲學(xué)家費希特“個人自由服從集體的民族主義”思想。群體原則：只有在群體中才能發(fā)現(xiàn)真正的人，個人的潛能在被群體生活釋放出來以前，始終只是一種潛能，人只有通過群體才能發(fā)現(xiàn)自己的真正本性，獲得真正的自由。群體過程的核心是創(chuàng)造。她認(rèn)為解決社會沖突的三個途徑：壓服、妥協(xié)、整合。她推崇整合。整合即圓環(huán)形的反應(yīng)過程。群體原則包括以下幾個方面的內(nèi)容（“圓環(huán)形”的反應(yīng)過程）：A個人存在于相互的社會交往之中。B自由和民主是一種社會意識。C群體目標(biāo)與成員結(jié)合的統(tǒng)一性。建設(shè)性沖突：“所有光亮的物品都離不開摩擦。小提琴之所以會奏出動聽的音樂，關(guān)鍵就在于弓與弦之間的摩擦；同樣，正是由于鉆木取火，我們才得以結(jié)束茹毛飲血的時代?！?）權(quán)力與控制：情境定義：福萊特關(guān)心在怎樣的情境下，人們才愿意接受權(quán)力的控制。權(quán)力分為“統(tǒng)治的權(quán)力”和“共同的權(quán)力”。權(quán)力的運用應(yīng)純粹根據(jù)情境需要來進(jìn)行，不能濫用。認(rèn)為權(quán)力存在于形勢之中，而不存在于個人或地位之中?？刂频幕A(chǔ)在于自我調(diào)節(jié)、自我指揮的各個個人和群眾認(rèn)識到共同的利益，并對自己的工作進(jìn)行控制，以便達(dá)到這個共同目的。管理人員所控制的并不是個別的要素，而是復(fù)雜的相互關(guān)系；不是人，而是形勢。3）行政領(lǐng)導(dǎo)思想（協(xié)調(diào)、預(yù)見目標(biāo)和控制）領(lǐng)導(dǎo)：“能夠?qū)φ麄€組織內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性一目了然”；“能夠為自己的團(tuán)體盡心盡力，懂得如何調(diào)動人的積極性，知道怎樣集思廣益”；能夠?qū)⑶榫撑c特定的目標(biāo)和政策聯(lián)系起來，能夠懂得如何從一種情境過渡到另一種情境”。領(lǐng)導(dǎo)的職能有三種：協(xié)調(diào)、界定目標(biāo)、預(yù)見。領(lǐng)導(dǎo)既要設(shè)法釋放出所有員工的能量，還要將這些能量加以整合；既要實施既定的組織目標(biāo)，還要制訂更長遠(yuǎn)、更宏偉的目標(biāo)。這些目標(biāo)包含著那些人們賴以生存的基本價值。福萊特的領(lǐng)導(dǎo)觀與傳統(tǒng)上那套老的領(lǐng)導(dǎo)理論有著本質(zhì)的區(qū)別。老的領(lǐng)導(dǎo)理論過分強調(diào)了個人品質(zhì)，在她看來，組織能力比品質(zhì)優(yōu)勢更為重要，學(xué)會工作比利用人格更為重要。她認(rèn)為，有效的領(lǐng)導(dǎo)所依據(jù)的并不是職位或人格，而是在組織內(nèi)部發(fā)揮作用，創(chuàng)造團(tuán)結(jié)的能力。2、梅奧的社會人管理理論1）霍桑試驗：照明實驗：照明度的改變對生產(chǎn)效率并無影響。福利實驗：不管福利待遇如何改變，都不影響產(chǎn)量的持續(xù)上升。訪談實驗：延長訪談時間，多聽少說，詳細(xì)記錄工人的不滿和意見。工人的產(chǎn)量大幅提高。工人們長期以來對工廠的各項管理制度和方法存在許多不滿，無處發(fā)泄，發(fā)泄過后心情舒暢，士氣提高，使產(chǎn)量得到提高。群體實驗：這一試驗表明，為了維護(hù)班組內(nèi)部的團(tuán)結(jié)，可以放棄物質(zhì)利益的引誘。由此提出“非正式群體”的概念，認(rèn)為在正式的組織中存在著自發(fā)形成的非正式群體，這種群體有自己的特殊的行為規(guī)范，對人的行為起著調(diào)節(jié)和控制作用。同時，加強了內(nèi)部的協(xié)作關(guān)系。后經(jīng)進(jìn)一步的分析發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致生產(chǎn)效率上升的主要原因如下：a參加實驗的光榮感。實驗開始時6名參加實驗的女工曾被召進(jìn)部長辦公室談話，她們認(rèn)為這是莫大的榮譽。這說明被重視的自豪感對人的積極性有明顯的促進(jìn)作用。B成員間良好的相互關(guān)系。2）梅奧的貢獻(xiàn)：霍桑試驗；人際關(guān)系學(xué)說的建立；"社會人"假設(shè)3、巴納德的系統(tǒng)行政組織學(xué)說他把組織視為一種由相互關(guān)聯(lián)的人員組成的“開放系統(tǒng)”，認(rèn)為組織是一個由協(xié)作意愿、共同目標(biāo)和信息交流這三個相互關(guān)聯(lián)的要素構(gòu)成的有機整體，組織和組織中的所有成員都是尋求取得平衡即達(dá)到穩(wěn)定狀態(tài)的系統(tǒng)，他們調(diào)整內(nèi)部和外部的各種力量以維持一種動態(tài)的平衡。1）組織的本質(zhì)協(xié)作是一種克服由物理環(huán)境或人的生物特征所強加的一些限制的手段，是整個社會得以正常運轉(zhuǎn)的基本而又重要的前提條件。組織關(guān)注的是協(xié)作系統(tǒng)中的人的行為和人的協(xié)作關(guān)系。巴納德將組織界定為“有意識地協(xié)調(diào)兩個以上的人的活動或力量的一個系統(tǒng)。”組織的三要素：A協(xié)作的意愿：個人行為貢獻(xiàn)于非個人組織，個人放棄其行動的控制權(quán)的意愿B共同的目標(biāo)；C信息交流。2）組織平衡論所謂組織平衡，實質(zhì)上就是貢獻(xiàn)與誘因的平衡，這是組織生存與發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。貢獻(xiàn)貢獻(xiàn)組織成員組織成員誘因誘因客觀誘因：1）特殊誘因：a物質(zhì)誘因b非物質(zhì)機會c理想恩惠2）一般誘因：a社會協(xié)調(diào)b參與機會c思想感情交流主觀誘因：1）強制手段2）合理化機會3）動機的灌輸誘因的“經(jīng)濟(jì)”：組織提供誘因所獲得的貢獻(xiàn)與其提供誘因的付出之差。A產(chǎn)業(yè)組織的誘因經(jīng)濟(jì)。B政治組織的誘因經(jīng)濟(jì)。C宗教組織的誘因經(jīng)濟(jì)。組織平衡的打破與維持：巴納德還認(rèn)為，組織的平衡從來不是一種穩(wěn)定的平衡。在他看來，打破平衡的原因主要有兩個：其一是外部環(huán)境惡化造成誘因來源不足；其二是由于組織成員的需求標(biāo)準(zhǔn)總是在緩慢地提高，由此破壞了原有的平衡。3）權(quán)威接受論巴納德則給權(quán)威一種自下而上的解釋。一個命令之是否有權(quán)威決定于接受命令的人。“無差異范圍”（或“接受范圍”）巴納德推測，無差異范圍的大小取決于組織成員感到誘因超過貢獻(xiàn)的程度以及組織成員所歸屬的態(tài)度。4）組織決策論組織決策的兩個客觀要素：一是目標(biāo)，二是環(huán)境。決策的作用：通過反復(fù)注意目標(biāo)和環(huán)境，使兩者越來越具體，最后確定實現(xiàn)目標(biāo)的具體行動。4、西蒙的行為主義行政學(xué)說西蒙為后來學(xué)者們提供了一個非常重要的研究途徑，即決策研究方法。他使學(xué)者們對行政組織的研究焦點由對制度、法制、結(jié)構(gòu)等靜態(tài)層面的研究轉(zhuǎn)變到對決策過程的動態(tài)研究。自從西蒙提出決策研究途徑以來，西方行政學(xué)已日漸正視決策的重要性。1）行政學(xué)研究方法理論（價值中立、概念、操作定義）對傳統(tǒng)行政學(xué)理論的批判——“行政諺語”。區(qū)分事實與價值：事實命題是關(guān)于客觀世界中可觀察的事物及其運作方式的陳述，價值命題是關(guān)于偏好的描述?？茖W(xué)命題都是事實命題，即科學(xué)研究是以事實問題為對象；而價值問題則是不能用科學(xué)方法進(jìn)行處理的。（價值中立）概念（抽象性）：行政學(xué)理論的首要任務(wù)就是要建立一系列能夠從理論角度描述行政問題的概念。操作定義：是指名詞的定義是與實證觀察的事實或情況相一致的。西蒙認(rèn)為，凡用于科學(xué)研究的名詞定義必須是操作性的，行政行為研究中的名詞當(dāng)然也不例外。2）行政決策理論（有限理性和“令人滿意的決策”）有限理性與決策準(zhǔn)則：客觀理性：（1）存在著數(shù)種可替代的行為類別；（2）每一類行為都能夠產(chǎn)生明確的結(jié)果；（3）經(jīng)濟(jì)主體行為產(chǎn)生的結(jié)果擁有充分的信息或情報；（4）經(jīng)濟(jì)主體擁有一套確定的偏好程序表，以便讓他依據(jù)自己的所好來選擇自己認(rèn)為適當(dāng)?shù)男袨椤Ｓ邢蘩硇裕海?）理性要求具有足夠的知識和對每項決策影響的預(yù)期。實際上，對影響的了解總是不完整的。（2）既然這些問題出現(xiàn)在未來，想象可以滿足對依附價值切身感受的不足。但對價值只能做不充分的預(yù)期。3）理性要求在所有備選方案中做出一項選擇。在實際行為種，考慮到的只是少數(shù)備選方案。令人滿意的決策：任何組織和個人都只能被視為一個具有學(xué)習(xí)及適應(yīng)能力的體系，而不應(yīng)被看做是一個絕對理性的體系。因此，西蒙主張用“行政人”來取代“經(jīng)濟(jì)人”。西蒙提出了他關(guān)于決策準(zhǔn)則的看法——應(yīng)該用“令人滿意的”準(zhǔn)則取代“最優(yōu)化”準(zhǔn)則。決策過程包括四個階段：A“情報活動”，其任務(wù)是探查環(huán)境，尋求要求決策的條件；B“設(shè)計活動”，其任務(wù)是設(shè)計、制定和分析可能采取的備選行動方案；C“抉擇活動”，其任務(wù)是從可供選擇的各種備選方案中選出一個適用的行動方案；D“審查活動”，其任務(wù)是對已經(jīng)做出的抉擇進(jìn)行評價。根據(jù)組織活動的類型和決策所采用的技術(shù)不同，將決策分為程序化決策和非程序化決策兩種類型。程序化決策時經(jīng)常反復(fù)的并且有一定的結(jié)構(gòu)，所以，這類決策可以建立一定的程序，當(dāng)這類活動重復(fù)出現(xiàn)時予以應(yīng)用，不必每次都作出新的決策；而非程序化決策是新出現(xiàn)的并且不能被程序化。5、帕金森的帕金森定律帕金森定律是帕金森在對組織機構(gòu)的無效活動進(jìn)行調(diào)查和分析中提出的關(guān)于組織機構(gòu)低效（工作的增加只是為了填滿完成這一工作時可資利用的時間）臃腫（組織機構(gòu)工作人員的多少與組織所完成的工作這兩者之間并沒有什么聯(lián)系）的形成原因的定律。1）帕金森定律：其一是增加部屬的法則；其二是增加工作量的法則。建議：A在組織機構(gòu)的設(shè)置與管理中，應(yīng)嚴(yán)格遵循以事定職、以職選人的原則，奉行職責(zé)合理分工的準(zhǔn)則，防止無依據(jù)地增加工作人員；B不斷提高組織機構(gòu)的目標(biāo)實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，使政府管理機構(gòu)處在一種“抑制膨脹”的狀態(tài)之中。C應(yīng)想辦法將組織內(nèi)部人際互動的情境與組織的目標(biāo)協(xié)調(diào)起來。2）組織機構(gòu)的龐大和工作效率低下的原因：帕金森定律指出了組織機構(gòu)的官僚化作風(fēng)，即組織機構(gòu)的運行，很大程度上不是為了實現(xiàn)組織的目標(biāo)，而是為了保護(hù)和維持組織機構(gòu)本身內(nèi)部的存在關(guān)系和權(quán)力威信。組織成員的行動動機，只是為了滿足組織機構(gòu)內(nèi)部的所謂制度、條例和個人利益。▲定律一：冗員增加原理:官員數(shù)量增加與工作量并無關(guān)系，而是由兩個源動因造成的。每一個官員都希望增加部屬而不是對手（如“投票”）；官員們彼此為對方制造工作（如行政審批，工商、稅務(wù)、審計、公安，既得利益驅(qū)使）▲定律二：中間派決定原理:為了爭取中間派的支持，雙方頗費心機進(jìn)行爭取，特別是雙方勢均力敵的情況下。所以，不是競爭對手而是中間派成了主角。對決定的內(nèi)容不十分清楚的人，意志薄弱的人，耳朵不大靈光的人▲定律三：雞毛蒜皮定律：大部分官員由不懂得百萬、千萬元而只懂得千元的人組成，以至于討論各種財政議案所費的時間與涉及的金額呈反比，即涉及的金額越大，討論的時間越短，反之時間則越長。雞毛蒜皮的事情則花費很多時間。▲定律四：辦公場合的豪華程度與機關(guān)的事業(yè)和效率呈反比：事業(yè)處于成長期的機關(guān)一般沒有足夠的興趣和時間設(shè)計完美無缺的總部。所以，“設(shè)計完美乃是凋零的象征”，“完美就是結(jié)局，結(jié)局就是死亡”?！晌澹弘u尾酒會公式：會議與雞尾酒會（飯局）同在。把會場從左到右分為A-F六段，從進(jìn)門處到最遠(yuǎn)端分為1-8八段，則可劃分出48個區(qū)域；在假定酒會開始的時間為H，且最后一名客人離開的時間是最初一名客人進(jìn)場后2小時20分鐘，則，重要人物都會在H+75至H+90的時間在E/7區(qū)域集合，最重要的人物自然會在其中?！闪杭刀拾Y（分三個時期）：在嫉妒癥流行的機關(guān)里，高級主管辛苦而遲鈍，中層干部勾心斗角，底層人員垂頭喪氣而不務(wù)正業(yè)。第一階段，出現(xiàn)了既無能又好嫉妒的人物，即患上了“庸妒癥（平庸而嫉妒）”；第二階段，這些庸妒癥患者不幸進(jìn)入或原本就在高層，盡一切可能手段排斥比自己強的人，拒絕提升能力強的人；“愚蠢比賽”第三階段，機關(guān)仿佛被噴了DDT，凡才智者一概不得入內(nèi)，機關(guān)病入膏肓，此時的機關(guān)已經(jīng)無藥可救了▲定律七：退休混亂（50歲現(xiàn)象）：一般退休的年齡是R，在前3年（R-3）人的精力會開始減退；問題在于如何挑選合適的接替者，工作表現(xiàn)越優(yōu)秀，任職時間越長，越難尋得合適的接替者，而在位者總會設(shè)法阻止職位較低的人接近自己的職位，以至不得不延長自己的退休時間。6、麥格雷戈的公共人事管理理論關(guān)注企業(yè)的人性面：以馬斯洛的理論為基。Y理論與X理論的比較：管理者的世界觀。X理論：（1）人生來厭惡工作，干活越少越好；（2）人必須要有人控制、有人指揮、有人施加壓力，才能做好本職工作；（3）人總是想回避責(zé)任。Y理論：（1）工作就像休息和娛樂一樣地自然；（2）人懂得自我導(dǎo)向、自我控制，以達(dá)到他們承諾要達(dá)到的目標(biāo)；（3）只要環(huán)境合適，人就會主動承擔(dān)責(zé)任，在多數(shù)情況下都能夠找到解決問題的有創(chuàng)意的辦法。管理的方式。X理論：專制的管理方式（“胡蘿卜加大棒”），將工人們的社交需求、自尊需求、自我實現(xiàn)需求統(tǒng)統(tǒng)置之不顧。Y理論：“注重創(chuàng)造機會，發(fā)揮潛力，去除障礙，鼓勵成長，提供指導(dǎo)”。開創(chuàng)出一個有人情味的環(huán)境，使人們能夠通過把自己的努力和組織的目標(biāo)結(jié)合起來，從而實現(xiàn)自己的意愿。7、林德布羅姆的漸進(jìn)決策理論1）全面理性模式與連續(xù)有效比較模式：林德布洛姆在《漸進(jìn)調(diào)適的科學(xué)》中進(jìn)一步批評了全面理性模式，并發(fā)展了自己的漸進(jìn)決策模式——漸進(jìn)調(diào)適模式（連續(xù)有限比較模式）。全面理性模式的特征：A明確區(qū)分目標(biāo)和行動，把目標(biāo)作為政策分析的前提；B在目標(biāo)與手段的分析中，先確立目標(biāo)再尋找手段；C認(rèn)為”好“的政策是實現(xiàn)目標(biāo)的最佳手段；D主張綜合或全面分析；E過分強調(diào)理論的作用。漸進(jìn)決策模式的特征：A不區(qū)分目標(biāo)和行動，認(rèn)為它們是聯(lián)系著的；B不區(qū)分目標(biāo)和手段，認(rèn)為這種區(qū)分是不適當(dāng)?shù)幕蛴邢薜?；C認(rèn)為”好“的政策是由”共識“產(chǎn)生的；D主張有限分析，忽略了重要的后果、可行方案和價值標(biāo)準(zhǔn)；E主張通過聯(lián)系比較來減少對理論的依賴。2）漸進(jìn)決策理論的原則A按部就班原則：林德布洛姆認(rèn)為，決策過程只不過是決策者基于過去的經(jīng)驗對現(xiàn)行決策稍加修改而已。他把決策過程看作是一個按部就班的過程，也就是強調(diào)決策過程的連續(xù)性。B漸變調(diào)適的原則：在林德布洛姆看來，漸進(jìn)決策對現(xiàn)實的變革是通過一點點的積累，從而實現(xiàn)根本的變革；所實施的決策方案，也不是全新的方案，而只是對現(xiàn)行的政策所作的小規(guī)模或稍大規(guī)模的調(diào)整。C穩(wěn)中求變的原則：林德布洛姆認(rèn)為，政策上的大起大落是不可取的，欲速則不達(dá)，那樣勢必會危害到社會的穩(wěn)定，為了保證決策過程的穩(wěn)定性，就要在保持穩(wěn)定的前提下，通過一系列小的變革達(dá)到大規(guī)模的變革。8、沃爾多的公共行政思想在沃爾多看來，政治與行政，民主與官僚制；科學(xué)性與規(guī)范性；工具理性與價值理性，事實與價值既沒有分開也不可能分開，公共行政學(xué)既是一門藝術(shù)也是一門科學(xué)。它不僅是一種工具，其本身成為一種目標(biāo)。1）對傳統(tǒng)行政學(xué)的總結(jié)和評論◎?qū)鹘y(tǒng)行政學(xué)一般特點的總結(jié)：傳統(tǒng)行政學(xué)的5個特點：A接受政治—行政二分法。B一般管理取向。C通過科學(xué)分析來尋求一般原則。D強調(diào)行政活動的集權(quán)化。E是對“民主”的基本承諾。傳統(tǒng)行政學(xué)的意識形態(tài)：它包含“美國的民主使命”的概念，它信賴基本規(guī)律，它信奉進(jìn)步論與循序漸進(jìn)論。傳統(tǒng)行政學(xué)的哲學(xué)基礎(chǔ)：實用主義、功利主義與實證主義。◎?qū)鹘y(tǒng)行政學(xué)的評論：政治——行政二分法：沃爾多認(rèn)為這種政治-行政二分法無論是作為一種對現(xiàn)實的描述還是作為一種對行政行為的規(guī)定都是不恰當(dāng)?shù)?。行政不可能脫離政治，在沃爾多看來，傳統(tǒng)行政學(xué)家所提出的現(xiàn)實問題并不是政治與行政是否應(yīng)該分離的問題，而是行政應(yīng)將其決定價值觀和政策的功能擴大到何種程度的問題。傳統(tǒng)行政學(xué)的組織范式：沃爾多認(rèn)為傳統(tǒng)組織理論閉門造車，設(shè)計了一大堆組織形式和過程，實際上都不能適應(yīng)具體的特定情況或者不斷變化的環(huán)境。另外，傳統(tǒng)行政學(xué)理論對各種組織的非理性、非正式的方面完全視而不見。傳統(tǒng)行政學(xué)家的那些所謂的科學(xué)主張：沃爾多還指責(zé)傳統(tǒng)行政學(xué)家的那些所謂的科學(xué)主張，他認(rèn)為古典學(xué)派的“行政科學(xué)”主要倚仗“事實的堆砌”，他們提出的所謂原則其實不過是一些常識的延伸而已。傳統(tǒng)行政學(xué)家過于重視效率的做法2）沃爾多本人的公共行政研究領(lǐng)域比較公共行政學(xué)（行政與文明的關(guān)系）：行政通過為文明提供一種地基或舞臺并且通過一種發(fā)展目標(biāo)來“塑造文明”。政府及其行政不只是自然狀態(tài)中的一種人造的入侵者，它在某些方面也具有積極的作用。政府的維系、培育和創(chuàng)造作用在很大程度上為人們所忽視。官僚制與民主：沃爾多把官僚制與民主之間的沖突視為一種窘境。在他看來，一方面，權(quán)力被視為一種應(yīng)該分散的危險物，另一方面，人們承認(rèn)權(quán)力如果引導(dǎo)得當(dāng)則能夠達(dá)到好的目的。從行政方面說，這就意味著官僚權(quán)力被視為一種不道德的潛在力量而且應(yīng)該鼓勵分權(quán)；同時，人們認(rèn)為民主只有在權(quán)力集中、能夠發(fā)揮作用和負(fù)擔(dān)責(zé)任時才有存在的可能。道德與公共行政：在沃爾多看來，公共行政不應(yīng)該為了尋求效率而只關(guān)心技術(shù)問題和科學(xué)問題，進(jìn)而完全回避了價值和道德問題。邏輯實證主義與公共行政：邏輯實證主義導(dǎo)致了一種不成熟的技術(shù)取向，這種技術(shù)取向把公共行政僅僅視為實現(xiàn)外部確定的目標(biāo)的一種工具。這就意味著放棄廣泛的人類經(jīng)驗領(lǐng)域——即放棄人的審美經(jīng)驗、道德經(jīng)驗和形而上學(xué)經(jīng)驗公共行政的性質(zhì)：行政究竟是藝術(shù)還是科學(xué)？沃爾多傾向于把公共行政定義為“應(yīng)用于國家事務(wù)的一門藝術(shù)和科學(xué)。”公共行政與未來：未來社會經(jīng)濟(jì)—社會—政治變革步伐的加快會產(chǎn)生制度危機和心理—社會危機。而這些力量都會引起一系列必須或者至少在某種程度上必須由公共行政來探討的問題，公共行政就是政府對付上述力量的主要機制。9、德羅爾的政策科學(xué)思想1）政策科學(xué)及其本質(zhì)特征政策科學(xué)或政策研究是融合了管理科學(xué)、行為科學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)等多學(xué)科知識的一門全新的跨學(xué)科研究領(lǐng)域，其核心是把政策制定作為研究和改進(jìn)的對象，包括政策制定的一般過程以及具體的政策問題和領(lǐng)域。2）政策科學(xué)方法論政策科學(xué)的研究內(nèi)容：A、現(xiàn)實和問題的理解B、宏觀政策或關(guān)鍵選擇C、漸進(jìn)主義D、復(fù)雜性E、模糊性決策F、學(xué)習(xí)G、決策結(jié)構(gòu)、H困難的選擇I、元政策3）逆境中的政策制定“逆境”，是指由不同的原因造成的、難以消除的各種社會緊張狀態(tài)。分為：簡單的逆境和復(fù)雜的逆境；可以處理的逆境與難以駕馭的逆境；短期的逆境與長期的逆境或時代性的逆境；政治系統(tǒng)內(nèi)生的逆境和政治系統(tǒng)外生的逆境等。政策制定對于應(yīng)付逆境的作用：德羅爾認(rèn)為，對付逆境，政府中樞決策系統(tǒng)的政策制定是其他途徑所不能替代的，提高政府中樞系統(tǒng)的決策能力、改進(jìn)逆境中的政策制定，理應(yīng)成為各國政府行政與政策研究的當(dāng)務(wù)之急。（政府中樞決策系統(tǒng)）對逆境的政策制定反應(yīng)：消極的反應(yīng)：A對逆境的認(rèn)識出現(xiàn)偏差；B試圖影響公眾對逆境的認(rèn)識；C將逆境慣?；踔撩阑＂诜e極的反應(yīng)：A大規(guī)模的行政改革B削減公共開支C改進(jìn)政策制定本身應(yīng)付逆境的政策原則：A、社會改造原則：社會改造原則是指對一個社會的機構(gòu)、制度、政治和經(jīng)濟(jì)生活的運行過程實行廣泛而徹底的調(diào)整和變革。應(yīng)該注意的是，這種調(diào)整與變革不是社會自發(fā)的行為，而是政府中樞決策系統(tǒng)自上而下的、經(jīng)過認(rèn)真規(guī)劃設(shè)計的自覺行動。B、達(dá)到臨界質(zhì)量的原則：逆境中政策制定的特點就是往往面臨一個要求政策質(zhì)量相當(dāng)高的政策問題，要想對它產(chǎn)生影響就必須使政策質(zhì)量達(dá)到一個臨界點（閾值），否則就不能奏效。C、有選擇的激進(jìn)主義：所謂“有選擇”是指認(rèn)真分析逆境的特征，挑選那些足以改變逆境的主要社會變量；而所謂“激進(jìn)”則指的是對挑選出的社會變量集中政策資源，采取強化的干預(yù)手段，促使其朝著良性轉(zhuǎn)化，從而對逆境產(chǎn)生重大的影響。D、準(zhǔn)備承擔(dān)風(fēng)險同時避免萬一的原則：采取積極的、自覺承擔(dān)風(fēng)險的行動方案并不等于鼓勵冒險，輕舉妄動，德羅爾告誡人們也要注意分析各種不良后果出現(xiàn)的可能性并預(yù)先采取措施，防患于未然。E、產(chǎn)出價值優(yōu)先原則：一般地說，在社會呈現(xiàn)承平、穩(wěn)定的順境時，應(yīng)給形式價值較大的權(quán)重；而在逆境中，則要賦予產(chǎn)出價值較大的權(quán)重。這就是逆境中應(yīng)當(dāng)遵循的產(chǎn)出價值優(yōu)先的政策原則。F、積極性強制干預(yù)的原則：要應(yīng)付逆境，政府中樞決策系統(tǒng)就必須享有發(fā)號施令的權(quán)威，并且可以制定和執(zhí)行帶有強制性的政策。在這里，一切無政府主義、絕對自由化的行為都是與這一原則相悖的，必須予以反對。10、里格斯的行政生態(tài)學(xué)1）行政生態(tài)學(xué)的定義和研究范圍定義：研究“自然以及人類文化環(huán)境與公共政策運行之間的相互影響情形”的一門行政學(xué)分支學(xué)科。行政生態(tài)學(xué)的研究范圍包括兩個方面：A、探討各國所特有的社會文化以及歷史等諸因素是如何影響并塑造該國的公共行政；B、是反過來研究各國的公共行政又如何影響該國的社會變遷與發(fā)展。2）對五種主要行政生態(tài)要素的分析：（經(jīng)濟(jì)要素、社會要素、溝通網(wǎng)絡(luò)、符號系統(tǒng)、政治架構(gòu)）◎經(jīng)濟(jì)要素與公共行政：工業(yè)社會中，主導(dǎo)性的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)為市場－企業(yè)結(jié)構(gòu)：市場價值原則如價格機制、契約自由、專業(yè)化、職業(yè)化、擇優(yōu)、公開競爭、功利、理性會影響和滲入到公共行政。農(nóng)業(yè)社會，主導(dǎo)性經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)為互惠－重配結(jié)構(gòu)：互惠的經(jīng)濟(jì)交往，互惠中實現(xiàn)財富重配，此為一元結(jié)構(gòu)，不能清楚地劃分經(jīng)濟(jì)與政治制度。過渡社會為集市－有限市場結(jié)構(gòu)：有市場而不夠發(fā)達(dá)，“價格不可決”（價格不完全取決于商品的價值，而受社會地位、家庭出身、關(guān)系、名望等影響）。這一特征在公共行政領(lǐng)域同樣如此，薪水，職位不完全取決于能力資力業(yè)績表現(xiàn)?！蛏鐣嘏c公共行政：工業(yè)社會中，各種利益社團(tuán)對公共行政影響大：匯聚利益、表達(dá)利益，幫助制定政策與執(zhí)行政策。農(nóng)業(yè)社會和過渡社會中，血緣關(guān)系團(tuán)體（家庭）對公共行政影響大：表現(xiàn)為家族利益優(yōu)先?！驕贤ňW(wǎng)絡(luò)與公共行政：動員：指全社會人口參加龐大的溝通網(wǎng)絡(luò)的程度同化：指社會普通民眾與精英分子共享同一符號、認(rèn)同于同一基本價值與目標(biāo)的程度一元化社會：動員與同化程度高；利于行政與公眾間的溝通；易于形成強大的公共輿論多元化社會：動員與同化程度低；語言形式多樣、溝通網(wǎng)絡(luò)不發(fā)達(dá)、無法聚集民意，不利于溝通?！蚍栂到y(tǒng)與公共行政：符號系統(tǒng)：指包括政治神話、政治準(zhǔn)則、政治法典在內(nèi)的一整套政治符號系統(tǒng)。政治神話：指用以表明主權(quán)的最后源泉、人之天性與命運、人之權(quán)利義務(wù)以及主要的關(guān)系等方面的信念（如天賦人權(quán)、人民主權(quán)等）政治準(zhǔn)則：指一套決定政府結(jié)構(gòu)以及統(tǒng)治者的選擇方式及其應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)等的規(guī)則（如兩院制、普選制、總統(tǒng)制）政治法典：即對政治準(zhǔn)則的進(jìn)一步具體化規(guī)范化的各種法律制度。符號系統(tǒng)對公共行政的影響：由符號系統(tǒng)提供的“共同意識”是形成行政權(quán)威所不可或缺的，而共同意識的形成受符號系統(tǒng)諸因素尤其是政治神話的影響。不同的符號系統(tǒng)，會有不同的行政目標(biāo)及構(gòu)架，也會有不同的效率。◎政治構(gòu)架與公共行政：傳統(tǒng)社會中：政治權(quán)力、行政權(quán)力合二而一，出現(xiàn)“官僚政治”，獨斷專橫。公共權(quán)力的幅度有限，效率低，缺少專職行政機器現(xiàn)代社會中：專職化的行政從屬于政治，公共權(quán)力的幅度寬，但受非官僚權(quán)力的制約和監(jiān)督，效率相對較高。3）三大行政模式分類農(nóng)業(yè)社會的行政模式（融合型行政模式）里格斯認(rèn)為，就像折射前的自然光是一道白光一樣，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的社會結(jié)構(gòu)是混沌未分的，沒有明確的、細(xì)致的社會分工，與之相適應(yīng)，行政行為與立法、司法、軍事、經(jīng)濟(jì)等其他的社會行為是混雜在一起的，更談不上有專業(yè)化的行政機構(gòu)，因此是“融合型的”。工業(yè)社會的行政模式（衍射型行政模式）工業(yè)社會的結(jié)構(gòu)和功能猶如白光經(jīng)過三棱鏡的折射后表現(xiàn)出來的各色光譜，整個社會有著明確的、細(xì)致的分工，所以政府職能也是十分明確的，有著分工極細(xì)的行政機構(gòu)，執(zhí)行著各自不同的行政職能。各個行政部門各司其職，互不混雜，講求的是行政效率與科學(xué)性。過渡社會的行政模式（棱柱型行政模式）過渡社會的行政模式既具有農(nóng)業(yè)社會行政模式的一些特征，又具有工業(yè)社會行政模式的一些特征，明顯帶有新舊并存的特點。盡管行政行為已經(jīng)逐漸與其他社會行為分化開來，但是卻尚未完全分化；盡管專業(yè)化的行政機構(gòu)已經(jīng)設(shè)立，但是他們還不能正常運作，其功能還很有限。過渡型社會公共行政的三個特點：A異質(zhì)性。B重疊性。C形式主義。公共行政理論的當(dāng)代時期（第16-21章）與古典主義和新古典主義時期相比，這一時期的研究者大多都比較關(guān)注公共行政的政治的價值，即政府存在的目的和意義何在？而非僅僅關(guān)注行政本身的效率；這一時期研究的特點還在于多學(xué)科的交叉滲透，尤其是用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論（經(jīng)濟(jì)人假設(shè)）來分析公共行政問題成為一個明顯的特征。此外，理論付諸實踐，并取得了較好的結(jié)果，也是這一時期的一個特點。在方法論上，這一時期的研究方法逐漸地從實證方法轉(zhuǎn)向理性選擇方法。1、以弗雷德里克森為代表的“新公共行政學(xué)”1）新公共行政學(xué)對傳統(tǒng)公共行政學(xué)“效率至上”觀的反思和批判。機械性效率：即是指可以用具體數(shù)字表示的投入與產(chǎn)出之比率，它強調(diào)的是以最少的投入取得最大的產(chǎn)出。傳統(tǒng)公共行政理論的效率觀大致就屬于此類。社會性效率：是指以社會價值觀念為目標(biāo)，規(guī)范地予以衡量的效率，也就是說，效率必須與公共利益、個人價值、平等自由等價值目標(biāo)結(jié)合起來才有意義。新公共行政學(xué)的興起即代表著這類效率觀的發(fā)展。2）新公共行政學(xué)對社會公平價值觀的提倡傳統(tǒng)的行政過于關(guān)注“效率”和“經(jīng)濟(jì)”，所以傳統(tǒng)的公共行政機關(guān)在執(zhí)行立法和提出計劃時，常常會以犧牲社會的平等來強調(diào)效率和節(jié)約。在新公共行政學(xué)家看來，社會公平包含著對包括組織設(shè)計和管理形態(tài)在內(nèi)的一系列價值取向的選擇。倡導(dǎo)公共行政的社會公平是要推動政治權(quán)力以及經(jīng)濟(jì)福利轉(zhuǎn)向社會中那些缺乏政治、經(jīng)濟(jì)資源支持，處于劣勢境地的人們。民主行政要求公眾需要是行政體系運轉(zhuǎn)的軸心，即公眾的權(quán)利或利益應(yīng)高于政府自身的利益擴張和利益滿足。政治的民主必須實實在在地體現(xiàn)在民主的行政過程之中。民主行政是現(xiàn)代社會的大勢所趨，是社會進(jìn)步的體現(xiàn)。新公共行政學(xué)認(rèn)為，民主行政，實現(xiàn)“社會公平”并不是空洞的倫理道德，亦不是烏托邦的夢幻，它完全可以通過行政改革得以實現(xiàn)。3）新公共行政學(xué)對傳統(tǒng)政治-行政二分法的突破。政治/行政分離只是一種理論虛構(gòu)，而在現(xiàn)實的政治與行政運行中，行政體系游離于政策制定之外的狀況根本不存在。公共行政的研究應(yīng)適應(yīng)現(xiàn)代社會的要求，在研究領(lǐng)域乃至研究方法上做一次飛躍。就研究領(lǐng)域而言，新公共行政學(xué)派主張?zhí)鲅芯啃姓绦虻莫M窄圈子，趨向于相關(guān)問題的公共行政研究。在研究方法方面，推崇“后邏輯實證主義”哲學(xué)流派的思辨方法，將價值理論放在優(yōu)先考慮的地位從理論研究方面來看，新公共行政學(xué)的貢獻(xiàn)主要表現(xiàn)為：A超越了實證主義的研究模式。B擴大了公共行政的領(lǐng)域范圍。C深化了公共行政教育的內(nèi)容。從行政實踐方面來看，新公共行政學(xué)基于社會公平原則所提出的諸如減少層級節(jié)制、分權(quán)、參與、民主行政、對社會民眾的需求做出積極回應(yīng)以及面對面的溝通等觀念和主張均對當(dāng)代美國政府及其行政管理產(chǎn)生了重大影響。2、德魯克的目標(biāo)管理理論1）目標(biāo)管理理論的基本內(nèi)容：德魯克提出了一個具有劃時代意義的概念——目標(biāo)管理(ManagementByObjectives，簡稱為MBO)，它是德魯克所發(fā)明的最重要、最有影響的概念，并已成為當(dāng)代管理學(xué)的重要組成部分。目標(biāo)管理所依據(jù)的管理理論就是“注重自我控制、促進(jìn)權(quán)力下放，強調(diào)成果第一”，其宗旨是用“自我控制的管理”代替“壓制的管理”。組織中目標(biāo)的性質(zhì)各級管理層次目標(biāo)的廣度高層管理人員戰(zhàn)略目標(biāo)和高級策略目標(biāo)中層管理人員中級策略目標(biāo)基層管理人員初級策略目標(biāo)一般員工方案和任務(wù)目標(biāo)管理成功的先決條件A高層管理人員的積極參與。B下級人員的參加。C有充分的信息情報。D對實現(xiàn)目標(biāo)的手段有控制權(quán)。E對為實現(xiàn)目標(biāo)而勇于承擔(dān)風(fēng)險的組織成員予以激勵和保護(hù)。F相信廣大成員的責(zé)任心與創(chuàng)造性。目標(biāo)管理的三個階段第一階段：制定目標(biāo)第一階段：制定目標(biāo)11、對參加者的準(zhǔn)備工作2、高層領(lǐng)導(dǎo)制定公司目的和戰(zhàn)略目標(biāo)2、高層領(lǐng)導(dǎo)制定公司目的和戰(zhàn)略目標(biāo)8、把經(jīng)驗用于新的目標(biāo)管理38、把經(jīng)驗用于新的目標(biāo)管理3、各級管理人員制定試探性策略目標(biāo)4、上級和下級對各種建議的反映4、上級和下級對各種建議的反映4A修改目標(biāo)4B4A修改目標(biāo)4B拋棄不現(xiàn)實的目標(biāo)反應(yīng)反應(yīng)55、對各項目標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成協(xié)議第二階段：實現(xiàn)目標(biāo)第二階段：實現(xiàn)目標(biāo)6、在一般監(jiān)督下為實現(xiàn)目標(biāo)進(jìn)行過程管理第三階段：第三階段：對成果的檢查和評價7、對達(dá)到的成果進(jìn)行檢查和評價目標(biāo)管理的主要特點：目標(biāo)管理是一種要求管理者在事先確立目標(biāo)的基礎(chǔ)上，通過層層分解、展開目標(biāo)，并且經(jīng)過分權(quán)而使下層享有充分的自主權(quán)，以創(chuàng)造性地達(dá)到預(yù)定目標(biāo)的一種新的管理理論和管理方法。它有別于傳統(tǒng)的管理方式，所強調(diào)的不是自上而下的控制與監(jiān)督，也不注重下層完成任務(wù)的過程和具體手段，而是立足于部下的自我控制，并且以達(dá)到目標(biāo)的好壞、優(yōu)劣作為考核、評估的標(biāo)準(zhǔn)。2）目標(biāo)管理理論在公共行政管理中的應(yīng)用——公共服務(wù)機構(gòu)管理理論政府機構(gòu)不同于商業(yè)機構(gòu)，它不以顧客滿意為基點，也不以賺錢為目的，而是完全依靠編制預(yù)算取得撥款，其經(jīng)費多少與它的工作和服務(wù)態(tài)度的好壞無關(guān)。對于一個依靠預(yù)算的機構(gòu)來說，首先考慮的，或者說其賴以生存的就是取得預(yù)算的撥款。所以，政府機構(gòu)無須專門去討好所有公眾，只要對與預(yù)算撥款的有關(guān)部門、人員保持聯(lián)系，搞好關(guān)系即可。德魯克認(rèn)為，政府機構(gòu)和商業(yè)企業(yè)都應(yīng)該采取統(tǒng)一的管理方法即目標(biāo)管理方法?！耙狗?wù)機構(gòu)把工作做好，并不需要‘偉大的任務(wù)’，而更需要的倒是一種制度。這種制度的本質(zhì)與一個企業(yè)機構(gòu)沒有太大的區(qū)別?！逼浠疽缶褪牵畽C構(gòu)有效的工作一開始，就必須有明確的目標(biāo)和任務(wù)。只有規(guī)定了要求，才能撥給資源、安排先后次序、限定日期和指定專人負(fù)責(zé)。3、布坎南公共選擇理論和“政府失敗說”1）公共選擇理論出現(xiàn)的背景（自由主義的復(fù)興）：20世紀(jì)30年代之前經(jīng)濟(jì)上的自由放任主義；30年代世界經(jīng)濟(jì)大蕭條后凱恩斯主義占據(jù)主導(dǎo)；60、70年代政府干預(yù)的局限性顯露，公共選擇理論出現(xiàn)。“市場的缺陷并不是把問題交給政府去處理的充分條件”，“政府的缺陷至少和市場一樣嚴(yán)重?！薄拔覀儜?yīng)該發(fā)明一種新的政治技術(shù)和新的表現(xiàn)民主的方式，它們將能控制官僚主義特權(quán)階層的蔓延滋長。”2）公共選擇理論的基本假設(shè)和方法論（材料分析）特點：根據(jù)個人是在經(jīng)濟(jì)市場還是在政治市場活動，采取不同方式處理人類決定的過程?；炯僭O(shè)：“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)：A人都是理性行為者，其行為的目的是謀求私利的最大化。B政治領(lǐng)域中的人，即政治家、文官、選民同私人經(jīng)濟(jì)中的是人一樣的，都是“經(jīng)濟(jì)人”，均以追求個人利益最大化為目標(biāo)。C政治家追求選票最大化，選民追求投票凈利益最大化，執(zhí)行決策的政府官員追求預(yù)算最大化。方法論要素：個人主義、經(jīng)濟(jì)理性和交易政治。公共選擇注重于分析個人行為（如投票人、政治家和官員等的行為）如何通過政治過程而對整個經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響。3）政府的失敗及其根源政府失敗的含義：指國家或政府的活動并不總是象應(yīng)該的那樣“有效”或像理論上能夠做到的那樣“有效”，政府的干預(yù)削弱而不是改善了社會福利。政府失敗的主要表現(xiàn)形式：政府政策低效率（決策失誤、不能很好地提供公共產(chǎn)品）；政府工作機構(gòu)低效率（政府浪費行為、預(yù)算偏差、效率低）基本結(jié)論：政府失敗是各類政治角色行為共同作用的必然結(jié)果，憲政改革是克治政府失敗的良方。政府政策低效率：含義：即指政府難以制定和實施完全符合公共利益的政策；其執(zhí)行的政策不是最好的政策，并不能確保資源的最佳配置；原因：A主觀原因：政策部門的政治家們有意無意為自身的經(jīng)濟(jì)人動機所左右，對公共利益的理解有偏差；由于自利動機的存在，政治家們也不傾向于為最大限度地增時共同利益而服務(wù)，而是依據(jù)自己獲得的信息和個人效用最大化原則來決策；B外部原因：缺乏一種“確保任何處于某一特權(quán)地位時均不能過多牟取私利”的約束機制來制約政府行為方式。政府機構(gòu)低效率的原因：A、缺乏競爭機制?？v向：逐級任命；橫向：部門之間B、缺乏降低成本的激勵機制。壟斷性：降低服務(wù)質(zhì)量、提高服務(wù)價格；對預(yù)算和監(jiān)督部門封鎖成本信息。C、政府機構(gòu)自我膨脹；自我利益最大化。擴大機構(gòu)規(guī)模，增加層次，擴大權(quán)力，以相應(yīng)地提高其機構(gòu)的級別和個人待遇。D、監(jiān)督信息不完備。監(jiān)督者為被監(jiān)督者所操縱。E、政府的尋租行為。利用行政法律的手段來阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)之間自由流動、自由競爭，以維護(hù)和攫取既得利益。補救“政府失敗”的政策建議：從現(xiàn)行體制上尋找原因，從制度創(chuàng)新上尋找對策，重建基本的憲法規(guī)則，通過新的憲法規(guī)則來約束政府的權(quán)力：A、創(chuàng)立一種新的政治技術(shù)，提高社會民主程度；必須通過社會制度的改革，約束和限制政府權(quán)力。B、在公共部門恢復(fù)自由競爭，改善官僚體制的運轉(zhuǎn)效率（1）在行政管理體制內(nèi)部重新建立競爭結(jié)構(gòu)。（2）在最高行政級別恢復(fù)發(fā)揮個人積極性的激勵制度。主張對行政機構(gòu)進(jìn)行市場導(dǎo)向性改革，“只要有可能，決策就應(yīng)該轉(zhuǎn)交給私營部門?！盋、改革稅賦制度，約束政府權(quán)力；4、奧斯特羅姆的民主行政理論1）追溯了民主行政的政治哲學(xué)淵源，深化了民主制行政的理論基礎(chǔ)；2）較為深刻地揭示了官僚制行政范式的弊端和美國公共行政學(xué)的思想危機。把民主制行政提升為官僚制行政的一個替代范式；3）系統(tǒng)地闡述了民主行政的制度機制，為公共行政的民主化發(fā)展提供了制度框架。5、奧斯本的企業(yè)家政府理論1）企業(yè)家政府理論產(chǎn)生的背景一位美國將軍“估計國防預(yù)算的1/3浪費在執(zhí)行無益的規(guī)章制度上面，做那些不必要做的事?！逼洹耙?guī)章制度繁瑣的程度幾乎無以倫比”?！败婈犛梅抗芾淼囊?guī)章手冊厚達(dá)800頁。軍隊文職人員管理手冊厚達(dá)8800頁?！本湍靡粋€價值僅100美元的普通蒸汽閥門來說，“這個閥門一漏氣，一周損失蒸汽50美元。因此，一漏氣就應(yīng)馬上更換。但是我們要花一年的時間來更換它，因為我們的體制規(guī)定這類價值100美元以上的采購一定要買最合算的。所以，也許等一年可買到便宜2美元的閥門。但在這段時間里我們損失了幾千美元的蒸汽。”曾經(jīng)官僚制代表了一種理想的、高效的組織形式，利用其層級系統(tǒng)的權(quán)威和功能的專門化，使大規(guī)模的復(fù)雜任務(wù)得以有效地完成，顯示出純技術(shù)上的優(yōu)越性——精確、快速、明確、減少摩擦、降低人和物的成本。今天的社會環(huán)境與官僚組織產(chǎn)生時的環(huán)境大不相同。本世紀(jì)30年代和40年代設(shè)計出的官僚體系，中央集權(quán)，層次繁多，在變化迅速、信息豐富、知識密集的90年代已不能有效地運轉(zhuǎn)。（顯得行動遲緩、效率低下、刻板）20世紀(jì)80-90年代，當(dāng)美國經(jīng)濟(jì)蕭條乃至更加不景氣時，一些地方政府的行政首長們便首先對新的社會現(xiàn)實做出了反應(yīng)，紛紛開始尋找出路，“重新塑造政府”的呼聲日益高漲。正是在這種背景下，奧斯本提出了他的所謂企業(yè)家政府理論。2）企業(yè)家政府的本質(zhì)含義企業(yè)家政府，指的是不斷地以新的方式運用其資源來提高其效率和效能的公共機構(gòu)。奧斯本采用的企業(yè)家政府這一概念，實際上是試圖把企業(yè)經(jīng)營管理的一些成功方法移植到政府中來，使政府這類公共組織能像私人企業(yè)那樣，合理利用資源，注重投入產(chǎn)出，提高行政效率。3）改革政府的十項原則（企業(yè)家政府的基本特征）：A掌舵而不是劃槳；B授權(quán)而不是服務(wù)；C注重引入競爭機制；D注重目標(biāo)使命而非繁文縟節(jié)（任務(wù)驅(qū)動而非規(guī)章驅(qū)動）；E重產(chǎn)出而非投入；F具備“顧客”意識；G有收益而不浪費；H重預(yù)防而不是治療；I重參與協(xié)作的分權(quán)模式而非層級節(jié)制的集權(quán)模式；J重市場機制調(diào)節(jié)而非僅靠行政指令控制。掌舵而不是劃槳新澤西州的紐瓦克市求助于社區(qū)團(tuán)體和私營部門的倡議，用以解決從住房、艾滋病到無家可歸者的一系列問題，與此同時市政府的雇員