國際法院對國際水道環(huán)境爭端的解決

D99：A1002-3240(2010)12-0072-04烏拉圭政府分別于2002年和2005年許可ENCE（西班牙）公司和Botnia（芬蘭）公司在烏拉圭沿岸城市FrayBentos建造紙漿廠，烏拉圭的舉動引起了阿根廷人的不滿，阿根廷否認(rèn)其2004年協(xié)議中認(rèn)可烏拉圭建造紙漿廠的權(quán)利。此外，阿政府拒絕干預(yù)阿根廷人在兩國貿(mào)易和旅游的要道設(shè)立路障的行動。2006年5月4日阿根廷向ICJ提起訴訟，指控烏拉圭違反了1975年規(guī)約。2010年4月20日，國際法院(ICJ)作出有法律約束力的判決，法院認(rèn)為，烏拉圭在沒有告知阿根廷的情況下批準(zhǔn)建廠，這種做法違反了其按照兩國1975年規(guī)約所應(yīng)履行的程序義務(wù)，但沒有違反條約規(guī)定的保護(hù)界河環(huán)境的實質(zhì)性義務(wù)，因此，法院決定駁回阿根廷提出的烏拉圭必須拆除已建紙漿廠、對阿根廷承受的經(jīng)濟(jì)損失予以賠償?shù)仍V訟請求。這是由ICJ解決的為數(shù)不多的與環(huán)境有關(guān)的案件之一。隨著環(huán)境問題日益尖銳，國際環(huán)境爭端在所難免，而作為聯(lián)合國的主要司法機(jī)關(guān)，其在這一領(lǐng)域的司法實踐對國際法將產(chǎn)生重大影響。一、ICJ解決國際水道環(huán)境爭端所適用的法律按照《ICJ規(guī)約》第38條規(guī)定，國際法院在對國際爭端進(jìn)行裁判時，應(yīng)依照國際法，而且明文規(guī)定它所適用的法律有：國際條約、國際習(xí)慣、一般法律原則和“作為確定法律原則之補充資料”的司法判例及各國權(quán)威最高之公法學(xué)家學(xué)說并“公允及善良”原則。其中最重要的淵源是國際條約和國際習(xí)慣。在國際水道環(huán)境保護(hù)方面的法律淵源無疑就是聯(lián)合國1997年通過的《國際水道非航行使用法公約》①（簡稱《國際水道法公約》）和各國際水道的雙邊或多邊條約。（一）國際水道法適用的實體和程序原則當(dāng)前國際社會普遍認(rèn)可的關(guān)于國際河流利用的兩個最基本的實體原則是“公平合理利用”和“不造成重大損害”原則。公平合理利用原則承認(rèn)各沿岸國在國際河流利用和收益方面有著公平、平等的權(quán)利，同時還應(yīng)肩負(fù)合作保護(hù)國際河流的義務(wù)。由于每條國際河流存在個體差異，該原則要求積極保護(hù)行動，進(jìn)一步闡釋公平合理利用的內(nèi)涵?！秶H水道法公約》第七條中一般性原則下的“不造成重大損害的義務(wù)”具體規(guī)定為：水道國在自己的領(lǐng)土內(nèi)利用國際水道時，應(yīng)采取一切適當(dāng)措施，防止對其他水道國造成重大損害；如對另一個水道國造成重大損害，而又沒有關(guān)于這種利用的協(xié)定，其利用造成損害的國家應(yīng)同受到影響的國家協(xié)商，適當(dāng)顧及第五條和第六條規(guī)定，采取一切適當(dāng)措施，消除或減輕這種損害，并在適當(dāng)?shù)那闆r下，討論補償?shù)膯栴}。《國際水道法公約》將經(jīng)常交換數(shù)據(jù)與資料作為一般國際合作義務(wù)，規(guī)定水道國應(yīng)經(jīng)常地交換關(guān)于水道狀況，特別是屬于水文、氣象、水文地質(zhì)和生態(tài)性質(zhì)的和與水質(zhì)有關(guān)的便捷可得的數(shù)據(jù)和資料以及有關(guān)的預(yù)報?！秶H水道法公約》在“計劃采取的措施”中將事前通知作為一項重要程序規(guī)則，并加以詳細(xì)規(guī)定。（二）《1975年烏拉圭河規(guī)約》（下稱1975年規(guī)約）[1]阿烏雙方于1975年簽署了《烏拉圭河規(guī)約》，規(guī)約也規(guī)定了類似《國際水道法公約》的程序和實體規(guī)范。規(guī)約創(chuàng)建了烏拉圭河管委會(CARU)，這是一個由來自兩國相同數(shù)量的代表組成的行政性的委員會。CARU管理一切從“橋梁維護(hù)”到漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的任何事項。（第7條）“從跨過”河對漁業(yè)資源保護(hù)對環(huán)境問題橋梁的維護(hù)。[2]一旦采取行動的國家向CARU通報其計劃時，則應(yīng)開始雙邊國家的協(xié)商程序。在大多數(shù)情況下，被通報的國家不會提出詢問，而采取行動的國家則繼續(xù)其項目。但是，如果被通報的國家反對，1975年規(guī)約要求兩國作為期180天的直接磋商。如果在180天以后未達(dá)成協(xié)議，任何一方可以向ICJ起訴。根據(jù)第40條和41條，雙方同意“根據(jù)可適用的國際條約規(guī)定適當(dāng)?shù)囊?guī)則和措施，并與相關(guān)國際技術(shù)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)則和建議保持一致”來保持和保護(hù)水環(huán)境，防止污染。此外，雙方同意不削弱在其各自法律制度所規(guī)定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或制裁。一旦在本國法律管轄領(lǐng)土上的人的污染行為對另一國造成損害，應(yīng)受處罰的國家同意接受根據(jù)第51條的責(zé)任。當(dāng)然，危害必須是足以“影響人們的健康、環(huán)境、農(nóng)業(yè)用途、漁業(yè)、植物、動物、海岸、或任何商業(yè)或娛樂的使用”。二、ICJ解決國際水道環(huán)境爭端的實踐——以烏拉圭河紙漿廠案的判決為例[3]（一）ICJ對該案管轄權(quán)和管轄范圍根據(jù)《ICJ規(guī)約》第36條的規(guī)定，ICJ管轄三類案件：第一是當(dāng)事國自愿以協(xié)議方式提交的一切案件；第二是《聯(lián)合國憲章》和現(xiàn)行條約中特別規(guī)定的事件或爭端；第三是當(dāng)事國根據(jù)第36條第2款規(guī)定事先聲明接受ICJ管轄的爭端，即“任擇性強制管轄”的情況?！?975年規(guī)約》第60條第一款規(guī)定：任何條約（1961年烏拉圭河界約）或規(guī)約（1975年規(guī)約）的解釋或適用的爭端，若無法通過直接談判解決的，則可由任何一方提交法院解決。第二款規(guī)定，第58條②、第59條③的情況下，在第59條所指的通知之后的180天內(nèi)尚未解決爭端，任何一方可就任何條約（1961年烏拉圭河界約）或規(guī)約的解釋和適用的爭端提交法院。ICJ在判決書中指出就法院管轄是基于《法院規(guī)約》第36條第一款、《1975年規(guī)約》第60條第一款的規(guī)定，認(rèn)定雙方已達(dá)成一致，法院對其爭端享有管轄權(quán)。法院認(rèn)為阿根廷訴稱的有關(guān)噪音和視覺污染、以及Orion(Botnia)紙漿廠產(chǎn)生的“惡臭”不在其管轄范圍內(nèi)，理由是它們無關(guān)《1975年規(guī)約》的第60條的“解釋或適用”。法院進(jìn)一步觀察，第41條第一款，其目的是依據(jù)可適用的國際條約，通過制定規(guī)則和各方采取適當(dāng)?shù)拇胧﹣肀３趾捅Ｗo(hù)水環(huán)境，第41條第一款“并不把這些條約包含在1975年規(guī)約中，而是為雙方設(shè)定行使管理權(quán)的義務(wù)以遵守（這些）……條約。”法院得出結(jié)論，阿根廷所依據(jù)的多邊公約不屬于1975年規(guī)約的范圍，并且因此法院就烏拉圭是否遵守該公約義務(wù)上沒有管轄權(quán)。由此可見，ICJ基于雙方國家的自愿行使管轄權(quán)，并將管轄范圍嚴(yán)格控制在雙方事先達(dá)成的“界約和規(guī)約的解釋和適用”上。（二）ICJ認(rèn)定1975年規(guī)約所規(guī)定的程序義務(wù)和實體義務(wù)是相互獨立的根據(jù)1975年規(guī)約第1條規(guī)定，規(guī)約的目標(biāo)是各方為實現(xiàn)“對烏拉圭河的公平和合理的利用”，建立“聯(lián)合機(jī)制”，即在條例中創(chuàng)設(shè)程序和實體義務(wù)進(jìn)行合作。法院認(rèn)為，程序和實體義務(wù)的關(guān)系是相互作用的，如果有必要，當(dāng)違反這些義務(wù)時，它“不阻止成員國被要求單獨地對這些義務(wù)負(fù)責(zé)”。也就是說，ICJ認(rèn)定1975年規(guī)約所規(guī)定的程序義務(wù)和實體義務(wù)是相互獨立的。（三）ICJ認(rèn)定烏拉圭違反了1975年規(guī)約中的程序義務(wù)ICJ認(rèn)定烏拉圭違反了為實現(xiàn)締約雙方的締約目標(biāo)的規(guī)約第7-12條有關(guān)通知、報告和協(xié)商的義務(wù)。首先，根據(jù)第7條第一款，通知義務(wù)“包括開始計劃行動的國家通知CARU，以便后者可以在最多三十天的期限內(nèi)，‘初步’判定這一計劃是否可能對另一方造成重大損害”。法院認(rèn)為：在向兩家紙漿廠和與Orion(Botnia)毗鄰的碼頭簽發(fā)環(huán)境許可和開工許可之前，烏拉圭未就所計劃的工程通知CARU，違反了1975年規(guī)約第7條第一款所賦予的通知義務(wù)。其次，根據(jù)1975年規(guī)約第7條第二款，如果CARU認(rèn)定計劃可能對另一方造成重大損害，或者如果決定不可能到那樣的程度，相關(guān)的這一方應(yīng)當(dāng)通過CARU通知另一方。第7條第三款，報告必須描述“工程的主要方面”和“將能使被通知方評估這一工程對航行、河流及其水質(zhì)的可能影響的其他任何技術(shù)數(shù)據(jù)”。法院認(rèn)為這一報告必須在所涉國家決定計劃的環(huán)境可行性之前進(jìn)行。而在本案中，“向阿根廷報告CMB(ENCE)和Orion(Botnia)紙漿廠環(huán)境影響評價報告并未通過CARU進(jìn)行，且烏拉圭僅僅在已經(jīng)簽發(fā)了兩家工廠的環(huán)境許可之后才遞交這些評價報告?！彼苑ㄔ赫J(rèn)定“烏拉圭未遵守1975年規(guī)約第7條第二、三款中關(guān)于通過CARU向阿根廷通報計劃的義務(wù)。”再次，法院認(rèn)為，2004年3月2日的兩國外交部長達(dá)成的“諒解”只有在烏拉圭已經(jīng)遵守了“諒解”的條款后，才對減輕烏拉圭1975年條例第7條的義務(wù)有影響。但法院認(rèn)為烏拉圭并沒有遵守了“諒解”的條款。所以，法院認(rèn)定“諒解”不能豁免烏拉圭的程序義務(wù)。同時，法院認(rèn)為，2005年5月31日設(shè)立高水平技術(shù)小組（“GTAN”）的協(xié)議，的確創(chuàng)設(shè)了按1975年條例規(guī)定的談判為目的的協(xié)商機(jī)構(gòu)，但“不能解釋為表達(dá)雙方協(xié)商一致來減損條例規(guī)定的其他程序義務(wù)”(para.140)。法院因此認(rèn)定，烏拉圭沒有權(quán)利在1975年條例第7-12條規(guī)定的協(xié)商和談判期間，授權(quán)建造所計劃的工廠和碼頭，烏拉圭違反了條例第12條規(guī)定的談判義務(wù)。最后，根據(jù)1975年規(guī)約第12條規(guī)定，當(dāng)雙方未能在180天內(nèi)達(dá)成一致，則按第60條規(guī)定的程序，任何一方可以將爭端提交法院解決。法院指出，在談判期間結(jié)束與法院判決之間所謂由烏拉圭承擔(dān)“不建設(shè)義務(wù)”并未在1975年規(guī)約中明確規(guī)定。第9條只是規(guī)定，當(dāng)被通報的一方表示不反對或在第8條規(guī)定的期間沒有反應(yīng)，則計劃行動方可以實施或授權(quán)項目。因此，也不能從該規(guī)定中推導(dǎo)出來，在2006年2月3日第12條規(guī)定的談判期間屆滿之后，烏拉圭應(yīng)承擔(dān)“不建設(shè)義務(wù)”。（四）ICJ認(rèn)定烏拉圭未違反1975年規(guī)約的實體義務(wù)ICJ認(rèn)定：沒有確鑿證據(jù)表明烏拉圭未依必要程度的謹(jǐn)慎行事，也沒有確鑿證據(jù)表明表明Orion(Botnia)紙漿廠自2007年11月開始運營以來，其排出的廢棄物產(chǎn)生了有害影響、或者對生物資源、水質(zhì)、河流的生態(tài)平衡帶來損害。因此，烏拉圭未違反第41條的義務(wù)。同時法院還認(rèn)為“雙方有法定義務(wù)……繼續(xù)通過CARU進(jìn)行合作，并且使其設(shè)計出必要的措施來促進(jìn)河流的公平利用，同時保護(hù)河流環(huán)境?！笔紫?，法院認(rèn)為1975年規(guī)約第1條中“……為建立公平合理利用河流的聯(lián)合機(jī)制……”，其本身并未為雙方設(shè)定明確具體的權(quán)利和義務(wù)。公平合理利用的目標(biāo)是雙方和CARU追求的，并且是通過實施CARU規(guī)定和雙方采取措施來實現(xiàn)的。法院還認(rèn)為，這一目標(biāo)的實現(xiàn)要求“雙方權(quán)利的平衡，并且需要一方面為經(jīng)濟(jì)和商業(yè)活動利用河流，另一方面保護(hù)河流免受因經(jīng)濟(jì)和商業(yè)活動引起的環(huán)境損害的義務(wù)”。其次，法院認(rèn)為，阿根廷并無證據(jù)表明烏拉圭決定實施主要的桉樹種植作為原材料供應(yīng)Orion(Botnia)紙漿廠不僅影響了土壤和烏拉圭的林地的管理，而且也影響了河水質(zhì)量。因此，烏拉圭未違反確保土壤和林地管理不損害河流或河水的義務(wù)。再次，第36條規(guī)定的義務(wù)要求雙方通過CARU采取必要的措施的合作具體的行動來避免生態(tài)平衡變化。法院認(rèn)為該義務(wù)要求雙方采取措施要謹(jǐn)慎行事。法院認(rèn)為，阿根廷沒有令人信服地說明烏拉圭拒絕按第36條設(shè)想的合作方式行事，從而違反了條款。最后，第41條要求雙方在各自的法律體系內(nèi)“根據(jù)可適用的國際條約”和“遵守有關(guān)國際技術(shù)機(jī)構(gòu)的指南和建議”采取規(guī)則和措施，目的是保持和保護(hù)水環(huán)境和防止污染。法院的觀點是：第一，這一義務(wù)要求雙方在其管轄和控制之下謹(jǐn)慎地實施所有行動。第二，“防止污染的義務(wù)范圍必須根據(jù)1975年規(guī)約第40條關(guān)于污染定義來判定”。而第40條把污染定義為“由人類直接或間接引入對水中環(huán)境具有有害影響的物質(zhì)和能源”。第三，法院強調(diào)，任何違反的主張所援引的規(guī)則，特別是判定“有害影響”存在的規(guī)則必須基于1975年規(guī)約及規(guī)約第41條第一至第三款規(guī)定的雙方共同認(rèn)定的法規(guī)。法院指出，根據(jù)1975規(guī)約第41條和一般國際法，雙方有義務(wù)在計劃可能導(dǎo)致跨界損害的活動時進(jìn)行環(huán)境影響評價，其評價內(nèi)容應(yīng)由各方在其國內(nèi)法或該計劃活動的授權(quán)程序下來決定。（五）對該案救濟(jì)方法的判決法院認(rèn)為，由于烏拉圭在談判期限屆滿后不被禁止繼續(xù)建設(shè)和運營工廠，并且它并未違反1975年條例中的任何實體條款，因此，“拆除Orion(Botnia)紙漿廠”不是違反程序上義務(wù)的恰當(dāng)救濟(jì)方式。同樣，法院以同一理由不支持阿根廷關(guān)于聲稱不同經(jīng)濟(jì)部門，特別是旅游業(yè)和農(nóng)業(yè)，遭受損害的賠償請求。三、ICJ解決國際水道環(huán)境爭端在國際法上的意義——ICJ與可持續(xù)發(fā)展原則可持續(xù)發(fā)展概念最初是針對解決發(fā)展中的環(huán)境問題而提出的，其原則應(yīng)根植于環(huán)境法，并影響國際法和國內(nèi)法的各個領(lǐng)域；同時，由于與可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的規(guī)范并不十分確定、其司法標(biāo)準(zhǔn)亦顯匱乏，可持續(xù)發(fā)展原則是正在形成中的國際習(xí)慣法規(guī)則。ICJ的司法實踐活動對于增進(jìn)該原則的法律確信，使其成為國際習(xí)慣法規(guī)則有重大意義。ICJ首次提及“可持續(xù)發(fā)展”的概念是在1997年Gabcikovo-Nagymaros項目案中。法院指出：“長期以來，人類出于經(jīng)濟(jì)和其他原因不斷地干擾大自然。過去這么做通常沒有考慮到對環(huán)境帶來的影響。由于新的科學(xué)發(fā)現(xiàn)和進(jìn)一步意識到以不假思索、持續(xù)的方式繼續(xù)這樣干擾下去而給這一代和將來的世世代代的人類所造成的風(fēng)險，新的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)形成，并存過去二十年問的大量條約中有所規(guī)定……可持續(xù)發(fā)展的概念恰如其分地反映了有必要使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。就本案而言，這意味著該締約方應(yīng)重新審視了（斯洛伐克）發(fā)電廠運行對環(huán)境的影響?！盵4]但在該案中，法院建議在決策中適用“可持續(xù)發(fā)展”的概念，但卻沒有宣稱或指出“可持續(xù)發(fā)展原則是一項國際習(xí)慣”。[5]因此，有人認(rèn)為ICJ“錯過了進(jìn)一步界定可持續(xù)發(fā)展概念的機(jī)會”。[6]十多年后，全球更加關(guān)注可持續(xù)發(fā)展，ICJ應(yīng)借此機(jī)會為國際社會強制執(zhí)行環(huán)境規(guī)范包括可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)設(shè)基礎(chǔ)。[7]法院在烏拉圭河案的判決書中多次提到“可持續(xù)發(fā)展”的概念。法院認(rèn)為，1975年規(guī)約第27條④不僅反映了有必要調(diào)和沿岸國跨界情形和利用共享自然資源的各種利益，而且反映了有必要在利用河水和保護(hù)河流之間達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的平衡。法院還認(rèn)為，第27條把“公平合理利用共享自然資源”與“可持續(xù)發(fā)展的本質(zhì)——經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的平衡”相互依存關(guān)系具體化了。(para.177)由此可見，法院雖未明確宣稱“可持續(xù)發(fā)展是一項習(xí)慣國際法”，但在判決中援引這一概念，已構(gòu)成確認(rèn)該原則為習(xí)慣國際法的又一重要的“法律確信”。同時法院將公平合理利用原則與可持續(xù)發(fā)展原則緊密地結(jié)合起來，即通過締約方在程序上的安排確保公平和合理地利用共享的自然資源，以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)然，如上述，法院在臨時裁決和判決中就“不造成重大損害原則”（“可持續(xù)發(fā)展原則”在國際水道法中的體現(xiàn)）作了詳盡的闡釋，其對“損害”的“可測量”的要求無疑確立具有可操作的標(biāo)準(zhǔn)。四、ICJ在解決國際水道環(huán)境爭端中的不足回顧烏拉圭河紙漿廠案，歷時七年，雙方試圖國際爭端的政治解決方法和法律解決方法來化解糾紛。ICJ從受理到審結(jié)該案也經(jīng)近四年的時間，案件雖已審結(jié)，矛盾卻依然存在，阿方的抗議活動還在進(jìn)行。七年來，雙方也嘗試了談判、調(diào)查、調(diào)停、斡旋等外交途徑的解決方法，但均告失敗。筆者認(rèn)為，在發(fā)展水平相當(dāng)?shù)难匕秶娪辛Φ碾p邊機(jī)制是快速解決跨界水爭端的最恰當(dāng)選擇。事實上，國際社會已有成功范例——美加國際聯(lián)合委員會(InternationalJointCommission，IJC)。IJC是美加兩國根據(jù)《1909年邊界水域條約》，為防止五大湖地區(qū)有關(guān)利用邊界水域糾紛而成立的。IJC的性質(zhì)是獨立，由來自兩國的官員和組成。其職責(zé)主要包括三項：一是審批權(quán)，即審批可能影響對方國家的跨界水資源利用項目；二是承接調(diào)查和提供咨詢?nèi)蝿?wù)，即根據(jù)政府的重要會議和要求，對具體問題進(jìn)行研究；三是仲裁，即對雙方就邊界水域糾紛進(jìn)行裁決，該裁決為終審裁決。IJC相較于其他多邊國際水道機(jī)構(gòu)可謂碩果累累。1912年首次遇到跨界水的污染問題，IJC被請求提出為防止和救濟(jì)美加共享水域污染的計劃。[8]在美加跨界空氣污染案，即1941年著名的特雷爾冶煉廠仲裁爭議糾紛方面IJC也發(fā)揮中心作用。⑤上世紀(jì)九十年代，為解決兩國間的酸雨問題，IJC參與促成1991年美加《大氣質(zhì)量協(xié)定》的簽訂。⑥IJC的長期和有效性的結(jié)果是：一是消除污染的堅定承諾；二鼓勵公眾參與和推動達(dá)成共識的舉措之辦法來解決跨界水污染糾紛。筆者認(rèn)為，IJC之所以能夠高效處理國際水道問題的原因在于：其一，IJC直接效力于由受跨界水域污染糾紛影響的政府；其二，IJC建立了一系列靈活而有效的法規(guī)；其三，IJC鼓勵透明度和履約，其工作目的是促使?fàn)幎穗p方遵守和履行雙邊條約，從而避免強制執(zhí)行幾乎無法執(zhí)行的國際法。反觀1975年規(guī)約，也設(shè)立了CARU，從表面上看，其權(quán)力范圍很廣，但實際上只是一個信息中心而已，項目國家只需向其通報情況即可；此外，規(guī)約在爭端解決方面規(guī)定了談判和ICJ訴訟，一旦雙方未能達(dá)成一致，只能將爭端交由ICJ解決，這一方面涉及到敏感的主權(quán)問題，另一方面由于成功援引《聯(lián)合國憲章》第94條第二款強制執(zhí)行ICJ判決的不確定性，所以，IC