淺議中國行政復(fù)議制度存在的若干問題及完善一、我國行政復(fù)議的概述我國現(xiàn)行行政復(fù)議：意指行政復(fù)議機(jī)關(guān)依據(jù)相對人申請，對具體行政行為是否合法與適當(dāng)進(jìn)行審查并作出決定的救濟(jì)制度。行政復(fù)議就其本質(zhì)而言屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督行為,是上級行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)并糾正下級行政機(jī)關(guān)錯誤的行為。行政復(fù)議是政府內(nèi)部層級監(jiān)督的一項重要制度，是推進(jìn)依法行政的一項重要內(nèi)容，是政府及其部門的一項法定職責(zé)。相比較于申訴制度、信訪制度來說，起到主要作用的還是行政復(fù)議制度。完善我國行政復(fù)議制度，對于化解社會矛盾，構(gòu)建社會主義和諧社會，推進(jìn)依法行政具有重要的作用。二、我國行政復(fù)議制度存在的問題（一）立法具體規(guī)定的缺失和矛盾.缺乏行政復(fù)議審查和證據(jù)方面的具體規(guī)定《行政復(fù)議法》第28條第（一）項規(guī)定，決定維持的要件之一是具體行政行為事實清楚、證據(jù)確鑿；第（三）項規(guī)定，主要事實不清、證據(jù)不足的，做出撤銷、變更或確認(rèn)違法的決定。其中對于“主要證據(jù)不足”和“證據(jù)確鑿”的界定模糊，在司法實踐中難以把握，缺乏審查的標(biāo)準(zhǔn)。.行政復(fù)議申請期限規(guī)定尚缺乏有效的法律解釋《行政復(fù)議法》第9條規(guī)定:“行政相對人向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議,應(yīng)當(dāng)在知道做出具體行政行為之日起的60日內(nèi)提出”，沒有正當(dāng)理由逾期不申請復(fù)議的即喪失復(fù)議請求權(quán)。但60日只是一般規(guī)定,涉及申請人應(yīng)當(dāng)知道但申請人堅持說不知道的情形,涉及對其他特別法關(guān)于復(fù)議期限的理解和運用,涉及因不可抗力或其他正當(dāng)理由導(dǎo)致復(fù)議時效延長的問題,特別是涉及對經(jīng)過訴訟,裁定應(yīng)當(dāng)復(fù)議先行的案件和經(jīng)過信訪程序后申請復(fù)議如何認(rèn)定復(fù)議時效的問題，均未作出相關(guān)規(guī)定。.行政復(fù)議終局的規(guī)定不利于保護(hù)行政相對人合法權(quán)益《行政復(fù)議法》第30條第二款規(guī)定:“根據(jù)國務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或征用土地的決定,省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、草原等自然資源的所有權(quán)或使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決?！蔽覈姓?fù)議法中行政復(fù)議終局的規(guī)定，表明部分復(fù)議案件排斥司法監(jiān)督,削弱行政訴訟對行政復(fù)議活動的監(jiān)督制約;同時行政復(fù)議終局意味著剝奪了行政相對人的訴權(quán),即使行政相對人對復(fù)議決定不服,也無權(quán)得到司法救濟(jì),不利于保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。（二）制度和程序設(shè)計的限制與障礙.行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不獨立、具有從屬性，難以保證案件得到及時、公正的審理行政復(fù)議具有準(zhǔn)司法的特性，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的地位是否獨立，直接關(guān)系到行政復(fù)議程序的監(jiān)督功能和公正立場，影響著人們對行政法治的認(rèn)知和信任程度。我國《行政復(fù)議法》并沒有針對行政復(fù)議機(jī)構(gòu)作出專門規(guī)定,只是在總則中的第四條作了一個簡單的規(guī)定：依法受理行政復(fù)議申請的行政機(jī)關(guān)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)；行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項。.責(zé)任追究機(jī)制的缺乏導(dǎo)致復(fù)議制度流于形式根據(jù)我國現(xiàn)行行政訴訟法及其司法解釋的規(guī)定，行政相對方對復(fù)議機(jī)關(guān)維持原具體行政行為的決定不服的，以原機(jī)關(guān)為被告;復(fù)議決定改變原具體行政行為，相對方對復(fù)議決定不服的可以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告;復(fù)議機(jī)關(guān)在法定限期內(nèi)沒有作出復(fù)議決定，相對方對原具體行政行為不服的，以原行政機(jī)關(guān)為被告;對復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)不作為行為不服的可以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告。此類規(guī)定不作為行為不服的可以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告。此類規(guī)定基本上免除了復(fù)議機(jī)關(guān)沒有依法履行復(fù)議職責(zé)的外部責(zé)任，復(fù)議機(jī)關(guān)出于不愿承擔(dān)責(zé)任的心理，這實際上嚴(yán)重削弱行政機(jī)關(guān)自我約束、監(jiān)督制約的功能,行政復(fù)議演化成一種過場和形式。.復(fù)議機(jī)構(gòu)的人員素質(zhì)參差不齊，行政復(fù)議運作效率不高現(xiàn)行《行政復(fù)議法》對復(fù)議機(jī)構(gòu)工作人員的任職資格、期限、選任程序等都沒有作出具體規(guī)定，沒有專業(yè)的考核和培訓(xùn)機(jī)制，一定程度影響復(fù)議機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定的質(zhì)量;同時，各級各部門復(fù)議機(jī)構(gòu)的人員數(shù)量配備尚未完全規(guī)范，有些地方人員嚴(yán)重缺位，導(dǎo)致案件累積，嚴(yán)重影響到復(fù)議機(jī)關(guān)的辦事效率。三、現(xiàn)存行政復(fù)議制度存在問題的原因（一）行政復(fù)議立法與西方相比而言立法較晚，對于其制度的完善與建立還不夠成熟我國于1999年4月29日在第九屆全國人大常委會第九次會議上通過的《中華人民共和國行政復(fù)議法》，是以立法的形式將行政復(fù)議制度法制化。立法對行政復(fù)議的規(guī)定較為貧乏，學(xué)者對我國行政復(fù)議制度和立法的研究也興起不久，民眾對于行政復(fù)議的性質(zhì)和作用的了解還不夠深入，造成社會對行政復(fù)議制度的重視和接受程度尚淺。（二）復(fù)議機(jī)關(guān)的準(zhǔn)司法程度不夠，制度和程序設(shè)計缺乏科學(xué)性行政復(fù)議制度是建立在上下級監(jiān)督管理的基礎(chǔ)之上的，致使行政復(fù)議機(jī)關(guān)帶有嚴(yán)重的行政色彩，依附于行政機(jī)關(guān)，成為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部糾錯機(jī)構(gòu)，立法的主要目的在于使行政機(jī)構(gòu)自我糾正，以減輕司法的負(fù)擔(dān)，正是對行政復(fù)議這一目標(biāo)的過分信任，這種無外部力量的自我監(jiān)督機(jī)制導(dǎo)致行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的自我糾錯在時間的催化下產(chǎn)生惰性，使制度流于形式。四、關(guān)于完善我國行政復(fù)議制度的幾點建議（一）立法層面給予根本的保障針對行政復(fù)議的審查方式、復(fù)議期限和復(fù)議的管轄范圍方面的不完善和具體的地方作出調(diào)整，制定和修改相關(guān)規(guī)定。一部分案件不適用于《行政復(fù)議法》確立的原級復(fù)議和行政終局裁決制度，應(yīng)該結(jié)合實踐部分取消其制度的構(gòu)架性。對行政復(fù)議的規(guī)定進(jìn)行調(diào)整，使之與行政訴訟規(guī)定前后一致。（二）制度層面給予協(xié)調(diào)和支持.行政機(jī)構(gòu)的獨立化和專業(yè)化是完善行政復(fù)議制度的關(guān)鍵我國當(dāng)下行政復(fù)議公正性差、效率低下的直接原因就在于現(xiàn)行極不合理的行政復(fù)議體制,具體表現(xiàn)為行政復(fù)議機(jī)構(gòu)獨立性、專業(yè)性的欠缺。所以建立獨立統(tǒng)一的行政復(fù)議機(jī)關(guān)是行政復(fù)議作出公正決議的重要保證。.建立司法化的行政復(fù)議管轄制度行政復(fù)議的“自我管轄”制度違背了程序正義的要求，且缺乏行政復(fù)議的回避制度約束，程序的行政化阻礙了行政復(fù)議機(jī)關(guān)行使自己的職權(quán)，在制度層面上造成了行政復(fù)議機(jī)關(guān)難以作出公正的行政復(fù)議裁決，難以有效的發(fā)揮行政復(fù)議制度的功能。調(diào)整行政復(fù)議的管轄方式，向司法制度的轉(zhuǎn)變是一種切實可行的作法。.行政復(fù)議機(jī)關(guān)的責(zé)任追究機(jī)制應(yīng)該予以調(diào)整行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)對自己的復(fù)議行為承擔(dān)責(zé)任，行政相對人向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請，只要符合管轄，不論復(fù)議機(jī)關(guān)是否作出行政復(fù)議決定，不論行政機(jī)關(guān)作出維持還是改變原行政行為的決定，都應(yīng)該成為行政訴訟的被告，承擔(dān)法律責(zé)任，這樣才能形成復(fù)議機(jī)關(guān)外部的監(jiān)督機(jī)制，避免行政復(fù)議程序流于形式。.引入聽證制度解決行政復(fù)議書面審查的弊端“16世紀(jì)初，英國某法院的判決曾揭示：‘上帝從伊甸園驅(qū)逐亞當(dāng)時，同時也給予他辯白之機(jī)會’而這種‘給予他辯白之機(jī)會’即為聽證的原義，同時，亦可成為聽證的最低要求”?？梢?，在西方法源之歷史中聽證最體現(xiàn)自然公正的基本，最體現(xiàn)權(quán)利的公平公正。我國《行政復(fù)議法》第22條規(guī)定:“行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法,但是申請人提出要求或行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時,可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況,聽取申請人、被申請人和第三人的意見。”從該條規(guī)定可以看出,行政復(fù)議案件原則上而且實踐中絕大多數(shù)也采用的是書面審查的辦法。因此,有必要將聽證程序引入行政復(fù)議,給相對人提供陳述自己意見和主張的機(jī)會,增強(qiáng)行政復(fù)議活動的公開性和透明性,有效地對行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督,實現(xiàn)行政的公開、公平、公正。同時,為了促進(jìn)行政復(fù)議公開、公正審理,所以引進(jìn)聽證制度對完善行政復(fù)議制度，建立“陽光行政”。由于行政權(quán)力的主動性和積極性，對行政權(quán)力的制約和保護(hù)相對人的權(quán)益是行政制度設(shè)計的重要組成部分。行政復(fù)議制度對行政權(quán)力監(jiān)督和約束具有重要的意義，是防止權(quán)力濫用的重要手段之一，行政權(quán)力具有本身的特殊性，采用行政復(fù)議這種帶有行政性質(zhì)的準(zhǔn)司法方式解決行政糾紛是行政實踐的經(jīng)驗總結(jié)，作為糾紛解決機(jī)制，如何更好地發(fā)揮自身