PAGE5-農(nóng)村稅費(fèi)改革中的難點(diǎn)問題及對(duì)策研究[摘要]文章對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革取得的成效，主要對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革中存在的問題進(jìn)行了闡述，針對(duì)問題提出了解決的建議。我市由于工商業(yè)基礎(chǔ)薄弱，自古以來就是一個(gè)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的地區(qū)。今年四月份，根據(jù)中央和省委精神，我市全面開展了農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作。農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)規(guī)范農(nóng)村稅費(fèi)制度，從根本上治理農(nóng)民的各種收費(fèi)，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步鞏固農(nóng)村基層政權(quán)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)長期穩(wěn)定具有深遠(yuǎn)的意義。我市農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)在遵照中央有關(guān)文件精神的基礎(chǔ)上，按照省委、省政府的統(tǒng)一部署，結(jié)合本地實(shí)際，精心組織，穩(wěn)妥推進(jìn)，認(rèn)真扎實(shí)地開展了全市范圍內(nèi)的農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作。到目前為止，我市各縣區(qū)已經(jīng)完成了稅費(fèi)改革宣傳動(dòng)員、數(shù)據(jù)測算、實(shí)施方案制定和上報(bào)審批工作，進(jìn)入“定畝、定產(chǎn)、定稅”到戶的稅費(fèi)改革方案實(shí)施和新稅制的運(yùn)行階段。在取得階段性成果的同時(shí)，我市的農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作中也反映出一些問題，這些問題的存在，將直接影響我市農(nóng)村稅費(fèi)改革方案的落實(shí)和改革的成敗。因此，我們必須客觀分析，理清思路，研究制定措施，認(rèn)真加以解決。一、改革的成果我市農(nóng)村稅費(fèi)改革的實(shí)踐證明，農(nóng)村稅費(fèi)改革是一項(xiàng)農(nóng)村綜合性改革，牽扯多方面的利益，觸及上層建筑和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，能從根本上調(diào)整和完善農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系，解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，效果十分顯著。（一）農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕，農(nóng)村稅費(fèi)改革政策得到了廣大農(nóng)民群眾的積極支持和擁護(hù)。改革后全市農(nóng)民負(fù)擔(dān)的農(nóng)業(yè)稅收及附加共計(jì)8893萬元，人均90.3元，比改革前農(nóng)民直接負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)總額11884萬元減少2991萬元，人均減少30.4元，平均減負(fù)幅度為25％。同時(shí)取消了各種行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、集資和達(dá)標(biāo)項(xiàng)目。農(nóng)村“三亂”現(xiàn)象得到了有效遏制，初步規(guī)范了農(nóng)民與國家、集體之間的分配關(guān)系。（二）推動(dòng)了農(nóng)村配套改革。結(jié)合農(nóng)村稅費(fèi)改革，配套進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)、農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制、合并村社、精減村級(jí)干部、清理涉農(nóng)收費(fèi)等方面的工作，促進(jìn)了農(nóng)村工作的規(guī)范運(yùn)行。（三）充分發(fā)揮了稅收桿杠的調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。（四）簡化了征管手續(xù)，改善了干群關(guān)系。改革后，取消了向農(nóng)民征收的“三提五統(tǒng)“和屠宰稅，從根本上制止了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社各種搭車收費(fèi)或私設(shè)名目向農(nóng)民亂收費(fèi)的違法違紀(jì)行為，稅費(fèi)收繳項(xiàng)目明顯減少，稅費(fèi)征管手續(xù)進(jìn)一步簡化，增強(qiáng)了農(nóng)民的納稅意識(shí)，減少了人為因素引起的各種糾紛，密切了干群關(guān)系。（五）摸清了“家底”。改革后通過開展定畝、定產(chǎn)、定稅等基礎(chǔ)（三）配套改革滯后。從我市農(nóng)村稅費(fèi)改革的進(jìn)展情況看，五縣一區(qū)都存在配套改革滯后的問題。目前大部分地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作還處在起步階段。一方面是由于我市農(nóng)村興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體和搞有償服務(wù)的市場環(huán)境尚不具備或很不完善，分流出的人員很難找到新的就業(yè)門路，造成一定程度的不穩(wěn)定因素。另一方面因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，分流人員重新就業(yè)缺乏資金保障，更重要的是縣、鄉(xiāng)政府對(duì)精簡機(jī)構(gòu)和分流人員缺乏正確的思想認(rèn)識(shí)，大部分干部不愿離開現(xiàn)有崗位，強(qiáng)調(diào)困難的多，想辦法解決問題的少。加之鄉(xiāng)村綜合配套改革中撤鄉(xiāng)并村及調(diào)整中小學(xué)布局還需要大量的資金投入，致使各項(xiàng)配套改革工作相對(duì)滯后，直接影響農(nóng)村稅費(fèi)改革的全面深化。（四）鄉(xiāng)村兩級(jí)歷年欠帳較多，清理債務(wù)步履維艱。近年來，鄉(xiāng)村通過借款在修渠、修路、修學(xué)校、小康建設(shè)等公益事業(yè)上的開支很大。改革前是從“三提五統(tǒng)”和農(nóng)民集資中逐年予以償還的。實(shí)行稅費(fèi)改革后，取消了“三提五統(tǒng)”，規(guī)范了稅費(fèi)征收行為，歸還欠賬沒有了資金來源，消化歷年形成的鄉(xiāng)村債務(wù)困難進(jìn)一步加大。（五）減負(fù)水平不均，形成新的稅負(fù)不公傾向。農(nóng)村稅費(fèi)改革前，大部分地方為了保證收入任務(wù)的完成。“三提五統(tǒng)”和農(nóng)業(yè)稅收按人頭數(shù)量、承包土地面積分?jǐn)偟綉簦骄?fù)擔(dān)。稅費(fèi)改革后，取消了按人頭數(shù)量收取的“三提五統(tǒng)”。改革了農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、牧業(yè)稅等稅收政策，實(shí)行農(nóng)業(yè)稅“稅隨地走”，統(tǒng)一按承包面積計(jì)征，牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅依據(jù)稅源據(jù)實(shí)計(jì)征。這樣一來，人多地少的農(nóng)戶減負(fù)水平高、人少地多的農(nóng)戶減負(fù)水平低，城鎮(zhèn)郊區(qū)的農(nóng)戶減負(fù)水平高、邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)戶減負(fù)水平低。經(jīng)過測算，個(gè)別鄉(xiāng)村還會(huì)出現(xiàn)改革后農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)比改革前增加的情況，偏離了農(nóng)村稅費(fèi)改革“減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民收入”的指導(dǎo)思想，另一方面由于土地收益的下降，挫傷了農(nóng)民生產(chǎn)和增加對(duì)土地投入的積極性，有可能出現(xiàn)更為嚴(yán)重的土地撂荒問題。（六）牧業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅據(jù)實(shí)征收難度很大。由于牧業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅源分散，應(yīng)稅產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售絕大部分都是由成千上萬的生產(chǎn)者分散自由進(jìn)行的，計(jì)稅收入無據(jù)可查。而且相關(guān)產(chǎn)品的產(chǎn)量和市場價(jià)格波動(dòng)較大，計(jì)稅依據(jù)很難確定。加之農(nóng)戶之間由于生產(chǎn)技術(shù)條件、管理水平各不相同，造成產(chǎn)品產(chǎn)量和品質(zhì)也不相同，稅收負(fù)擔(dān)差異較大。依據(jù)現(xiàn)有征收力量和征管手段，在計(jì)稅收入的確定過程中很難做到對(duì)逐個(gè)生產(chǎn)者的實(shí)際收入進(jìn)行核實(shí)，容易發(fā)生爭議，產(chǎn)生矛盾。不僅可能造成稅源流失，給征收工作帶來很多難以解決的問題和矛盾，而且也容易導(dǎo)致平均攤派，影響農(nóng)民發(fā)展畜牧業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品生產(chǎn)的積極性，給農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整帶來一定的影響。三、對(duì)策與措施上述在農(nóng)村稅費(fèi)改革過程中反映出來的問題，帶有一定的普遍性，有的是歷年遺留和積累的，有的是農(nóng)村稅費(fèi)改革過程中由于政策調(diào)整帶來的。解決好這些問題，事關(guān)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的成敗。因此，要緊緊圍繞這些問題，進(jìn)一步分析和研究，有針對(duì)性地提出相應(yīng)的對(duì)策和解決辦法措施。（一）要正確認(rèn)識(shí)和對(duì)待“缺口”問題。對(duì)改革后出現(xiàn)的鄉(xiāng)村兩級(jí)財(cái)力缺口，各級(jí)政府和基層組織要認(rèn)真進(jìn)行分析，區(qū)別對(duì)待。要從根本上解決鄉(xiāng)村兩級(jí)財(cái)力缺口，應(yīng)主要通過發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和壯大鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力來解決。對(duì)于農(nóng)村稅費(fèi)改革后因政策性減收增支形成的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村級(jí)財(cái)力缺口，要通過轉(zhuǎn)變政府職能和壓縮財(cái)政供養(yǎng)人員等多種渠道消化。在此基礎(chǔ)上，建議上級(jí)財(cái)政考慮我市財(cái)政困難的實(shí)際，在轉(zhuǎn)移支付的政策上給予支持，在資金上予以適當(dāng)?shù)膬A斜照顧。市縣（區(qū)）財(cái)政也要采取有力措施，開源節(jié)流，拿出一定的財(cái)力，通過規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付辦法給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助，幫助鄉(xiāng)村兩級(jí)擺脫當(dāng)前的困境。同時(shí)，各級(jí)財(cái)政也不能只強(qiáng)調(diào)困難，坐等上級(jí)補(bǔ)助。要針對(duì)財(cái)力缺口增大后可能出現(xiàn)的問題，積極想辦法，研究制定相應(yīng)的對(duì)策措施。要以農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收為目標(biāo)，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和創(chuàng)稅農(nóng)業(yè)，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，努力培植稅源，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展，從根本上扭轉(zhuǎn)當(dāng)前的困難局面，確保農(nóng)村基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。（二）在取消“兩工”問題上，必須以嚴(yán)格執(zhí)行中央和省上相關(guān)政策為前提。對(duì)鄉(xiāng)村道路、農(nóng)田水利等小型建設(shè)，要嚴(yán)格按照政策規(guī)定逐步取消“兩工”。對(duì)于黑河流域綜合治理、生態(tài)建設(shè)、退耕還林還草等建設(shè)周期長，涉及范圍廣的重大項(xiàng)目，要通過科學(xué)管理，科學(xué)施工，盡量縮小投工投勞的范圍和數(shù)量。確需延緩取消“兩工”的年限的，必須按規(guī)定履行報(bào)批手續(xù)，未經(jīng)審批，任何部門、單位或基層組織不得擅自延緩取消“兩工”的年限和擴(kuò)大用工范圍，保證中央和省上關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策落到實(shí)處。（三）堅(jiān)決推進(jìn)各項(xiàng)配套改革。農(nóng)村稅費(fèi)改革成功與否，很大程度上取決于相關(guān)配套改革能否到位。要下大氣力克服各種困難和阻力，徹底轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，堅(jiān)決推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位改革以及農(nóng)村教育布局的調(diào)整等配套改革。要結(jié)合鄉(xiāng)村中小學(xué)校布局的調(diào)整，加強(qiáng)教育人員編制管理，精簡中小學(xué)非教學(xué)人員，優(yōu)化配置教育資源。并結(jié)合教師任職資格制度的實(shí)施，逐步辭退代課教師，提高教師素質(zhì)和教學(xué)質(zhì)量。要通過合并村組建制，精簡村干部人數(shù)，減少村級(jí)補(bǔ)貼人數(shù)，縮減村級(jí)支出。同時(shí)，要積極創(chuàng)造各種就業(yè)渠道，妥善安置分流人員，積極為農(nóng)村教育體制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革等各項(xiàng)配套改革的深化創(chuàng)造條件。（四）妥善處理鄉(xiāng)村債務(wù)。要積極對(duì)鄉(xiāng)村兩級(jí)負(fù)債情況進(jìn)行全面清理，根據(jù)鄉(xiāng)村債務(wù)的性質(zhì)和構(gòu)成，區(qū)別情況，具體分析，制定清償計(jì)劃，分類研究處理辦法。按照“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則，妥善處理。對(duì)清理出來的債務(wù)，要區(qū)分情況，對(duì)用于鄉(xiāng)村公益事業(yè)建設(shè)的，要通過財(cái)政增收補(bǔ)助和發(fā)展鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)等形式來逐步消化。農(nóng)村稅費(fèi)改革前遺留下來的鄉(xiāng)村不良債務(wù)的處理應(yīng)與農(nóng)村稅費(fèi)改革區(qū)分開來，防止不良債務(wù)影響農(nóng)村稅費(fèi)改革的順利進(jìn)行。（五）正確處理減負(fù)不均的問題。為了消除農(nóng)民顧慮，鼓勵(lì)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，鞏固和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，要把思想統(tǒng)一到中央“減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民收入”的精神上來。根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和人均純收入水平，建立農(nóng)民負(fù)擔(dān)警戒線制度，對(duì)改革后因地多而增加的稅負(fù)在超出警戒線時(shí)，要采取必要的政策措施進(jìn)行調(diào)整，切實(shí)保護(hù)好農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。還可通過調(diào)整農(nóng)業(yè)稅稅率和常年產(chǎn)量等政策措施，合理確定農(nóng)民稅負(fù)水平，保護(hù)農(nóng)民利益，確保農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。（六）積極探索牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅據(jù)實(shí)征收的有效途徑，逐步完善牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的征收政策。我國加入WTO以后，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐逐步加快。農(nóng)稅基層征收機(jī)關(guān)要借農(nóng)村稅費(fèi)改革“定畝、定產(chǎn)、定稅”到戶的