房地產(chǎn)限貸措施性質(zhì)的金融法分析

在此輪房地產(chǎn)市場的調(diào)控中，中央與地方政府連續(xù)出臺(tái)了不斷從緊的限制購房貸款措施。2010年1月7日國務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》中要求加大差別化信貸政策的執(zhí)行力度，即金融機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格二套住房購房貸款管理，申購第二套以上住房的貸款首付款比例不得低于40％，貸款利率嚴(yán)格按照風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)。2010年4月17日國務(wù)院《關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房價(jià)過快上漲的通知》強(qiáng)調(diào)實(shí)行更為嚴(yán)格的差別化住房信貸政策，即對購買首套自住房且套型建筑面積在90平方米以上的，貸款首付款比例不得低于30％；對貸款購買第二套住房的，貸款首付款比例不得低于50％，貸款利率不得低于基準(zhǔn)利率的1.1倍；對貸款購買第三套以上住房的，貸款首付款比例和貸款利率應(yīng)大幅度提高；商品住房價(jià)格過高、上漲過快、供應(yīng)緊張的地區(qū)，商業(yè)銀行可根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，暫停發(fā)放購買第三套以上住房貸款；對不能提供1年以上當(dāng)?shù)丶{稅證明或社會(huì)保險(xiǎn)繳納證明的非本地居民暫停發(fā)放購買住房貸款。2011年1月26日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議出臺(tái)新的房地產(chǎn)市場調(diào)控政策措施(即通常所說的新“國八條”)進(jìn)一步強(qiáng)化了差別化住房信貸政策，即貸款購買第二套住房的首付款比例不低于60％，貸款利率不低于基準(zhǔn)利率的1.1倍；人民銀行各分支機(jī)構(gòu)可根據(jù)當(dāng)?shù)卣陆ㄗ》績r(jià)格控制目標(biāo)和政策要求，提高第二套住房貸款的首付款比例和利率。此后，一些地方政府據(jù)此出臺(tái)了更為嚴(yán)厲的限貸措施。對于這一系列限貸措施的法律屬性乃至正當(dāng)性問題，引起了頗多爭論。一、限貸措施有別于典型的金融調(diào)控金融調(diào)控是指中央銀行依照法律權(quán)限和法定程序，通過制定和實(shí)施貨幣政策等手段，以調(diào)節(jié)金融活動(dòng)為媒介，實(shí)現(xiàn)資金供需平衡，最終作用于宏觀經(jīng)濟(jì)整體的活動(dòng)。金融調(diào)控的主要內(nèi)容是制定和實(shí)施貨幣政策，即中央銀行為實(shí)現(xiàn)既定的宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，調(diào)節(jié)和控制貨幣供應(yīng)量的方針、措施、規(guī)則等，通過運(yùn)用基礎(chǔ)利率、存款準(zhǔn)備金率及公開市場業(yè)務(wù)操作等貨幣政策工具，調(diào)整貨幣供應(yīng)或信用的總量及結(jié)構(gòu)，影響貨幣支付能力，進(jìn)而影響社會(huì)總需求，既要遏制通貨膨脹，又要防止通貨緊縮。在我國，金融調(diào)控還包含促進(jìn)人民幣匯率合理穩(wěn)定，以及維護(hù)金融體系的穩(wěn)健運(yùn)行的任務(wù)。金融調(diào)控是宏觀調(diào)控的重要組成部分，鑒于金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，金融調(diào)控毫無疑問地在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中居于核心地位。貨幣政策是具有長期性、間接性特點(diǎn)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策。作為調(diào)控對象的金融關(guān)系具有宏觀性、總體性的特點(diǎn)，決定著金融形勢全局。金融調(diào)控法強(qiáng)調(diào)的是調(diào)控過程的合法性。即法律更注重于程序的完善和救濟(jì)途徑的有效性：第一，調(diào)控權(quán)主體必須在法定的權(quán)限內(nèi)，遵循法律原則和法律規(guī)則，嚴(yán)格按照法定程序制定和實(shí)施調(diào)控方案。第二，調(diào)控權(quán)的大小、方向、作用點(diǎn)由法律明確規(guī)定。第三，調(diào)控權(quán)的不正當(dāng)行使和不充分行使為法律所規(guī)制。金融調(diào)控手段的法制化體現(xiàn)為金融調(diào)控權(quán)。金融調(diào)控權(quán)的本質(zhì)是國家對貨幣總量和流向進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制的資格，具有強(qiáng)力性、社會(huì)公共性、專屬性的特征。①它能夠引起金融市場的經(jīng)濟(jì)度量的變化，能夠影響金融市場被調(diào)控主體的行為。那么，房地產(chǎn)市場是否屬于金融調(diào)控的范疇呢？金融調(diào)控盡管側(cè)重于宏觀經(jīng)濟(jì)總量，重在維持貨幣幣值穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，但其作用的對象是貨幣經(jīng)濟(jì)，通過變化貨幣經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)和總量，進(jìn)而影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)。所以金融調(diào)控有時(shí)也會(huì)當(dāng)然地關(guān)注或影響到具體市場和資產(chǎn)價(jià)格，努力使該市場的貨幣經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)保持協(xié)調(diào)，防止二者之間發(fā)生沖突和分離，保持該市場的價(jià)格穩(wěn)定，又促進(jìn)該市場發(fā)展。調(diào)控失敗的例子莫過于美國過分寬松的貨幣政策對次貸危機(jī)爆發(fā)的影響，美國政府主動(dòng)推動(dòng)房地產(chǎn)市場的繁榮，設(shè)立和運(yùn)作“兩房”機(jī)構(gòu)，降低抵押貸款利率，流動(dòng)性過剩促使商業(yè)銀行無序擴(kuò)大房貸，導(dǎo)致了房地產(chǎn)市場的過度繁榮，最終釀成了泡沫破滅的后果。那么，限制購房貸款是否也屬于金融調(diào)控措施呢？從各國的立法與實(shí)踐來看，調(diào)節(jié)控制貨幣供應(yīng)量的方式有三類，一是調(diào)節(jié)基礎(chǔ)貨幣的供應(yīng)量，二是中央銀行在公開市場上買賣證券、外匯等操作，三是通過法定存款準(zhǔn)備率和再貼現(xiàn)率等控制信貸規(guī)模?！吨袊嗣胥y行法》規(guī)定了法定存款準(zhǔn)備金、再貼現(xiàn)、公開市場業(yè)務(wù)、基準(zhǔn)利率、再貸款五種常用工具，其他貨幣工具的運(yùn)用，要報(bào)國務(wù)院確定。其他可選擇的貨幣工具包括直接信用控制和間接信用指導(dǎo)，前者是中央銀行以行政命令等方式對商業(yè)銀行的信用活動(dòng)進(jìn)行控制，如對貸款數(shù)量、范圍等進(jìn)行干預(yù)；后者是中央銀行通過道義勸告、窗口指導(dǎo)等方法間接影響商業(yè)銀行的行為。提高首付、控制貸款上限等限貸措施作為直接干預(yù)方式，可以成為調(diào)控的措施。對此，國外亦有這方面的實(shí)踐，如泰國中央銀行年前宣布，從2011年起購買公寓的貸款上限為房價(jià)的90％，房價(jià)少于1000萬泰銖的普通房屋的貸款上限為95％，此舉主要為預(yù)防產(chǎn)生房貸泡沫。②印度中央銀行也在去年末的季度貨幣政策回顧報(bào)告中，把購房首付款的最低比例從此前的10％～15％提高到20％，以防止過高的貸款杠桿比重；同時(shí)，印度央行要求把貸款金額超過750萬盧比(1美元約合44.4盧比)的房屋貸款風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)比重從50％～100％提高到125％。③2011年1月，新加坡宣布已擁有一套房的個(gè)人再購房貸款，將從房價(jià)70％降為60％，希望以此控制投機(jī)活動(dòng)，給過熱的房產(chǎn)市場降溫。但反觀我國前階段的購房限貸系列政策可以發(fā)現(xiàn)其與規(guī)范的金融調(diào)控措施仍存在著較大差距。首先是調(diào)控主體不同。金融調(diào)控主體具有單一性，④為保證金融調(diào)控的權(quán)威性，各國一般把金融調(diào)控職能賦予中央銀行履行。中央銀行不同于一般的政府機(jī)構(gòu)，中央銀行實(shí)行資產(chǎn)負(fù)債管理，有資本、有收益，而政府機(jī)構(gòu)的資金則完全由國家財(cái)政撥付；中央銀行通過經(jīng)濟(jì)手段控制市場貨幣的流通量來實(shí)現(xiàn)金融管理職能，政府機(jī)構(gòu)則主要運(yùn)用行政手段，通過政策的引導(dǎo)、法規(guī)的規(guī)制來實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理職能；中央銀行有著相對獨(dú)立的法律地位，政府機(jī)構(gòu)則直接隸屬于政府并對其負(fù)責(zé)。在我國，中國人民銀行依法行使金融調(diào)控權(quán)，其他機(jī)構(gòu)和組織均不得成為金融調(diào)控的主體。而我國前階段的購房限貸系列政策是由中央和地方政府直接確定的，而非中央銀行決策。其次是調(diào)控的途徑不同。金融調(diào)控主要采用經(jīng)濟(jì)方式進(jìn)行，即通過市場行為改變金融市場經(jīng)濟(jì)要素的供求，從而影響相關(guān)資源的配置；有時(shí)也通過制定和實(shí)施相關(guān)法律、法規(guī)，規(guī)范市場主體行為的法律方式進(jìn)行；在市場經(jīng)濟(jì)條件下，金融調(diào)控較少采取直接干預(yù)的行政途徑。我國從1998年開始，即取消了對商業(yè)銀行貸款限額的控制，轉(zhuǎn)變?yōu)槔闷渌泿耪吖ぞ呖刂曝泿殴?yīng)量。而我國前階段的購房限貸系列政策則是非市場的單純行政行為。再次是調(diào)控的效力不同。金融調(diào)控的作用機(jī)制具有間接性，中央銀行運(yùn)用貨幣政策工具調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量，進(jìn)而影響市場主體活動(dòng)。金融調(diào)控具有指導(dǎo)性、經(jīng)濟(jì)利益引導(dǎo)性，一般不具有強(qiáng)制性，因此不會(huì)損害商業(yè)銀行的自主貸款權(quán)。而我國前階段的購房限貸系列政策則是命令式、強(qiáng)制性的，必須執(zhí)行。所以，基于上述分析，筆者認(rèn)為我國前階段的購房限貸措施尚不是典型的金融調(diào)控。二、限貸措施不屬于金融監(jiān)管金融是個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)，金融風(fēng)險(xiǎn)就是由不確定性引起的產(chǎn)生金融損失的可能性，金融風(fēng)險(xiǎn)通常包括市場風(fēng)險(xiǎn)(如利率風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、交易風(fēng)險(xiǎn)等)和體制性風(fēng)險(xiǎn)(如管理風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、犯罪風(fēng)險(xiǎn)等)。風(fēng)險(xiǎn)具有擴(kuò)張性強(qiáng)、社會(huì)影響大、周期反映明顯等特征。在經(jīng)濟(jì)全球化和金融創(chuàng)新活躍的今天，金融活動(dòng)的不確定性更加明顯，帶來的風(fēng)險(xiǎn)亦更加復(fù)雜、擴(kuò)散也更加迅速。金融風(fēng)險(xiǎn)的頻頻爆發(fā)，并由此引發(fā)連鎖反應(yīng)，易導(dǎo)致系統(tǒng)性金融風(fēng)波乃至金融危機(jī)。有效的監(jiān)管是防范和控制金融風(fēng)險(xiǎn)的最重要手段。監(jiān)管通過風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，以信息、指標(biāo)、分析等及時(shí)反映風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)兆、源頭、險(xiǎn)情和變動(dòng)趨勢，為人們識別和抑制風(fēng)險(xiǎn)提供基礎(chǔ)。金融監(jiān)管又通過跟蹤監(jiān)測，動(dòng)態(tài)反映金融運(yùn)行態(tài)勢和風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的可能，統(tǒng)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的程度與頻率，評估風(fēng)險(xiǎn)的走勢與損失，為人們把握和化解風(fēng)險(xiǎn)提供便利。金融監(jiān)管還通過分析風(fēng)險(xiǎn)原因和要素，構(gòu)筑防范體系與組織，健全法規(guī)與政策，構(gòu)建監(jiān)管機(jī)構(gòu)與工作機(jī)制，達(dá)到有效防范和控制金融風(fēng)險(xiǎn)的目的；通過對金融運(yùn)行中風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)密監(jiān)視和適時(shí)管制，避免風(fēng)險(xiǎn)、降低危害，實(shí)現(xiàn)保障金融安全的目的。各國為防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，無不采取加強(qiáng)金融監(jiān)管的手段。金融監(jiān)管是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法利用公權(quán)力對金融市場主體及其金融活動(dòng)進(jìn)行限制和約束的行為的總稱。⑤實(shí)施金融監(jiān)管的機(jī)構(gòu)是國家金融監(jiān)管當(dāng)局，監(jiān)管的對象是金融市場的各類主體及其金融活動(dòng)，監(jiān)管的依據(jù)是金融法律規(guī)范。金融監(jiān)管的目的是防范金融風(fēng)險(xiǎn)、確保金融安全，即根據(jù)金融市場特點(diǎn)及其現(xiàn)實(shí)或潛在風(fēng)險(xiǎn)的特性，通過監(jiān)管來抵御、防范、降低風(fēng)險(xiǎn)的危害，維護(hù)金融穩(wěn)定、健康、高效運(yùn)行，保護(hù)投資人和金融消費(fèi)者的合法利益。金融監(jiān)管法規(guī)范、制約、指導(dǎo)、保護(hù)著金融機(jī)構(gòu)，使其的金融活動(dòng)有了準(zhǔn)則；同時(shí)，金融監(jiān)管法也使金融監(jiān)管主體的監(jiān)管活動(dòng)有了標(biāo)準(zhǔn)、方法和權(quán)威性。金融監(jiān)管的基本方法包括市場進(jìn)入與退出、信息披露與檢查稽核等，以及處罰性、強(qiáng)制性和柔性監(jiān)管措施。其中強(qiáng)制性監(jiān)管措施是對被監(jiān)管者違反監(jiān)管規(guī)章、規(guī)則，但尚未構(gòu)成違法的行為所采取的監(jiān)管措施；或被監(jiān)管者行為嚴(yán)重危及其自身穩(wěn)健運(yùn)行、損害他人合法權(quán)益、影響到金融安全的，監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法可以區(qū)別情形采取監(jiān)管強(qiáng)制措施。這些措施通常是限制被監(jiān)管者的權(quán)利范圍、經(jīng)營能力及贏利水平，以促使其糾正違規(guī)，規(guī)范經(jīng)營，如責(zé)令暫停部分業(yè)務(wù)、停止批準(zhǔn)開辦新業(yè)務(wù)、限制分配紅利和其他收入、限制資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、限制有關(guān)股東或高管的權(quán)利等。為了防范行業(yè)或機(jī)構(gòu)的高風(fēng)險(xiǎn)，或?yàn)榱朔乐蛊墼p金融消費(fèi)者，監(jiān)管機(jī)構(gòu)限制一些商業(yè)銀行貸款業(yè)務(wù)，應(yīng)該也屬于強(qiáng)制性監(jiān)管措施。如美國為解決次貸危機(jī)爆發(fā)后暴露出的借貸問題，美國聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)于2008年7月15日通過抵押借貸新規(guī)定，意在保護(hù)消費(fèi)者免受不公平或欺騙性的抵押借貸行為之害，并使合格借款人可持續(xù)獲得信貸。新規(guī)定包括：禁止商業(yè)貸款機(jī)構(gòu)核發(fā)借款者無法償付的貸款、貸款機(jī)構(gòu)應(yīng)核實(shí)借款者的收入與資產(chǎn)、限制貸款機(jī)構(gòu)收取提前付清罰款、對高風(fēng)險(xiǎn)借款人要求設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)稅與房屋意外保險(xiǎn)的托管賬戶。加拿大同樣出于避免沖動(dòng)型購房和過高的房貸金融風(fēng)險(xiǎn)，繼2年前收緊房貸、取消40年分期付款方式和取消零首付之后，又在2010年3月將購房首付從5％提高到20％，還規(guī)定貸款到期續(xù)約或者重組貸款時(shí)貸款額不超過房屋價(jià)值的90％等。我國前階段的購房限貸措施也考慮到了風(fēng)險(xiǎn)因素，如強(qiáng)調(diào)貸款利率嚴(yán)格按照風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)，要求商業(yè)銀行根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理原則確定購第三套房貸款首付比例和貸款利率。但國務(wù)院頒發(fā)的幾個(gè)文件都強(qiáng)調(diào)各級人民政府對執(zhí)行調(diào)控措施承擔(dān)責(zé)任，實(shí)行考核、約談、問責(zé)制，加強(qiáng)對商業(yè)銀行執(zhí)行差別化住房信貸政策情況的監(jiān)督檢查，對違規(guī)行為嚴(yán)肅處理。所以，我們?nèi)圆荒軐①彿肯拶J措施定性為強(qiáng)制性監(jiān)管措施。因?yàn)楸O(jiān)管措施一般均由法律法規(guī)作出明確規(guī)定，而不是臨時(shí)確定；監(jiān)管措施亦應(yīng)由監(jiān)管機(jī)構(gòu)作出，而不是由政府代替；強(qiáng)制性監(jiān)管措施本身就是較嚴(yán)厲的處置，而不是政府保障實(shí)施的義務(wù)。由此可見，我國前階段的購房限貸措施也不能被認(rèn)定為金融監(jiān)管。三、限貸措施的定性與完善應(yīng)該說，我國前階段的購房限貸措施對于穩(wěn)定價(jià)格、維護(hù)市場秩序和購房人權(quán)益是必要的，雖不屬于典型的金融調(diào)控，也算不上金融監(jiān)管，但確實(shí)具有宏觀調(diào)控性質(zhì)，其臨時(shí)性、應(yīng)急性、強(qiáng)制性的特征，更接近于宏觀調(diào)控法中經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法的緊急狀態(tài)應(yīng)對措施。經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法是計(jì)劃法的重要形式，其宗旨是通過各種經(jīng)濟(jì)政策的綜合調(diào)控來實(shí)現(xiàn)總體經(jīng)濟(jì)的平衡，以求在市場經(jīng)濟(jì)體制下促使經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定地增長，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定物價(jià)、經(jīng)濟(jì)增長等宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法的基本功能是通過法律化的經(jīng)濟(jì)手段來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平衡，熨平經(jīng)濟(jì)周期，防止或緩解經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。其具體制度包括經(jīng)濟(jì)預(yù)測、監(jiān)測、經(jīng)濟(jì)信息發(fā)布制度，重要商品的國家訂貨、儲(chǔ)備、吞吐制度，法律化的財(cái)稅政策、貨幣政策、投資政策，增加供給、限制利潤、凍結(jié)工資、最高限價(jià)制度，緊急狀態(tài)的產(chǎn)業(yè)保護(hù)制度等。⑥緊急狀態(tài)不僅包括公共衛(wèi)生、搶險(xiǎn)救災(zāi)等突發(fā)事件，也包含經(jīng)濟(jì)社會(huì)嚴(yán)重不利的情急狀況。在中國，人們已從防治“非典”、應(yīng)對次貸危機(jī)影響等實(shí)踐中，對依靠法律強(qiáng)制措施，調(diào)配優(yōu)勢資源來集中應(yīng)對緊急情況，保障市場與社會(huì)有序運(yùn)行有了深刻的認(rèn)識。首先，政府運(yùn)用法律是管理經(jīng)濟(jì)、調(diào)控和規(guī)范市場，在任何時(shí)候都不能動(dòng)搖，若無緊急狀態(tài)時(shí)期應(yīng)急經(jīng)濟(jì)措施的法律規(guī)范，就可能在特殊時(shí)期使市場機(jī)制被徹底扭曲，就會(huì)使法治經(jīng)濟(jì)因?yàn)榉浅Ｒ蛩囟氐溉酥蔚母厕H，這也影響了經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定增長。其次，政府的緊急經(jīng)濟(jì)應(yīng)對措施，是處于無奈而對正常市場秩序和法律規(guī)則的突破，有的是對局部的市場規(guī)律的善意違反，有的是對市場主體權(quán)利的必要限制、義務(wù)的必要擴(kuò)張，因此必須依據(jù)相應(yīng)法律才可實(shí)施。這是特殊時(shí)期的特殊規(guī)則和特殊秩序，也是在緊急狀態(tài)下政府依法行政的基本保證。否則就會(huì)產(chǎn)生政令不一、市場分割的局面，就會(huì)使政府行政權(quán)失控，或是法外施恩、法外施罰。再次，應(yīng)急經(jīng)濟(jì)措施又具有臨時(shí)性、局部性和適當(dāng)性的特點(diǎn)，緊急狀態(tài)下也不得隨意采取，一旦緊急狀態(tài)撤消或構(gòu)成緊急狀態(tài)的突發(fā)事件被解決，就應(yīng)迅速宣布(或自動(dòng))解除應(yīng)急措施。若無緊急狀態(tài)時(shí)期應(yīng)急經(jīng)濟(jì)措施法律規(guī)范，就會(huì)有人試圖使臨時(shí)措施長久化、局部問題擴(kuò)大化、不當(dāng)利益合法化，就會(huì)因措施運(yùn)用不當(dāng)而造成新的社會(huì)矛盾，影響穩(wěn)定大局。一段時(shí)間以來，我國商品房市場價(jià)格持續(xù)異動(dòng)已經(jīng)影響到社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)全局，可以認(rèn)為已達(dá)到采取緊急應(yīng)對措施的臨界點(diǎn)，故各級政府出臺(tái)了包括限貸在內(nèi)的限購措施。作為緊急狀態(tài)應(yīng)對措施，其雖不完全具有金融法上的正當(dāng)性，但仍具有經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法上的合理性。盡管我國尚缺乏《緊急狀態(tài)法》(僅有《突發(fā)事件應(yīng)對法》)，但在采取應(yīng)急措施時(shí)也必須注重基本規(guī)范：一是完善緊急應(yīng)對啟動(dòng)機(jī)制，在健全公共信息的基礎(chǔ)上建立緊急狀態(tài)的預(yù)警機(jī)制，按一定標(biāo)準(zhǔn)自動(dòng)啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)急方案，形成主動(dòng)應(yīng)對、快速反應(yīng)的良性機(jī)制。